Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Взаимоотношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления до начала земской реформы 1864г 20
1.1. История становления местного самоуправления 20
1.2. Взаимоотношения органов власти в области распределения полномочий 33
1.3. Взаимоотношения органов власти в области финансово- экономической деятельности 36
Глава 2. Характер взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления с 1864г. по 1917 г 42
2.1.История развития земства 42
2.2. Проблемы взаимоотношений в области распределения полномочий и передачи отдельных государственных полномочий на местный уровень 62
2.3. Отношение органов государственной власти к земским учреждениям в области финансово-экономической деятельности 72
Глава 3. Проблемы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления после революции 1917 года 83
3.1.. Местное самоуправление 83
3.2. Порядок распределения полномочий и передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления 92
3.3.Взаимоотношения в области финансово-экономической деятельности 118
Заключение 150
Библиографический список использованной литературы
- История становления местного самоуправления
- Взаимоотношения органов власти в области распределения полномочий
- Проблемы взаимоотношений в области распределения полномочий и передачи отдельных государственных полномочий на местный уровень
- Порядок распределения полномочий и передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления
Введение к работе
Взаимоотношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления в России имеют сложную историю, в которой резкие подъемы и спады свидетельствуют о серьезных противоречиях между двумя институтами власти.
Исторический опыт показывает, что проблемы взаимоотношений между государственной властью и органами местного самоуправления существовали всегда. Наличие противоречий в работе свидетельствует о нормальной, жизнеспособной обстановке. Однако данные разногласия не должны обостряться и вести к кризису в стране, обнищанию населения.
Современные противоречия органов власти привели к тому, что Россия находится в жесточайшем кризисе. За последние восемь лет национальный доход РФ сократился более, чем в три раза, спад в промышленности, на транспорте и в агрокомплексе достиг 90 процентов. Что касается дефицита бюджетов муниципальных образований, то этот показатель достиг 70-95 процентов. Возникла угроза возможности массового банкротства не только предприятий, но и самих муниципальных образований.
Получается, что небывалый по своей серьезности кризис во взаимоотношениях между уровнями власти произошел в стране, которая согласно Конституции РФ 1993 года является демократическим федеративным правовым государством . Данное несоответствие имеет под собой веские причины.
Стремление России на современном этапе развития создать плацдарм для существования и нормального функционирования местного самоуправления в стране указывает на желание общества закрепить в государстве безусловные приоритеты прав и свобод человека и окончательно повернуть в сторону развития демократического государства. Вот почему развитие местного самоуправления в России имеет общенациональное значение. Это одно из главных условий согласия и консолидации всех сил общества. Возрождение местной демократии в стране с уверенностью можно отнести к одному из главных этапов развития современной России.
Принятие в 1990 г. Верховным Советом СССР Закона "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", в 1991 г. утверждение Закона "О местном самоуправлении" №1550-1, в 1993 г. закрепление принципиальных положений о местном самоуправлении в Конституции РФ, которые легли в основу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.1995г. №154 - ФЗ, явилось официальным и публичным признанием местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе.
Более того, в 1997 году на сессии Конгресса местных и региональных властей Европы было подтверждено, что Конституция РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полностью отвечают Европейской Хартии о местном самоуправлении.
Желая окончательно признать основополагающие принципы развития местного самоуправления в стране, Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию о местном самоуправлении 5 мая 1998 года, которая вступила в силу 1 сентября 1998года.
Принятие вышеуказанных нормативных актов, свидетельствует о желании государства создать устойчивый плацдарм для развития местного самоуправления.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (1997г.) "Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" отмечалось, что "согласно Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но они осуществляют реальную власть в пределах своих муниципальных образований... Отношение к местному самоуправлению как к чему-то второстепенному означает полное непонимание его общегосударственного значения. Российская Конституция не только не мешает, но, наоборот, способствует построению такой системы власти, при которой на каждом ее уровне точно знают, чем заниматься, за что и перед кем отвечать"1 .
Однако практика показывает, что не смотря на большое количество демократических правовых актов, в стране наблюдается глубокое противоречие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, что приводит к замедлению процесса становления местных органом власти.
Наиболее ярко это проявляется в области финансово-экономической деятельности и в вопросах распределения полномочий между уровнями власти.
Данные противоречия можно отнести к наиболее существенным, так как юридическая самостоятельность бюджетов и реальная их наполняемость обеспечивают полноту осуществления властных полномочий, прав и выполнение функциональных обязанностей.
На протяжении всей истории развития местного самоуправления в России вышеуказанные проблемы были наиболее актуальными и значимыми.
Россия является не единственной страной, где существуют противоречия между институтами власти. В европейских странах, также отмечается наличие разногласий между государственной властью и органами местного самоуправления.
В свою очередь, европейским сообществом 15 октября 1985 года была принята Европейская Хартия о местном самоуправлении, которая отнесла органы местного самоуправления к одной из главных основ любого демократического строя1. Данный документ подытожил исторический опыт поиска механизма согласования интересов общества и государства.
"Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно"2.
Демократическое государство отличается прежде всего тем, что государственная власть берет на себя бремя ответственности за наиболее важные функции государства по обеспечению жизнедеятельности общества: контроль за соблюдением законов, поддержание и охрана правопорядка, создание единой правовой базы, содержание армии, обеспечение территориальной целостности, международные отношения и др.
В свою очередь, на местное самоуправление перекладываются полномочия менее важные по своей значимости, но жизненно необходимые для населения определенной территории. И чем глубже государственный кризис, тем больший объем полномочий берет на себя местное самоуправление.
Местную власть принято считать низовым звеном власти в государстве, но при этом она является фундаментом данного государства.
"Местное самоуправление относится к достижениям всего человечества. Усовершенствованное за сотни лет своего развития, впитавшее в себя опыт и исторические традиции, местное самоуправление стало неотъемлемой принадлежностью повседневной жизни всех Цивилизованных стран"1 .
История доказывает, что самоуправление способно выполнять различные функции, если они действительно народные. Так как, местное самоуправление своей целью ставит не противоборство с государственной властью, то оно может уживаться с самыми разнообразными началами общественного строя, если эти начала не искусственные. Ценность самоуправления заключается в том, что оно стоит над политикой, оно выше временных, случайных, односторонних взглядов партий.
Местное самоуправление на современном этапе можно рассматривать как отработанный веками механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главная задача которого -согласование соответствующих интересов.
В соответствии с п.1 ст.З Европейской Хартии о местном самоуправлении, под местным самоуправлением понимается " право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения"1 .
Необходимо отметить, что муниципальная власть отличается от государственной. Прежде всего, это различие заключается в характере власти. Центральная государственная власть является суверенной властью, которая может сама себя реформировать.
В свою очередь, местное самоуправление - это власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей центральной властью. А.Васильчиков считал, что местное самоуправление должно действовать только в рамках законов, установленных государственными властями, и местные власти могут "домогаться" независимости только в рамках, установленных этими властями .
В связи с этим, можно сказать, что местное самоуправление не конкурирует с государственной властью, а наоборот, способствует ее укреплению.
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с проблемами взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в России.
История развития местного самоуправления в стране свидетельствует о том, что разногласия между органами государственной власти и органами местного самоуправления существовали всегда. Усугубление данных противоречий отрицательно сказывалось на результатах проводимых реформ в области местного самоуправления, а также негативно влияло на уровень жизни населения данной территории. Отсутствие взаимопонимания между уровнями власти в конечном итоге всегда приводило к политическому, экономическому и территориальному кризису в стране.
Получается, что механизм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в России не работает.
Современное состояние муниципальных образований подтверждает это.
Так, во всех муниципальных образований страны объем доходной части бюджетов с 1993 г. упал ниже объема необходимых для муниципалитета расходов, что привело к хронической задолженности местных органов власти по всем статьям расходов. Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ с 1992 по 1996 год по доходам сократилась с 27,6% до 21,4%, а по расходам увеличилась с 28,5% до 31,6%1.
"В то же время за счет бюджетов муниципальных образований финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% - на здравоохранение, 60% - на содержание детских садов, 80% - на коммунальные услуги, 60% - на содержание жилья"
Отсутствие достаточных финансовых ресурсов и наличие огромного количества полномочий у муниципалитетов привело к невозможности выполнения возложенных функций.
В тоже время деятельность органов государственной власти в области развития местного самоуправления в стране нельзя назвать пассивной.
Так, принятые федеральными органами власти нормативные акты в области местного самоуправления создали правовую базу для развития данного института власти в России. Указом Президента РФ от 29 мая 1997 г. №531 создан Совет по местному самоуправлению в РФ, являющийся федеральным координационным центром по реформе местного самоуправления. Президент РФ является председателем данного Совета. В 1998 году была образована межведомственная комиссия при Совете по местному самоуправлению в РФ по подготовке предложений о государственной поддержке развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Указом Президента РФ от 2 октября 1998 №1281 создан Конгресс муниципальных образований РФ.
Указ Президента РФ "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ" от 15.10.99г. №1370 подытожил государственную деятельность в области развития местных органов власти в стране, а также определил условия дальнейшего развития и повышения эффективности деятельности местного самоуправления необходимого для становления демократического государства.
Получается, что, с одной стороны, государство вносит большой вклад в развитие местного самоуправления, а с другой стороны, в стране грубо нарушаются права муниципальных образований, отсутствует провозглашенная самостоятельность и независимость местных бюджетов, что свидетельствует о низком уровне развития местного самоуправления в России по сравнению с другими европейскими странами.
Исследование истории и теории взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в России позволит выявить причины, определить тенденции существующего конфликта между уровнями власти, а также найти способы урегулирования данных разногласий.
Это дает основания утверждать, что научное исследование проблемы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в России является актуальным и значимым.
Состояние научной разработанности проблемы. Исследование научных работ по вопросу взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти показало, что наибольший вклад в изучение местного самоуправления в России внесли дореволюционные русские ученые - Я. Абрамов, А.Васильчиков, Б.Веселовский, А.Градовский, Б.Чичерин.
В их научных трудах дается оценка местного самоуправления в России, выявляются причины и условия возникновения местного самоуправления в стране, а также каждый ученый пытается определить место и значимость данного института власти в государственном устройстве страны. Также, затрагивается вопрос, касающийся взаимоотношений между уровнями власти.
Заслуживают внимания дореволюционные издания исследований Министерства Финансов России в области межбюджетных отношений.
Научные труды Л.Велихова позволяют определить общую картину городского хозяйства, его финансовую структуру и методы управления городом.
Полноту научного исследования вносят архивные документы, отражающие практическую сторону проблем взаимоотношений между органами власти на примере Ставропольской губернии.
На современном этапе большой вклад в изучение местного самоуправления в стране внесли ученые - Р.Абдулатипов, В.Абрамов, Я.Авакъян, Т.Александрова, Н.Алещенко, И.Бабичев, В.Бабурин, Г.Барабашев, В.Васильев, А.Воронин, Л.Гильченко, Т.Говоренкова, А.Замотаев, В.Игнатов, В.Истомина, А.Кирилин, В.Кирпичников, В.Комарова, В.Лапин, И.Мухачев, И.Овчинников.
В своих работах данные авторы описывают современное положение местного самоуправления в России, дают практические советы по преодолению существующих разногласий.
На данный момент вопросы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в большей степени находят свое отражение в публицистических и периодических материалах.
Что касается монографий по данной проблеме, то на сегодняшний момент их количества недостаточно.
Необходимо заметить, что при наличии научных работ, посвященных сущности местного самоуправления и его развития, а также публицистических статей, отражающих современное состояние данного института власти в стране, вопрос о проблемах взаимоотношений между государственной властью и органами местного самоуправления до конца не разработан. Также не исследованы причины существующих разногласий.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретических и практических способов решения проблем во взаимоотношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели предпринята попытка решить следующие задачи:
-изучить историю развития местного самоуправления в России; -определить степень заинтересованности населения и государства в установлении самоуправления в России;
-изучить проблемы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
-провести анализ взаимоотношений между институтами власти на территории Ставропольского края (губернии);
-выявить причины существования конфликта между государственными органами и местными властями;
-определить место и степень значимости местного самоуправления в государственном устройстве страны;
-установить последствия конфликтов между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступает местное самоуправление как неотъемлемый институт власти в любом демократическом государстве.
Предметом исследования выступают взаимоотношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления в России.
Методология и методика исследования. В работе использовались методы, широко применяемые в различных областях современной науки -структурно-функциональный и системный.
Методологическую основу работы составил диалектический материализм, а также, формально-логический , исторический и конкретно- социологический методы исследования.
Использование в процессе работы большого количества нормативных источников явилось основанием для применения специальных методов, таких как сравнительный, системный и ретроспективный.
Теоретической основой исследования послужили труды ведущих ученых в области теории права, истории права и политических учений, государственного права, муниципального права.
Положения и выводы исследования основываются на изучении как дореволюционного, так и современного законодательства России.
В процессе работы над диссертацией были изучены основные концепции и теоретические подходы ведущих зарубежных специалистов в данной области. Кроме того, были проанализированы публицистические статьи с целью изучения различных мнений по вопросу взаимоотношений между уровнями власти, а также анализа современного состояния местного самоуправления в стране.
Эмпирическая основа исследования. Комплексный подход в сборе эмпирического материала позволил сделать достоверные и обоснованные выводы в результате диссертационного исследования. В процессе работы изучались статистические материалы в целом по РФ. Также были исследованы архивные документы, касающиеся осуществления местного самоуправления в Ставропольской губернии. Изучена судебная практика по межбюджетным спорам в различных регионах РФ.
Также в основу научного исследования легла практика взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Краснодарском, Ставропольском краях, Архангельской, Тульской, Тюменской, Омской, Орловской областях.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно направлено на выявление причин возникновения и существования противоречий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в России, а также их устранение.
Научное исследование способствует восполнению определенного пробела в познании способа и характера отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти в России.
Научный материал диссертации может быть использован в преподавании теории права и государства, истории правовых и политических учений, муниципального права, в системе повышения квалификации муниципальных служащих.
Предложения по урегулированию конфликтных ситуаций между уровнями власти имеют прикладное значение и могут найти применение при разработке законопроектов в данной области, в судебных процессах, а также при осуществлении реформирования системы взаимоотношений между институтами власти в РФ.
Научная новизна исследования Научная новизна исследования состоит в том, что оно одно из первых рассматривает отношения между органами государственной власти и местного самоуправления в историко-теоретического аспекте, который позволяет выявить истинные причины и последствия конфликта между данными институтами власти. В работе дается анализ действующего законодательства на определенном этапе развития местного самоуправления в России, исследуются программы реформ в области взаимоотношений между государственной властью и органами местного самоуправления, дается оценка влиянию политических учений на отношение государства к местным органам власти. В представленной работе выявлена особенность развития местного самоуправления в России по сравнению с европейскими странами, определено место и степень значимости местного самоуправления в стране. Кроме того, предлагается программа по урегулированию вышеуказанных конфликтов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Проблемы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в России существовали всегда.
2. Наиболее ярко выраженные противоречия между государственной властью и органами местного самоуправления проявляются в области финансово-экономической деятельности, а также при распределении полномочий.
3. Механизм взаимодействия между институтами власти в России не работает.
4. На протяжении всей истории развития местного самоуправления в стране прослеживается несоответствие реальной степени упорядоченности взаимоотношений между органами власти уровню действующего законодательства на определенный момент времени.
5. Пассивность населения в установлении органов местного самоуправления определяет особенность развития местных органов власти в России.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования.
Основные положения диссертации были вынесены на обсуждение в следующих мероприятиях:
-научно-практической конференции "Проблемы теории и практики социально-экономических, политических, правовых преобразований на рубеже столетия" (г.Ставрополь, 20-21 апреля 2000г.);
-семинара "Местные финансы и межбюджетные отношения" в рамках совместной программы Европейской комиссии и Совета Европы для России (г.Москва, 5-7 июня 2000г.);
-общего собрания "Бюджет и финансы города" Союза Российских городов (г.Анапа, 20 -24 сентября 2000г.).
Отдельные положения научного исследования внедрены в практику деятельности Администрации города Ставрополя, а также учтены при разработке ряда законопроектов Ставропольского края и нормативных актов г.Ставрополя.
Результаты исследования были использованы в судебных процессах.
Основные положения диссертации опубликованы в работах: - Горькие доли //Муниципальная власть. - М., 2000. - №4. - 0,2 п.л.; -Развитие местного самоуправления в Ставропольском крае//Проблемы теории и практики социально-экономических, политических, правовых преобразований на рубеже столетия: материалы научно-практической конференции Ставропольского университета (института) им.В.Д.Чурсина.-Ставрополь: Изд. Ставропольского университета (института) им.В.Д.Чурсина, 2000. - 0,2 п.л.;
-Истоки конфликта между органами государственной власти и органами местного самоуправления//Вестник Ставропольского института им.В. Д.Чурсина. - Ставрополь: Изд. Ставропольского института им.В.Д.Чурсина, 2000. - 0,2 п.л.;
-О некоторых аспектах развития взаимоотношений между государственной властью и органами местного самоуправления//Актуальные вопросы развития Российского законодательства: Материалы научно-практической конференции. -Ставрополь: Изд. СГУ, 2000. - 0,2 п.л.; - Сколько брать на себя// Муниципальная власть. - М. - 2000. - №5. -0,2 п.л.
Структура диссертации. Структура научной работы определялась целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав (с выделением параграфов), заключения и списка использованной литературы.
Исследование выполнено в объеме, соответствующим требованиям, предъявляемым к диссертациям на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
История становления местного самоуправления
"Местное самоуправление в России похоже на большое поле: начни копать - конца не видно. И с какой стороны ни подойти к нему, кажется, заступ сломается о каменистую почву. Очень много тут проблем"1.
Действительно, становление местного самоуправления в России протекает достаточно сложно.
Местное самоуправление нельзя сделать, утвердить, назначить. Его можно только вырастить. Суть местного самоуправления заключается не столько в его представительстве, сколько в его самостоятельности.
К сожалению, в России никогда местная власть не "вырастала" до зрелого, самостоятельного и независимого института власти. Декларативное провозглашение самоуправления в стране приводило только к конфликтам между институтами власти.
Развитие местного самоуправления в России построено на противоречиях между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Особенно это ярко выражено во взаимоотношениях в области распределения полномочий между институтами власти и в области финансово-экономической деятельности.
Причины данных конфликтов кроятся в самой истории развития местного самоуправления. Местное самоуправление в России возникло не сразу в виде системы. В начале зарождались определенные предпосылки для его развития.
Первые идеи об общественной самостоятельности идут именно из Новгорода, но сам начальный этап зарождения местного самоуправления все-таки нужно связывать с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. Именно с этого времени начинается его становление. Это время характерно распространением территориально-политического образования, как земство.
В России понятие "земство" подразумевает под собой власть, исходящую от земли и от народа. Главное заключается в связи народа с землей, слиянии двух коренных начал всякой гражданственности -личного и поземельного. "С первых слов нашей исторической жизни на первый план выступает земля; она велика и обильна, говорят послы новгородские в 862 году, и с того времени ... слова земля, земство, земские чины и люди употребляются для обозначения понятий отечество и народ"1.
Если сравнивать становление местного самоуправления в таких государствах, как Англия, Америка, то здесь большое внимание уделялось и уделяется местным органам власти . Самоуправление в этих странах строилось на следующих принципах: - на равноправии всех податных обывателей; - на равномерности подоходного обложения.
Именно из этих корней выросло английское самоуправление. Принцип английского самоуправления строился на "непреклонном законе о равномерном обложении всех местных жителей по действительным платежам каждого из них, по подоходности имущества и неотъемлемое право самих податных обывателей определить эту доходность, взимать налоги и их расходовать" .
Слово "самоуправление" переведено буквально с английского "selfgovernment" , которое перешло не только в Россию, но и в страны Европы.
А. де Токвиль во Франции, Р. Гнейст в Германии положили основание новой политической школе, провозгласившей начало местного самоуправления. Оба они пришли к заключению , что величие Англии и Германии основано на начале, противоположном централизации, которое они и назвали selfgovernment.
Поэтому, само установление местного самоуправление в России отличается от других стран.
Во время становления централизованного государства земство носит больше общегосударственный характер, чем местный, но постепенно земство начинают воспринимать как местное сообщество.
В XVI в. формируются такие ключевые территориальные единицы, как город, волости и уезды. Именно с историей развития этих форм территориальной организации общества неразрывно связана история всего российского самоуправления. В это время происходит постепенная децентрализация власти. Этому способствовали следующие причины.
Старая система наместничьего управления городами и волостями, где наместник назначенный великим князем, являлся представителем верховной власти, уже не могла справляться с управлением.
В свою очередь, наместники и волостели (кормленщики) несли лишь гражданскую ответственность перед управляемыми местными обществами, но не государственную ответственность перед центром.
Кроме того, Московское правительство начинает осознавать необходимость проведения реформ, ибо сохранение сложившихся порядков стало угрожать безопасности всего государства. Все это привело к необходимости проведения реформы, которая осуществлялась с момента самостоятельного правления царя Ивана IV (1547г.) и до его смерти (1584г.). Началом земской реформы явился "Приговор царский о кормлениях и о службах" (1555-1556 г. г.).
Земская реформа этого времени имела свои особенности.
Это связано с тем, что данная реформа завершила перестройку местных органов власти по принципу сословного представительства. Реформа дала возможность земским властям осуществлять денежные, хозяйственные полицейские и судебные полномочия. В целом можно считать, что земская реформа Ивана IV была прогрессивным явлением. Государственная власть провозгласила в государстве местное самоуправление, т.е. она была готова к децентрализации власти. Но, к сожалению, не совсем.
Взаимоотношения органов власти в области распределения полномочий
Зарождение местного самоуправления в России и его дальнейшее развитие сопровождалось возникающими между органами государственной власти и органами местного самоуправления противоречиями в связи с неурегулированностью многих вопросов. Одним из наиболее существенных противоречий между данными уровнями власти являлся вопрос о распределении полномочий.
Данная проблема не только создавала и создает трудности в работе государственного аппарата и местной власти, но, что главное, на протяжении всего этапа развития местного самоуправления в России ставит под угрозу ее существование.
"Один из главных законов менеджмента гласит: бессмысленно ставить какие-то цели перед органами управления, не наделив их необходимыми ресурсами и полномочиями"1 .
Нежелание и боязнь государственной власти в уменьшении своих властных полномочий приводит к конфликтам с местными органами, что отрицательно сказывается прежде всего на обществе.
Вообще, сама проблема разграничения полномочий связана еще и с тем, что трудно провести резкую грань, отнеся одни расходы на государственный уровень бюджета , а другие -на местный.
Практически невозможно назвать такую функцию муниципального образования, которая бы имела исключительно местное значение: народное образование, здравоохранение, строительство дорог, благоустройство и др. - все эти потребности в такой же мере являются государственными, как и местными. И в тоже время нет такой общественной потребности, от которой государство может отказаться.
Деление полномочий на государственные и местные происходит не столько по их существу, сколько по целесообразности способов их удовлетворения.
Государство, особенно в период кризиса, не имеет возможности непосредственно удовлетворять все общественные потребности. Полная централизация государственного управления и хозяйства является недостижимой целью. В демократических странах государственная власть осознавая тот факт, что она не имеет возможности быть осведомленным о всех общественных нуждах в каждой отдельной местности и еще более затрудняясь изыскать способы государственного удовлетворения этих потребностей, обращается за содействием местного самоуправления.
К концу XVIII века, когда о местном самоуправлении можно говорить более предметно, действующее законодательство того времени и , в частности, Городовое Положение 1780 г. не проводило какого-либо четкого разграничения между местными и государственными расходами, а также не давало более или менее точного определения расходам, обязательным для выполнения земскими учреждениями.
Таким образом, земство и город трактовались как общее солидарное хозяйство с общими обязанностями, а также доходами и расходами.
Кроме того, государственное право России относило земство к местной государственной власти.
Расходы, связанные с содержанием "присутственных мест", тюрем, отопление помещений начальников губерний, предоставление квартир и оплата коммунальных услуг лицам, находящимся на военной службе, имеющие чисто государственное значение, производились из местных средств, так как органы государственной власти считали это более удобным и практичным.
В связи с недостатком государственных средств, на протяжении 1851-1863 г.г. земским учреждениям были переданы ряд полномочий, ни имеющих близкого отношения к местным интересам.
Так, на местный уровень были переданы расходы по финансированию дополнительного штата государственной канцелярии (Высочайшее повеление 3 июня 1853 г.), а также Министерства финансов, Казенных Палат и Казначейства (30.05.1860 № 35.843), расходы на содержание секретарей губернаторских и областных статистических комитетов и на канцелярские надобности этих комитетов, в размере от 1500 до 2000 руб. на губернию (21.12.1860 № 36.458)1.
Что касается компенсации органам местного самоуправления данных расходов, то государство обещало в отношении некоторых переданных полномочий забрать их обратно, когда будет изыскан источник финансирования.
Однако данные обещания не были претворены в жизнь и земским учреждениям приходилось самостоятельно финансировать вышеуказанные полномочия.
Проблемы взаимоотношений в области распределения полномочий и передачи отдельных государственных полномочий на местный уровень
Впервые вопрос о распределении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления был рассмотрен при проведении земской реформы в 1864г.
На основании Положения о губернских и земских учреждениях от 1.01.1864 г., в тех губерниях, в которых оно было введено, были произведены коренные изменения в области земских полномочий. Создав впервые выборные органы местного самоуправления, государственная власть разделила функции на обязательные и необязательные.
Вместе с тем новое Положение сильно сократило для земских учреждений объем обязательных полномочий.
Временными правилами к числу обязательных функций земских учреждений было отнесено :"создание дорог и дорожных сооружений, содержание земских случных конюшен, там где они существуют, содержание заведений общественного призрения, народное продовольствие и страхование - последние 3 одновременно были компенсированы передачей земствам соответствующих имуществ и денежных средств; позднее , в 1893 г., к числу обязательных полномочий отнесены и расходы по оценочной работе, которые Законом от 18.01.1899 г. в большей своей части покрыты были пособием из казны в размере 1.000.000 рублей в год, распределенными между всеми земствами"1 .
Большим шагом вперед, также стало решение правительства об освобождении земских учреждений от ряда полномочий общего характера - создание путей сообщения, устройство и содержание зданий губернских и уездных присутственных мест, а также тюрем и прочих.
Таким образом, проводимая реформа впервые сдвинула с мертвой точки решение проблемы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросу разграничения полномочий.
Это было связано с тем, что государственная власть стала осознавать необходимость в урегулировании данного вопроса. Правительство видело, что местные власти уже не могли справиться с той нагрузкой, которая была на них возложена. Кроме того, запутанность в функциональных обязанностях институтов власти приводило к коррупции и бюрократии.
По мнению главного управления по делам местного хозяйства такие отступления от принципа были сделаны ввиду отсутствия достаточных средств у казны выполнения данных расходов.
Не смотря на половинчатость проведения реформы, результаты превзошли все ожидания. Благодаря проведенным мероприятиям, расходы земских учреждений были уменьшены примерно на 1/4 прежнего размера и теперь большая часть денежных средств направлялась на расходы, предназначенные для удовлетворения местных потребностей.
Так, если сравнивать органы местного самоуправления с не земскими учреждениями, то удовлетворение местных потребностей в не земских губерниях и областях осуществлялось гораздо медленнее , чем в земских, в то время как земские могли прогрессировать в этом отношении, утверждая ежегодно смету расходов и доходов. В свою очередь, в не земских губерниях и областях для расширения своих потребностей необходимо было принимать законодательный акт. Это, конечно, отразилось на росте земских бюджетов. "В 1868 году в 34 земских губерниях бюджеты возросли по сравнению с 1864 годом более чем в 2,5 раза, а 1880 году более чем в 6 раз. В свою очередь, в четырнадцати не земских губерниях к 1869 году бюджеты увеличились с того же времени только в 2 раза, а к 1880 году - лишь в 2,5 раза"1 .
В то время как в 34 земских губерниях большинство чисто местных нужд отнесено было к числу необязательных обязанностей, а также была предоставлена самостоятельность в исполнении полномочий, то в не земских губерниях, как и прежде, все земские повинности были обязательными, причем Устав о земских повинностях заключал в себе исчерпывающий перечень объема полномочий, выходить за пределы которого закон не разрешал.
Данные преобразования облегчили деятельность земских учреждений, но тем не менее еще осталось огромное количество государственных обязанностей, которые выполняли местные органы власти.
Государственная власти не пошла на то, чтобы урегулировать данную проблему. Можно сказать, что реформа земства была проведена не до конца.
Кроме того, кризисная ситуация в стране в дальнейшем заставила отнести еще целый ряд государственных расходов на земские учреждения. Проблема существовала еще и в том, что передаваемые полномочия никак нельзя было связать с осуществлением местных функций. Земским учреждениям приходилось приостанавливать выполнение своих полномочий и решать вопросы государственного значения.
Передаваемые функции были весьма значительные по своей обременительности. Так, в 1864 г. были переданы земским учреждениям полномочия по содержанию судебно-мирных учреждений, а также квартирное и разъездное довольствие судебных следователей, в 1870 г. - перевозка призывных запасных нижних чинов на сборные пункты, в 1874 г. - содержание присутствий по воинской повинности, в 1876 г. -формирование государственного ополчения, в 1878 г. - призрение семейств нижних чинов, погибших на войне и другие.
Половинчатое решение проблемы, а также дальнейшее отступление от принципов проводимой земской реформы привели к кризису. Наиболее ярко это проявилось в области земледельческого промысла, начавшийся в 1891 году.
Одной из главных причин, поставивших земледельческий промысел в особо тяжелое положение, явилось повсеместное бездорожье. Земства выделяли очень скудные средства на эти нужды и составляли 7 % в местных бюджетах.
Данной проблемой занялось Министерство Финансов. Однако оно не захотело передать эти полномочия правительству, также не сочло необходимым изыскать дополнительный источник доходов земству. Поэтому Министерство Финансов остановилось на том, что освободило земство от некоторых обязательных него обязательств с целью обращения освобожденных этой мерою бюджетных средств на нужды местных дорожных средств.
Этот случай стал поводом для принятия Закона от 01.06.1895 года, в котором было определено относить на общие средства государственного казначейства некоторые расходы, покрываемые из повинностей направленных к постепенному освобождению земских учреждений от расходов, не имеющих чисто местного значения.
Порядок распределения полномочий и передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления
Анализ исторического развития местного самоуправления показал, что качество отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления всегда будет зависеть от четкого распределения полномочий между уровнями власти.
После революции 1917 года в России не существовало даже самого понятия "собственные полномочия местных органов власти", так как местные советы входили в структуру государственной власти. Любые государственные полномочия могли выполняться на местном уровне, и в тоже время каждые действия местных советов должны были быть согласованы с вышестоящим уровнем власти. Абсурдность данного положения доходила до того, что ремонт канализации необходимо было согласовывать с федеральными органами.
Принятые с 1990 года нормативные акты не решили в полном объеме проблему распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
До сих пор институты власти не нашли единого подхода к данной проблеме. Получается, что уроки истории ничему не научили.
Основой для разграничения полномочий между органами власти разных уровней являются статьи 72, 73, 76, 78 Конституции РФ.
Впервые разграничение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти произошло в 1991 году, когда был принят Закон РФ " О местном самоуправлении в РФ" от 06.07.91г. №1550-1.
Однако данный нормативно-правовой акт очень расплывчато отражал положения о разграничении полномочий и не мог решить существующей проблемы.
Более четкое разграничение полномочий между местными и государственными органами можно увидеть в статье 6 Федерального Закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Согласно данной статье к вопросам местного значения относятся 30 полномочий. Часть 2 статьи 6 вышеуказанного закона предоставляет право муниципальным образованиям "принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти"1 .
На данный момент существуют следующие полномочия муниципальных образований: - обязательные полномочия; - полномочия местных органов, которые могут быть добавлены законами субъектов РФ; - полномочия, которые самостоятельно берут на себя местные власти.
Еще более серьезный подход к вопросу разграничения полномочий между уровнями бюджетов наблюдается в Бюджетном кодексе, где органы государственной власти попытались разграничить виды расходов между уровнями бюджетного устройства. Этому посвящены статьи 84-87 БКРФ.
Статья 87 перечисляет 18 видов расходов, "финансируемых исключительно из местных бюджетов"1 .
Впервые за историю развития местного самоуправления в РФ, государственная власть попыталась провести четкое разграничение между уровнями власти.
В связи с этим, на сегодняшний момент существует Конституция РФ, гарантирующая "самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью" (ст. 130 ), а также ряд нормативно-правовых актов, осуществляющих разграничение полномочий.
Жерар Марку - Директор группы по исследованиям в области местного самоуправления в Европе в своем докладе "Бюджетные отношения между регионами и коммунами в Российской Федерации" дает заключение о том, что "статья 6.2 федерального закона ("Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" - М.К.) гораздо точнее и полнее определяет поле собственных полномочий местных органов власти, чем законодательства большинства других стран.. Хотя в ней и имеет место некоторая двусмысленность формулировок, но этого не избежали и законодательства других стран, тем более, что дать четкое и закрытое определение области полномочий местных органов вряд ли возможно"1 .
Разграничение полномочий в странах Западной Европы больше определено общими положениями и соглашениями, закрепляющие полномочия за различными уровнями власти. Аналогичная российская унификация полномочий встречается в Центральной и Восточной Европы.
Отрицательным фактором в распределении полномочий в России является то, что на местные органы власти был передан слишком большой объем полномочий без соответствующих финансовых ресурсов. Это привело к тому, что местные власти не могут справляться с возложенными функциями. С целью преодоления данных трудностей им приходится брать кредиты у государственных властей или , что еще хуже, в кредитных учреждениях под высокие проценты. Рост кредиторской задолженности перед бюджетополучателями постепенно приводит к экономической нестабильности на определенной территории, а также к непопулярности местных органов власти.
