Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современная концепция развития местного самоуправления предполагает создание эффективно функционирующей системы его органов и требует комплексного подхода к решению ряда проблем, связанных с порядком их формирования, организацией деятельности, определением объема полномочий. Особое значение здесь приобретает наличие соответствующей нормативно-правовой базы как необходимого условия правомерности и обоснованности деятельности органов самоуправления.
В последние годы сделаны важные шаги в сфере реформирования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, направленные на реализацию конституционных норм и положений о местном самоуправлении. Принятый в августе 1995 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил демократическую модель местного самоуправления в России с учетом Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года.
Вместе с тем современное муниципальное законодательство не позволяет обеспечить необходимый объем правового регулирования деятельности органов самоуправления в силу своего несовершенства. Ряд пробелов, связанных с установлением государственных социальных стандартов в сфере местного самоуправления, муниципальной собственностью, статусом выборных должностных лиц и обеспечением налоговых и бюджетных прав органов самоуправления, требует его реформирования.
В данных условиях изучение теоретических подходов к преобразованию российского местного самоуправления, а также попыток их практической реализации представляется особо актуальным.
В этой связи особый интерес представляет концепция развития местного самоуправления, разработанная Временным правительством в период с марта по октябрь 1917 года, которая повлекла за собой выдвижение и обсуждение предложений, касающихся не только изменения правового статуса органов самоуправления, но и, в целом, – направления развития всей российской государственности. Победа Февральской революции 1917 года способствовала как смене политического режима, так и изменению самого подхода к управлению государством, становлению новой системы ценностей. На смену идеалам монархизма пришли демократические идеалы. Идея децентрализации управления страной и развития местного самоуправления, вызывавшая большой интерес еще в начале ХХ века, в марте 1917 года приобрела практическое значение. Разработанная Временным правительством концепция преобразования самоуправления являлась закономерным продолжением реформаторской работы круга известных государственных деятелей начала ХХ века: И.Л.Горемыкина, В.И.Коковцева, С.Е.Крыжановского, Б.Б. Веселовского и др., чьи проекты трансформации системы органов самоуправления внесли важный теоретический вклад в осмысление сложных процессов, связанных с формированием и функционированием российских муниципальных структур.
Необходимо подчеркнуть, что деятельность Временного правительства по преобразованию системы местного самоуправления протекала в переломный для страны период, характерной чертой которого являлись: неопределенность ценностных приоритетов, деструктивные тенденции в сфере государственного и правового устройства, глубокий экономический кризис и др. Представляется, что можно провести определенные аналогии рассматриваемого исторического периода с современным состоянием Российской Федерации, в котором смена политического режима обусловила качественные преобразования во всех социальных сферах, в том числе в сфере местного самоуправления. При этом значимость предлагаемого исследования заключается, прежде всего, в том, чтобы на основании анализа исторического опыта (как позитивного, так и негативного) попытаться спрогнозировать развитие социальных процессов в современной муниципальной сфере.
Вышеизложенные положения обусловливают теоретическую актуальность и практическую значимость исследования концептуальных основ реформы местного самоуправления в России, разработанных Временным правительством в период с марта по октябрь 1917 года, и, следовательно, заслуживают научного анализа.
Степень научной разработанности темы. В историографии, изучаемой в диссертации проблемы, можно выделить несколько основных этапов: дореволюционные исследования, исследования послеоктябрьского периода, современная литература.
Применительно к первому этапу автор выделяет две группы источников:
работы Безобразова В.П., Васильчикова А.И., Градовского А.Д., Коркунова Н.М., Лешкова В.Н., Свешникова М.И. и других авторов второй половины XIX – начала ХХ века. В них широкое освещение получили общие проблемы теории местного самоуправления, а также исследование опыта европейских государств по созданию у себя системы муниципальных органов. Указанные источники являются базовой основой всех исследований по проблемам местного самоуправления;
исследовательские работы современников преобразований Временного правительства в сфере местного самоуправления, непосредственно связанные с осмыслением отдельных положений реформы. В этом смысле примечательны работы Н.Авинова, Б.Б.Веселовского, С.Ю.Витте, М.Д.Загряцкого, Ф.Ф.Кокошкина, Н.И.Лазаревского, Б.Е. Сыроечковского, Н.М.Тоцкого, которые позволяют нам составить представление о формировании концепции Временного правительства и создании предпосылок для ее практической реализации.
Исследования послеоктябрьского периода в основном акцентируют внимание на революционных событиях февраля - октября 1917 года и связанных с ними изменений в государственно-политическом устройстве России, в том числе в муниципальной сфере. Определенного внимания здесь заслуживают монографии советских историков - П.В. Волобуева, Н.П.Ерошкина, П.А. Зайончковского, А.В.Игнатьева, М.Т. Лихачева, Д.В.Ознобишина, Е.А.Скрипилева, В.И. Старцева. Однако работы перечисленных авторов во многом идеологизированы, а потому требуют своего переосмысления.
Современные исследования по данной проблематике широко представлены в монографиях Е.Г.Анимицы, В.В.Бакушева, Н.В.Белошапки, А.В.Борисова, О.Е.Кутафина, Л.Е.Лаптевой, С.Ю.Малышевой, Н.В. Постового, А.А.Сенцова, В.И.Фадеева, Е.Н.Щендригина и ряда других авторов. Существенным достоинством этих работ является то, что в них впервые с объективной точки зрения были рассмотрены особенности системы управления в России после Февральской революции 1917 года, причины прихода к власти Временного правительства и некоторые направления его преобразовательной деятельности. Однако комплексного исследования по проблеме реформирования местного самоуправления в период с марта по октябрь 1917 года в отечественной юридической науке проведено не было.
Хронологические рамки исследования охватывают период с марта по октябрь 1917 года. Вместе с тем, рассматривая предпосылки формирования концептуальных основ реформы Временного правительства в сфере местного самоуправления, автор существенно расширяет хронологические рамки. В работе уделяется большое внимание явлениям историко-политического характера, связанным с формированием самоуправленческих структур, начиная с IX века. Столь широкий временной диапазон объясняется, прежде всего, стремлением диссертанта показать процесс становления и последующей трансформации концепции развития местного самоуправления на определенных стадиях развития Российского государства. При этом основное внимание уделяется концептуальным основам реформы местного самоуправления, разработанным Временным правительством в период с марта по октябрь 1917 года.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования выступают общие представления о концепции реформирования местного самоуправления в период деятельности Временного правительства. Предметом диссертационного исследования являются основные этапы формирования концептуальных основ российского самоуправления; материальные и идейно-теоретические предпосылки появления концепции Временного правительства в сфере реформирования системы самоуправления; основные ее положения; процесс формирования новых земских и городских самоуправленческих структур в период с марта по октябрь 1917 года, основные принципы их деятельности, особенности взаимодействия с органами центральной власти, законодательная база Временного правительства в сфере реформирования местного самоуправления.
Цели и задачи исследования. Целью работы является рассмотрение реформаторской деятельности Временного правительства в области местного самоуправления в период с марта по октябрь 1917 года в контексте предшествующих ей преобразований. Для достижения указанной цели предполагается решение комплекса задач:
исследовать основные этапы формирования концептуальных основ российского местного самоуправления, начиная с IX века;
выявить причины и предпосылки появления концепции Временного правительства в сфере реформирования местного самоуправления и проанализировать ее основные положения;
проанализировать процесс формирования новых органов местного самоуправления в период с марта по октябрь 1917 года, определить основные принципы их функционирования, задачи, особенности взаимодействия с центральными органами власти;
определить степень участия Министерства внутренних дел в разработке законодательной базы местного самоуправления, основные направления его деятельности;
исследовать процесс создания муниципальных органов правопорядка в период с марта по октябрь 1917 года, выявить причины недостаточной эффективности их деятельности;
показать степень соответствия концепции государственно-правовых преобразований Временного правительства, в том числе в муниципальной сфере, реальным политико-экономическим условиям, сложившимся в 1917 году в России.
Методологическая основа исследования. В ходе диссертационного исследования использовались как общенаучные методы познания, так и вытекающие из них специальные методы. К первой группе следует отнести диалектический, системно-структурный и функциональный методы. В процессе исследования применялись такие общие логические приемы познания, как анализ, синтез, научная гипотеза. В качестве специальных методов исследования диссертантом применялись методы: формально-юридического, социально-правового и структурно-функционального анализа, теоретического моделирования, сравнительного правоведения, а также метод интерпретации идей и теорий.
Комплексный характер диссертационного исследования обусловил использование метода междисциплинарного анализа. Изучение законодательных актов различных исторических периодов, регулирующих деятельность органов самоуправления, в том числе законодательства Временного правительства, а также особенностей реализации отдельных их положений на практике осуществлялось с помощью метода юридического анализа и системы законодательной техники.
Теоретической базой исследования являются труды видных российских ученых: С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева,
В.М. Баранова, В.В.Бородина, А.М.Величко, И.А. Возгрина, А.В. Зиновьева, С.В.Игнатьевой, И.А.Исаева, Г.Д.Ковалева, И.Ю.Козлихина, А.И.Королева, О.Е.Кутафина, В.В.Лысенко, Д.И. Луковской, Р.С. Мулукаева, И.И.Мушкета, В.С. Нерсесянца, Л.А.Николаевой, И.Ф. Покровского, Р.А.Ромашова, В.П. Сальникова, М.И.Сизикова, В.Д.Сорокина, И.Е.Тарханова, В.И.Фадеева, В.П.Федорова, Е.Б.Хохлова, Е.Н. Щендригина и др.
Источниковедческая база. Работа основана на изучении широкого круга архивных материалов, законодательных и других официальных документов, материалов, монографий и сборников научных трудов, материалов научно-практических конференций и периодических изданий.
Ведущее место среди источников занимают материалы Российского государственного исторического архива РФ, содержащиеся в фондах Министерства внутренних дел и его структурных подразделений: Земского отдела, Особого совещания по делам местного хозяйства, Совещания по реформе местного управления и самоуправления, Департамента полиции, а также канцелярии министерства. Широко использовались Собрание узаконений и распоряжений правительства, Полное собрание законов Российской Империи.
Важное место в источниковедческой базе занимают материалы периодической печати исследуемого периода. Преобразования Временного правительства получили широкое освещение в газетах и журналах, выпускаемых как центральными государственными органами, так и органами местного самоуправления. В этом смысле интересны публикации в журналах «Вестник Европы», «Земское дело», «Самоуправление», «Свободный народ».
В процессе работы над диссертацией тщательному анализу были подвергнуты стенографические отчеты заседаний Временного правительства, Государственной Думы, Совещания по реформе местного управления и самоуправления, очерки деятельности отдельных министерств, в частности, Министерства внутренних дел, а также мемуары и дневники государственных деятелей того времени: А.Ф. Керенского, С.Е.Крыжановского, М.В.Родзянко, В. Набокова, И.Церетели.
В качестве современной нормативно-правовой базы диссертационного исследования использовались действующая Конституция Российской Федерации, муниципальное законодательство: Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года, Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 года, Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 года и др.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые в отечественной юридической науке предпринимается попытка комплексного изучения проблем реформирования самоуправления в период с марта по октябрь 1917 года в контексте предшествующих преобразований в этой области. В работе анализируется и вводится в научный оборот ряд законодательных актов Временного правительства и предлагаемых им проектов в области местного самоуправления. С учетом исторического опыта реформирования российского самоуправления в конце XIX – начале XX века автором высказываются суждения по совершенствованию организационно-правовой базы современной системы местного самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту:
Становление института местного самоуправления в России представляло собой стадийный процесс, в качестве основных этапов которого следует выделить: а) возникновение социально-исторических предпосылок местного самоуправления (IX – XV вв.); б) появление первичных форм местного самоуправления, получивших свою государственно-правовую регламентацию (XVI – первая половина XIX в.); в) установление единой системы местного самоуправления, закрепление ее структурного статуса в законодательстве Российской Империи (вторая половина XIX – начало ХХ в.).
В ходе развития российской государственности сложилась трехзвенная система органов самоуправления: крестьянского, городского и земского. Крестьянское самоуправление существовало на двух уровнях – сельском и волостном, его основной организационной формой являлся сход. Городское самоуправление было представлено основными (городские думы, городские управы, городские головы) и производными (исполнительные комиссии, торговые депутации) органами. Основой земского самоуправления являлась система земских собраний и земских управ, функционировавших на губернском и уездном уровне.
Несовершенство сложившейся системы местного самоуправления, обусловленное, с одной стороны, отсутствием правовой регламентации формирования и деятельности низового звена самоуправления на волостном и сельском уровне, а, с другой стороны, бюрократизацией органов городского и земского самоуправления, предопределило низкую эффективность данной системы в целом и требовало ее реформирования.
В ходе Февральской буржуазной революции 1917 года, повлекшей за собой усиление деструктивных тенденций в сфере государственного строительства, вертикаль власти как в центре, так и на местах, по сути, оказалась разрушенной. В сложившейся ситуации органы самоуправления оказались практически единственными властными структурами, способными осуществлять социально-регулятивные и охранительные функции на местах.
Стремление Временного правительства преодолеть последствия кризисного характера в социально-политической сфере обусловило многочисленные преобразования в различных областях жизнедеятельности государства и общества, в том числе, в области местного самоуправления. Основными направлениями этой реформы являлись:
а) создание волостного земства и организация поселкового управления - в области крестьянского самоуправления; б) расширение полномочий органов городского самоуправления, разработка новых организационных и финансово-экономических основ деятельности городских самоуправлений, внесение изменений в законодательство, регулирующее порядок выборов гласных в городские думы - в области городского самоуправления; в) преобразование губернского и уездного земского самоуправления с целью расширения полномочий земских органов, внесение изменений в земское избирательное законодательство, разработка новых организационных и финансово-экономических основ земского самоуправления, принятие мер к распространению земской организации на всей территории России - в области земского самоуправления.
Ведущая роль в разработке концептуальных основ реформы местного самоуправления в России в марте – октябре 1917 года принадлежала Министерству внутренних дел и его структурным подразделениям: Земскому отделу, Главному управлению по делам местного хозяйства, Департаменту общих дел, а также специально созданному при МВД Совещанию по реформе местного самоуправления и управления.
Декларативность концептуальных положений планируемых реформ, в том числе и в области местного самоуправления, отсутствие социально-экономических и политико-правовых гарантий их реализации, а также непоследовательность правительства в достижении поставленных целей в совокупности с объективными обстоятельствами предопределили незавершенность преобразований и утрату как Временным правительством, так и созданными им органами местного самоуправления доверия населения. В свою очередь, это вызвало усиление влияния более сплоченных политизированных структур власти – Советов.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения развивают и дополняют ряд разделов общей теории и истории права и государства, истории политико-правовых учений. Полученные в диссертации выводы могут найти практическое применение в процессе теоретической разработки проблемы демократических преобразований Российского государства и реформы местного самоуправления на современном этапе, а также быть использованы в ходе дальнейшего исследования истории российской государственности в период революций 1917 года, в преподавании учебных дисциплин «История отечественного государства и права» и «История политических и правовых учений».
Апробация результатов исследования. Материалы диссертации обсуждались на заседании кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России. Основные положения диссертационного исследования изложены в выступлениях и тезисах докладов на всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях: «МВД России – 200 лет» (Санкт-Петербург, 20 – 21 мая 1999 г.); «Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений» (Санкт-Петербург, 26-28 ноября 1999 г.); «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» (Санкт-Петербург, 3-4 октября 2001 г.); «Источники (формы) права: вопросы теории и истории» (Сочи, 21-23 марта
2002 г.). Они также отражены в ряде публикаций автора, в том числе в федеральном журнале «История права и государства».
Основные идеи и положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Санкт-Петербургского университета МВД России.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка литературы.
Похожие диссертации на РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: КОНЦЕПЦИЯ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
