Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические проблемы соотношения городских органов местного самоуправления с органами государственной власти 13
1.1. Теоретические проблемы понимания местного самоуправления 13
1.2. Понимание взаимодействия городских органов местного самоуправления и органов государственной власти по реформам 1870 и 1892 годов 35
1.3. Особенности становления городских органов местного самоуправления на Северном Кавказе в 1870-1917 годах 59
ГЛАВА 2. Современные проблемы совершенствования деятельности городских органов местного самоуправления 82
2.1. Концепция реформирования местного самоуправления в 1990-х годах 82
2.2. Становление и развитие городских органов местного самоуправления в России 98
2.3. Особенности деятельности городских органов местного самоуправления в Ставропольском крае 118
Заключение 158
Список использованной литературы 162
- Теоретические проблемы понимания местного самоуправления
- Понимание взаимодействия городских органов местного самоуправления и органов государственной власти по реформам 1870 и 1892 годов
- Концепция реформирования местного самоуправления в 1990-х годах
- Становление и развитие городских органов местного самоуправления в России
Введение к работе
В начале 1990-х годов в России начался процесс реформирования власти на местах на основе принципа самоуправления, что отражено в Конституции Российской Федерации: органы местного самоуправления не включены в систему органов государственной власти. Самостоятельное осуществление народом принадлежащей ему власти посредством местного самоуправления является одним из показателей демократичности гражданского общества.
Власть народа (публичная власть) в России осуществляется на трёх уровнях: на уровне местного самоуправления и двух уровнях государственной власти - федеральном и субъектов Российской Федерации. Городское самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению и призвано разрешать проблемы локальных территорий. Особую роль городское самоуправление играет в процессе формирования гражданского общества, являясь одновременно и механизмом формирования гражданского общества, и неотъемлемой его частью.
Практика показала наличие проблем в нормативно-правовом регулировании деятельности органов местного самоуправления. В частности, на январь 1997 года не были сформированы выборные органы в 64 городах шестнадцати субъектов Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации органы городского самоуправления в 1990-х годах зачастую считались продолжением государственного управления. Эти проблемы продолжают оставаться актуальными и в настоящее время.
Актуальность исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с проблемами
нормативно-правового регулирования деятельности городских органов местного самоуправления.
Нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления призвано способствовать эффективной реализации прав и интересов населения. В России насчитывается 1059 городов с населением, которое составляет 73 процента от всей численности населения России. Поэтому важное значение приобретает нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления именно в городах, где проживает преобладающая часть россиян.
Центральная проблема нормативно-правового регулирования деятельности органов городского самоуправления, как представляется, исходит из понимания идеи местного самоуправления. Ещё в 1892 году М. И. Свешников обозначил проблему: «все вопросы местного самоуправления зависят от разрешения предварительно того вопроса, к чему призываются путём самоуправления местные жители: к заведыванию ли своими собственными делами или к участию в делах местной администрации»1.
В связи с предстоящим реформированием системы органов местного самоуправления важное теоретическое и практическое значение приобретает изучение исторического опыта аналогичных реформ, проводившихся в дореволюционной России, а также их сравнительный анализ с реформой местного самоуправления 1990-х годов.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является обобщение опыта нормативно-правового регулирования деятельности городских органов местного самоуправления в России на основе реформ 1870, 1892 и 1990-х годов, выявление основных тенден-
1 Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления: Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств- СПб., 1892. С. 164.
ций и закономерностей становления и развития городских органов местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели предпринимается попытка решения следующих задач:
изучение теоретических проблем понимания местного самоуправления;
понимание концепций реформирования местного самоуправления;
понимание проблем соотношения органов городского самоуправления и органов государственной власти;
рассмотрение особенностей деятельности городских органов местного самоуправления на Северном Кавказе.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с нормативно-правовым регулированием деятельности органов местного самоуправления.
Предмет исследования составляет историко-правовой аспект нормативно-правового регулирования деятельности органов городского самоуправления в дореволюционной России, а также законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении 1990-х годов.
Методологическая основа диссертационного исследования представлена системой общенаучных и частнонаучных методов познания. Ведущее место среди общенаучных методов занимает диалектический метод, предполагающий исследование вопросов нормативно-правового регулирования деятельности органов городского самоуправления в развитии, на основе конкретно-исторических условий и во взаимосвязи с другими явлениями.
Применялись системный, социологический, формальнологический методы, а также историко-правовой и сравнительно-правовой методы. В качестве специального метода использован метод анализа и толкования нормативных актов.
С учётом методологической значимости философских категорий и понятий в диссертационном исследовании использованы философские категории (общее и особенное, причина и следствие) и философские понятия (сущность, форма, содержание, структура, система, функции).
Теоретическая основа и источники исследования. Диссертационное исследование основывается на научных трудах дореволюционных авторов, исследовавших проблемы теории государства и права, государственного права, на современных научных источниках по проблемам истории государства и права, конституционного и муниципального права.
В процессе работы над диссертацией изучались основные концепции и теоретические подходы зарубежных специалистов по проблемам местного (городского) самоуправления. Исследовались нормативно-правовые акты по местному (городскому) самоуправлению. Также рассмотрены некоторые аспекты философии права.
Вклад дореволюционных российских учёных в изучение проблем местного самоуправления в России является весомым. Проблемами местного самоуправления занимались А. И. Васильчиков, Б. Б. Веселов-ский, В. П. Безобразов, В. М. Гессен, А. Д. Градовский, И. И. Дитятин, А. И. Елистратов, А. А. Кизеветтер, А. А. Колычев, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, В. Н. Пешков, А. Г. Михайловский, А. Ф. Немировский, О. К. Нотович, М. И. Свешников, Д. Д. Семёнов, И. Т. Тарасов, Б. Н. Чичерин, Г. И. Шрейдер.
В 1920-х годах, в условиях новой экономической политики, существовала российская школа так называемых «муниципалов» во главе с профессором Л. А. Велиховым. Труды Л. А. Велихова и его учеников по городскому хозяйствованию, финансовой структуре и методам управления городом опубликованы в середине 1920-х годов. Эти труды, по су-
ществу, были последними о принципах местного самоуправления в Советской России, поскольку страна в строительстве системы государственной власти повернулась к организации жёсткой централизации.
На современном этапе в изучение проблем местного самоуправления внесли и продолжают вносить свой вклад учёные С. А. Авакьян, В. Г. Барабашев, Н. С. Бондарь, Т. М. Бялкина, В. И. Васильев, А. Г. Воронин, И. В. Выдрин, В. Я. Гельман, Л. В. Гильченко, В. А. Горожанин, Ю. А. Дмитриев, Н. А. Емельянов, В. В. Еремян, А. А. Замотаев, В. Г. Игнатов, Ю. Д. Казанчев, М. Н. Кирюхина, А. А. Кармолицкий, А. Е. Когут, А. Н. Кокотов, В. А. Кряжков, О. Е. Кутафин, Л. Е. Лаптева, Г. В. Мальцев, С. С. Митрохин, И. В. Мухачёв, В. А. Нардова, Е. Е. Некрасов, Т. Г. Прокофьева, А. Н. Писарев, А. Я. Слива, А. Т. Тертышный, Ю. А. Тихомиров, В. В. Таболин, В. И. Фадеев, Д. Ю. Шапсугов, А. Н. Широков, Е. С. Шугрина.
В своих работах данные авторы рассматривают различные аспекты местного самоуправления и высказывают пути решения проблем.
Нормативную базу диссертационного исследования составили законодательные акты дореволюционной России (Городовые положения 1870 и 1892 годов), Европейская Хартия о местном самоуправлении, Конституции Российской Федерации, закон «О местном самоуправлении в РСФСР», другие законы и подзаконные акты.
Научная новизна исследования. Настоящая работа является системным комплексным научным исследованием нормативно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления.
Новизна исследования состоит прежде всего в самой постановке и формулировке проблемы: рассматривается нормативно-правовое регулирование деятельности городских органов местного самоуправления в историко-правовом аспекте. Также исследуются
теоретические проблемы понимания местного самоуправления в развитии.
В содержательном плане научная новизна исследования заключается в том, что показываются особенности нормативно-правового регулирования деятельности органов городского самоуправления на Северном Кавказе. Результатом проведённого исследования явились выводы и предложения, выносимые на защиту.
Значимость результатов исследования. Материалы диссертационного исследования дополняют теоретические знания, относящиеся к вопросам нормативно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления. Они могут быть использованы для дальнейшей научной разработки проблем местного самоуправления.
Научный материал исследования может использоваться в преподавании курсов правового цикла: теории государства и права, истории государства и права, конституционного права, муниципального права. Результаты исследования применимы к использованию при обучении муниципальных служащих в системе повышения квалификации.
Практическая проверка результатов исследования. Отдельные положения диссертации учитывались при разработке изменений и дополнений в Устав города Невинномысска, других актов Думы города Невинномысска. Положения диссертации докладывались на следующих конференциях:
Международной конференции «Новые технологии в управлении, бизнесе и праве» (21 мая 2000 года, Невинномысск);
Всероссийской конференции «Человек и общество на Кавказе. Проблемы правового бытия» (16 октября 2001 года, Ставрополь);
Региональной конференции «Актуальные проблемы развития Российского государства, общества и права на современном этапе» (22 февраля 2000 года, Ставрополь);
45 научно - методической конференции «Университетская наука -региону» (20 апреля 2000 года, Ставрополь);
VI научно-практической конференции «Проблемы теории и практики социально-экономических, политических, правовых преобразований на рубеже столетий» (21 апреля 2000 года, Ставрополь);
научно - практической конференции «Проблемы и перспективы подготовки специалистов, способных к обеспечению доступа и максимальной адаптации к реальной профессиональной деятельности» (27 января 2001 года, Невинномысск);
научно - практической конференции «Российское законодательство: история и современность» (7 сентября 2001 года, Ставрополь).
Материалы диссертации использовались автором в учебном процессе при проведении лекций и семинарских занятий по курсам «История отечественного государства и права» и «Муниципальное право России».
Результаты исследования (общий объём публикаций - 1,8 печатных листа) опубликованы в научной печати:
Малхозов В. А. Местное самоуправление в России: дефицит теоретического обоснования / Актуальные проблемы развития Российского государства, общества и права на современном этапе. Материалы региональной конференции Ставропольского университета (института) имени В. Д. Чурсина. - Ставрополь, 2000. - 0, 2 п. л.
Малхозов В. А. К вопросу эволюции понятия «местное самоуправление» в российской теоретико-правовой науке / Проблемы совершенствования Российского законодательства. Материалы 45 научно-методической конференции «Университетская наука - региону». Ставропольский государственный университет. - Ставрополь, 2000. - 0, 5 п. л.
Малхозов В. А. К вопросу развития муниципального законодательства / Проблемы теории и практики социально - экономических, политических, правовых преобразований на рубеже столетия. Материалы научно—практической конференции Ставропольского университета (института) имени В. Д. Чурсина. -Ставрополь, 2000. - 0, 15 п. л.
Малхозов В. А. К вопросу о концептуальном подходе в организации местного самоуправления в Российской Федерации / Новые технологии в управлении, бизнесе и праве. Тезисы докладов и сообщений международной конференции. - Невинномысск, 2000. - 0, 2 п. л.
Малхозов В. А. К вопросу о проблемах местного самоуправления на уровне законодательства субъектов Российской Федерации / Проблемы и перспективы подготовки специалистов, способных к обеспечению доступа и максимальной адаптации к реальной профессиональной деятельности. Научно-практическая конференция НИЭУП. - Невинномысск, 2001. - 0, 2 п. л.
Малхозов В. А. Городское самоуправление в России в XVIII -XIX веках / Вестник Ставропольского института им. В. Д. Чурсина. Выпуск 1. - Ставрополь: Издательство Ставропольского института им. В. Д. Чурсина, 2001.-0, 3 п. л.
Малхозов В. А. К вопросу о коллизиях перевода понятия «местное самоуправление» в русских версиях Европейской Хартии о местном самоуправлении / Российское законодательство: история и современность. Материалы научно-практической конференции. - Ставрополь: Издательство СГУ, 2001. - 0, 25 п. л.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту. Проведённое исследование позволяет сформулировать следующие основные положения, которые выносятся на защиту:
- об обусловленности конкретно-историческими условиями нормативно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления;
о необходимости разработки концепции реформирования органов местного самоуправления с учётом исторического опыта;
о необходимости совершенствования аспектов взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;
о совершенствовании российского законодательства, регулирующего деятельность органов местного самоуправления, в соответствии с концепцией местного самоуправления.
Структура диссертации. Структура диссертации определяется целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав по три параграфа каждый, заключения и списка литературы.
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, указывается научно-методическая база, характеризуется практическая значимость работы, её новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, содержатся сведения о публикации результатов исследования в научной печати.
Первая глава посвящена теоретическим проблемам соотношения городских органов местного самоуправления с органами государственной власти. В ней исследуются теоретические проблемы понимания местного самоуправления, прослеживается эволюция понятия «местное самоуправление», рассматриваются проблемы, связанные с переводом этого понятия из Европейской Хартии о местном самоуправлении на русский язык. В главе также освещаются теоретические и практические вопросы дореволюционного нормативно-правового регулирования деятельности органов городского самоуправления и анализируются особенности деятельности органов городского самоуправления на Северном Кавказе в 1870-1917 годах.
Во второй главе рассматривается концепция реформирования местного самоуправления в 1990-х годах, изучается практика дея-
тельности городских органов местного самоуправления в России, исследуются особенности деятельности городских органов местного самоуправления в Ставропольском крае в 1990-х годах.
В заключении по результатам исследования излагаются основные выводы. Они состоят в следующем. Государство сознательно шло на возрождение местного самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Концепции местного самоуправления, которые реализовывались в России, не обеспечивали полноценного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления носило противоречивый характер.
Список использованной литературы включает в себя законодательные и нормативные акты и библиографический перечень.
Теоретические проблемы понимания местного самоуправления
Один из главных вопросов теории и практики местного самоуправления, который находился в центре внимания общественной и научной мысли в России XIX века, состоял в определении соотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти. Правительственная точка зрения в этом вопросе состояла в необходимости введения административной децентрализации при сохранении политической централизации.
История борьбы двух основных концепций (теорий) местного самоуправления (государственной и общественной) свидетельствует о том, что отсутствует глубокое понимание идеи местного самоуправления. Формированию такого понимания может способствовать изучение и использование дореволюционного опыта нормативно-правового регулирования деятельности городских органов местного самоуправления.
Сторонник общественной теории местного самоуправления князь А. И. Васильчиков писал во введении к своему труду: «Та система и окажется лучшей, которая соблюла одновременно интерес государственный и пользу общественную, не пожертвовала нравственной и умственной самостоятельностью народа для величия страны, местными нуждами для общих польз и согласила, насколько соглашение возможно, порядок со свободой»3. Он пришёл к выводу, что ничей - ни прусский, ни английский, ни французский - путь организации местного самоуправления в своём отдельном виде не подходит для России.
А. Д. Градовский был сторонником государственной теории местного самоуправления. В своей работе «История местного управления в России» он пришёл к выводу о необходимости децентрализованного управления и введения гибкой системы местного самоуправления. Единство общегосударственных и местных интересов, по его мнению, может быть гарантировано только тогда, «когда деятельность власти в провинции будет направляться совокупностью местных условий, когда особый характер местности отразится и на особом характере управления, когда непредвиденные затруднения будут получать скорое разрешение, когда каждый новый факт в жизни местности общества будет вызывать соответствующую деятельность администрации, когда управление, так сказать будет расти вместе с обществом» .
В своей работе «Наше городское общественное управление» Г. И. Шрейдер провёл сравнительный анализ местного самоуправления России и Англии. Он пришёл к выводу о полезности зарубежного опыта, но призвал применять его избирательно: «ставить иностранную практику, будь то английская, швейцарская или германская, нашим муниципалам как образец для прямого и непосредственного подражания, приглашать их немедленно следовать иностранным примерам, это значит, предъявлять к ним требования, совершенно невозможные и невыполнимые»5.
Вопросам местного самоуправления уделял внимание Н. М. Коркунов. Его двухтомник «Русское государственное право» содержит специальную главу о городском самоуправлении. Относительно теорий местного самоуправления он заметил: «Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведали только свои собственные интересы. Государственная теория самоуправления, напротив, в самоуправлении видит возложение на местное общество осуществление задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и целям»6.
Главный вывод дореволюционных учёных заключался в том, что они, допуская возможность существования местного самоуправления при любой форме государственного правления, указывали на разный объём его реализации. Объём этот зависел от конкретных условий: при жёсткой централизации управления в государстве местное самоуправление играло значительно меньшую роль в жизни провинций, чем при экономической и административной децентрализации государства. Заслугой учёных было выявление причин и условий возникновения местного самоуправления в России. Большинство из них пыталось определить место и значимость этого института власти в системе государственного устройства, а также соотношение власти местного самоуправления с государственной властью.
Идея организации общинного управления сформулирована в XVIII веке. Основными проблемами учения о местном самоуправлении являются понятия о собственных общинных делах, присущих по своей природе местному самоуправлению, и о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления. Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общественного управления.
Эта теория исходит из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общин на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Уязвимость этой теории состоит в том, что идею неприкосновенности прав общин трудно обосновать для крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов), установленных государством.
Понимание взаимодействия городских органов местного самоуправления и органов государственной власти по реформам 1870 и 1892 годов
В XIX веке нормативно-правовое регулирование деятельности городских органов местного самоуправления в России подверглось коренному преобразованию: были проведены две реформы с промежутком в два десятилетия. Комиссия, которая была создана для подготовки реформы, проектировала регулирование деятельности органов городского самоуправления на основе самых прогрессивных демократических идей. Но, как это случается, идеи претерпели на практике существенные изменения. Основное противоречие исходило из того, что городские органы самоуправления учреждались наряду с правительственными. Сам по себе такой подход мог бы выглядеть гармоничным, если бы деятельность обеих ветвей власти внутренне связывалась в общую систему самоуправления, но подобное не предусматривалось. Городовое положение от 16 июня 1870 года (в дальнейшем — Городовое положение 1870 года) и Городовое положение от 11 июня 1892 года (в дальнейшем - Городовое положение 1892 года) отражают различные подходы к реализации идеи самоуправления. Если первое Положение реализует в основном общественную теорию самоуправления, то второе Положение - государственную теорию.
Время прохождения законопроекта о городском самоуправлении в высших органах государственной власти совпало с ужесточением внутренней политики и поворотом во взглядах самодержавия на самоуправление. Бакинский городской голова А. Новиков писал в 1904 году: «Городское самоуправление родилось позже земского. Время было уже менее благоприятно. Если ещё не началась, то в воздухе уже чувствовалась реакция. Естественно, что при менее благоприятных условиях развилась менее совершенная организация»38.
Вместе с тем, прогрессивность Городового положения 1870 года заключалась в том, что были заменены сословно - бюрократические органы городского управления на всесословные органы, основанные на буржуазном принципе имущественного ценза. Нормами Положения 1870 года была создана возможность представительства городского населения. Избранная горожанами дума получала широкую самостоятельность в решении местных дел. В лице городской управы создавался выборный исполнительный орган, подчинённый думе и независимый от государственной администрации.
Одним из достижений реформы 1870 года было предоставление местному самоуправлению широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. В задачи местного самоуправления входила забота о местных культурно - хозяйственных делах: внешнее городское благоустройство, содержание коммуникаций, попечение о народном продовольствии, здравоохранении, противопожарная безопасность, содержание за счёт городских средств благотворительных учреждений, больниц, театров, музеев, библиотек, забота о народном образовании.
На городское самоуправление была возложена также обязанность по содержанию государственной администрации (члены городской полиции, тюрьмы, пожарные команды). Кроме того, местное самоуправление исполняло функции по расквартированию воинских частей и предоставлению в центр сведений о местных пользах и нуждах.
Самостоятельность городского самоуправления проявлялась в том, что постановления думы, за небольшим исключением, приобретали легитимность на городском уровне с момента их принятия без какого-либо утверждения «сверху». Утверждению губернской администрации, а в некоторых случаях и министерства, подлежали лишь наиболее важные постановления думы, такие, например, как заключение займа, отчуждение или продажа городской недвижимой собственности, введение или повышение налогов. На губернатора был возложен лишь надзор за законностью действий органов городского самоуправления.
Губернатор имел право приостановить действие принятого думой или управой постановления, если в них не соблюдался или прямо нарушался закон. В этом случае губернатор переносил рассмотрение дела на обсуждение губернского по городским делам присутствия. Опротестованное постановление рассматривалось исключительно с точки зрения его законности, но не по существу. Жалобы на решения губернского по городским делам присутствия приносились в Сенат.
Концепция реформирования местного самоуправления в 1990-х годах
Закреплённое в Конституции России положение о высшей юридической силе и прямом действии основного закона Российского государства означает, что все конституционные нормы, в том числе и по вопросам организации местного самоуправления, имеют верховенство над законами и подзаконными актами. В главе 8 Конституции России «Местное самоуправление» содержатся наиболее важные принципиальные положения, определяющие основные цели и задачи местного самоуправления; роль местного самоуправления в механизме осуществления народовластия; основы деятельности населения по решению задач местного значения.
Согласно мнению одного из авторов проекта новой Конституции Российской Федерации, ответственного секретаря Конституционной комиссии РФ в 1990 - 1993 г.г. О. Г. Румянцева, в действующей Конституции воплощена целостная концепция. Он заметил: «Важный критерий зрелости перечня основ конституционного строя - целостность. Когда посредством ключевых принципов единичное связывается в целое, то возникает подобие устойчивости системы, формулирование и закрепление которой становится условием нераздельного внутреннего единства и стабильности общества»98.
О. Г. Румянцев, как и некоторые другие учёные, обращает внимание на то, что в России есть известное противоречие между рациональными предписаниями права и иррациональностью российского правосознания .
Если согласиться с логикой автора, утверждающего, что фактическая и юридическая Конституция в России не сблизились, разошлись100, то же самое можно сказать о фактическом и юридическом местном самоуправлении.
В книге приводится сравнительная таблица закрепления основ конституционного строя в различных проектах. Рассматривалось шесть проектов Конституции Российской Федерации. По разделу «местное самоуправление» в двух проектах (от народного депутата Ю. М. Слободского с РКРП и С. Пыхтина, СВР) не содержалось упоминания о местном самоуправлении как основе конституционного устройства. В проекте РДДР (апрель 1992 года) под пунктом 71 шёл следующий текст: «Общие вопросы жизни населения городов, посёлков, сёл, станиц, деревень, других территориальных единиц решаются на началах муниципального самоуправления, автономного от государственной власти, органы которого ведут все местные дела самостоятельно, поскольку это соответствует Конституции, федеральным законам и законам республик»101.
Очень коротко определялось место самоуправления в проекте, подготовленном в марте 1993 года группой юристов по поручению Президента РФ: «33.4. За пределами государственной власти и автономно от неё действует муниципальное самоуправление»102.
В действующей Конституции, которую 12 декабря 1993 года Президент РФ представил на всенародное голосование, статья 12 гласит: «В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
А вот как выглядел текст проекта Конституционной комиссии (август 1993 года): «8 (1) Российская Федерация и её субъекты признают и гарантируют местное самоуправление, обеспечивают его самостоятельность. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. + 8 (2) Гарантируются свобода и самоуправление институтов граждан-ского общества. + 8 (3) Гарантируется культурная автономия» .
Из приведённых проектов видно, что отношение к реализации идеи местного самоуправления было очень разным. По существу, споры по этому вопросу не утихают и сегодня.
В. И. Васильев указывает, что правовая модель российского местного самоуправления «не может быть отнесена ни к одной из известных западных моделей местного самоуправления, хотя и имеет отдельные черты некоторых из них»104. Он обращает внимание на полномочия местного самоуправления. В первом варианте президентского проекта Конституции Российской Федерации 1993 года говорилось, что местное самоуправление отделено от государственной власти и действует независимо и самостоятельно, то есть местное самоуправление должно было быть освобождено от каких бы то ни было государственных функций105.
Становление и развитие городских органов местного самоуправления в России
Институт прикладных социальных исследований опросил 800 москвичей. Выяснилось, что более 60 процентов респондентов вообще не знают, что за орган городская Дума, а большинство столичных жителей не могут вспомнить имя своего депутата120. Проблема эта касается не только столицы: в России отношение народа к исполнительной власти традиционно более доверительное, чем к представительной ветви власти. Противостояние органов городского самоуправления, представляющих эти две ветви местной власти, является объективным явлением и встречается в России повсюду на горизонтальном уровне власти.
Серьёзной проблемой в деятельности городских органов местного самоуправления является их противостояние с органами государственной власти, порождаемое в значительной степени следующими причинами.
Очевидное стремление власти некоторых субъектов Федерации сконцентрировать в своих руках как можно больше полномочий, ресурсов, собственности, во многом за счёт районов и городов, встречает правомерное сопротивление. Поэтому государственная власть воспринимает городское самоуправление как помеху собственной деятельности. Подобное непрекращающееся противостояние органов местного самоуправления и органов государственной власти на уровне города и района ведёт к необратимым последствиям.
Другая причина заключается в сложном и конфликтном становлении органов городского самоуправления из-за разрыва между органами местного самоуправления и органами государственной власти. В краевых и областных представительных органах власти в той или иной степени местное самоуправление, как правило, имеет свои заинтересованных представителей. В федеральной же Думе в 1990-х годах не было аналогичной структуры. Лишь в 2000 году при председателе Государственной Думы РФ создан Совет представителей органов местного самоуправления. Новый орган поможет обеспечить взаимодействие представительных органов местного самоуправления с законодательной ветвью федеральной власти. По существу, муниципальная власть встраивается в структуру государственной власти, что предполагает реформа федерализма. Реализация этой меры, как представляется, способна положить конец противостоянию органов местного самоуправления и органов государственной власти121.
Ещё одна группа проблем выявилась в ходе организации и деятельности органов городского самоуправления: соперничество представительной и исполнительной ветвей власти городского самоуправления за объём полномочий в муниципальном образовании привела к обширному разнообразию структур муниципальных образований.
Упущения методического плана и кадровое обеспечение реформы местного самоуправления показали, что к началу реформы общество не было подготовлено на требуемом уровне. Все перечисленные причины способствовали появлению многочисленных конфликтов, которые в основном прогнозировались учёными и которых можно было избежать.
Президент России В. Путин, представляя 8 июля 2000 года Федеральному Собранию Российской Федерации ежегодное Послание Президента, коснулся проблемы повсеместной борьбы глав муниципальных образований с руководителями регионов . Он указал на то, что в редких случаях эту борьбу можно расценивать в свете отстаивания интересов местного самоуправления как института власти. Ещё слишком часто местное самоуправление на мэрах начинается и на них же заканчивается, и не стоит путать личные амбиции в перетягивании власти с защитой реальных интересов населения.
Широко известен конфликт, связанный с мэром города В. Черепковым («Приморское дело»). В городе Владивостоке 27 сентября 1998 года выборы главы муниципального образования не состоялись. Своим Указом от 11 декабря 1998 года № 1561 Президент Российской Федерации постановил: губернатору Приморского края до избрания в установлен ном порядке главы муниципального образования г. Владивостока назначить исполняющего обязанности мэра г. Владивостока.
Средства массовой информации уделили событиям в дальневосточном городе много внимания. В частности, возможностями Интернета воспользовался заместитель Председателя Законодательного собрания Иркутской области, заведующий кафедрой конституционного права Иркутского государственного университета, доктор юридических наук, профессор С. И. Шишкин, который опубликовал в электронной версии материалы по конфликту.
В этом деле, с точки зрения теории муниципального права, формирование органов местного самоуправления приобрело специфическую окраску: законы, практика их применения и истолкования переплелись в клубок, распутать который, по мнению С. И. Шишкина, было совсем не просто. Само же дело по жалобе В. И. Черепкова на законность Указа Президента РФ от 11 декабря 1998 года стало походить на игровую площадку для состязаний самых изощрённых юридических специалистов.
Дословно Указ Президента РФ от 11 декабря 1998 года № 1561 гласил: «в связи с прекращением полномочий мэра г. Владивостока в соответствии с пунктом 1 статьи 59 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также с учетом предложений руководителей местного самоуправления Приморского края и г. Владивостока постановляю: Губернатору Приморского края до избрания в установленном порядке главы муниципального образования г. Владивостока назначить исполняющего обязанности мэра г. Владивостока». Мэр Владивостока посчитал Указ неконституционным и подал жалобу на его отмену.
