Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 4
ЧАСТЬ I. АДМИНИСТРАТИВНО-СУДЕБНАЯ РЕФОРМА В ПОЛИТИКЕ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В ПРАВЛЕНИЕ ЕКАТЕРИНЫ II Глава 1.1. Причины и предпосылки губернской реформы 1775 года:
идеи, историко-правовой опыт 37
1. Законодательно-политические идеи, результаты и последствия-
реформаторской деятельности Петра I и его преемников 3 7
2. Влияние западного Просвещения на русское общество в
контексте реформирования государственного управления в России... 66
Глава 2. Наказы 1767-1768 годов как выражение гражданских
идеалов просвещения в России- 94
1. «Наказ» Екатерины II как программа государственно-правового
развития Российского государства 94
2. Политико-правовая программа наказов представителей
господствующих сословий России 108
3. «Малые» наказы и отражение в них социально-правовых
интересов свободных слоев населения Российской империи 185
4. Итоги наказной кампании. Законодательные проекты
Екатерины II 214
Часть II. ПРЕОБРАЗОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ ПО «УЧРЕЖДЕНИЯМ О ГУБЕРНИЯХ» 1775 ГОДА Глава 3. Организация и функции местного государственного
управления 240
1. «Учреждения о губерниях» как основополагающий нормативно-
правовой акт административной реформы в России» 240
2. Административно-полицейские функции местной власти 280
3. Финансово-хозяйственные полномочия губернских органов
власти 313
4. Уездная администрация в системе местного российского
управления 328
Глава 4. Создание субординационной губернско-уездной судебной
системы 341
1. Сословные губернские и уездные суды 341
2. Судебно-сословные органы по опеке 360
3. Суды специального назначения 371
4. Общесословное судопроизводство. Субординация судебных
учреждений 400
Глава 5. Образование и организация деятельности системы
правительственного надзора в губерниях 420
1. Создание института прокуратуры на местном уровне как
органа правительственного надзора за соблюдением законности 420
2. Правительственный надзор в области местного управления и
суда 439
3. Роль казенных палат в обеспечении и осуществлении
правительственного надзора в финансовой деятельности 472
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 514
БИБЛИОГРАФИЯ 522
ПРИЛОЖЕНИЯ 564
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется сложными проблемами, решаемыми современным Российским государством в сфере реформирования системы государственного управления и правоприменительной деятельности суда, многие из которых имеют глубокие исторические корни. Поэтому изучение данных вопросов в историко-юридическом плане носит не только научно-познавательный, но и практический характер, позволяет в правовом плане сравнить особенности процессов преобразования государственно-управленческих институтов в различные периоды истории России. В этом отношении интерес представляют реформаторские процессы во второй половине XVIII столетия, связанные с правлением Екатерины Великой. Следует отметить, что Российская империя середины XVIII столетия и Российская Федерация начала XXI века в силу исторических условий вынуждены решать одни и те же проблемы - усиление центральной власти, унификация административной и судебной системы на огромной территории. К тому же задачи, стоящие перед нынешним руководством Российского государства, созвучны тем задачам, которые осуществлялись в России эпохи Екатерины II. Необходимо, конечно, учитывать, что современное российское общество значительно отличается от общества второй половины XVIII века, тем не менее, опыт прошлого всегда служил, служит и будет служить хорошим проводником в законодательной политике и в прогнозировании последствий от принятия тех или иных законов. Конечно, характер государственно-правовых изменений в Российской империи эпохи Екатерины II и современной Российской Федерации различен, но именно сегодня, в эпоху перемен, политики и законодатели должны учитывать национальный, как позитивный, так и негативный, исторический опыт государственно-правового строительства. Поэтому перед юридической наукой остается актуальной задача изучения реформ государственного управления прошлых лет, а проблема научной, освобожденной от прежних идеологических клише, оценки реформаторских
начинаний и их реализации в политике российской верховной власти продолжает носить злободневный характер.
История развития российских государственно-правовых институтов — одно из наиболее активно разрабатываемых научных направлений в современной как юридической, так и исторической науке. Повышенный интерес к изучению данной проблемы связан с многочисленными инициативами последних лет, касающимися реформирования системы законодательной и исполнительной власти, в том числе и в сфере управления отдельными территориями Российской Федерации, и функционирования органов местной администрации. В последнее десятилетие XX века прослеживался курс на децентрализацию управления, в ходе которого местные управленческие структуры пытались присвоить полномочия центральной власти, в результате чего в большинстве федеральных субъектов были созданы номенклатурные единицы властных органов — правительства, министерства и т. п. Создание института полномочных представителей президента, реформирование Совета Федерации, наконец, вопрос о назначении губернаторов из центра позволяют делать выводы о тенденции в государственной политике к структурным изменениям в системе местного управления и усиления вертикали власти.
В этой связи изучение государственно-правовой системы периода правления Екатерины Великой представляет научный интерес, так как императрица заложила основы административно-территориального деления, государственного управления и судебной системы. Исследование традиций в правительственной идеологии, законодательной политике и практике администрирования верховной власти в отношении территорий Российской империи позволяет внести существенные дополнения в изучение проблемы взаимодействия власти и общества, имперского центра и регионов, бюрократических институтов и выборных органов власти. Изучение отечественного политико-управленческого опыта имеет особое значение. Развиваясь по законам диалектики, юридическая наука должна способствовать накоплению эмпирического и теоретического материала, с тем чтобы использовать его в совре-
менных условиях и не повторять ошибок прошлого. Сегодня актуально разобраться в таком сложном вопросе, как взаимодействие на российском пространстве западных административных и судебных институтов (исторически «продвинутых», передовых) и русской консервативной традиции. Представляет интерес и иерархическое построение структурных связей, впервые при Екатерине II подвергшихся осознанному и в значительной степени плановому воздействию государственного центра на трех уровнях: имперское правительство - губернские административные и судебные палаты - уездные органы суда и администрации.
Актуальность данной темы определяется и современной ситуацией, которая сложилась в судебной системе Российской Федерации. Проблема реформирования судебной системы сегодня вызывает большой интерес в обществе, являясь достаточно острой и дискуссионной. И в период реформаторских устремлений Екатерины II можно было наблюдать активность представителей просвещенного общества в отношении преобразований в области управления и суда. В этом можно усмотреть некоторые параллели в восприятии современного и самодержавного образованного общества новой европеизированной модели судопроизводства, исходящей от реформаторских устремлений верховной власти. При этом исторический опыт административных судебных реформ может способствовать его учету при решении современных проблем.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования свидетельствует о постоянном внимании историков и юристов к различным аспектам политико-правового развития России во второй половине XVIII века. Историография правления Екатерины II достаточно обширна. Довольно значительный пласт историко-юридической литературы посвящен политике и изменениям государственно-правовой системы, связанных с реформами императрицы. В ряде специальных работ уделялось внимание местному управлению, в том числе проблемам взаимодействия центра и про-
винции, центральных и местных органов власти . Их подходы и анализ екатерининских реформ и преобразований, а также созданных властно-управленческих и судебных институтов составили теоретическую базу, а также содержат интересный фактологический материал, в определенной мере использованный при написании диссертации.
Первоначально к освещению екатерининских преобразований обратились русские историки. Первый опыт в оценке преобразований Екатерины II в русской истории принадлежит Н.М. Карамзину. В «Записке о древней и новой России» он, говоря о екатерининском «Учреждении о губерниях...», отмечал, что реформа местного управления проводилась «по частям, с великой осторожностью» . Именно Н.М. Карамзиным были заложены основы понимания процессов реформирования государственных институтов в екатерининское правление. Определенное внимание анализу системе местного управления и суда уделял в своих работах и М.М. Сперанский, рассматривающий задачи преобразования политико-правовой системы России в 1800-1830-е годы с учетом реформ Екатерины II3.
Вторая половина Х1Х-начало XX веков ознаменовались специальными исследованиями реформ Екатерины II, сохранившими научную актуальность до настоящего времени. В русской дореволюционной историографии можно выделить два основных направления. Первое представлено А.Д. Градовским, СМ. Соловьевым, И.И. Дитятиным, B.C. Иконниковым, А.С. Лаппо-Данилевским, В.Г. Григорьевым и другими4. В работах этих авторов дается достаточно высокая оценка реформ Екатерины П. Рассматривая эволюцию государственной власти и системы управления, историки оценивали рефор-
1 Например, к началу 1990-х годов библиография работ по правлению Екатерины II, составленная О.А.
Омельченко, включала более 450 наименований. См.: Омельченко О.А. «Законная монархия» Екатерины II. -
М., 1993.
2 Карамзин НМ. Записка о древней и новой России. - М., 1991. - С. 40.
3 См: Сперанский М.М. План государственного преобразования графа М. М. Сперанского. (Введение к Уло
жению государственных законов 1809 года). — М., 1905. Он оке. Проекты и записки. — М.-Л., 1961; Он же.
Руководство к познанию'законов. - СПб., 2002; Он же. Юридические произведения. - М., 2008.
4 См.: Градовский А.Д. Собр. соч.: В 9 т. - СПб., 1899-1904; Соловьев СМ. Сочинения. История России с
древнейших времен: В 18 кн. - М., 1990-1994. Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. -
СПб., 1875 - Т. I.; Иконников B.C. Время Екатерины II. - Киев, 1881; Лтто-Данилевский А С Очерк внут
ренней политики императрицы Екатерины II. — СПб., 1898; Григорьев В Г. Реформа местного управления
при Екатерине II (Учреждение о губерниях). - СПб., 1910.
мы как важнейший этап развития российской государственности, европеизации страны и становления элементов гражданского общества. Представители второго направления являлись В.О. Ключевский , В.И. Семевский , А.А. Ки-зеветтер3 и другие. Их отношение к реформам Екатерины II и ее внутренней политике было более критичным, а иногда и откровенно негативным.
СМ. Соловьев, рассматривая екатерининские реформы, подчеркивал, что они стали продолжением европеизации страны, начатой Петром I. Историк ввел в научный оборот много документальных материалов и впервые остановился на деятельности Уложенной комиссии . Вторая половина XIX — начала XX века отмечена появлением ряда исследований, посвященных как реформаторской деятельности Екатерины, так и ее наиболее значительным законодательным актам. Известный специалист в области истории права И.И. Дитятин особое внимание уделил губернской реформе 1775 года и.Жалован-ным грамотам городам 1785 года, ставя в заслугу Екатерине II присвоение русскому городу статуса юридического лица. Вместе с тем, ученый весьма скептически оценивал возможности органов городского управления5.
Большой вклад в изучение законодательной деятельности Екатерины II-внесла историко-юридическая школа второй половины XIX - начала XX века. К числу представителей этой школы можно отнести А.В. Лохвицкого, А.С. Лаппо-Данилевского, B.C. Иконникова, И.О. Андреевского, Н.В. Латки-на, А.Д. Градовского, Н.М, Коркунова, А.В. Романовича-Славятинского, М.В. Владимирского-Буданова.
1 См.: Ключевский В О. Курс лекции по русской истории: В 9 т. - М., 1989.
2 См.: Семевский В.И Крестьянский вопрос в России в России в XVIII и первой пол. XIX в. - СПб., 1888. -
Т. 1.; Он же. Очерк управления мануфактурной промышленности от Перта I до Екатерины II. - СПб.:, 1859.
3 См.: Кизеветтер А.А. Городовое положение Екатерины II 1785 года. Опыт исторического комментария. -
М., 1909; Он oice Из истории законодательства в России XVIII-XIX веков. - Ростов-на-Дону, 1904;<9н же.
Императрица Екатерина II как законодательница. // Исторические очерки. - М., 1912; Он же. Местное само
управление в России. IX-XIX столетий. - М., 1910; Он же. Происхождение городских депутатских наказов в
екатерининскую комиссию 1767тода. // Исторические очерки. - М., 1912; Он же. Русское общество в во
семнадцатом столетии. Изд. 2-е. Ростов-на-Дону, 1905.
4 См.: Соловьев СМ. Сочинения. История России с древнейших времен. - М., 1990.
5 См.: Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. СПб., 1875. -Т. 1.; Он оке Екатерининская
комиссия 1767 года «О сочинении проекта нового уложения» // Юридический вестник. - 1879; Он же. К
истории жалованных грамот дворянству и городам 1785 года. // Статьи по истории русского права. - СПб.,
1896; Он же. Статьи по истории русского права. - Ростов-на-Дону, 1905.
А.В. Лохвицкий считал, что вопросы администрирования или управления в государстве можно решить «только на широком поле местных учреждений», причем за счет привлечения служилого сословия1. А.В. Лохвицкий показал, как, оставаясь служилым (военным) сословием, дворянство становилось земским губернским «классом.
Исследование И.О. Андреевского было посвящено специальному рассмотрению роли наместников, воевод и губернаторов в системе местного управления2. B.C. Иконников дал общую характеристику реформ в= небольших по объему, но насыщенных фактами работах. Оценивая законотворческую деятельность Екатерины II, он отмечал, что законодательство в ее период правления было приведено в «лучший порядок»3.
А.С. Лаппо-Данилевский4, рассматривая результаты губернской реформы Екатерины II, утверждал, что местные учреждения губернского уровня послужили юридическими гарантами устойчивости общественных отношений в условиях укрепления сословных порядков Российской империи.
Следует отметить ряд работ, посвященных более узким вопросам периода екатерининских преобразований5. В этом плане заслуживает особого внимания сочинение В.Н. Латкина. Рассматривая историю законодательных комиссий XVIII века, автор дал анализ деятельности Екатерины II по созданию нового Уложения. Характеризуя малые наказы и материалы Уложенной
1 Лохвицкий А.В. Губерния и ее земские государственные учреждения. - СПб., 1864. - С. 117.
2 См.: Андреевский И.0.0 наместниках, воеводах и губернаторах. - СПб., 1864.
3 См.: Иконников В.С Время Екатерины П. - Киев, 1881; Он же: Разбор сочинений Грибовского «Высший
суд и надзор в России в первую половину государствования Екатерины II. Историко-юридические исследо
вания. Период: 28 июня 1762 - 7 ноября 1775. - СПб., 1901; - СПб., 1905.
4 См.: Лаппо-Данилевский А С. Очерк внутренней политики императрицы Екатерины II. - СПб., - 1898; Он
же. Собрание и свод законов Российской империи, составленные в царствование императрицы Екатерины II
// Журнал министерства народного просвещения. - 1897. Отд. оттиск.
5 См.: Чечулин Н.Д. Проект императорского совета в первый год царствования Екатерины II. - СПб., 1894;
Он же. Об источниках «Наказа» // Журнал министерства народного просвещения. — 1902. Отд. оттиск. Он
э/се. Предпоследнее слово об источниках «Наказа» // Сборник статей в честь Д.А. Корсакова. — Казань, 1913;
Богословский М.М. История России XVIII века. - М., 1901; Он же. Административные преобразования Пет
ра Великого. 1699-1700 годов. - М., 1929; Он же. Областная реформа Петра Великого. Провинция
1719-1727 годов. - М., 1902; Лохвицкий А.В. Губерния ее земские государственные учреждения. - СПб.:
Бузанова, 1864; Мрочек-Дроздовский Г.Н. Областное управление в России XVIII века до учреждения губер
ний. - М.: Александров, 1876.
комиссии, он подчеркивал их значимость для дальнейшего российского законодательства1 .
Монография В.Г. Григорьева была посвящена реализации губернской реформы. Автор высоко оценивал проведение административно-территориального деления Российской империи, подчеркивал долговременное значение созданных Екатериной институтов управления на губернском уровне, однако проблемам реализации реформы местного самоуправления посвящена лишь небольшая глава .
Важное значение в плане данного исследования имеет научное наследие А.Д. Градовского. Изучение истории местного управления в России он начал с изучения истории русской губернии. Обращаясь к системе местного самоуправления, А.Д. Градовский поднимает проблему централизации и децентрализации в системе управления государством, сравнивает системы местного управления в России и Западной Европе. В рамках расширения темы А.Д. Градовский исследует сложившуюся административную систему России в XVIII века3.
После 1917 года реформам Екатерины II также уделялось немало внимания в работах историков. Среди них следует выделить исследования Н.И. Павленко , СМ. Троицкого5, Е.В. Анисимова , А.Н. Медушевского7, Ю.В. Готье, К.А. Пажитникова, П.Г. Рыдзянского, Б.Н. Миронова, Л.М. Гаврило-вой8, А.Б. Каменского, Н.В. Середы и др.
1 См.: Латкин В.Н. Законодательные комиссии в России в XVIII столетии. - СПб., 1887.
2 Григорьев ВТ. Реформа местного управления при Екатерине II (Учреждение о губерниях). - СПб., 1910;
Он же. Проект манифеста Екатерины II о престолонаследии // Журнал министерства народного просвеще
ния. - 1914 (март). - Ч. I. (Нов. Серия).
3 Градовский А Д. История местного управления. - СПб., 1968; Он же. Высшая администрация России XVIII
века и генерал-прокуроры. - СПб., 1859; Он же. Государственное право важнейших европейских держав. —
СПб.: Пантелеев, 1895; Он же. Курс русского государственного права. - СПб., 1866; Он же. Система мест
ного управления на западе Европы и в России. - СПб., 1878; Он оке. Высшая администрация России XVIII
века. Генерал-прокуроры. - СПб., 1866.
4 Павленко Н.И. Идея абсолютизма в законодательстве XVIII в. / Абсолютизм в России. - М., 1964. - С.
389-459. Он зісе. Екатерина Великая. - М., 2006; Он же. Птенцы гнезда Петрова. - М., 1994.
5 См.: Троицкий СМ. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии. - М., 1974.
6 См.: Анисимов Е.В. Время петровских реформ первой четверти XVII века. - Л., 1989; Он же. Россия в се
редине XVIII в. Борьба за наследство Петра. - М., 1986.
См.: Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России. - М., 1994. 8 См.: Гаврилова Л.М. Идеи «просвещенного абсолютизма» в русской официальной историографии второй половины XVII века: Дис... канд. ист. наук. - Л., 1983; Она же. Екатерина II в русской историографии. -Чебоксары, 1983.
Ю.В. Готье, используя широкий источниковедческий материал, показал эволюцию правительственных взглядов на систему местного управления.
1 О
В исследовании Ю.В. Готье , а затем работах М.П. Павловой-Сильванской доказывалось, что губернская реформа была вызвана реакцией на восстание Емельяна Пугачева и носила ярко выраженную продворянскую направленность. В советской историографии тема, крепостного права была основной во многих работах . В них доказывалось, что вся политика Екатерины была направлена на сохранение и укрепление крепостничества.
Историки советского периода К.А. Пажитников, П.Г. Рыдзянский, Б.Н. Миронов ряд работ посвятили изучению проблем русского города, городской промышленности, городского самоуправления4. Работы А.Б. Каменского носят ярко выраженный историографический характер. Автор в целом высоко оценивает реформы Екатерины. Говоря о высокой степени централизации, он отмечает, что самостоятельность местных органов была крайне ограничена и жестко регламентирована5.
Исследования Н.В. Середы также посвящены городской тематике. В последнем монографическом исследовании автор представляет комплексное изучение источников городских учреждений, позволяющих исследовать механизм и,основные этапы проведения городской реформы на материалах городов Тверской губернии6.
Исследования юристов-историков эпохи правления Екатерины II не многочисленны по сравнению с общеисторическими работами, но они наиболее важны для понимания именно политико-правовых процессов в России
1 См.: Готье Ю.В История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. - М.; Л., 1941. l 2 См.: Павлова-Сітьванская М.П. «Учреждение о губерниях» 1775 года и ее классовая сущность. Автореф. дис... канд. ист. наук. - М., 1964; Она же. Социальная сущность областной реформы Екатерины II // Абсолютизм в России. - М., 1964. - С. 460-491.
3 См.: Белявский М.Т. Крестьянский вопрос в России накануне восстания Е.И. Пугачева (формирование ан
тикрепостнической мысли). — М.,' 1965; Он же. Дворянская империя XVIII в. Основные законодательные
акты. Сборник документов. - М., 1960. - '
4 См.: Миронов Б И. Русский город 1740 - 1760 гг. - Л., 1990; Он оке. Социальная история России периода
империи (XVIII - начало XX века): В 2 т. - СПб., 2000.
5 См.: Каменский А.Б. Екатерина II // Вопросы истории. — 1989. — №3; Он же. «Под сению Екатерины».
Вторая половина XVIII века. - СПб., 1992; Он же. Жизнь и судьба императрицы Екатерины Великой. - М.,"
1997; Он же От Петра I до Павла I. Реформы в России XVIII века. Опыт целостного подхода. - М.: РГГУ,
1999.
6 См.: Середа Н.В Реформа управления Екатерины Второй. - М., 2004.
во второй половине XVIII века. Политико-правовое развитие страны представлено в работах Н.Н. Ефремовой, И.А. Исаева, СМ. Казанцева, Т.Е. Новицкой, О.А. Омельченко, М.И. Сизикова, В.А. Томсинова, О.И. Чистякова, в ряде коллективных монографий, а также в вводных статьях и комментариям к узаконениям в их научных изданиях.
Наиболее основательно идеология и практика реформаторской деятельности Екатерины II показана в исследованиях О.А. Омельченко, в которых рассматривались различные аспекты, связанные с идеологией и практикой екатерининских преобразований - политико-правовыми взглядами императрицы и источниками ее «Наказа», данного Комиссии для составления нового Уложения. В работах уделяется большое значение нереализованным проектам императрицы, организации верховной власти и государственного управления, источникам права и механизмам правового регулирования, дается серьезный анализ историографии, а также освещаются другие вопросы эпохи1.
Серьезный вклад в изучение государственно-правового развития* России во время правления Екатерины II внесла ряд коллективных монографий. В подготовленной Институтом государства и права РАН коллективной монографии «Развитие русского права второй половины XVII-XVIII вв.», под редакцией Е.А. Скрипилева исследуется широкий спектр политико-правовых проблем, связанных со становлением и утверждением абсолютизма и административно-судебными преобразованиями в правление Екатерины II2. Появление наместников в связи с екатерининской губернской реформой анализируется в коллективной монографии «Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи» . В контексте исследуемой проблематики большое значение имеют работы историков права Н.Н. Ефремовой, свя-
1 См.: Омельченко О А. Становление абсолютной монархии в России. — М., 1986; Он оке. Кодификация пра
ва в России в период абсолютной монархии второй половины XVIII века. - М., 1989; Он же. «Законная мо
нархия» Екатерины Второй. - М., 1993; Он же. Императорское собрание 1763 года. (Комис. о вольности
дворян.). Ист. очерк. - М, 2001; Он же Власть и закон в России XVIII века. Исследования и очерки. — М.,
2004; Он оке. Традиции и наследие. Русского права. Очерки и статьи. — М., 2006.
2 См.: Развитие русского права второй половины XVII - XVIII вв./Под ред. Е.А. Скрипилева. — М , 1992
3 См.: Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. - СПб , 2001. - Т. 1.
занные с историей суда , и СМ. Казанцева по истории российской прокуратуры2.
Важное значение для диссертационного исследования имеет монографическая работа Т.Е. Новицкой, которая на фоне социально-экономического развития-России анализирует правовое регулирование имущественных отношений во второй половине XVIII века. Автор показывает место государства в регулировании имущественных отношений, место в них сословий, описывает субъектов гражданско-правовых отношений и развитие их институтов3.
Оценка формирования и анализ политико-правовых взглядов и деятельности Екатерины II представлены также в работах В.А. Томсинова, который показал вклад императрицы в развитие государственного управления и законодательства, а также отечественной юриспруденции4. Иод редакцией В.А. Томсинова был переиздан «Наказ, данный Комиссии о сочинении проекта нового Уложения» на русском и французском языках в совокупности с обнаруженными профессором У. Батлером вариантами его перевода на английский язык 1767 и 1768 годов, а также приведена наиболее полная-библиография изданий «Наказа». В этом же издании представлен биографический очерк, посвященный императрице Екатерине II, в котором дана авторская оценка ее роли и значения в правовом развитии России5.
Самостоятельное историографическое значение имеют вводные статьи и комментарии О.И. Чистякова, Т.Е. Новицкой, М.И. Сизикова и других к узаконениям в.публикации нормативно-правового материала «Законодательство периода расцвета абсолютизма», предпринятого в рамках десятитомного
1 См.: Ефремова Н.Н. Судоустройство России в XVIII-первой половине XIX вв. М., 1993; Она же. Становле
ние и развитие судебного права в России XVIII - начала XX века, (историко-правовое исследование) - М,,
2007.
2 См.: Казанцев СМ. История царской прокуратуры. - СПб., 1993.
3 См.: Новицкая Т.Е. Правовое регулирование имущественных отношений в России во второй половине
XVIII века. - М., 2005.
4 См.: Томсинов В.А. История русской политической мысли. X-XVIII в. М., 2003; Он же. Императрица Ека-
, терина II // Российские правоведы XVIII - XX веков. Очерки жизни и творчества. - М., 2007. - Т. 1.
5 См. Императрица Екатерина Вторая. Наказ, данный Комиссии о сочинении проекта нового Уложения. -
М., 2008.
издания «Российское законодательство X - XX вв.» . В этом плане следует отметить статьи к отдельным разделам публикации узаконений в книге «Законодательство Екатерины II» (под редакцией О.И. Чистякова и Т.Е. Новицкой), авторы которых дают основательный анализ узаконений, имеющих от-ношение к теме данного диссертационного исследования . В работах И.А. Исаева преобразования Екатерины II показаны в контексте общих тенденций развития государства и права3.
Вместе с тем необходимо констатировать, что, несмотря на наличие достаточно широкого круга исследований по эпохе Екатерины II, в отечественной историко-правовой науке ХГХ-начала XXI века отсутствует исследование, содержащее системный анализа ее законотворчества в области реформ государственного управления и суда, который представило бы их комплексное освещение во взаимосвязи идеологического обоснования, подготовки и реализации узаконений, а также соотношения намерений и результатов реформаторской деятельности императрицы.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования свидетельствует о постоянном внимании историков и юристов к различным аспектам политико-правового развития России во второй половине XVIII века. Историография правления Екатерины II достаточно обширна. Довольно значительный пласт историко-юридической литературы посвящен политике и изменениям государственно-правовой системы, связанных с реформами императрицы. В ряде специальных работ уделялось внимание местному управлению, в том числе проблемам взаимодействия центра и провинции, центральных и местных органов власти4. Их подходы и анализ екатерининских реформ и преобразований, а также созданных властно-
1 Российское законодательство Х-ХХ веков: В 9 т. - М., 1987. - Т. 5: Законодательство расцвета абсолютиз
ма.
2 См.: Чистяков О.И. Процессуальное законодательство // Законодательство Екатерины II: В 2 т. - М.,
2000-2001.
3 См.: Исаев И.А. История России. Традиции государственности. - М., 1995; Он же: История России. Право
вые традиции. - М., 1995.
4 Например, к началу 1990-х годов библиография работ по правлению Екатерины II, составленная О.А.
Омельченко, включала более 450 наименований. См.: Омельченко О.А. «Законная монархия» Екатерины II. —
М., 1993.
управленческих и судебных институтов составили теоретическую базу, а также содержат интересный фактологический материал, в определенной мере использованный при написании диссертации.
Первоначально к освещению екатерининских преобразований обратились русские историки. Первый опыт в оценке преобразований Екатерины II в русской истории принадлежит Н.М. Карамзину. В «Записке о древней и новой России» он, говоря о екатерининском «Учреждении о губерниях...», отмечал, что реформа местного управления проводилась «по частям, с великой осторожностью»1. Именно Н.М. Карамзиным были заложены основы-понимания процессов реформирования государственных институтов в екатерининское правление. Определенное внимание анализу системе местного управления и суда уделял в своих работах и М.М. Сперанский, рассматривающий задачи преобразования политико-правовой» системы России в 1800-1830-е годы с учетом реформ Екатерины II .
Вторая половина Х1Х-начало XX веков-ознаменовались специальными исследованиями реформ Екатерины П; сохранившими научную актуальность до настоящего времени. В русской дореволюционной историографии можно выделить два основных направления. Первое представлено А.Д. Градовским,' СМ. Соловьевым, И'.И. Дитятиным, B.C. Иконниковым, А.С. Лаппо-Данилевским, В.Г. Григорьевым и другими . В работах этих авторов дается достаточно высокая оценка реформ Екатерины П. Рассматривая эволюцию государственной власти и системы управления, историки оценивали реформы как важнейший этап развития российской государственности, европеизации страны и становления элементов гражданского общества. Представители
1 Карамзин Н М Записка о древней и новой России. - М., 1991. - С. 40.
2 См- Сперанский М.М План государственного преобразования графа М. М. Сперанского. (Введение к Уло
жению государственных законов 1809 года). - М., 1905. Он же. Проекты и записки. - М.-Л., 1961; Он оке
Руководство к познанию законов. - СПб., 2002; Он же. Юридические произведения. - М., 2008.
3 См.: Градовский АД Собр. соч.: В 9 т. - СПб., 1899-1904; Соловьев СМ Сочинения. История России с
древнейших времен: В 18 кн. - М., 1990-1994. Дитятин ИИ. Устройство и управление городов России. -
СПб., 1875 - Т. 1.; Иконников В С Время Екатерины П. - Киев, 1881; Л anno-Данилевский А.С. Очерк внут
ренней политики императрицы Екатерины II. - СПб., 1898; Григорьев В.Г. Реформа местного управления
при Екатерине II (Учреждение о губерниях). - СПб., 1910.
второго направления являлись В.О. Ключевский , В.И. Семевский , А.А. Ки-зеветтер3 и другие. Их отношение к реформам Екатерины II и ее внутренней политике было более критичным, а иногда и откровенно негативным.
СМ. Соловьев, рассматривая екатерининские реформы, подчеркивал, что они стали продолжением европеизации страны, начатой Петром Г. Историк ввел в научный оборот много документальных материалов и впервые остановился на деятельности Уложенной комиссии4. Вторая половина XIX -начала XX века отмечена появлением ряда исследований, посвященных как реформаторской деятельности Екатерины, так и ее наиболее значительным законодательным актам. Известный специалист в области истории права И.И. Дитятин особое внимание уделил губернской реформе 1775 года и Жалованным грамотам городам 1785 года, ставя в заслугу Екатерине II присвоение русскому городу статуса юридического лица. Вместе с тем, ученый весьма скептически оценивал возможности органов.тородского управления*.
Большой вклад в изучение законодательной деятельности Екатерины II внесла историко-юридическая школа второй половины XIX - начала XX века. К числу представителей этой школы можно отнести А.В. Лохвицкого, А.С. Лаппо-Данилевского, B.C. Иконникова, И.О. Андреевского, Н.В. Латки-на, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, А.В. Романовича-Славятинского, М.В. Владимирского-Буданова.
А.В. Лохвицкий считал, что вопросы администрирования или управления в государстве можно решить «только на широком поле местных учреж-
1 См.: Ключевский В.О Курс лекций по русской истории: В 9 т. - М., 1989.
2 См.: Семевский В.И. Крестьянский вопрос в России в России в XVIII и первой пол. XIX в. - СПб., 1888. -
Т. 1.; Он же. Очерк управления мануфактурной промышленности от Перта I до Екатерины II. - СПб.:, 1859.
3 См.: Кизеветтер А.А. Городовое положение Екатерины II 1785 года. Опыт исторического комментария. -
М., 1909; Он же Из истории законодательства в России XVIII-XIX веков. - Ростов-на-Дону, 19О4;0н же.
Императрица Екатерина II как законодательница. // Исторические очерки. - М., 1912; Он же. Местное само
управление в России. IX-XIX столетий. - М., 1910; Он оке. Происхождение городских депутатских наказов в
екатерининскую комиссию 1767 года. // Исторические очерки. - М., 1912; Он же Русское общество в во
семнадцатом столетии. Изд. 2-е. Ростов-на-Дону, 1905.
4 См.: Соловьев СМ. Сочинения. История России с древнейших времен. - М., 1990.
5 См.: Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. СПб., 1875. -Т. 1.; Он же. Екатерининская
комиссия 1767 года «О сочинении проекта нового уложения» // Юридический вестник. - 1879; Он же. К
истории жалованных грамот дворянству и городам 1785 года. // Статьи по истории русского права. - СПб.,
1896; Он же. Статьи по истории русского права. - Ростов-на-Дону, 1905.
дений», причем за счет привлечения служилого сословия . А.В. Лохвицкий показал, как, оставаясь служилым (военным) сословием, дворянство становилось земским губернским классом.
Исследование И.О. Андреевского было посвящено специальному рассмотрению роли наместников, воевод и губернаторов в системе местного управления . B.C. Иконников дал общую характеристику реформ в небольших по объему, но насыщенных фактами работах. Оценивая законотворческую деятельность Екатерины II, он отмечал, что законодательство' в1 ее пе-риод правления было приведено в «лучший порядок» .
А.С. Лаппо-Данилевский4, рассматривая результаты губернской^ реформы Екатерины II, утверждал, что местные учреждения* губернского уровня послужили юридическими гарантами.устойчивости общественных отношений в условиях у крепления^ сословных порядков Российской империи.
Следует отметить ряд работ, посвященных более узким вопросам периода екатерининских преобразований^. В этом плане заслуживает особого внимания сочинение В.Н. Латкина. Рассматривая историю законодательных комиссий XVIII века, автор дал анализ деятельности Екатерины II по созданию нового Уложения. Характеризуя малые наказы и материалы Уложенной комиссии, он подчеркивал их значимость для дальнейшего российского законодательства ,.
1 Лохвицкий А.В. Губерния и ее земские государственные учреждения. - СПб., 1864. - С. 117:
2 См.: Андреевский /7.0.0 наместниках, воеводах и губернаторах. - СПб., 1864.
3 См.: Иконников B.C. Время Екатерины II. - Киев, 1881; Он же. Разбор сочинений Грибовского «Высший
суд и надзор в России в первую половину государствования Екатерины II. Историьо-юридические исследо
вания. Период: 28 июня 1762 - 7 ноября 1775. - СПб., 1901; - СПб., 1905.
4 См.: Лаппо-Данилевский А.С. Очерк внутренней политики императрицы Екатерины II. - СПб., - 1898; Он
лее Собрание и свод законов Российской империи, составленные в царствование императрицы Екатерины II
// Журнал министерства народного просвещения. - 1897. Отд. оттиск.
5 См.: Чечулин НД. Проект императорского совета в первый год царствования Екатерины II. - СПб., 1894;
Он же. Об источниках «Наказа» // Журнал министерства народного просвещения. - 1902. Отд. оттиск. Он
же. Предпоследнее слово об источниках «Наказа» // Сборник статей в честь Д.А. Корсакова. - Казань, 1913;
Богословский М.М. История России XVIII века. - М., 1901; Он оке. Административные преобразования Пет
ра Великого. 1699-1700 годов. - М., 1929; Он оке. Областная реформа Петра Великого. Провинция
1719-1727 годов. — М., 1902; Лохвицкий А.В. Губерния ее земские государственные учреждения. - СПб.:
Бузанова, 1864; Мрочек-Дроздовский Г.Н. Областное управление в России XVIII века до учреждения губер
ний. - М.: Александров, 1876.
6 См.: Латкин В.Н. Законодательные комиссии в России в XVIII столетии. - СПб., 1887.
Монография В.Г. Григорьева была посвящена реализации губернской реформы. Автор высоко оценивал проведение административно-территориального деления Российской империи, подчеркивал долговременное значение созданных Екатериной институтов управления на губернском уровне, однако проблемам реализации реформы местного самоуправления посвящена лишь небольшая глава1.
Важное значение в плане данного исследования имеет научное наследие А.Д. Градовского. Изучение истории местного управления в России он начал с изучения истории русской губернии. Обращаясь к системе местного самоуправления, А.Д. Градовский поднимает проблему централизации и децентрализации в системе управления государством, сравнивает системы местного управления в России и Западной Европе. В рамках расширения темы А.Д. Градовский исследует сложившуюся административную систему России в XVIII века2.
После 1917 года реформам Екатерины II также уделялось немало внимания в работах историков. Среди них следует выделить исследования Н.И. Павленко3, СМ. Троицкого4, Е.В. Анисимова5, А.Н. Медушевского6, Ю.В. Готье, К.А. Пажитникова, П.Г. Рыдзянского, Б.Н. Миронова, Л.М. Гавриловен7, А.Б. Каменского, Н.В. Середы и др.
Ю.В. Готье, используя широкий источниковедческий материал, показал эволюцию правительственных взглядов на систему местного управления.
1 Григорьев В.Г. Реформа местного управления при Екатерине II (Учреждение о губерниях). — СПб., 1910;
Он же. Проект манифеста Екатерины II о престолонаследии // Журнал министерства народного просвеще
ния. - 1914 (март). - Ч. I. (Нов. Серия).
2 Градовский А.Д. История местного управления. - СПб., 1968; Он же. Высшая администрация России XVIII
века и генерал-прокуроры. — СПб., 1859; On же. Государственное право важнейших европейских держав. -
СПб.: Пантелеев, 1895; Он же. Курс русского государственного права. - СПб., 1866; Он же. Система мест
ного управления на западе Европы и в России. - СПб., 1878; Он же. Высшая администрация России XVIII
века. Генерал-прокуроры. - СПб., 1866.
3 Павленко Н.И. Идея абсолютизма в законодательстве XVIII в. / Абсолютизм в России. - М., 1964. - С.
389-459. Он же. Екатерина Великая. - М., 2006; Он же. Птенцы гнезда Петрова. - М., 1994.
4 См.: Троицкий СМ. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии. — М., 1974.
5 См.: Анисимов Е.В. Время петровских реформ первой четверти XVII века. - Л., 1989; Он же. Россия в се
редине XVIII в. Борьба за наследство Петра. - М., 1986.
6 См.: Медушевскгш А.Н. Утверждение абсолютизма в России. - М., 1994.
7 См.: Гаврилова Л.М. Идеи «просвещенного абсолютизма» в русской официальной историографии второй
половины XVII века: Дне... канд. ист. наук. - Л., 1983; Она же. Екатерина II в русской историографии. -
Чебоксары, 1983.
В исследовании Ю.В. Готье , а затем работах М.П. Павловой-Сильванской доказывалось, что губернская реформа была вызвана реакцией на восстание Емельяна Пугачева и носила ярко выраженную продворянскую направленность. В советской историографии тема крепостного права была основной во многих работах . В них доказывалось, что вся политика Екатерины была направлена на сохранение и укрепление крепостничества.
Историки советского периода К.А. Пажитников, П.Г. Рыдзянский, Б.Н. Миронов ряд работ посвятили изучению проблем русского города, городской промышленности, городского самоуправления4. Работы А.Б. Каменского носят ярко выраженный историографический характер. Автор в целом высоко оценивает реформы Екатерины. Говоря о высокой степени централизации, он отмечает, что самостоятельность местных органов была крайне ограничена и жестко регламентирована5.
Исследования Н.В. Середы также посвящены городской тематике. В последнем монографическом исследовании автор представляет комплексное изучение источников городских учреждений, позволяющих исследовать механизм и основные этапы проведения городской реформы на материалах городов Тверской губернии .
Исследования юристов-историков эпохи правления Екатерины II не многочисленны по сравнению с общеисторическими работами, но они наиболее важны для понимания именно политико-правовых процессов в России во второй половине XVIII века. Политико-правовое развитие страны представлено в работах Н.Н. Ефремовой, И.А. Исаева, СМ. Казанцева, Т.Е. Но-
1 См.: Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. - М.; Л., 1941.
2 См.: Павлова-Сильванская МП. «Учреждение о губерниях» 1775 года и ее классовая сущность. Автореф.
дис... канд. ист. наук. - М , 1964; Она же. Социальная сущность областной реформы Екатерины II // Абсо
лютизм в России. - М., 1964. - С. 460-491.
3 См.: Белявский М.Т. Крестьянский вопрос в России накануне восстания Е.И. Пугачева (формирование ан
тикрепостнической мысли). - М., 1965; Он же. Дворянская империя XVIII в. Основные законодательные
акты. Сборник документов. - М., 1960.
4 См.: Миронов Б.Н. Русский город 1740 - 1760 гг. - Л., 1990; Он же. Социальная история России периода
империи (XVIII - начало XX века): В 2 т. - СПб., 2000.
5 См.: Каменский А.Б. Екатерина II // Вопросы истории. - 1989. - № 3; Он же. «Под сению Екатерины».
Вторая половина XVIII века. - СПб., 1992; Он же. Жизнь и судьба императрицы Екатерины Великой. - М.,
1997; Он же. От Петра I до Павла I. Реформы в России XVIII века. Опыт целостного подхода. - М.: РГГУ,-
1999.
6 См.: Середа Н.В. Реформа управления Екатерины Второй. - М., 2004.
вицкой, О.А. Омельченко, М.И. Сизикова, В.А. Томсинова, О.И. Чистякова, в ряде коллективных монографий, а также в вводных статьях и комментариям к узаконениям в их научных изданиях.
Наиболее основательно идеология и практика реформаторской деятельности Екатерины II показана в исследованиях О.А. Омельченко, в которых рассматривались различные аспекты, связанные с идеологией и практикой екатерининских преобразований - политико-правовыми взглядами императрицы и источниками ее «Наказа», данного Комиссии для составления нового Уложения. В работах уделяется большое значение нереализованным проектам императрицы, организации верховной власти и государственного управления, источникам права и механизмам правового регулирования, дается серьезный анализ историографии, а также освещаются другие вопросы эпохи1.
Серьезный вклад в изучение государственно-правового развития России во время' правления Екатерины II внесла ряд коллективных монографий.» В подготовленной Институтом государства и права РАН'коллективной монографии «Развитие русского права второй половины XVII-XVIII вв.», под редакцией Е.А. Скрипилева исследуется широкий спектр политико-правовых проблем, связанных со- становлением и утверждением абсолютизма» и административно-судебными преобразованиями в правление Екатерины II2. Появление наместников в связи с екатерининской губернской реформой анализируется, в коллективной монографии. «Институт генерал-губернаторства и на-местничества в Российской империи» . В контексте исследуемой» проблематики большое значение имеют работы историков права Н.Н. Ефремовой, свя-
См : Омельченко О.А. Становление абсолютной монархии в России. — М., 1986; Он же. Кодификация права в России в период абсолютной монархии второй половины XVIII века. - М., 1989; Он оке «Законная монархия» Екатерины Второй. - М., 1993; Он же. Императорское собрание 1763 года. (Комис. о вольности дворян.): Ист. очерк. - М, 2001; Он же Власть и закон в России XVIII века. Исследования и очерки. — М., 2004; Он оке Традиции и наследие. Русского права. Очерки и статьи. — М., 2006.
2 См.: Развитие русского права второй половины XVII - XVIII вв./Под ред. Е.А. Скрипилева. — М., 1992.
3 См.: Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. — СПб., 2001. — Т. 1.
занные с историей суда , и СМ. Казанцева по истории российской прокуратуры2.
Важное значение для диссертационного исследования имеет монографическая работа Т.Е. Новицкой, которая на фоне социально-экономического развития России анализирует правовое регулирование имущественных отношений во второй половине XVIII века. Автор показывает место государства в регулировании имущественных отношений, место в них сословий, описывает субъектов гражданско-правовых отношений и развитие их институтов3.
Оценка формирования и анализ политико-правовых взглядов и деятельности Екатерины II представлены также в работах В.А. Томсинова, который показал вклад императрицы в развитие государственного управления и законодательства, а также отечественной юриспруденции4. Под редакцией В.А. Томсинова был переиздан «Наказ, данный Комиссии о сочинении проекта нового Уложения» на русском и французском языках в совокупности с обнаруженными профессором У. Батлером вариантами его перевода на английский язык 1767 и 1768 годов, а также приведена наиболее полная библиография изданий «Наказа». В этом же издании представлен биографический очерк, посвященный императрице Екатерине II, в котором дана авторская' оценка ее роли и значения в правовом развитии России5.
Самостоятельное историографическое значение имеют вводные статьи и комментарии О.И. Чистякова, Т.Е. Новицкой, М.И. Сизикова и других к узаконениям в публикации нормативно—правового материала «Законодательство периода расцвета абсолютизма», предпринятого в рамках десятитомного
1 См.: Ефремова Н.Н. Судоустройство России в XVIII-первой половине XIX вв. М.,1993; Она оке Становле
ние и развитие судебного права в России XVIII - начала XX века, (историко-правовое исследование) - М.,
2007.
2 См.: Казанцев СМ. История царской прокуратуры. - СПб., 1993.
3 См.: Новицкая Т.Е. Правовое регулирование имущественных отношений в России во второй половине
XVIII века. - М., 2005.
4 См.: Томсинов В А История русской политической мысли. X-XVIII в. М., 2003; Он оке. Императрица Ека
терина II // Российские правоведы XVIII - XX веков. Очерки жизни и творчества. - М., 2007. - Т. 1.
5 См. Императрица Екатерина Вторая Наказ, данный Комиссии о сочинении проекта нового Уложения. -
М., 2008.
издания «Российское законодательство X - XX вв.» . В этом плане следует отметить статьи к отдельным разделам публикации узаконений в книге «Законодательство Екатерины II» (под редакцией О.И. Чистякова и Т.Е. Новицкой), авторы которых дают основательный анализ узаконений, имеющих от-ношение к теме данного диссертационного исследования . В работах И.А. Исаева преобразования Екатерины II показаны в контексте общих тенденций развития государства и права3.
Вместе с тем необходимо констатировать, что, несмотря на наличие достаточно широкого круга исследований по эпохе Екатерины II, в отечественной историко-правовой науке ХГХ-начала XXI века отсутствует исследование, содержащее системный анализа ее законотворчества в области реформ государственного управления и суда, который представило бы их комплексное освещение во взаимосвязи идеологического обоснования, подготовки и реализации узаконений, а также соотношения намерений и результатов реформаторской деятельности императрицы.
Объектом диссертационного исследования является законотворческая деятельность императрицы и ее окружения в области управления Российской империи в период расширения территории государства и возникновения серьезных объективных причин по изменению форм и методов взаимодействия центральных и губернских органов власти.
Предметом исследования выступают административно-
территориальная и судебная реформы местного управления на губернском и уездном уровнях в период правления Екатерины II, рассматриваемые в контексте социально-экономических и политико-правовых процессов развития России.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном исто-рико-правовом анализе административно-судебной реформы в правление
1 Российское законодательство X-XX веков: В 9 т. - М., 1987. - Т. 5: Законодательство расцвета абсолютиз
ма.
2 См.: Чистяков О.И. Процессуальное законодательство // Законодательство Екатерины II: В 2 т. - М.,
2000-2001.
3 См.: Исаев И.А. История России. Традиции государственности. — М., 1995; Он же: История России. Право
вые традиции. - М., 1995.
Екатерины П. При этом реализация данной цели предполагает определение идеологических, социально-экономических и политико-организационных факторов, влиявших на развитие Российской империи, — расширение ее территории и юрисдикционного пространства, сложившиеся взаимоотношения верховной государственной власти и населения отдельных территорий, соотношение системы центральных органов государственного управления с местными институтами, а также необходимость проведения преобразований с учетом особенностей правосознания различных сословных групп российского населения.
Задачи диссертационного исследования, направленные на достижение определенной выше его цели, состоят в следующем:
охарактеризовать кризис деятельности местных управленческих и судебных органов в России к середине XVIII века;
проанализировать первые проекты перестройки системы управления российскими территориями;
раскрыть особенности политического мировоззрения Екатерины II;
оценить различие в подходах императрицы и членов Уложенной комиссии к управленческим и судебным преобразованиям в российских губерниях;
проанализировать особенности наказов представителей различных сословий и определить их степень влияния на содержание административно-судебных реформ;
выявить причины неудавшейся кодификации права при Екатерине Великой и значение собранной в ее ходе информации для реформирования административно-судебной системы России;
- охарактеризовать особенности губернской административно-
территориальной реформы по «Учреждениям для управления Губерний Все
российской империи» (далее «Учреждения о губерниях») 1775 года;
- проанализировать законодательную базу по организации финансовых
отношений центральных и губернских органов власти;
проследить процесс формирования социально-правовой направленности законодательства Екатерины Великой на примере создания приказа общественного призрения, обозначив источники его финансирования;
рассмотреть специфику возникновения и функционирования судов совести, а также определить функции надворных судов, которые возникли в Санкт-Петербурге, Москве и ряде других городов Российской империи;
охарактеризовать права и обязанности института прокуратуры на гу-бернско-уездном уровне, а также показать его роль в соблюдении законности при реализации реформы местного управления Екатерины II;
определить место и роль казенных палат в системе правительственного надзора за финансово-хозяйственной деятельностью в губерниях;
проследить судьбу судебной реформы в период царствования Екатерины П.
Методологическая основа настоящего исследования учитывает его направленность, а для получения достоверных и научно значимых результатов используется философская и общенаучная методология и вытекающие из нее частнонаучные (специальные) методы познания: нормативно-логический, историко-юридический, сравнительно-правовой, системно-исторический и др. Материалы, составившие основу исследования, были изучены и подвергнуты анализу с учетом хронологии событий, содержания правовых норм, необходимости получения историко-юридической информации из прорабатываемых научных источников. При сопоставлении различных теоретических взглядов по анализируемым проблемам использовался метод сравнительного и ретроспективного анализа. В ходе исследования применялись также методы, используемые только для юридической научной деятельности: формально-юридический, нормативно-правовой, сравнительного правоведения. Именно они позволили объективно рассмотреть генезис взаимодействия управленческих систем при подготовке и реализации реформы местного государственного управления и управления, а также судебных учреждений в историко-правовом плане.
Теоретическую основу диссертации составляют исследования отечественных и зарубежных ученых — философов, юристов, историков, политологов. Диссертация опирается на анализ и теоретические обобщения исторических тенденций политико-правовых процессов в правление Екатерины II, содержащихся в проанализированных выше работах И.О. Андреевского, Н.В. Латкина, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, А.В. Романович-Славятинского, М.В. Владимирского-Буданова, СМ. Соловьева, И.И. Дитятина, B.C. Иконникова, А.С. Лаппо-Данилевского, В.Г. Григорьева, Н.Д. Чечулина, В.О. Ключевского, В.И. Семевского, А.А. Кизеветтера, М.М. Богословского, В.Н. Латкина, Н.И. Павленко, СМ. Троицкого, Е.В. Анисимова, А.Н. Медушев-ского, М.П. Павловой-Сильванской, К.А. Пажитникова, П.Г. Рындзянского, Б.Н. Миронова, Л.М. Гавриловой, А.Б. Каменского, Н.В. Середы, СМ. Казанцева, Н.Н. Ефремовой, О.А. Омельченко, О.И. Чистякова, Т.Е. Новицкой, В.А. Томсинова, М.И. Сизикова, И.А. Исаева, СВ. Кодана, В.Г. Графского, Е.А. Скрипилева и других.
Эмпирическая база диссертационного исследования включает в себя широкий комплекс как носителей информации историко-правового характера, так и других источников, характеризующих правление Екатерины II в целом. При этом заметим, что в конце XIX века начинается работа по систематическому изданию источников по истории правления Екатерины II, которые были представлены в журналах, альманахах, сборниках. В их числе: «Сборник императорского русского исторического общества», «Русский архив», «Русская старина», переписка Екатерины II с представителями европейского Просвещения, которые легли в основу данной работы. В целом же среди источниковой базы можно выделить следующие: законодательство, информационные носители мировоззренческих установок императрицы, ее окружения и отдельных сословий, а также материалы официального делопроизводства.
Законодательство в рамках данной работы играет роль источников, в которых в правовой форме фиксировались подходы к реформированию ад-
министративно-судебной системы. Поэтому автор, прежде всего, опирался на связанные с преобразованиями нормативно-правовые акты, вошедпхие в Полное собрание законов Российской империи . Заметим, что в работе используется текст «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» с дополнительными 29 - 31 главами, которые были подписаны -4- января 1780 года в продолжение и развитие реформы губернского управления. В качестве справочного издания нормативно-правового характера выступило «Полное собрание узаконений о губерниях по хронологическому порядку с 1754 по 1818 июнь месяц» . Важное значение также имеют публикации указов в рамках изданий «Российского законодательство Х-ХХ веков» и «Законодательства Екатерины II»3.
Информационные носители мировоззренческих установок императрицы, ее окружения и отдельных сословий относительно целей и задач реформирования административно-судебной системы страны выступают необходимым источником понимания идеологии преобразований. Это, прежде всего, «Наказ, данный Комиссии о сочинении проекта нового Уложения» — по_ литико-правовое сочинение, определившие исходные положения и многие вопросы подходов и содержания реформирования государственно-правовой системы России4. Большое значение имеют так называемые «малые наказы депутатов Комиссии для сочинения проекта нового Уложения», отразившие состояние местного управления и сословные потребности отдельных слоев населения.
Материалы официального делопроизводства выступают в качестве необходимых носителей информации. Некоторые из них опубликованы и ис_ пользованы в работе по имеющимся и указанным выше изданиям. Среди них
1 Полное собрание законов Российской империи. (Далее - ПСЗРИ). - СПб.: Тип. II Отделения Собственной
Его Императорского Величества Канцелярии, 1830.
2 Полное собрание узаконений о губерниях по хронологическому порядку с 1754 по 1818 июнь месяц -
СПб., 1818; ПСЗРИ.-Т. XX.-№14392. '
3 Законодательство Екатерины II: В 2 т. / Под редакцией О.И. Чистякова, Т.Е. Новицкой. - М., 2000 —2001
4 Императрица Екатерина Вторая. Наказ, данный Комиссии о сочинении проекта нового Уложения. — Ivi.
2008.
наиболее значительными являются публикации документов екатерининской эпохи в «Сборнике императорского русского исторического общества»1.
Архивные материалы официального делопроизводства, даже при наличии достаточно большого круга изданий документального характера, выступают важнейшим источником историко-правовой информации. Поэтому в исследовании использованы и введены в научный оборот ряд новых: документов, позволяющих более глубоко разобраться и понять политико-правовые процессы екатерининского правления как на уровне центра, так местных органов управления и суда.
Для- дополнения имеющихся эмпирических данных о реформаторской деятельности Екатерины. II в работе использованы материалы фондов Российского Государственного архива древних актов (РГАДА). Фонд № 10 -Кабинет Екатерины II - включает собственноручно написанные бумаги Екатерины И, черновые собственноручные записки Екатерины по разным направлениям государственной; деятельности (например, Записка об узаконениях, касающихся губернских, уездных и; городских учреждений, Уголовное уложение, Манифест о поединках, О полиции, Примерный штат губерний и др. Материалы фонда 248 - Сенат и его; департаменты - представляет обширное количество дел канцелярии генерал-прокурора, дела канцелярии Сената при высочайшем дворе, дела департаментов по юстиционной и вотчинг ной коллегиям, дела по опекунству, протоколы, журналы, секретные экспедиции Сената и другие: При этом заметим, что работа над данной темот невозможна без анализа переписки Сената с аппаратом управления губерний и наместничеств, которые дают возможность установить принципы организации административных и судебных учреждений, проследить основные направления их практической деятельности, и эффективность местного управления по реформам Екатерины. .
1 Материалы Екатерининской законодательной комиссии/Сборник русского исторического общества. -06.,1869-1914.-7.4,8,14,32,43,.68,93,107,115,123,,134,144.
Не менее важным и неизученным в полной мере в историографии выступает делопроизводство новых учреждений, созданных на губернском уровне. Их входящая и исходящая документация является первичным источником, в котором содержится информация о развитии различных регионов империи, особенностях функционирования административных и судебных учреждений губернского уровня. Поэтому в ходе исследования использовались и были введены в научный оборот ряд новых материалов фондов РГАДА: Нижегородской губернской канцелярии (ф. 409); Нижегородской земской избы, ратуши и губернского магистрата (ф. 748); Арзмасской приказной избы (ф. 1103); Арзамасской земской провинциальной канцелярии (ф. 676) и др.
С целью освещения хода реформ в отдельных губерниях в научный оборот введены материалы Государственного учреждения центрального архива Нижегородской области (ГУ ЦАНО), Государственный архив Владимирский области (ГАВО), Центральный государственный архив Республики Мордовия (ЦТАРМ), которые позволяют дополнить исследуемые проблемы реформ Екатерины II на губернском уровне. Так, материалы ГУ ЦАНО отражают проведение реформы на местном уровне и включают исследованные автором фонды: Нижегородской губернской канцелярии (ф. 1); Нижегородского наместнического правления, содержащий в себе указы Сената, протоколы и журналы присутствия наместнического правления (ф. 4); Палаты гражданского суда (ф. 177); Палаты уголовного суда (ф. 176); Нижегородского губернского магистрата (ф. 115); Верхнего земского суда (ф. 1472); Нижегородской верхней расправы (ф. 1470). Также исследовались фонды: дворянской опеки (ф. 651, ф. 653, ф. 662, ф. 652, ф. 654), городовых магистратов (ф. 117, ф. 118, ф. 119), сиротских судов (ф. 134, ф. 135), уездных судов (ф. 153, ф. 162, ф. 152 и др.), казенных палат (ф. 60, ф. 411), совестного суда (ф.133), приказа общественного призрения (ф. 96), нижних земских судов (ф. 142, ф. 147, ф. 146, ф. 150, ф. 151). Указанные фонды содержат материалы, связан-
ные с реализацией реформы местного управления на уровне взаимодействуя центральных, губернских и уездных учреждений.
Научная новизна исследования вытекает из поставленных исследовательских задач, которые обусловлены недостаточной изученностью вопросов реформаторской политики и деятельности правительства Екатерины II на уровне губерний, взаимодействия центра империи и регионов. Это обеспечило проведение комплексного исследования законотворческой деятельности императрицы и ее окружения. Комплексный подход в изучении административно-территориальных и судебной реформ второй половины XVIII века строится на основе системного анализа как опубликованных, так и неопубликованных архивных документов делопроизводства местных учреждений, отражающих специфику практических и фактических задач реализации губерш-ской реформы. Впервые в диссертации проанализирована делопроизводственная практика местных органов власти, отличающаяся волокитой и медленным исполнением указов высшей власти, а также контроль Сената за сохранением от расхищения финансовых средств со стороны губернских учреждений и за их практической деятельностью. Новизна заключается и в методологических подходах к источникам и научной базе данной проблемы, которые позволили критически преодолеть идеологические наслоения советского периода в вопросах оценки, роли и практического участия самой императрицы в реформах, проводившихся во второй половине XVIII века. На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Реформы Екатерины II в политико-правовой сфере были обусловлены комплексом факторов. Идеологической базой реформ Екатерины II как в территориально-управленческой, так и судебной сферах являлись идеи западноевропейского Просвещения: французского — Ш. Монтескье, Д. Дидро, немецкого, в первую очередь, - С. Пуфендорфа, английского - Д. Локка., У. Блэкстона и других. В проведении реформ императрица опиралась на взгляды представителей прогрессивных реформаторских кругов российского общества, прежде всего, П.И. Шувалова, который внес проекты таможенной,
рекрутской и других реформ, оказавших влияние на мировоззрение Екатерины Великой и на содержание будущих преобразований.
Существенным недостатком развития русского общества императрица считала несовершенство законодательства и ставила задачи по его пересмотру и систематизации. С этой целью Екатерина написала «Наказ», данный Комиссии о сочинении проекта нового Уложения, положив в его основу идеи теории естественного права. «Наказ» был насыщен новыми политическими, достаточно революционными для того времени идеями. В XI главе «О крепостном состоянии» Екатерина предлагала даже способы освобождения крепостных крестьян. Императрица опиралась на идеи представителей радикального крыла российского общества А.Я. Поленова, В.Т. Золотницкого, СЕ. Десницкого и других. Она вводит крестьянское самоуправление для бывших монастырских крестьян, создает судебные органы для крестьянства, устанавливает сельский порядок в казенных селениях Екатеринославского, Вологодского, Ярославского наместничеств. Кроме этого, Екатерина подготовила проект «Об устройстве свободных сельских обывателей», который по ряду причин как объективного, так и субъективного характера остался нереализованным.
Материалы Уложенной комиссии содержат яркую картину особенностей правосознания различных сословий и социальных групп, их отношение к проблемам, вставшим перед государством и социумом. «Малые» наказы делегатов Уложенной комиссии доказывают, что народонаселение Российской империи не смогло оценить и понять радикальных, просвещенческих идей, которые императрица провозгласила в «Наказе». Неудавшаяся в целом комплексная кодификация права в период правления Екатерины II все же имела положительное значение и привела к реализации отдельных ре-форм административной, судебной и финансовой сфер деятельности государства.
4. Административно-территориальная реформа явилась центральным
звеном преобразований Екатерины П. «Учреждения для управления губерний
Всероссийской империи» определили систему административно-территориального устройства и организацию государственной власти, которая в целом сохранялась до начала XX века. Императрица разделила территорию государства на губернии (наместничества). В состав губернии входила территория с численностью населения 300-400 тысяч душ (ревизских душ). В основу деления был положен социально-экономический принцип, закрепивший политико-правовой статус губернии как основой административной единицы Российского государства. Впервые в Европе императрица в основу деления страны положила демографический принцип, опередив тем самым государства Западной Европы, в которых уже прошли буржуазные революции.
5. В ходе административно-территориальной реформы понятия «гу
берния» и «наместничество» содержательно не изменились. Анализ законо
дательных актов и архивных материалов рассматриваемого периода доказы
вает неправомерность точки зрения о том, что в наместничество входили две
или более губерний. В процессе реализации реформы совершенствовалась и
корректировалась лишь система управления губерниями (наместничествами).
Термины «генерал-губернатор» и «губернатор» были слабо дифференцированы в законодательстве второй половины XVIII века. По «Учреждениям о губерниях» во главе административно-территориальной единицы мог стоять как генерал-губернатор, так и губернатор. В соответствии с «Наставлениями губернаторам» губернаторы подчинялись императрице и Сенату. Между тем, нормативно-правовые акты свидетельствуют о подчинении губернаторов генерал-губернаторам, при отсутствии разделения полномочий и обязанностей этих должностных лиц. Фактически генерал-губернатор выполнял роль промежуточного звена между центральными и губернскими учреждениями, что доказывало существование правовой коллизии в законодательстве.
6. Проведение административно-территориальной реформы требовало
создания новой системы финансирования государства. В процессе преобра-
зования первых наместничеств в соответствии с «Учреждениями о губерниях» Екатерина отказалась от первоначально заложенного принципа выделения денежных средств на уезд без конкретизации по присутственным местам.
Императрица присвоила каждой должности, в том числе и выборной, класс по «Табели о рангах» и установила окладное жалование чиновникам в конкретном административном или судебном учреждении. Таким образом, к юридической зависимости выборных должностных лиц прибавилась экономическая зависимость. Разграничив полномочия казенных палат и генерал-губернаторов (губернаторов), Екатерина II тем самым ослабила возможность чиновников губернских администраций самостоятельно распоряжаться выделяемыми средствами. Императрица контролировала генерал-губернаторов, чтобы они ни при каких обстоятельствах не распоряжались казенными деньгами без точных государственных узаконений, которые исходили от императрицы, Сената и государственного казначея.
7. В процессе преобразований Екатерина предприняла попытку отделить судебную власть от административной. Законодательство устанавливало, что губернатор «есть сберегатель закона, а не судья». Однако практических результатов эти реформаторские устремления не дали из-за консерватизма центральной и местной бюрократии и неподготовленности общества к гражданским инициативам со стороны императрицы.
Судебная система, созданная Екатериной Великой в 1775 году и последующие годы, четко соответствовала наказам, представленным депутатами от разных сословий в Уложенную комиссию. Для каждого сословия на губернском и уездном уровнях были созданы судебные органы. На уездном уровне императрица пыталась, если не ликвидировать, то смягчить жесткие границы между сословиями. Создав достаточно сложную структуру судебных органов, Екатерина II на губернском уровне противопоставила сословные суды бессословным в лице гражданской и уголовной палат и совестного суда. На совестные суды были возложены гражданско-правовые функции защиты прав личности и вынесения решения по справедливости или по со-
вести. Внедрение в судебную систему России совестных судов свидетельствует о попытке Екатерины II выйти за пределы сословных судов и создать некое подобие общегражданского, всесословного правосудия.
Наряду с административными учреждениями в губернии был создан приказ общественного призрения как всесословный орган, который сосредоточил в себе социально-ориентированные проекты Екатерины II. Обеспечив приказ необходимыми денежными средствами, систематически пополняя источники финансирования, императрица расширяла спектр учреждений социальной направленности, пытаясь снизить остроту социальных противоречий. В процессе реализации социальных программ Екатерина II выделила проблему сиротства, поручив ее решение особым судебным органам по опеке. Императрица хотела организовать такие учреждения для всех сословий, но на практике они были созданы для дворян в виде дворянской опеки и для городского сословия в виде городского сиротского суда. «Народный» сиротский суд для крестьянства Екатерине II создать не удалось. Социально-ориентированная политика императрицы стояла на страже интересов привилегированных сословий, уделяя при этом особое внимание воспитанию молодого поколения в духе добропорядочности и верности Ее Императорскому Величеству.
Создав институт прокуратуры на губернском уровне, Екатерина II усиливает систему правительственного надзора за всеми присутственными местами в наместничествах. В период правления Екатерины Великой происходит выделение в отдельное направление надзорной деятельности государства, с помощью которой императрица пыталась усилить эффективность системы управления на местах. Впервые государственный контроль и надзор на губернском уровне был поставлен на достаточно высокий для своего времени организационный уровень. В процессе реализации реформы Екатерина II выделила несколько направлений правительственного надзора: за деятельностью административных и судебных губернских учреждений, экономической и финансовой деятельностью государства, а также в военной сфере. Прави-
тельственный надзор создавался также с целью наблюдения за исполнением законодательства первыми лицами в губерниях.
10. Укрепление административного влияния со стороны имперских государственных структур на управленческие органы губернского и уездного уровня способствовало централизации Российской империи. Вместе с тем этот процесс осложнялся высоким уровнем коррупции и бюрократизации, низким уровнем исполнительной дисциплины, во многом снижая позитивный потенциал указов и распоряжений идущий от имперского центра. Верховная власть в лице императрицы и Сената пыталась бороться со старой управленческой системой, заставляя неукоснительно исполнять закон указов, прибегая к разным методам.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что изучаемые в диссертации вопросы государственного и правового регулирования го-' сударственного управления и местного управления относятся к числу фундаментальных проблем современной науки о государстве и праве. Сформулированные в работе положения и выводы развивают ряд разделов юридических наук, могут быть применены для теории государства и права с точки зрения их использования для абстрактных обобщений. Материалы диссертации можно применить при проведении исследований в сфере государственного и муниципального права. Полученные результаты могут быть использованы и в преподавании учебных дисциплин при обучении специалистов в сфере юриспруденции.
Практическая значимость работы заключается не только в том, что она расширяет научные представления о законодательной деятельности Екатерины II, но и в том, что диссертационный материал может быть использован в научно-практической деятельности при анализе современного состояния взаимодействия власти и общества в процессе подготовки и реализации административной, судебной и других реформ, в законотворческой деятельности, при принятии политико-юридических решений, существующих правовых проблем в современном обществе. Выводы и положения диссертации
могут содействовать развитию и углублению исследований в области преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях теории и истории государства и права, конституционного права, истории политических и правовых учений, исторических дисциплин гражданского цикла.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации рассматривались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России, теории и истории государства и права Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин ГОУ ВПО «Владимирский государственный гуманитарный университет».
Выводы и рекомендации по теме исследования апробированы в докладах и выступлениях на научно-практических конференциях: «Реформа местного самоуправления и выборы в органы местного самоуправления» (г. Пенза, декабрь 1999 г.); «Всероссийская конференция по актуальным проблемам юридической науки» (г. Пенза, декабрь 1998, 2000 г); «Дискуссионные проблемы российской истории» (г. Арзамас, 1998, 2000, 2004 г.); «МВД России -200 лет. История развития и перспективы» (г. Санкт-Петербург, сентябрь 2000 г.); «Местная демократия - основа демократической системы: законодательные аспекты усиления местной демократии в Российской Федерации» (г. Москва, июнь 2001 г.); «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» (г. Санкт-Петербург, октябрь 2001 г.); «Актуальные проблемы истории и теории государства и права» (г. Санкт-Петербург, декабрь, 2001 г.); «Теоретические и практические аспекты совершенствования правоохранительной деятельности в третьем тысячелетии» (г. Санкт-Петербург, январь, 2002 г.); «Законодательная дефиниция: ложно гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы» (Международный круглый стол, Черновцы сентябрь 2006 г.); «Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной правоприменительной практики» (Международный симпозиум г. Геленджик, сен-
тябрь 2007 г.); «Систематизация законодательства в России (историко-правовые, теоретико-методологические и технико-юридические проблемы) (Материалы Международного круглого стола, Москва, январь 2008 г.); «Правотворческие ошибки: виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах» (Н. Новгород, май 2008 г.).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух частей, пяти глав, включающих 17 параграфов, заключения, библиографии и приложения.
Похожие диссертации на Административно-судебная и правовая реформы Екатерины Великой (историко-правовой аспект)
