Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий между федеральной и региональной властью 11
1.1. Понятие и сущность разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами 11
1.2. Способы разграничения предметов ведения полномочий в федеративных государствах 28
1.3. Формы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов. Обеспечение сочетания общегосударственных и региональных интересов 61
Глава 2. Генезис и развитие института разграничения предметов ведения и делегирования полномочий в России 101
2.1. Разграничение предметов ведения и делегирование полномочий в России до 1917 года 101
2.2. Разграничение предметов ведения и делегирование полномочий в советский период 138
2.3. Разграничение предметов ведения и делегирование полномочий в Российской Федерации 164
Заключение 199
Библиография 203
- Понятие и сущность разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами
- Формы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов. Обеспечение сочетания общегосударственных и региональных интересов
- Разграничение предметов ведения и делегирование полномочий в России до 1917 года
- Разграничение предметов ведения и делегирование полномочий в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования Преобразование России в подлинно федеративное многонациональное государство предполагает более высокий уровень федеративных отношений В период становления нашего государства принцип федерализма является основным для достижения демократизации общественной жизни, установления подлинного народовластия и решения такого наиважнейшего вопроса как сочетание интересов регионов и государства, так как их интересы являются основой установления социально-экономических, политико-правовых и иных внутрифедеральных взаимоотношений
Также актуальность исследуемой темы обусловлена усилением в последнее время унитаристских тенденций в федеральных органах Российской Федерации, меняющих сущность взаимоотношений центра и субъекта федерации, что вызывает необходимость выработки новой эффективной модели, оптимизирующей эти взаимоотношения
Согласно теории федерализма, взаимосвязь интересов центра и субъектов федерации объективно выстраивается по принципу координации и делегирования Центр, передавая часть своих полномочий и предметов ведения субъекту, заинтересован в подкреплении предназначенной ему самостоятельности, оставляя за собой при этом выполнение контролирующей функции В свою очередь субъект делегирует часть своих полномочий и предметов ведения центру
Становление и развитие российского федерализма тесно связаны с разработкой и реализацией региональной государственной политики, основными целями которой провозглашены благосостояние граждан, целостность государства, территориальная справедливость1
Россия - многонациональное федеративное государство, в основу построения которого положен национально-территориальный принцип Это накладывает определенное своеобразие на все развитие государства В теоретическом плане важно понять, что отношения между центральными органами и органами субъектов федерации фактически составляют главное содержание стоящих перед федеративным обществом проблем Их решение должно быть направлено на обеспечение наиболее гармоничного сочетания самостоятельности субъектов и целостности федерации, те на создание наиболее приемлемой для страны модели федерализма либо на основе существующей в стране конституционно-правовой системы, либо на основе обоснования необходимости внесения в нее изменений и дополнений И, прежде всего, в этом нам видится сложность самого исследования данной проблемы
Игнатов В Г, Бутов В И Регионоведение (экономика и управление) Уч пособие М, Ростов на/Д, 2000 С 76
История Российского государства - это не только результат борьбы за собственность, власть и территорию, но и процесс поляризации интересов центральной власти и провинций Тем ценнее опыт, накопленный веками, и тем актуальнее встает вопрос изучения не просто процесса становления федерации, а более подробного изучения непосредственных взаимоотношений государства и регионов
Степень научной разработанности проблемы Реформирование государственного устройства России, осуществляемое в течение последнего десятилетия, способствовало появлению работ, содержащих анализ проблем российского федерализма и взаимодействия органов государственной власти различных уровней, в том числе и их исторический аспект Перечисленным выше обстоятельствам в общеправовом пространстве посвящают свои исследования С А Авакьян, М В Баглай, П Н Бирюков, А В Васильев, Н М Добрынин, Д Л Златопольский, В В Иванов, И П Ильинский, Л М Карапетян, А В Киселева, Д А Ковачев, А Е Козлов, Б С Крылов, О Е Кутафин, Ю И Лейбо, В И Лысенко, В Н Лысенко, С В Нарутто, Е Е Никитина, Н А Михалева, В В Пустогаров, В А Ржевский, О Г Румянцев, Т С Румянцева, М С Садиков, В Н Синюков, Б С Страшун, В А Прокошин, В И Ульянов, И А Умнова, Л В Четверикова, В И Чехарина, В Е Чиркин, С М Шахрай, Б С Эбзеев и др
Становление и развитие российского федерализма рассматриваются в трудах Р Г Абдулатипова, Л Ф Боленкова, А А Вешнякова, А В Зиновьева, Д Л Златопольского, А В Иванченко, С Д Князева, А И Лепешкина, М С Матейковича, В И Платова, А Е Постникова, М В Титова, Л Ф Ярова и др
Особую значимость в свете рассматриваемых проблем приобретают труды представителей отечественной политико-правовой мысли конца XIX -первой половины XX вв М А Бакунина, В И Гессена, И А Ильина, Ф Ф Кокошкина, Н М Коркунова, С А Корфа, Н И Костомарова, М Я Лазерсона, А С Ященко и др
Также о необходимости переноса баланса власти с вышестоящего на нижестоящий уровень государственного управления указывали в своих работах Ж Блан, М Бэрджесс, Ф Ваге, Ж М Вирье, С Вудард, А Гамильтон, Дж Джей, X Д Диккерман,
Следует отметить, что большинство современных исследователей проблем российского федерализма и регионализации принимали непосредственное участие в разработке его правовых основ, в подготовке нормативных правовых актов Однако в исследовании генезиса российского федерализма, его сущности, а главное в определении проблемы регионализации полномочий и выстраивании взаимоотношений с регионами практически лишь сделаны первые шаги
Все это в совокупности обусловило выбор темы исследования, определение его цели и задач
Хронологические рамки исследования охватывают период от начала российской государственности до настоящего времени Такой выбор временного периода объясняется тем, что комплексное изучение процесса федерализации Руси, затем унитарной Российской империи, объявленной федеративным государством РСФСР, вошедшей затем в состав СССР, и, наконец, Российской Федерации позволит обозначить тенденцию трансформации российской государственности, составить целостную картину ее развития, обозначить пути решения проблем ее регионализации и превращения в подлинно федеративное государство
Объект исследования — российская модель складывающихся взаимоотношений между федеральным центром и субъектами в их историческом развитии
В предмет исследования включены нормы конституционного права, регламентирующие компетенцию и предметы ведения органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов РФ, научные труды, посвященные данной проблематике, архивные материалы, материалы практики конституционного судопроизводства
Целью исследования является историко-правовой анализ развития федерально-региональных отношений в России, а также соответствующего законодательства в данной сфере общественных отношений
Поставленная цель предопределила следующие задачи
- проанализировать теоретико-правовые основы правового регулирования
в области разграничения предметов ведения и взаимного делегирования
полномочий между федеральной и региональной властью,
выявить особенности правового регулирования разграничения компетенции между федеральной и региональной законодательной и исполнительной властью,
- изучить основные стадии генезиса российского федерализма,
- показать динамику и особенности становления и развития
внутригосударственных отношений на различных этапах российской истории,
определить характер противоречий в правовой системе Российской Федерации, правовые средства их преодоления,
показать реализацию уголовно-процессуального законодательства по характерным политическим делам
Теоретическая и методологическая основа исследования Данное исследование основано на комплексе методов научного познания диалектическом, историческом, логическом, комплексном, статистическом, системного анализа, формально-юридическом, сравнительно-правовом и др Исследование поднимаемых проблем потребовало изучения литературы по теории права и государства, всеобщей истории права и государства, истории отечественного права и государства, истории политических и правовых учений, истории философии, философии права, трудов отечественных и
зарубежных исследователей проблем федерализма, публикаций в научных журналах и периодической печати, архивных материалов
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, внутригосударственные договоры, официальные документы и нормативные правовые акты по вопросам федерализма, Конституции, Уставы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
Научная новизна представленной работы определяется, прежде всего, самой постановкой проблемы, а также методологией ее решения Новизна проявляется в системном анализе сущности разграничения предметов ведения и взаимного делегирования полномочий, основных тенденций и направленности их развития, что может сыграть существенную роль в становлении и развитии российской модели федерализма Кроме того, новым является положение диссертации о незавершенности процесса федерализации в России и обоснование необходимости научной разработки программы развития внутрифедеративных отношений, важнейшей составной частью которой должен стать правовой механизм их регулирования
Основные положения, выносимые на защиту Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения
1 Дан историко-правовой анализ различных подходов к вопросу
разграничения предметов ведения и делегирования полномочий в разрезе
теории федерализма, уточнены научные понятия «разграничение предметов
ведения», «делегирование полномочий», а также «компетенция» в свете
теории федерализма
2 Институт разграничения предметов ведения является комплексным и
сложным правовым явлением, основанным на синтезе многих общественных
отношений, но сущностные его проявления (внешнее выражение) имеют
государственно-правовую природу и связаны с организацией и практической
реализацией государственной власти прежде всего в федеративном
государстве Однако и в унитарном государстве данный институт
присутствует и играет значительную роль
3 В мировой юридической науке обоснованы несколько способов
разграничения предметов ведения и делегирования полномочий в
федеративном государстве Выбор того или иного способа зависит от
национальных особенностей страны, исторических предпосылок, стадии ее
развития и множества иных условий Однако основным фактором является
демократизация общества, в котором народ передает часть своих
полновластных полномочий как самому государству, так и его составным
частям
Российская Федерация отличается сложным, сочетающим разные элементы федеративным устройством, которое обусловлено доставшимся ей историческим наследием, что требует специфического подхода к анализу и оценке федеративных отношений в Российской Федерации
Разграничение предметов ведения и делегирование полномочий частично осуществлялось уже при становлении российской государственности И, несмотря на процесс централизации, на Руси, а затем в Российской империи, верховная власть признавала необходимость передачи части полномочий, в первую очередь, в связи с обширностью территории Российской империи, затрудняющей контроль со стороны центра за регионами
6 В советский период, напротив, провозглашенный принцип федерализма
фактически не реализовался на практике, что воплощалось в отсутствии каких
бы то ни было самостоятельных полномочий автономных образований,
входивших в состав РСФСР
7 В новейший период РФ находится в стадии становления основ
федерализма, с чем связано определение наиболее оптимальных путей его
развития Накопленный исторический опыт, мировая практика позволяют
реализовать основные требования и принципы федеративного государства,
однако для достижения поставленной цели необходимо, в первую очередь,
усовершенствовать правовую базу, регулирующую данную сферу
общественных отношений
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические результаты исследования могут быть использованы при разработке федерального и регионального законодательства, в практической деятельности органов государственной власти всех уровней Результаты исследования могут быть учтены в процессе разграничения полномочий между федеральным центром и российскими регионами, при осуществлении реформирования системы органов государственной власти Российской Федерации, а также субъектами законодательной инициативы при подготовке проектов законов в области государственного строительства и развития институтов гражданского общества
Текст исследования может применяться при подготовке методических и научных разработок по теории и истории отечественного государства и права, конституционному праву Российской Федерации и зарубежных стран, в учебно-воспитательном процессе, при чтении академических курсов, лекций, спецкурсов и др
Апробация результатов исследования Наиболее важные результаты диссертационного исследования нашли отражение в авторских публикациях Научные, педагогические работники, работники практических органов могли ознакомиться с основными положениями диссертации на научно-практических конференциях в Уфе, Екатеринбурге, Челябинске, в работе которых
участвовал диссертант, ряд научных статей по основным положениям исследования были напечатаны в научно-практических изданиях
Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и библиографический список
Понятие и сущность разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами
Любое федеративное государство обязательно сталкивается с такой проблемой, как разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Разделение власти между федеративным центром и составными частями Федерации, является определяющим признаком каждого федеративного устройства.
Федерализм рассматривается как образ жизни, как способ сочетания единства и децентрализации в общественных отношениях различных форм государственности, от конфедерации и федерации до региональных государств и местного самоуправления.2
Если рассматривать федерализм в качестве строго юридической концепции, что ближе европейской традиции, его можно сравнить с федеративным правлением, при котором и центральное и региональное правительства непосредственно управляют народом, при этом каждое правительство действует независимо в пределах соответствующей конституционно установленной сферы распределенных полномочий и координирует отношения с другими правительствами, при этом остаточные полномочия принадлежат органам управления субъектов.
С другой стороны, можно рассматривать федерализм как логическую концепцию, что имеет место в англо-американской традиции, здесь федерализм определяют как способ политического устройства, который объединяет отдельные государства в пределах политической системы, в которой полномочия между центральным правительством и правительством субъектов распределены таким образом, чтобы защищать власть каждого из них.3
И, несмотря на различные подходы обе эти концепции выделяют конституционно установленный баланс властей как неотъемлемый элемент федеративной системы. Именно этот элемент равновесия превращает федерализм в основной принцип вертикального разделения полномочий направленный на обеспечение взаимного ограничения и контроля между разными уровнями правительства и политической системы в целом.
Анализ различных научных интерпретаций такой сложной и многоаспектной категории как федерализм позволяют сделать вывод, что данным термином фактически обозначаются различие понятия, причем иногда не научное, а скорее житейское.
Поэтому федерализм как правовое явление необходимо отделить от других политических, социологических, экономических не правовых наслоений.
Следует согласиться с теми авторами, которые рассматривают федерализм именно в таком аспекте как принцип государственно-территориального устройства (А.В. Киселева, Н.В.Нестеренко, Ю.А. Тихомиров, Б.С. Эбзеев).4
При таком определении под федерализмом следует понимать принцип государственно - территориального устройства, который заключается в разделении государственной власти между государством в целом и составляющими его субъектами, обеспечивающий единство целостность.
Разграничение властных полномочий между центром и регионами проходит красной нитью через становление и развитие самого федерализма. Директор центра по изучению федерализма Темплского университета Даниэль Элейзер, говоря о федерализме видит в нем, с одной стороны, взаимоотношение между различными правительственными уровнями, с другой стороны - широкое сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации. Говоря же о самой децентрализации, как форме организации государственной власти, то, по мнению Д. Элейзера она предполагает учреждение единого центрального правительства, в пределах охвата которого формулируется политика, а составляющие ее единицы получают право как на самоуправление, так и на участие в общем конституционном управлении образованием в целом.5
Из статьи Д. Элейзера вытекает, что в своей основе федерализм - это вопрос взаимоотношений целого и его составных частей.
Такого же мнения придерживается академик Б.Н. Топорнин, он указывает, что «... распределение полномочий между центром и субъектами федерации приближает власть к гражданину, делает ее более зависимой от него...»6.
Это мнение академика Топорнина Б.Н. сводится не только к проблеме разграничения властных полномочий между федеральным центром и его составными частями, но и к тому, что решение этой проблемы непосредственно связано с демократией, с правовым государством. Эта мысль находит подтверждение в следующей трактовке федерализма «... федерализм основан на добровольном разделении полномочий между территориальными общностями населения составляющими государство. Так же, как демократия является наиболее удачной на обозримом истерическом этапе системой выражения интересов всех членов общества, так и федерализм, по-видимому - наиболее адекватный принцип государственного устройства демократического общества»7.
Есть и другие точки зрения на исследуемую проблему. Свою, несколько иную конструкцию федерализма предлагает В.Б. Пастухов. По его мнению, основой современного федерализма является не разграничение властных полномочий, а некое трехстороннее властеотношение, которое строится между федерацией, ее субъектами и индивидом. Выводя новый термин «индивид» в «трехсторонний договор, автор данной концепции видит суть федерализма и в том, что и федерация и ее субъекты в равной степени опираются на непосредственное волеизъявление сообществ индивидов не могут рассматриваться как производные друг от друга. Потому, федерализм, есть результат волеизъявления формирующих нацию индивидов, а не компромисс между центральной или периферийной властями.8
Существует еще одна точка зрения на эту проблему, суть которой в том, что не следует проводить резкую грань между федерализмом и унитаризмом в той его части, что касается именно разделения полномочий центра и его составных частей.
Разделение полномочий между центральными и региональными властями в унитарном государстве может быть закреплено на том же уровне, что и в федеративном, - на уровне конституционного законодательства. Никто и ничто в принципе не мешает установить в унитарном государстве процедуры разрешения конфликтов между центральными и региональными властями в судебном порядке, исключающие чисто административное вмешательство «сверху». Федеративное устройство Аргентины, Нигерии, Пакистана, Бразилии не служило препятствием для авторитаризма центральных властей и для военных переворотов; наоборот - унитаризм Великобритании, Франции, Швеции не означает ни коим образом слабости правовых институтов.9
Формы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов. Обеспечение сочетания общегосударственных и региональных интересов
В федеративных государствах уважающих демократические институты проводится достаточно четкое разграничение предметов ведения с созданием двух систем государственных органов: федеральной и региональной. Органы власти и той и другой системы осуществляют полномочия по строго определенному кругу вопросов.
Концепция разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами получена по наследству от СССР. Было бы сильным преувеличением утверждение о том, что она при этом была коренным образом изменена. По Конституции Российской Федерации, наряду с исключительными полномочиями РФ по предметам ее ведения имеются предметы совместного ведения - сферы общественных отношений и деятельности находящихся в юрисдикции как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, законодательное регулирование по которым осуществляется и Российской Федерацией и ее субъектами75. Кроме этого определен круг вопросов, находящихся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации, о чем свидетельствует ст. 73 Конституции РФ.
Российская Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Российской Федерации, без чего государственная власть не может быть демократичной.
Субъекты Российской Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов . В связи с чем Конституция РФ определяет и закрепляет ряд полномочий только за Россией. Согласно статье 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся:
- принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
- федеративное устройство и территория Российской Федерации;
- регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;
гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
- установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;
формирование федеральных органов государственной власти;
- федеральная государственная собственность и управление ею;
- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации и т.п.77
Такого рода норма обязательна в федеративном государстве, о чем свидетельствует, в частности, опыт зарубежных федераций. Вопросы, подлежащие ведению Российской Федерации, имеют общегосударственное значение. Эти вопросы важны как для Федерации в целом, так и для ее субъектов, так как объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий должен быть достаточным для защиты интересов всего многонационального народа России. А они не могут быть защищены, если Федерация не обеспечит единого правового регулирования в сфере экономики, социального, культурного развития, если не будут гарантированы права и свободы человека и гражданина в рамках всего исторически сложившегося государства, не будут выработана единая политика в сфере межнациональных отношений.
Необходимым условием для решения этих задач в масштабе всей Федерации является предоставление ей прав, закрепленных Конституцией Российской Федерацией, а затем Федеративным договором78.
Статья 71 Конституции Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень вопросов исключительного ведения Федерации который Г.Р. Симонян предлагает подразделять на семь основных групп предметов ведения .
К первой группе относится защита конституционных основ Российской Федерации (п. а,б,г,н) которые характеризуют Российскую Федерацию как государство суверенное. Сюда же относятся вопросы федеративного и территориального устройства Российской Федерации, в том числе определения статуса, т.е. правового положения, защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа - все то, что обусловлено территориальным верховенством суверенного государства. В п. «а» ст. 71 указано, что в ведении Российской Федерации находится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением. Отнесение этих вопросов именно к ведению Российской Федерации оправдано тем, что только Федерация как суверенное государство вправе устанавливать свои законы, включая Основной закон государства - Конституцию, и вносить в них изменения.
По этим основаниям к ведению Федерации отнесено право контроля за соблюдением Конституции и федеральных законов .
Учитывая особую важность соблюдения конституции, обязанность разрешать дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации возложена на специальный орган - Конституционный Суд Российской Федерации (ст. 125 Конституции). Этот Суд также решает дело о соответствии Конституции Российской Федерации конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с п. «б» ст. 71 к ведению Федерации отнесены «федеративное устройство и территория Российской Федерации». Федеративное устройство представляет достаточно широкое понятие и охватывает большой круг вопросов: состав, порядок формирования и полномочия федеральных органов, а также отношения между Федерацией и ее субъектами, гарантирующие ее сохранение и прогрессивное развитие. Федеративное устройство охватывает также конституционные нормы, устанавливающие что Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст.1 Конституции). «Конституционные положения о федеративном устройстве и построенные на них отношения целого и его частей служат гарантией неизменности федеративных отношений и взаимосвязей»81.
Длительное время высказывалось мнение, что наряду с Российской Федерацией, суверенными правами обладают и входящие в ее состав республики . Конституционный Суд Российской Федерации в знаменитом постановлении от 7 июня 2007 г. четко сказал о том, что республики, как и другие субъекты РФ, не обладают государственным суверенитетом. Далее Конституционный Суд РФ в Определении по вопросу группы депутатов Государственной Думы от 22 июня 2000 г. о проверке соответствия Конституции Российской федерации отдельных положений конституций ряда республик, руководствуясь ст. 1 (п. «б») во взаимосвязи с рядом других статей Конституции Российской Федерации, указал, что субъекты Федерации «не имеют статуса суверенного государства, а потому не вправе наделять себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным». В этом же определении Конституционный Суд констатировал, что нормы конституций республик (субъектов Федерации), установившие, что законы республик по вопросам, отнесенным к их ведению, обладают верховенством на их территории, противоречат Конституции Российской Федерации. Суд констатировал также, что противоречат Конституции Российской Федерации и нормы конституций республик, устанавливающие их право приостановить на территории республики действие законов и иных правовых актов Российской Федерации, если они изданы вне пределов ведения Российской Федерации или ее совместного ведения с республикой, до решения Конституционного Суда Российской Федерации.
Разграничение предметов ведения и делегирование полномочий в России до 1917 года
С целью выявления проблем, стоящих сегодня перед Российской Федерацией, на наш взгляд, необходимо проанализировать не только процесс развития и укрепления взаимоотношений между федерацией и регионами в современной России, но и выявить исторические корни возникновения федеративных отношений.
Многие государства, напоминающие в отдельных чертах развитие России в период средневековья и нового времени, на сегодняшний день также оформились как федеративные государства. Но все же на основе международного исторического опыта мы можем со всей очевидностью констатировать, что ни одно из существующих ныне 24-х зарубежных федеративных государств (не забывая о том, что многие из них стали наследниками или осколками существующих еще совсем недавно огромных империй), с момента своего формирования и по сегодняшний день в полной мере имело бы черты, напоминающие условия формирования российского государства. Что касается крупнейших метрополий XVI - первой половины XX вв. - Великобритании, Франции, Испании, Португалии, то все они потеряли свои колонии, пытаясь поменять их статус на подотчетные либо экономически зависимые территории. Россия же, занимая в конце XIX -начале XX вв. третье место в мире по территории имеющихся колоний, даже в настоящее время продолжает сохранять значительное количество этих земель.
Среди российских и зарубежных ученых сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма. При этом довольно часто многие усматривают их уже в процессе объединения княжеств, земель, царств и ханств, начиная с периода раннего средневековья, когда складывалось Российское государство . В процессе складывания единой территории Россия превратилась в государство, спаянное воедино не только общностью исторического пути народов, но и общими интересами -экономическими, социальными, культурными, политическими. Но при этом необходимо подчеркнуть, что Россия на протяжении большей части своей истории все же формировалась и развивалась как централизованное унитарное государство. С укреплением самодержавия все более укреплялись и развивались идеи единой и неделимой России, обретая формы государственной идеологии.
Идеи федерализма никогда не поддерживались в официальных кругах царской России, но при этом сама система управления страной не могла не отражать особенности положения ряда регионов: например, элементы автономии были в Финляндии и Королевстве Польском, а наместник царя на Кавказе по положению был в регионе выше российских министров и имел право не допускать исполнения их решений в своем регионе.
Известный российский правовед Коркунов Н.М. писал в начале XX века, что Россия может быть только единым государством и никогда не образует ни федерации, ни унии . Его позицию можно объяснить тем, что законы Российской империи провозглашали на всей ее территории, что верховная власть принадлежит только государю. В верховном управлении его власть действовала непосредственно, а в делах отдельных земель определенная степень власти могла вверяться государем лицам, но действовать они должны были от его имени.
Мы можем согласиться с тем, что отдельные элементы федеративной исторической традиции, зачатки федерализма можно обнаружить даже в самые ранние периоды русской истории и что именно особенности формирования унитарной России как многонациональной, многоконфессиональной страны привело впоследствии к созданию федеративного государства. Об этом сохранилось достаточное количество исторических свидетельств, письменных источников. Например, византийский император Маврикий в VI веке н.э. свидетельствовал, что у славян и антов множество князьков, которые друг другу не повинуются и не подчиняются единой власти. А византийский император Константин Багрянородный, описывая торжественный прием княгини Ольги в Константинополе, писал, что с ней были восемь русских князей, восемнадцать русских княгинь и двадцать два посла от других русских князей. Уже в то время «Русская Земля жила именно дружинным складом повсеместного родства..., прозывая всех городских владык в общем их составе или в общем характере всяким княжьем...» . Это княжье многочисленных городков и городов и составляло складывающуюся политическую систему всего древнерусского общества. Оно было «действующей силою земли, ее знаменем, политическим корнем, на котором произростали все общественные отношения» .
В истории процесса становления единого российского государства с периода раннего средневековья, который шел разными путями - от добровольных и вынужденных присоединений до завоевания территорий -мы можем проследить три взаимосвязанные основные тенденции:
- стремление отдельных земель (княжеств) к обретению как можно большей самостоятельности от центральной власти;
- действия (в том числе и на уровне принятия законодательных актов) центральной власти, направленные на создание и укрепление сильного централизованного унитарного государства;
- расширение территории Руси за счет соседних (нерусских) народов и их земель.
При этом необходимо отметить, что все три тенденции проявлялись в той или иной степени на разных этапах развития российского государства от времени возникновения Киевской Руси до Октябрьской революции 1917 года и появления РСФСР. Рассмотрим подробнее их проявления на различных этапах российской истории.
Русское государство, по мнению многих исследователей, собиралось в полном соответствии с классическими принципами федерализма. Так, известный историк Н.М. Карамзин отмечает, что через всю русскую историю проходит взаимодействие монархического и демократического начал древних русских государственных образований. Вместе с тем он подчеркивает, что «Россия основалась победами и единоначалием, гибла от разновластия и спаслась мудрым самодержавием» .
Начало государственности на Руси многие историки характеризуют как раннефеодальную монархию, при этом указывая на наличие сильного договорного начала в зарождавшихся государственных отношениях. Действительно, договорное начало выражалось в сосуществовании разновидностей публичной власти - монархического и вечевого, в связи с чем представительские и законодательные функции отныне выполняло как народное вече, в которое входили свободные граждане Киева, в чьи функции, например, входило заключение специальных договоров с князьями, легитимирующими их властные полномочия133, так и княжеская дума, постоянно действующий орган, в который входили князь и его дружина, осуществляющие повседневное управление.
Разграничение предметов ведения и делегирование полномочий в Российской Федерации
Становление российского федерализма в новейшей отечественной истории прошло несколько этапов:
Первый этап - от «парада суверенитетов» российских автономий до трагических событий сентября-октября 1993 года в г. Москве. Это был период опасного усиления центробежных тенденций, когда вслед за распадом СССР появилась прямая угроза развала и Российской Федерации. Данный этап в интересующих нас ракурсах характеризуется тем, что, во-первых, законодательные акты 1992 года были направлены на правовое закрепление принципиально новой общественно-политической и социально-экономической структуры государства и общества, а во-вторых, происходило постепенное обострение противоречий между центром и субъектами федерации в связи со стремлением, особенно национальных республик, к большей политической и экономической самостоятельности. В связи с этим над Россией нависала реальная угроза распада по «сценарию» Советского Союза.
После принятия Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации (12 июня 1990 г.) I Съездом народных депутатов РСФСР, как уже было отмечено, российские автономии в массовом порядке начали принимать собственные декларации.
Вскоре после этого съезда было принято Постановление Президиума Верховного Совета «О Федеративном договоре» № 108-1 от 17 июля 1990 г. А 31 октября 1990 года был принят Закон РСФСР «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР», что также ускорило центробежные тенденции в национальных российских республиках.
Первой из российских автономий приняла декларацию о государственном суверенитете Северо-Осетинская АССР - 20 июля 1990 г. Затем последовало принятие деклараций Карельской АССР (9 августа 1990 г.), Коми ССР (29 августа 1990 г.), Татарской ССР (30 августа 1990 г.), Удмуртской республикой (20 сентября 1990 г.), Якутской-Саха ССР (27 сентября 1990 г.), Бурятской ССР (8 октября 1990 г.), Башкирской ССР (11 октября 1990 г.), Калмыцкой ССР (18 октября 1990 г.), Марийской ССР (22 октября 1990 г.), Чувашской ССР (24 октября 1990 г.), Чечено-Ингушской ССР (27 ноября 1990 г.), Советской Республикой Тува (12 декабря 1990 г.), Кабардино-Балкарской ССР (31 января 1991 г.). Две автономные республики в составе РСФСР - Мордовская АССР и Дагестанская АССР - не принимали деклараций о государственном суверенитете, но приняли правовые акты, где говорилось об изменении их статуса, - Декларацию о государственно-правовом статусе Мордовской ССР и Постановление о государственном статусе Дагестанской АССР.
В таких условиях российскому руководству необходимо было соглашаться с развитием федерализма, в том числе с подписанием Федеративного договора, т. к. единство государства находилось под угрозой. Поэтому решение II Съезда народных депутатов РФ, открывшегося 27 ноября 1990 г., о необходимости разработки Федеративного договора, фактически узаконило происходящий процесс суверенизации и сыграло для России связующую роль .
Кроме того, в составе РСФСР были образованы и новые республики. Это было связано с тем, что процесс суверенизации российских автономий активизировал политическую элиту в ряде автономных областей РСФСР, которые поставили вопрос о преобразовании их в республики. Конституция РСФСР в ее новой редакции допускала изменение правового статуса регионов, и поэтому Верховный Совет РСФСР принял Закон о порядке преобразования Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР (3 июля 1991 г.). В соответствии с этим законом были приняты индивидуальные законы по Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской ССР в составе РСФСР, а затем были внесены соответствующие изменения и в Конституцию РСФСР229.
В то же время необходимо подчеркнуть, что понятие «субъект РФ» до сих пор не имеет внятного политического и экономического содержания. И поэтому «наделение всех административно-территориальных единиц, сложившихся в РСФСР, статусом субъектов Федерации привело к тому, что многие субъекты являются таковыми больше в формально-юридическом отношении»230.
В целях сохранения России был необходим федеративный договор, даже с уступками республикам в составе РСФСР. Именно из-за уступок республикам и «родились» три варианта Федеративного договора: с республиками; с краями, областями, городами федерального значения; с автономными округами и автономной областью. Поскольку за прошедшее время процесс суверенизации республик зашел слишком далеко, то Федеративный договор даже в компромиссном варианте не был подписан Татарстаном и Чечней231. Другими составными частями РСФСР Федеративный договор был подписан 31 марта 1992 года, с одной стороны, и Президентом РСФСР, Председателем Верховного Совета РСФСР, с другой стороны. На VI Съезде народных депутатов Российской Федерации Федеративный договор был утвержден232. 10 апреля 1992 года он был включен в Конституцию РСФСР как ее составная часть.
Подписание Федеративного договора существенно стабилизировало политическую ситуацию в стране, закрепив в правовом порядке единство и целостность страны. Вместе с тем сам факт заключения подобного договора был определенным шагом к построению договорной федерации, который всегда чреват трансформацией в конфедерацию.
Фактически Федеративный договор признал суверенность республик, входящих в состав федерации, что значительно ослабило позиции центра и усилило опасные для целостности всего государства тенденции трансформации России в конфедерацию независимых республик. Органы власти краев и областей начали борьбу за выравнивание своего положения, несмотря на то, что «в результате подписания Федеративного договора и принятия Конституции края и области заметно повысили свой статус по сравнению с республиками» . Действительно, края и области впервые стали полноправными субъектами федерации со своими уставами (конституциями) и законодательством, а также флагом, гербом и прочей атрибутикой, в то время как республики остались все с тем же объемом признаков, как и ранее .
По мнению И.А. Умновой, Федеративный договор стал первым этапом федерализации России путем достижения согласия с субъектами Федерации и существенно сблизил позиции центра и регионов. С его подписанием Россия и формально, и фактически из унитарного государства преобразовалась лишь в полуфедерацию (квазифедеративное государство). Автономные республики приобрели статус субъектов Федерации, остальные участники Договора «завоевали» лишь статус автономных образований. Неравноправие территорий, закрепленное Федеративным договором, получило дальнейшее развитие в конституционной практике235.
Этот договор не является учредительным, так как по сути и по форме он представляет собой три Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти различных субъектов федерации:
- суверенных республик в составе Российской Федерации;
- краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;
- автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.
