Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Федерализм в современном мире: теория и практика взаимоотношений центра и регионов в федеративном государстве 21
1. Теория и практика федерализма в современных условиях: вертикальное разделение государственной власти и ее рационализация 21
2. Классические и современные модели федерализма и система разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами 39
Глава II. Традиционное и новое в политико-правовом содержании российского федерализма 85
1. Диалектика национального и территориального в становлении и развитии российского федерализма 85
2. Природа, содержание и эволюция субъектов Российской Федерации 126
Глава III. Теоретико-правовые проблемы разграничения государственной власти по вертикали и эволюция российского федерализма 161
1. Функциональная характеристика правового регулирования предметов ведения и полномочий: общее, особенное, единичное 161
2. Правовые аспекты разделения властных отношений по вертикали 179
3. Место договора в системе развития федеративной государственности: становление, типология, коллизии 202
Глава IV. Проблемы обеспечения законности разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами и современная российская государственность 243
1. Парламентский и президентский контроль в правореализации и обеспечении российского федерализма 243
2. Правосудие в разрешении правовых коллизий в системе федеративных отношений России (конституционные (уставные) суды, суды общей юрисдикции) 279
Заключение 327
Литература 341
- Теория и практика федерализма в современных условиях: вертикальное разделение государственной власти и ее рационализация
- Диалектика национального и территориального в становлении и развитии российского федерализма
- Функциональная характеристика правового регулирования предметов ведения и полномочий: общее, особенное, единичное
Введение к работе
Развитие и становление реальных федеративных отношений в России выдвинули на первый план такую проблему, как разграничение властных полномочий между федеральным центром и субъектами. Вообще вопрос о том, как разграничить власть центра и его составных частей упирается далеко в глубь истории. Как делить эту власть, каковы пределы властных полномочий сторон, с помощью каких инструментов это делать - такие вопросы всегда волновали политиков, ученых государствоведов, да и просто рядовых граждан. Особенно эта проблема остро стоит перед федеративным государством, представляющим из себя сложное образование, состав которого порою колеблется от нескольких единиц до десятков субъектов. Актуальность данного вопроса усиливает, на наш взгляд, ряд факторов, на которых особенно хотелось бы заострить внимание. Во-первых, как в России, так и в зарубежных федеративных государствах в последние десятилетия значительно возрос удельный вес субъектов в экономической, политической и социальной сфере. Во-вторых, особенность современной ситуации в федеративных образованиях требует создания оптимальной правовой модели разграничения властных полномочий сторон для создания целостности и стабильности государства. В этом плане только правовые средства способны снизить и разрешить конфликты центра и регионов по вопросу объема полномочий, форм и способов их разграничения. История показывает, что пока не определены общие правила поведения участников конфликтующих сторон, не выработан сам механизм ответственности федерации и ее составных частей по предметам ведения и полномочий, данная проблема будет вряд ли решена. Распад СССР, Югославии, кризис в Чечне говорит сам за себя. Даже такие страны с устойчивой федеративной системой, как Германия, Канада, Индия, и те подвержены вирусу неустойчивости в разделении власти между федерацией и субъектами. Не случайно на вопрос: надо ли изучать опыт Германии, Президент ФРГ ответил:
"Да наш опыт надо изучать, но у нас самих еще много нерешенных вопросов, связанных с федеративным устройством государства"1.
В различных странах трудности правотворчества в этом направлении проявляются по-разному. Так, например, для Российской Федерации характерен тот факт, что Конституция Российской Федерации до конца не разрешила проблемы как самого федеративного устройства, так и разграничения властных полномочий. Поэтому не случайно отдельные субъекты федерации идут на явное нарушение Конституции, вторгаясь в компетенцию федеральных властей. Другими словами, формально-юридическая сторона определения системы разграничения властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает выделение двух уровней. Первый уровень складывается из отношений между самой федерацией как государством и его субъектами, имеющими определенный статус. Применительно к той же Российской Федерации можно сказать, что ее субъекты, несмотря на провозглашенное Конституцией равноправие, имеют разный государственно-правовой статус.
Вторичный уровень образуется через конкретных носителей властных рычагов, в лице которых выступают органы государственной власти. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности. Это объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов. Председатель Совета Федерации РФ отметил, что для "построения реального федеративного государства в России необходимо жесткое разграничение полномочий между федеральными уровнями власти и разделение ответственности. При этом
Независимая газета от 21 октября 1997 года.
необходимо придание субъектам Федерации большей самостоятельности в разрешении вопросов, встающих перед регионами"1.
В-третьих, актуальность дальнейшей разработки проблемы предопределена сложностью и многообразием взаимоотношений центра и регионов по вопросам властных полномочий. В итоге многие политические процессы проходят как бы через двойную государственно-управленческую систему - федеральную и субъектов федерации. Многообразие указанных отношений обогащается тем, что федеральные органы и органы власти субъектов федерации не являются единственными элементами структуры. В нее активно включаются органы местного и регионального управления.
Сложность и многообразие отношений позволяет классифицировать их по различным основаниям: по субъектам (отношения горизонтальные и вертикальные, т.е. возникающие между органами одного уровня или разных уровней), по характеру взаимоотношений (на отношения субординации, кооперации, координации, конкуренции), по содержанию (политические, административные, финансовые) и т.д.
Причин, которые побуждали бы к сотрудничеству субъектов между собой, а также с федеральным уровнем власти, множество. Среди них можно отметить потребность в достижении эффективности и оперативности в управлении общественными процессами, экономию средств и даже такую, как отсутствие денежных средств в бюджете субъекта.
Поиски оптимальной модели федерализма и форм правового регулирования по предметам ведения Федерации и предметам совместного ведения повлекли за собой обращение к зарубежному опыту в данной сфере. При этом рассматриваются такие федеративные образования как Австрия, Германия, Канада, США и др. Однако существующие в этих странах разнообразные модели и формы правового регулирования, как правило, жизнеспособны только в определенных условиях. Успешно апробированные в
' Независимая газета от 21 октября 1997 года.
одной правовой системе, они становятся не такими уж эффективными в отрыве от своей среды, а будучи эклектично совмещенными с другими элементами из иной правовой системы, оказываются вовсе не работающими. Помимо этого следует учесть и тот факт, что некритическое заимствование западного опыта, чуждого российскому менталитету могут нанести существенный ущерб как собственно российской государственности, так и развитию общественных отношений в целом. Следствием этого также является потребность в углублении теоретических исследований в области конституционного права с тем, чтобы получить методические приемы решения указанных выше задач.
Степень разработанности исследуемых проблем. Исследованию места и роли государственности в жизнедеятельности общества как в целом в мировой истории, так и применительно к функционированию российской государственности посвятили свои работы виднейшие российские ученые XIX и XX столетия: Н.Н. Алексеев, М.А. Бакунин, Н.А. Бердяев, А.В. Васильев, Б.П. Вышеславцев, А.Д. Градовский, В.М. Гессен, Г.Д. Гурвич, Н.Я. Данилевский, Н.А. Зверев, В.В. Ивановский, И.А. Ильин, Л.П. Карсавин, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, П.А. Кропоткин, С.А. Котляровский, К.Н. Леонтьев, С.А. Муромцев, Г.В. Плеханов, К.П. Победоносцев, В.В. Розанов, В.В. Соловьев, М.М. Сперанский, Е.Н. Трубецкой, Ф.В. Тарановский, Г.Л. Федотов, С.Л. Франк, П.Я. Чаадаев, Б.Н. Чичерин, Д.Н. Шиков, Г.Ф. Шершеневич и др.
Развитие российской государственности, ее судьба, осмысление прошлого и настоящего, роль и значение в общемировом цивилизационном процессе особо остро заявляла о себе в кризисные, переломные периоды в жизни российского общества, когда возникла потребность в радикальных преобразованиях социальных и правовых структур, вставал вопрос о выборе пути дальнейшего развития страны (С.Н. Булгаков, Г.В. Вернадский, СЮ. Витте, И.Б. Гаспринский, Л.Н. Гумилев, В.И. Засулич, В.В. Зеньковский, Э.В. Ильенков, В.О. Юіючевский, А.Д. Сахаров, А.И. Солженицын, СМ. Соловьев, М.И. Туган-Барановский, Н.Ф. Федоров и др.).
Разнообразие мнений относительно пути развития российского общества и страны в целом диктует необходимость глубокого анализа российской государственности на нынешнем этапе ее развития для выявления юридически значимых тенденций и закономерностей движения.
В исследовании отдельных процессов и сторон современной российской государственности, в формировании нового направления отечественного государствоведения большой вклад внесли такие ученые-юристы, как П.И. Антонова, М.И. Байтин, В.К. Бабаев, И.Л. Бачило, В.М. Баранов, А.Б. Венгеров, В.Е. Гулиев, В.Г. Графский, А.В. Зиновьев, А.И. Денисов, Л.М. Карапетян, Д.А. Керимов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, Р.З. Лившиц, Е.А. Лукашева, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, А.С. Мордовец, B.C. Нерсесянц, Л.А. Николаева, И.Ф. Покровский, СВ. Поленина, Т.Н. Радько, В.П. Сальников, И.Н. Сенякин, В.Н. Синюков, Л.И. Спиридонов, Ю.А. Тихомиров, Л.Б. Тиунова, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, В.А. Четверний, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев.
Однако надо отметить, что предметом научного анализа до сих пор не стало комплексное исследование российской государственности на современном этапе с учетом разнообразных факторов, условий, международной обстановки и др. Речь идет о формировании научно обоснованной теории российской государственности как части общей теории государства и права.
Проблемы формирования и развития новой российской государственности относятся к фундаментальным по своей теоретической и практической значимости. Вместе с тем они настолько обширны, многообразны, многоаспектны, что их невозможно охватить лишь одной какой-либо наукой. Здесь нужны усилия представителей разных общественных наук и в первую очередь юристов, политологов, экономистов, философов, историков, этнологов и др.
Несмотря на разнообразие прогнозов относительно пути развития российского общества и страны в целом, представляется аксиоматичным
положение о том, что именно на государство возлагается главная обязанность реформирования общества и проведения всех мероприятий, связанных с созданием нового образа жизни и облика самого государственного механизма. А это, в свою очередь, диктует необходимость глубокого анализа взаимоотношений государства и общества, функциональной характеристики государства, что позволит выявить степень модификации его деятельности, целей и задач в условиях перехода к рыночной экономике, к новому общественному строю.
Цель и задачи исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы, недостаточной разработанности данной проблемы в юридической литературе, диссертант поставил в качестве цели настоящего исследования изучение практики и теоретическое осмысление процессов формирования новой российской государственности на нынешнем этапе; их научной оценки, выявление тенденций, закономерностей, особенностей развития российской государственности; обобщение различных аспектов проведенного анализа, формирование выводов и некоторых прогнозов относительно перспектив развития государственности России.
Учитывая обширность и многоплановость выбранной для диссертационного исследования темы, диссертант ограничил свои исследовательские задачи анализом основополагающих, ключевых сфер государственности, чем определяется выбор подходов и круга анализируемых проблем.
Диссертант исходил из того, что главная направленность коренного реформирования российского общества, сущность проводимых переустройств прежде всего в экономической и политической сферах обусловлены стратегической задачей - добиться стабильной всеохватывающей демократизации общества и государства в их устройстве, функционировании, формах, методах, средствах деятельности, в установлении политико-правового
режима, территориальной организации, во взаимоотношениях Центра и мест, в межгосударственных связях и т.д.
В соответствии с указанной целью автор попытался поставить и непосредственно решить следующие исследовательские задачи:
проанализировать значимые для развития современной российской государственности факторы и тенденции, проследить изменение состояния государственности под воздействием тех или иных условий и процессов;
сравнить развитие современной российской государственности с общими мировыми тенденциями и практикой формирования новой государственности в постсоциалистических государствах;
обозначить главные изменения в функционировании Российского государства, его роль в формировании нового типа общества;
определить природу государственности современного российского общества, его элементный состав, специфику проявления;
исследовать влияние особенностей российской ментальносте на выбор путей и средств утверждения новой модели российской государственности;
сформулировать выводы, рекомендации и положения, способствующие созданию целостной концепции государственно-правового развития российской государственности на нынешнем этапе;
рассмотреть проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации, сравнив их с зарубежной практикой;
раскрыть особенности российского федерализма, в том числе специфику федеративных отношений на нынешнехМ этапе, установить факторы "конфликтности" во взаимоотношениях федерального центра и субъектов, средства их разрешения;
- проанализировать договорную практику в государственно-правовом
развитии Российской Федерации и дать оценку действительной роли
договорного регулирования в становлении, развитии и укреплении
федеративных отношений;
- выявить и обозначить тенденции, определяющие центростремительные
и центробежные силы в государственно-политической системе России;
- исследовать роль конституционных (уставных) судов, судов общей
юрисдикции в разрешении конституционно-правовых коллизий в системе
федеративных отношений.
Методология и теоретические основы исследования. Настоящее диссертационное исследование базируется на использовании современных научных концепций федерализма, демократических принципах устройства органов государственной власти и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В ходе исследования применялись системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего, особенного, единичного и уникального. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации и базовые акты действующего российского законодательства. Вместе с тем были изучены важнейшие правовые акты некоторых зарубежных стран, в частности, Германии, Австрии, США, Канады, Швейцарии и др. в сочетании с практикой их применения.
В процессе проведения данного исследования диссертант опирался на труды ученых, которые создали фундамент общетеоретических разработок различных явлений и институтов государственности в разнообразных ее проявлениях: С.А. Авакъяна, С.С. Алексеева, А.Г. Бережнова, В.В. Бородина, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, А.П. Глебова, В.Д. Зорькина, Н.М. Золотухиной,
Т.Д. Зражевской, И.П. Ильинского, А.А. Исаева, В.Н. Карташова, Н.И. Козюбры, В.В. Копейчикова, В.М. Корельского, О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой, Б.М. Лазарева, В.О. Лучина, О.Э. Лейста, И.Ш. Муксинова, Н.А. Михалевой, Н.А. Придворова, М.И. Пискотина, В.А. Ржевского, И.С. Самошенко, Ю.И. Скуратова, В.Г. Стрекозова, А.Г. Хабибулина, М.В. Цвика, М.А. Шафира, К.Ф. Шеремета, О.И. Чистякова и др.
Диссертант использовал при написании и труды таких зарубежных философов, историков и политологов, как М. Вебер, М. Гравитц, Э. Карр, Н. Неновски, В. Остром, К. Поппер, Р. Пэнто, Р. Саватье, А. Страус, К. Хессе и др.
При разработке темы были изучены работы и выступления политических и государственных деятелей, доклады Комиссии при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов.
Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые на монографическом уровне в отечественной юридической науке исследуются теоретические и практические аспекты федерализма, а также природа и характер российской государственности на этапе реформирования общества, в условиях его переходного состояния к новым федеративным отношениям.
Становление и развитие государственности и российского федерализма на фоне дезинтеграционных процессов и усиления федерального центра, определение пути создания оптимальной модели федеративного устройства, обеспечивающей решение проблемы разделения властных полномочий между федерацией и ее субъектами и отвечающей требованиям демократии и эффективности государственной власти, укрепление единства российской государственности - таково стержневое направление исследования. Речь при этом идет о дальнейшем совершенствовании правового регулирования предметов ведения федерации и предметов совместного ведения с учетом новых явлений и процессов, вызываемых к жизни современным этапом
развития российского общества и в сопряжении с задачами преобразования всех сфер государственной и общественной жизни.
В связи с этим основное внимание сосредоточено на тех проблемах, которые еще недостаточно изучены современной отечественной наукой, в том числе на механизме взаимоотношений центра и регионов в системе разделения власти и определении оптимального соотношения объема ответственности за осуществление этой государственной власти. Значительное внимание уделяется договорам о разграничении предметов ведения и полномочий как источника конституционного права и как средства правового регулирования, политического инструмента.
Сопоставляя модели отечественного и зарубежного федерализма, автор стремится показать, что характер федеративных отношений зависит от природы российского государства, диалектика которого заключается в сочетании централизованного начала и децентрализованных полномочий центра и регионов, что соответствует традициям многонационального государства и самобытности народа, его менталитета.
В этой связи в диссертации сформулированы механизмы сохранения этой тонкой границы взаимоотношений, нарушения которых ведут к распаду государства.
Научная значимость заключается в самом подходе к исследованию поставленной проблемы как комплексной и многоплановой, освещенной на панорамном историческом фоне с применением различных научных методов.
На защиту выносятся следующие основные положения:
- Происходящие ныне процессы трансформации государства в России и на постсоветском пространстве, а также в ряде стран Азии, Африки и Латинской Америки потребовали переосмысления традиционных трактовок понятия, сущности и содержания государства. Поиск новых парадигм предполагает отказ, в равной степени, от апологетики и огульного отрицания классических концепций, объективный анализ их теоретико-методологических
посылок, выявление теоретически значимого. Современные политические реалии выдвинули на первый план концепции государственности, в основе которых заложен органический подход к определению места и роли государства в жизни общества, где его рассматривают, главным образом, как средство социального компромисса, механизм управления делами общества и его интеграции.
Исследование особенностей современной российской
государственности и организации федеративных отношений в нашей стране, широкие исторические сопоставления, диктуемые спецификой темы, привели автора к выводу о том, что привнесенные в российскую государственность элементы советской эпохи, "обогащенные" дезинтеграционными процессами недавнего прошлого, противоречат подлинному федерализму и создают конфликтные ситуации между федеральным центром и регионами.
- Проводится сравнительный анализ функционирования Советского государства и Российского государства в современных условиях, что позволило доказать существенное изменение принципов, исходных начал, целей и задач, а также содержания функционирования современной российской государственности. В качестве базовых ориентиров ее развития рассматриваются концепция разделения властных отношений по вертикали, обеспечение прав и свобод личности. Однако политика формирования Российского государства, нестабильность его социально-экономической системы, экономики, отсутствие четкой программы реформирования общества, противоречивость федерального и регионального законодательства, процессы суверенизации сделали данные ориентиры малоэффективными. Само содержание государственности России остается нерешенной проблемой, а ее состояние до сих пор не стало стабилизирующим в воздействии на общество и на вывод страны из кризиса. Нестабильность государства во многом является результатом нарушения связей между обществом и государственно-правовой системой.
- Рассматривается своеобразие федеративных отношений в России,
критически оценивается утверждение ряда республиканских научных школ,
что Российская Федерация должна развиваться в сторону договорной,
асимметричной, нежесткой федерации, что явно противоречит достижению
единства и целостности России. Аргументируется позиция, согласно которой
практика заключения договоров органов государственной власти Российской
Федерации с органами государственной власти субъектов ошибочно
воспринимается как средство легитимации неконституционных положений
региональных основных законов. Особенность авторского подхода состоит в
доказательстве в противовес этому мнению, что данный правовой акт не может
служить таким обеспечением по многим причинам: большинство договоров
сами противоречат федеральной Конституции; следует отметить также
процессуальную необеспеченность, неоправданное упрощение процедур на
всех стадиях от разработки до подписания договора; исключение из
договорного процесса законодательной ветви власти и монополизацию
"договорного" правотворчества органами, неправомочными перераспределять
компетенцию ни федерации, ни субъекта федерации.
- В условиях сохранения актуальности проблемы развития российского
федерализма важное значение имеет определение основных направлений его
совершенствования. Опираясь на работы отечественных и зарубежных ученых,
посвященных вопросам государственного устройства и федерализма, и
учитывая практический опыт его становления и развития в ряде государств
Европы, Америки, Азии, автор делает вывод, что концепция взаимоотношений
целого и его составных частей, составляющая ядро большинства теорий
современного федерализма, может видоизменяться в процессе достижения
зрелости самой федерации. Однако при этом вектор эволюции федеративных
систем будет всегда направлен на расширение полномочий и укрепление
центральной власти при одновременной социокультурной и экономической
самостоятельности субъектов федерации.
- О модели российского федерализма. Автор не рассматривает действующую конституционную модель как окончательное решение вопроса о федеративном устройстве России. Воплощенная в Основном Законе страны, она не перекрывает пути к более совершенным федеративным отношениям. Происходящие изменения в общественной и политической жизни страны яркое тому подтверждение. Внедрение в ткань федеративных отношений новых государственно-правовых институтов свидетельствует о попытках устранить развитие антиконституционных тенденций и противоречий в государственном устройстве, которые были вызваны как объективными причинами временного содержания, так и искусственно созданными. Такой подход позволяет анализировать российскую государственность в многообразных связях, отношениях, аспектах, сформировать целостный взгляд на российскую действительность, с более широких позиций подойти к установлению места России как культурно-исторического феномена в мировом сообществе.
Выявляются в функционировании современного Российского государства специфические принципы, механизмы, закономерности, обусловленные особенностями реформирования российского общества. Усиление парламентского и президентского контроля в правореализации и обеспечении российского федерализма - одна из таких закономерностей. Важность такого контроля для нашей страны, отличающейся тенденциями ярко выраженного правового нигилизма, трудно переоценить. В ходе исследования автор делает вывод о том, что когда становление федеративных отношений происходит в условиях реформирования общества и наличия сопутствующих реализации этих задач кризисных явлений, то объективно возрастает роль парламентского и президентского контроля, который способствует поддержанию правопорядка в обществе и соблюдению Конституции государства. Их правовой статус формируется под воздействием всей совокупности социально-политических и иных условий существования государств, отражает нравственно-исторический и культурно-индивидуальный
уровень развития общества. Аргументируются содержание функции парламентского и президентского контроля, их задачи, субъекты реализации.
- В диссертации получили осмысление категории, составляющие
содержание механизма обеспечения единства российской государственности, в
том числе такое понятие, как "институт федерального вмешательства". Данная
категория, как полагает автор, представляет собой совокупность правовых,
политических, экономических и организационных мер, предусмотренных
федеральным законодательством, используемых органами государственной
власти Российской Федерации для устранения обстоятельств, угрожающих
суверенитету, национальной безопасности и территориальной целостности
федерации. Предлагаются возможные формы федерального вмешательства,
основания применения названных мер и определены органы государственной
власти Российской Федерации, уполномоченные осуществлять их.
Основополагающие меры данного правового института должны быть
закреплены, по мнению диссертанта, в Конституции Российской Федерации.
Таким образом, проанализирован очень важный институт механизма
обеспечения единства государственности, преодоления дезинтеграционных
тенденций, развивающихся или могущих развиваться в том или ином субъекте
Российской Федерации.
- Теоретический вывод о том, что становление и формирование в
Российской Федерации органов конституционного контроля явилось
результатом объективного тяготения России к централизованному, сильному
государству, вызванного геополитическими, историческими факторами,
сложностями современного переходного периода. По мнению диссертанта,
необходимость проведения реформ, социальная и экономическая
нестабильность, сопровождающие любые переходные периоды в развитии
государств, также с неизбежностью вызывают централизацию и усиление
системы конституционного контроля. Современная Россия по всем
характерным признакам является государством переходного периода и ей
объективно присуща тяга к сильной власти. Однако государство должно стать сильным не за счет возвышения исполнительной власти, а за счет более четкой реализации всех принципов правового государства.
- В диссертации на основе тщательного анализа процессов формирования действующей конституционной модели отечественного федерализма делается вывод, что современная Российская Федерация в результате подписания Федеративного договора, положившего начало процессу федерализации и индивидуальных двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, не утратила своей первоначальной конституционной сущности. Россия не трансформировалась в договорно-конституционное или конституционно-договорное федеративное образование и по своей природе по-прежнему остается конституционной федерацией.
Исходя из этих принципиальных положений, в диссертации изложен концептуальный подход, связанный с реформированием федеративного устройства России к совершенствованию федеративных отношений, а также даны рекомендации и предложения по преодолению антиконституционных тенденций, которые призваны обеспечить верховенство закона, правовую, экономическую, социальную и политическую целостность российского государства.
Научно-практическая значимость исследования и апробация его результатов. Отдельные проблемы, положения, выводы диссертации нашли свое отражение в тезисах и научных сообщениях на международных (Вена, 1993; Петрозаводск, 1997; Варшава, 1998), всероссийских (Москва, 1994, 1996, 1998, 1999, 2000, Екатеринбург, 2000), республиканских (Уфа, 1992, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000), научно-практических конференциях и семинарах. Диссертант также принимал участие в Парламентских слушаниях "О практике разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и перспективах развития российского
федерализма" (Москва, 1996 г.); "Республики в составе Российской Федерации: правовой статус и перспективы развития" (Москва, 1998 г.); во Всероссийском совещании "Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации" (Москва, 1999 г.).
Более чем десятилетний опыт работы диссертанта в органах государственной власти, а последние пять лет в должности судьи-секретаря Конституционного Суда Республики Башкортостан позволили апробировать и реализовать ряд выводов и предложений в нормотворческой и правоприменительной деятельности Государственного Собрания Республики Башкортостан и решениях Конституционного Суда республики, связанных с проблемами преодоления коллизий во взаимоотношениях федерального центра и республики.
Положения, развиваемые автором в диссертации, получили отражение в двух монографиях, учебных пособиях, научных статьях. Всего же автором по теме диссертационного исследования в центральных и местных изданиях опубликовано 34 научные работы (объемом около 50 п.л.).
Положения диссертации использованы в процессе преподавания курса конституционное право Российской Федерации, конституционное право зарубежных стран в Башкирском государственном университете и Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте РБ, в УЮИ МВД РФ.
Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка используемых источников. Во введении обосновывается актуальность избранной темы, степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, его цели, задачи, методология, обосновываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, обобщается степень научной и практической апробации результатов исследования. Первая глава посвящена рассмотрению теории и практики взаимоотношений центра и регионов в федеративном
государстве. Анализируются научные взгляды на понимание федерализма, его природу, сущность, содержание. Проводится анализ классических и современных концепций федерализма, дающий основание говорить о разнообразии моделей в современных государствах.
Во второй главе рассмотрены основные характеристики федеративного устройства России. Многоплановость этой проблемы состоит прежде всего в том, что все аспекты национальных моделей федерализма никак нельзя свести к единому знаменателю: по сути дела каждая федерация имеет специфические признаки, отличающие его от всех других национальных вариантов федеративного государства. Третья глава посвящена разграничению предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами. В четвертой главе рассмотрены конституционо-правовые средства обеспечения законности по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами.
Автор считает, что стабильность любого государственного строя, его способность принимать решения и обеспечивать их соблюдение без применения принуждения в значительной степени зависят от его законности и эффективности. Законность, понимаемая нами в данном случае как соответствие опосредованных правом государственных решений объективным потребностям функционирования общества, связана со способностью государственной власти формировать и поддерживать убеждение в том, что существующие политические институты наиболее адекватно отражают общественные потребности.
Законность, применительно к государственной власти, в политологии понимается и как признанное правооснование управлять делами общества.
Становление российской государственности, провозгласившей, что в ее основе должно быть прежде всего право, обусловливает необходимость отказа от понимания государства как диктатуры, "машины", направленной на подавление одного класса другим, а также решения, по меньшей мере,
следующих задач. Одна из них - перемещение жизненно важного центра политической власти: от коммунистической морали, которая имела столь долгую монополию на власть, к выборной демократической структуре общества. Далее. Переход экономики от высокоцентрализованного и авторитарно-административного базиса, направляющего ее развитие с 20-х годов, к децентрализованной системе свободного предпринимательства.
Таким образом, речь идет о необходимости переосмысления традиционных трактовок понятия, сущности и содержания государства.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные выводы и предложения.
Теория и практика федерализма в современных условиях: вертикальное разделение государственной власти и ее рационализация
Целостность и устойчивость любого федеративного государства в значительной степени зависят от правильного решения такой проблемы, как разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.
Само понятие "федерация" (от лат. "foederatio" - союз, объединение) предполагало, что входящие в союз составные части федерации могут иметь необходимую экономическую и юридическую самостоятельность, базирующуюся на разделении властных полномочий между центром и регионами. Тем самым наряду с достаточно сильной центральной властью в федерации существовали довольно самостоятельные ее составные части. Аналогичное понятие дается и в энциклопедическом словаре. "При верховенстве федеральной власти и федерального права государственные образования в составе федерации имеют свое гражданство, законодательство, часто свои конституции, чего не знает унитарное государство"1. Другими словами, разделение власти между федеральным центром и ее составными частями является определяющим признаком каждого федеративного устройства.
Основные формы и способы разграничения властных полномочий выработаны самой жизнью. Однако развиваются они не без проблем, которые особенно остро встали сегодня, на рубеже XXI века. В этом контексте весьма важно изучение мирового опыта становления и развития разграничения властных полномочий между центром и регионами, осознание его и по возможности использования в Российской Федерации.
Для понимания сути указанной проблемы совершим небольшой историко-правовой экскурс в теорию и практику разграничения властных полномочий между федерацией и ее субъектами.
По российской конституционной модели предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов- это закрепленные в Конституции Российской Федерации сферы общественных отношений, по которым органы государственной власти каждого уровня наделяются соответствующей компетенцией1. Необходимо отметить еще раз, что от того, как разграничены по существу предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федеративное государственное устройство в жизни народа данного государства, т.е. федеративное устройство или будет служить объективным экономическим, политическим, социальным, национальным, культурным потребностям общественного развития, или будет тормозить это развитие, играть отрицательную роль в общественно-политической жизни страны.
Неправильное решение вопросов неминуемо закладывает основу будущего политического кризиса.
Красноречивым примером этого может служить разразившийся несколько лет назад политический кризис в Югославии, а также события в Российской Федерации с одним из ее субъектов, а именно Чечней.
На наш взгляд, разграничения властных полномочий между федеральным центром и регионами непосредственно связаны с развитием самого федерализма, а точнее его концепциями, которые в своей основе оказывали сильное влияние на формирование правовой модели разграничения. Поэтому совершение экскурса в данную проблематику будет проходить через призму тех или иных течений федерализма. Строгое разграничение предметов ведения и полномочий и невозможность изменить его без формальных поправок к Конституции - достоинство федерализма, а не его недостаток.
Директор Центра по изучению федерализма Темплского университета Даниэль Элейзер, говоря о федерализме, как определенном течении, видит в нем, с одной стороны, взаимоотношение между различными правительственными уровнями, с другой - широкое сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации. Говоря о федерации как форме организации государственной власти, Д. Элейзер предполагает учреждение единого центрального правительства, в пределах охвата которого формируется политика, а составляющие ее единицы получают право как на самоуправление, так и на соучастие в общем конституционном управлении образованием в целом. Полномочия центрального правительства делегируются ему населением всех составляющих единиц. Оно имеет прямой выход на граждан страны и верховную власть в сферах, отнесенных к его компетенции. Из статьи Д.Элейзера мы видим, что в своей основе федерализм - это концепция взаимоотношений целого и его составных частей1.
Диалектика национального и территориального в становлении и развитии российского федерализма
Российская Федерация является уникальным государством благодаря своей многонациональности, истории, характеризующаяся помимо всего этого этнонациональным, социокультурным, конфессиональным, региональным и другими формами плюрализма. Перед Россией стоит задача найти верные принципы и ориентиры в проблемах государственного строительства. Речь идет прежде всего об обеспечении единства страны, преодолении сепаратизма, нахождении оптимального сочетания в распределении полномочий между федеральным центром и регионами. И в этом плане нам жизненно необходимо иметь дееспособную модель российского федерализма.
Все проблемы, связанные с федерализмом в России, в должной мере не могут быть раскрыты в одном параграфе. Поэтому свою задачу автор видит в том, чтобы выделить и проанализировать некоторые ключевые, на его взгляд, проблемы, такие, как особенность российского федерализма, его концептуальные аспекты, которые, как представляется, определяют социальный и политический облик страны, а также дают возможность проследить развитие федерализма, с учетом исторических реалий. К настоящему времени вышло значительное число монографий, сборников статей, посвященных проблемам российского федерализма.
Обращают на себя внимание работы, изданные по этой проблеме в регионах. Интерес ученых к проблематике федерализма привел к выпуску специального журнала и изданию энциклопедического словаря.
По мнению некоторых ученых, Россия прошла определенный путь федерализма. Эволюция федерализма, с их точки зрения, состояла в том, что входящие в состав россии территории и население не теряли возможности самоуправления. Элементы федерализма они видят и в процессе вхождения в состав России как других народов, так и насильственно присоединенных территорий, обосновывают на исторических фактах концепцию о формировании Российского государства преимущественно на добровольных началах, а не на насильственном захвате. Начиная с середины XIV в. и в законодательстве последующего периода, в истории Российского государства они находят идеи самоуправления различных административных и национальных образований в составе единой государственности, содержащие элементы федеративного устройства4.
Однако формирование и развитие российской государственности с IX века по 1917 год проходило в унитарной форме.
Основная особенность эволюционного развития Российского государства с момента его образования до революционных потрясений в феврале и октябре 1917 года состояла в том, что входящие в его состав население и территории не теряли при этом возможности своего самоуправления. Этот процесс нашел свое правовое обеспечение в Русской Правде, Новгородской и Псковской судебных грамотах, Судебниках 1497 и 1550 годов, Соборном Уложении 1649 г., Своде законов Российской империи.
В результате к 1917 году в России был накоплен богатый опыт децентрализованного развития унитарного государства, который учитывал территориально-географические и социально-экономические, национальные и культурно-исторические особенности регионов. Данный опыт позволял сохранить на обширной территории Российского государства традиционные нормы права, быта и обычаев народов, опирался на местную элиту, учитывал политическую ситуацию, а в конечном счете способствовал росту Российской державы.
Остановимся на главных формах децентрализованного управления. Первая из них была характерна для территорий, где проживало в основном русское население, а также Прибалтики, Закавказья, регионов, населенных оседлыми тюркскими народами.
На этих территориях при развитии унифицированной государственно-административной системы внедрялось и самоуправление: поначалу сословное, а затем и земское. При этом в Прибалтике местное самоуправление было более развито в связи с предоставлением ее жителям значительных прав и привилегий. В течение длительного времени в Прибалтике действовали органы местного бюргерства - городские магистраты. Широко развивались, по преимуществу, из местных дворян приходские собрания, конвенты, ландтаги, комитеты.
Функциональная характеристика правового регулирования предметов ведения и полномочий: общее, особенное, единичное
Исследование федеративных отношений в России и перспектив их развития вызывает бурные споры о системе правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами.
Во многом такое положение зависит от характеристики российского федерализма, становление которого проходило в непростых для России условиях. Эти трудности во многом были обусловлены тем обстоятельством, в котором оказалась Российская Федерация после развала СССР. Как справедливо замечают некоторые авторы, превращение административных границ РСФСР в государственные означает возврат европейской части страны к границам Московского царства конца XVI века, времен Ивана Грозного. По сути перечеркнуты титанические усилия и неисчислимые жертвы предыдущих поколений за выход России к Балтийскому и Черному морям, освоение Закавказья и Центральной Азии1.
В настоящее время практика разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и российскими регионами позволяет констатировать внутренне противоречивый и непоследовательный характер данного процесса, протекающий в этой области. Как подчеркивают ряд отечественных ученых, главная причина такого положения кроется в отсутствии ясного представления о содержании и специфике модели российского федерализма. В результате решение этого вопроса продолжает оставаться весьма проблематичным, осуществляющимся к тому же зачастую методами, характерными для унитарного государства, но никак не федеративного, что отмечается многими авторами1.
Последствия такого подхода заставляют о многом задуматься. По сути происходит подмена реального разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов на формальный, когда такую основу составляют не интересы граждан, а прежде всего интересы центральной и местных политических элит.
Создается впечатление, что уроки истории в вопросах разделения государственной власти по вертикали ничему не научили федеральный центр. А ведь начиная с 1924 года эти проблемы были присущи конституционной практике СССР и РСФСР. Такие российские ученые, как Лепешкин А.И., Митин Н.Г., Шафир М.А., Златопольский Д.Л., Осипян С.А. и другие посвятили немало трудов вышеназванной проблеме. Кратко суммируя суть их изысканий, следует отметить, что уже первые Конституции СССР (1924, 1936, 1977) заложили в своих нормах принципы разграничения предметов ведения. Другое дело, что весь объем полномочий, прописанных в Основных законах страны, по-прежнему оставался за центральной властью и мало что менял в реальной жизни. Что касается предметов совместной компетенции, то некоторые ученые считают, что они без определенной системы устанавливались в конституционных статьях, относящихся к различным областям общественной и государственной жизни и фактически определялись не предметами ведения, а по объединенным союзно-республиканским народным комиссариатам, а в дальнейшем по объединенным министерствам. И делают из этого выводы, что советская система распределения компетенции исходила из того, что нет такой общественно-политической сферы и отрасли управления, на которую не простиралась бы планово-организующая и контролирующая деятельность федеральных органов власти СССР1.
Что касается РСФСР, то, как подчеркивают те же авторы, какого-либо реального разграничения предметов ведения между РСФСР и автономными республиками не существовало, не говоря уже о краях и областях. Достигнутая в РСФСР политическая и хозяйственная концентрация позволяла строить внутренние федеративные отношения автономных частей к целому на централизованных началах2.
Многие российские политики и ученые рассчитывали в этом плане на Федеративный договор и Конституцию РФ. Однако эти надежды в конечном счете не оправдались, так как центр и регионы не пришли к единому мнению на оптимальную модель разделения властных полномочий.
Имелись и до сих пор имеются разногласия по пониманию форм и способов разделения предметов ведения и полномочий, по проблемам суверенитета и связанным с ними вопросом политической и экономической самостоятельности. Вследствие этого, как указывают многие ученые, хронический характер приобрела тенденция принятия конституций и уставов субъектов Российской Федерации, не всегда и не полностью соответствующих федеральной Конституции.
