Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Отечественный опыт становления и развития органов предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних.
1. Общая характеристика беспризорности и преступности несовершеннолетних как социального явления 15
2. Деятельность органов предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних в дореволюционной России 34
3. Организационно-правовые основы деятельности органов предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних в советский период 41
Глава II. Организационно-правовые основы деятельности московской милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних с 1991 по 2002 год .
1. Правовое обеспечение деятельности московской милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних в 1991-1996 гг 70
2. Правовое обеспечение деятельности московской милиции по снижению уровня беспризорности и преступности несовершеннолетних с 1997 по 2002 год 91
3. Формы юридической ответственности в системе деятельности по предупреждению беспризорности и правонарушений несовершеннолетних 133
Заключение 149
Список источников использованной литературы 159
- Общая характеристика беспризорности и преступности несовершеннолетних как социального явления
- Деятельность органов предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних в дореволюционной России
- Правовое обеспечение деятельности московской милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних в 1991-1996 гг
- Правовое обеспечение деятельности московской милиции по снижению уровня беспризорности и преступности несовершеннолетних с 1997 по 2002 год
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что проблема преступности и беспризорности несовершеннолетних является значимой как на уровне мирового сообщества в целом, так и на национальном уровне. В современной России в условиях деградации многих традиционных общечеловеческих ценностей в совокупности с финансовыми проблемами и резким снижением уровня жизни в 90-е годы прошлого столетия широких слоев населения имеет место достаточно высокий уровень беспризорности и преступности несовершеннолетних. Актуальность данной проблемы была отмечена Президентом РФ В.В. Путиным в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 г., который обозначил в аспекте одной из национальных задач государственных органов - помощь и поддержку гражданам, столкнувшимся с проблемой беспризорности и преступности несовершеннолетних1.
Точные статистические данные о количестве беспризорных в России в настоящее время отсутствуют в связи с латентностью этого явления. Различные источники определяют их число от одного до трех миллионов человек. Одной из причин беспризорности и преступности несовершеннолетних, является высокий уровень разводов и бытового пьянства. Снизилась ответственность родителей за воспитание и образование детей, во многом утрачены воспитательные функции школы.
За первое полугодие 2007г. 54000 неблагополучных родителей поставлены на учет в подразделениях по делам несовершеннолетних МВД. Возбуждено 1864 уголовных дела в отношении родителей, не исполняющих обязанности по воспитанию несовершеннолетнего. По фактам жестокого обращения с детьми привлечено к ответственности 2300 родителей и опекунов.
Означенная ситуация сложилась за счет многолетнего дефицита внимания государства и общества к проблемам семьи и детства. Наряду с преступ-
«Парламентская газета» от 27 апреля 2007 г. № 60.
ностью несовершеннолетних растет и степень опасности, которой они подвергаются в современном обществе, так как криминальная среда стремится вовлечь их в преступный мир, прикрывая себя перед судом недееспособностью или ограниченной дееспособностью несовершеннолетнего. В связи с этим опыт предупреждения милицией г. Москвы (как крупного мегаполиса, где проблема выражена наиболее остро) массовой беспризорности и преступности несовершеннолетних в период с 1991 по 2002 г., характеризующийся становлением российской системы предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, представляет существенный научный и практический интерес.
Анализ эффективности нормативной базы применительно к деятельности милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних позволяет сформулировать практические рекомендации по применению этого опыта в современных социально-экономических условиях.
Степень научной разработанности темы.
Проблема предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних всегда привлекала внимание исследователей.
Отечественная наука уделила определенное внимание проблемам борьбы с детской беспризорностью и преступностью. Анализ опубликованных работ и диссертаций дает основания утверждать, что наибольшее количество исследований посвящено 20-30 годам прошлого века, когда на государственном уровне велась масштабная, борьба с детской беспризорностью и безнадзорностью. Имеется богатый фактический материал, представляющий науч-ную ценность как добротный источник . Интерес к вопросам борьбы с детской беспризорностью и преступностью снова возрос в 50-е, а затем и в 90-е гг. XX в. и продолжает расти в настоящее время.
2 См. например: Познышев СВ. Детская беспризорность и меры борьбы с ней. М. 1926.; Маро (Левитина М.И.) Работа с беспризорными: практика новой работы в СССР. Харьков 1921; Гернет М.Н. Социально-правовая охрана детства за границей и в России М. 1924; Арнаутов В.А. Голод и дети на Украине. - Харьков. 1922; Калинина А.Д. Десять лет работы по борьбе с детской беспризорностью. М; Л., 1928; Лившиц Е. Социальные корни беспризорности. М, 1925;
Общетеоретическое значение для диссертационного исследования имеют труды Л.Ш. Берекашвили, А.С. Емелина, В.Н. Казакова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова, В.М. Курицына, С.Я. Лебедева, С.С. Маиляна, В.П. Малахова, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, СВ. Недобежкина, А.П. Печникова, А.С. Прудникова, Т.Н. Радько, В.В. Черникова3.
Различные аспекты предупреждения преступности и беспризорности несовершеннолетних отражены в трудах М.Н. Гернета, Н. Крупенникова, А. Кистяковского, Н.С. Захарова, Б.С. Волкова, М.Д. Лысова, Б.С. Утевского, B.C. Орлова, А.И. Чернышева, П.В. Лихолата, М.М. Бабаева, Ю.Г. Байбакова, Цао Цзы-дана, З.И. Ворониной4. Ими заложены основы теории предупрежде-
Берекашвили Л.Ш. Обеспечение прав человека и законности в деятельности правоохранительных органов: Учебное пособие с альбомом схем. 2-е издание, переработанное и дополненное. М., 2003; Емелин А.С. История государства и права России (октябрь 1917 - декабрь 1991 гг.). М, 2001; Казаков В.Н. Роль милиции в системе охраны правопорядка // Правоохранительные органы России: история и современность. М, 2000; Административная деятельность органов внутренних дел. Общая и особенная части: Учебное пособие для юридических ВУЗов / Под. ред. В.Я. Кикотя. М, 2003; Административное право России: Курс лекций / Под. ред. И.Ш. Килясханова. М., 2003; Курицын В.М. История государства и права России (1920-1940 гг.). М, 1998; Маилян С.С. Единоначалие и коллегиальность в управлении органами внутренних дел. М., 2002; Малахов В.П. Правосознание: природа, содержание, логика. М., 2001; Малыгин А.Я.; Мулукаев Р.С, Карташов Н.Н. Милиция России (1917-1993 гг.): Историко-правовой очерк. Орел, 1995; Прудников А.С. Безопасность личности и её обеспечение органами внутренних дел (теоретико-правовое исследование): Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Радько Т.Н. Методологические вопросы познания функций права. Волгоград, 1974; Органы охраны правопорядка. Сборник нормативных актов / Сост. В.В. Черников. М., 2004.
4 Гернет М.Н. Дети - преступники. М., 1912; Крупенников Н. Малолетние преступники. Несколько слов об особом суде для малолетних. Очерк. Казань, 1914; Кистяковский А. Молодые преступники и учреждения для их исправления, с обозрением русских учреждений. Киев: Университетская тип., 1878; Правонарушения несовершеннолетних и их предупреждение / Захаров Н.С, Лысов М.Д., Волков Б.С. и др.; Науч. ред. Б.С. Волков, М.Д. Лысов. Казань: Изд-во Казан, ун-та, 1983; Утевский Б.С. Борьба с преступностью несовершеннолетних. М., 1932.; Орлов B.C. Ответственность несовершеннолетних по советскому уголовному праву: Автореф. дис....д-ра юрид. наук. М., 1969; Чернышев А.И. Преступность несовершеннолетних и меры борьбы с ней в СССР. 2-е изд., доп. Томск: Изд-во Том. ун-та, 1981; Лихолат П.В. Борьба с преступностью несовершеннолетних в Украинской ССР: Автореф. дис....канд. юрид. наук. Киев, 1970; Бабаев М.М. Индивидуализация наказания несовершеннолетних по советскому уголовному праву: Автореф. дис....канд. юрид. наук. М.,1966; Байбаков Ю.Г. Уголовно-правовая борьба с преступностью несовершеннолетних: По материалам Сев. Кавказа: Автореф. дис....канд. юрид. наук. Ростов н/Дону, 1971; Цао Цзы-дан Уголовно-правовая борьба с преступностью несовершеннолетних в СССР: Автореф. дис....канд. юрид. наук. Л., 1959.
ния преступности несовершеннолетних, обоснованы подходы к практическому решению исследуемой проблемы.
Проблема деятельности государственных органов по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних отмечена некоторым количеством научных исследований в различных отраслях науки: юридической, исторической, педагогической и др5.
К настоящему времени по исследуемой проблеме выполнено некоторое количество научных трудов, которые помогают проанализировать богатый исторический опыт предупреждения детской беспризорности и преступности несовершеннолетних в России6. Однако среди них мало работ, посвященных деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступности и
См. например: Герасимова Г. Г. Борьба коммунистической партии и Советского прави
тельства с детской беспризорностью в период восстановления народного хозяйства (1921-
1925 гг.) (на материалах Московской и Ленинградской губерний) : Автореферат, дис...
канд .истор. наук. - М. 1971; Диптап И.И. Деятельность чрезвычайных государственных
органов борьбы с детской беспризорностью Украинской ССР (1919-1925 гг.): Авторефе
рат, дис. ... канд. ист. наук. - Киев. 1991; Завражин С.А. Подготовка педагогических кад
ров к работе с трудновоспитуемыми детьми и подростками в учреждениях Наркомпросса
РСФСР (1919-1935 гг.) Автореферат, дис. ... канд. пед. наук. - М., 1970; Какрамышева
Н.Н. Охрана детства в СССР в годы Великой Отечественной войны ( на примере Восточ
ной Сибири): Дис. ... канд. истор. наук.- М., 1993; Кошелкин А.Б. Предупреждение право
нарушений среди безнадзорных подростков. - М., 1985; Марейн К.Н. Опыт воспитатель
ной работы в коммуне им. Дзержинского. - М, 1953; Юлдашев X. К. Управление процес
сом социально-психологической профилактики несовершеннолетних в системе народного
образования: Автореферат, дис.... доктора юрид. наук. - Ташкент. 1995.
6 Воронина З.И. Правовые формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей:
Автореф. дис. : канд. юрид. наук. СПб., 1993. Кобзарь И.А. Организационные и правовые
основы противодействия преступности несовершеннолетних в переходный период: Авто
реф. дис д-ра юрид. наук. М., 2002; Косеет Н.Р. Профилактика преступности несовер
шеннолетних в малом и среднем городе: Автореф. дис канд. юрид. наук. М., 2001; Не
чаева Т.А. Профилактика преступлений в студенческой среде высших учебных заведений:
Автореф. дис...канд. юрид. наук. Ставрополь, 2002; Осинцев А.И. Криминологическое
обеспечение профилактики преступности несовершеннолетних: Автореф. дис....канд.
юрид. наук. Краснодар, 2000; Габдрахманов Ф.В. Региональная система предупреждения
преступлений несовершеннолетних (опыт Республики Марий Эл): Автореф. дис канд.
юрид. наук. М., 2000; Прозументов Л.М. Групповая преступность несовершеннолетних и ее предупреждение: Автореф. дис....д-ра юрид. наук. Томск, 2001; Цветков В.Л. Антиобщественное поведение подростков, не достигших возраста уголовной ответственности, и его предупреждение: Автореф. дис....канд. юрид. наук. М., 2000; Чапурко Т.М. Уголовно-правовые проблемы предупреждения преступлений несовершеннолетних. Краснодар, 2000; Полтарыгж Р.В. Профилактика преступности несовершеннолетних и молодежи в условиях курортного региона: Автореф. дис....канд. юрид. наук. М., 2002.
беспризорности несовершеннолетних в период с 1991 по 2002 гг., особенно касающихся проблематике крупных мегаполисов (г. Москва) и рассматриваемых в историко-правовом аспекте. В то же время очевидно, что центр борьбы и вся тяжесть практической деятельности по предупреждению детской беспризорности и преступности приходились на крупные города, особенно на столицу Российской Федерации. Работы, выполненные ранее в основном были посвящены региональным и общим исследованиям. Кроме того значительная часть исследований проводилась в рамках психологической, криминологической, и уголовно-правовой наук. Анализ специальной литературы показывает, что период 90-х гг. XX в. лишь фрагментарно затронут ис-торико-правовой наукой.
Объектом исследования является деятельность московской милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних в исследуемый период.
Предметом исследования является система юридически значимых форм и средств предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних в рассматриваемый исторический период.
Основной целью исследования является обобщение опыта правового регулирования деятельности московской милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних в период с 1991 по 2002 г., выработка рекомендаций и предложений по их применению в практической деятельности подразделений милиции. Поставленная цель предполагает решение следующих задач:
Определить основные причины и особенности возникновения беспризорности и преступности несовершеннолетних в г. Москве в рассматриваемый период;
Исследовать организационно-правовой механизм формирования системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
Проанализировать нормативные документы, на предмет их эффективности в правоприменительной деятельности милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних;
Раскрыть систему работы подразделений органов внутренних дел г. Москвы по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних с 1991 по 2002 гг.;
Выявить наиболее эффективные и действенные организационно-правовые формы и механизмы предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних в исследуемый период и рассмотреть возможность их использования на современном этапе применительно к современным социально-экономическим условиям и структуре органов внутренних дел.
Выработать предложения и практические рекомендации, направленные на совершенствование деятельности московской милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних в современных условиях.
Хронологическими рамками исследования являются 1991 - 2002 гг. Данный исторический период охватывает в комплексе организационную и нормотворческую деятельность государственных органов и в частности МВД РФ по предупреждению подразделениями органов внутренних дел беспризорности и преступности несовершеннолетних.
Политические и социально-экономические потрясения, произошедшие в стране в 1991 г. (распад СССР, форсированный переход к рыночной экономике и т. п.) способствовали всплеску беспризорности и преступности несовершеннолетних. Так, за 90-е гг. XX в. количество беспризорных детей выросло с нескольких сотен тысяч до нескольких миллионов. В связи с этим был принят ряд нормативно-правовых актов, в которых были определены основные обязанности и функции органов внутренних дел по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних.
К 2002 г. в результате усовершенствования законодательства в отношении исследуемой проблемы и систематизации органов предупреждения
беспризорности и преступности несовершеннолетних, а так же кадровых изменений в подразделениях органов внутренних дел, впервые за долгие годы установилась тенденция снижения уровня беспризорности и преступности несовершеннолетних.
Методологическая основа исследования. При решении научных задач, обеспечивающих достижение поставленной цели, применялись общенаучные и специальные методы исследования. В основу методологии были положены принципы всесторонности, объективности и историзма. Использован весь комплекс частнонаучных методов исследования. Их применение позволило автору рассмотреть исследуемые вопросы во взаимосвязи и взаимообусловленности.
Диссертант стремилась достичь оптимального сочетания историко-правовых и специальных методов. Так, формально-юридический метод использовался для толкования и выяснения внутреннего смысла юридических текстов, содержащихся в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность органов внутренних дел в сфере исследуемой проблемы. При проведении исследования был использован системный подход, что позволило уяснить структуру системы органов профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, а также место и роль органов внутренних дел в этой системе.
Научная новизна состоит в том, что в диссертационном исследовании проведен всесторонний историко-правовой анализ организационно-правовых основ деятельности милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних как крупной общегосударственной проблемы. Фактический материал, обобщающий практику некоторых регионов страны в отношении исследуемой проблемы, был оценен автором применительно к деятельности московской милиции. В основу этого анализа был положен положительный опыт Краснодарского края, Кемеровской области, Татарстана, Ямало-Ненецкого автономного округа, Ставропольского края и др. Это позволило автору дать всестороннюю оценку деятельности по предупреждению
беспризорности и преступности несовершеннолетних в московском регионе, которая в некоторых вопросах не совпадает с традиционными взглядами в отношении означенной проблемы.
Диссертантом дана критическая оценка реализации ряда федеральных программ начала 90-х гг., направленных на решение проблем предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних, в связи с тем, что они явились абстрактными и не получили должного развития. Слабая разработанность механизма действия, а также постоянное обновление этих программ, привело к тому, что практически ни одна из них не была выполнена. Проанализировав Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», автор приходит к выводу, что нормативно-правовой акт внутренне несогласован, так как имеют место некоторые существенные противоречия в его нормах. Автором расширен круг органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в сравнении с тем перечнем, который обозначен в указанном законе.
Элементом новизны являются основания выбора хронологических рамок диссертационного исследования, а также деление обозначенного периода на этапы становления, развития и правового регулирования деятельности милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних.
Оценив практику применения уголовного наказания к несовершеннолетним, автор пришла к выводу, что предусмотренные законом более мягкие меры практически не применяются, хотя, с точки зрения автора являются наиболее эффективными. Диссертантом внесены предложения по введению дополнительной специализации судей, рассматривающих уголовные дела о преступлениях, совершенных несовершеннолетними, а также введения в Москве института «школьных» инспекторов.
По итогам исследования сделаны выводы, которые расширяют как общее представление об истории правоохранительных органов, так и содер-
жат ряд практических рекомендаций в сфере предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних, которые могут быть использованы в современных условиях.
Основные положения, выносимые на защиту.
Становление, развитие и правовое регулирование деятельности милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних в исследуемый период проходит два относительно самостоятельных этапа: с 1991 по 1996 гг., и с 1997 по 2002 гг. Основанием выделения этих этапов является различная оценка государством роли специализированных подразделений органов внутренних дел в системе субъектов предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних, а также различие в тенденциях правового регулирования данной сферы;
Одним принятием Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» формирование системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних ограничиваться не может, так как для завершения этого процесса первоочередным является создание института ювенальной юстиции, введение должности уполномоченного по правам ребенка во всех регионах страны, а также включение в данную систему воспитательных колоний;
Фактором, оказывающим серьезное влияние на эффективность деятельности милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних, является отсутствие достаточной информации о количестве беспризорных и несовершеннолетних правонарушителях, что не позволяет принимать адекватные меры предупреждения этих явлений;
Недостатком действующих нормативно-правовых актов является то, что реализация прав и законных интересов несовершеннолетних в большинстве случаев предусматривается посредством родителей либо законных представителей, хотя как показывает практика, нередко родители безнадзорных оказываются несостоятельными для защиты их прав и законных интересов
или в силу неустановленности места жительства беспризорного невозможным является определение его законных представителей;
5. В московском регионе такие новые формы профилактической деятельности по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних, как деятельность института инспекторов по делам несовершеннолетних в общеобразовательных учреждениях, специализированных подразделений по предупреждению правонарушений в семейно-бытовой сфере, подразделений по работе с неблагополучными семьями, а также введение элементов ювенального правосудия, должным образом не воспринимаются. Правительство г. Москвы, располагая существенными возможностями в качественном улучшении профилактической деятельности милиции, не обращается к положительному опыту других регионов, в том числе тех, где показатели криминальной активности несовершеннолетних являются сопоставимыми с московскими.
Обоснованность и достоверность результатов исследования.
В процессе работы над диссертацией были изучены и использованы материалы и документы из Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ); Российского государственного военного архива (РГВА); Центрального Государственного архива Московской области (ЦГАМО), архива Управления организации деятельности участковых уполномоченных милиции и подразделений по делам несовершеннолетних ГУВД г. Москвы и архива Московского Государственного Института Криминологии. Необходимые сведения о правовых основах деятельности государственных и общественных организаций по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних взяты из нормативных правовых актов, содержащихся в Ведомостях Верховного Совета СССР, Собраниях Постановлений Правительства СССР, Собрании Законов СССР, Собраниях Законодательства Российской Федерации, периодической печати, сборников опубликованных документов и иных источниках. Данные о деятельности подразделений органов внутренних дел по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолет-
них в исследуемый период были получены из ведомственных приказов, инструкций, директив, обзорных писем, докладов и иных материалов.
Вышеназванная совокупность источников и историографическая база создали возможность для проведения настоящего исследования.
Теоретическая н практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы в определенной мере являются вкладом в развитие научных знаний о правовых основах организации деятельности органов внутренних дел в 1991-2002 гг., развивают и дополняют те разделы историко-правовой науки, которые посвящены, деятельности органов внутренних дел после распада СССР.
Результаты исследования могут быть использованы в процессе дальнейшего научного осмысления обозначенной проблемы, в проведении научно-исследовательской работы при написании обобщающих работ по истории Москвы.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что результаты исследования, выработанные предложения и рекомендации могут быть использованы в практической деятельности органов внутренних дел при организации и проведении работы по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних. Кроме того, собранный и обобщенный в результате диссертационного исследования материал, положения и выводы могут быть учтены в процессе совершенствования правовой базы, организации и взаимодействия современных государственных органов и МВД России, а также использованы в преподавании учебных курсов: истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел, оперативно-розыскной деятельности, криминологии, уголовно-правовых дисциплин.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре истории государства и права Московского университета МВД России. Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях (научных статьях и тезисах научных докладов), в выступлениях на научных и практических конференциях и семинарах. Основ-
ные положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс ряда образовательных учреждений системы МВД России, а также используются в практической деятельности и в воспитательной работе с личным составом подразделений по делам несовершеннолетних г. Солнечногорска и Солнечногорского района Московской области.
Структура и объем диссертационного исследования были определены исходя из целей и задач исследования. Работа состоит из введения, двух глав объединяющих шесть параграфов, заключения, списка используемой литературы.
Общая характеристика беспризорности и преступности несовершеннолетних как социального явления
Степень интереса законодательства к охране несовершеннолетних на протяжении истории определялась конкретной исторической обстановкой: сложившимся в обществе отношением к детству, криминальной ситуацией и уровнем развития наук.
Необходимость выделения для самостоятельного исследования явлений беспризорности и преступности несовершеннолетних объясняется многими причинами.
Во-первых, важностью и масштабностью задач по охране жизни и здоровья подрастающего поколения и формированием в этой связи государственной политики по защите прав и законных интересов детей и подростков как самостоятельного направления деятельности государственных органов и общества в целом.
Во-вторых, особенностями в генезисе и мотивации совершаемых несовершеннолетними преступлений, обусловленными спецификой их воспитания и жизнедеятельности (относительно ограниченный период формирования личности, интенсивность социальных позиций, круга и содержания социальных функций, ограниченная дееспособность и др.), особенностями личностных, социально-групповых и иных характеристик.
И «пока средства массовой информации рассказывают главным образом о масштабных стихийных бедствиях и эффектных международных мероприятиях, а правительства борются с экономическим спадом и изменениями платежного баланса, издержки развития и гнетущая социальная напряженность неожиданно породили феномен, с которым, казалось, в индустриально разви тых странах было покончено еще в XIX веке, - современных беспризорников».
Вышесказанное позволяет сделать вывод о необходимости разработки мер по профилактики названных явлений, в первую очередь, в научной среде.
Чтобы понять основные причины сложившейся катастрофической си туации в стране необходимо рассмотреть эту проблему в историко-правовом аспекте. Так как проблема, связанная с беспризорностью и преступностью несовершеннолетних, остро вставшая перед государством, сейчас - является следствием прошлого.
Учеными не разрабатывается вопрос об определении многих понятий, касающихся беспризорности и преступности несовершеннолетних в современных условиях. Говоря о беспризорности нельзя не затронуть такую проблему как безнадзорность. В юридической литературе их принято считать равнозначными понятиями . Это имеет место и в официальных документах, например, Федеральном законе № 120-ФЗ от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» оба эти понятия по сути употребляются в одинаковом значении: «безнадзорный - несовершеннолетний, контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) со стороны родителей или законных представителей либо должностных лиц; беспризорный - безнадзорный, не имеющий места жительства и (или) места пребывания» 9.
На наш взгляд, не следует смешивать эти два понятия. Необходимо учитывать, что безнадзорность в основном определяется с помощью правил педагогики. Не случайно ее сущность, признаки входят в сферу внимания пе дагогической науки, обращавшей внимание на правильно понимаемый надзор за несовершеннолетним, который не сводится к контролю за его поведением, времяпрепровождением, а состоит в поддержании, сохранении внутренней духовной связи с ребенком, подростком. Такой связи, которая позволяет сохранять даже на расстоянии контакт родителей, заменяющих их лиц со своим воспитанником.
Таким образом, между безнадзорностью и беспризорностью, несомненно, существует прочная связь, поскольку, по общему правилу, безнадзорность служит благоприятной почвой для беспризорности. И, как правильно заметил еще в 20-е годы XX в. П.И. Люблинский, говоря о беспризорности, она, будучи подобной длительному недугу, проходит через несколько стадий своего развития10. Начальную фазу этой социальной болезни как раз и составляет безнадзорность.
Одна из особенностей истоков детской беспризорности сегодня заключается в том, что безнадзорность - главная ее причина, вызванная как объективными, так и субъективными причинами, сильно возросла.
Изучение современной детской беспризорности позволило обнаружить и другие ее особенности. Если в прежние годы она увеличивалась преимущественно за счет осиротевших детей, лишившихся своей семьи, родителей не по собственной воле, то теперь уход, бегство из семьи объясняются нетерпимым отношением ребенка, подростка издевательским к себе отношением.
Кроме того, на наш взгляд, ряды беспризорников теперь пополняют не только отстающие в своем умственном развитии дети, но и несовершеннолетние с нормальным интеллектом. Попадая на дно, они деградируют и погибают физически и нравственно. Не случайно многим из них может быть поставлен такой страшный диагноз, как необратимая социальная патология.
Хотелось бы отметить особенности, характеризующие понятие «детская беспризорность» с правовой точки зрения.
Деятельность органов предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних в дореволюционной России
Деятельность правоохранительных органов по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних на различных этапах развития общества и государства видоизменялась и совершенствовалась.
Изучение истории деятельности детской милиции, детской социальной инспекции, обследователей-воспитателей представляет определенный интерес не только с историко-правовой точки зрения, но может быть полезно и для дальнейшего совершенствования деятельности подразделений по делам несовершеннолетних в современный период, для повышения профессиональных знаний работников подразделений по делам несовершеннолетних, повышения эффективности их работы, избежания повторения ошибок, имевших место в прошлом.
Первые сведения о мерах, принимаемых российским государством по воспитанию нравственно-неблагополучных детей, относятся к XVII веку. Объяснение этому следует искать в социально-экономических условиях развития страны, в том социальном неблагополучии, которое охватило ее. В начале восемнадцатого века в стране возник жесточайший голод, повлекший за собой разруху в селе. Огромное количество сельских жителей в поисках спасения бросились в города. Не найдя там пристанища, они промышляли чем могли, в том числе и разбоями. В разных местностях Российского государства наблюдались вызванные классовыми противоречиями крестьянские волнения, выступления казачества и насильственно присоединенных народов.
К середине XVII в. отмечаются качественные изменения в экономике. Наблюдается рост денежного хозяйства, развитие мануфактур и промыслов. Жизнь городского и сельского населения усложнялся произволом местных властей. Неустроенность людей вела к разрушению налаженных внутрисемейных отношении, самих семей30. Все это порождало детскую беспризорность, сиротство, нищенство и преступность.
Дети, потерявшие семьи, не имеющие возможности к самостоятельному выживанию, устремлялись туда, где было множество людей и где легче было существовать - в города. Чем крупнее был город, тем больше было в нем беспризорных детей. Этих «ничьих» детей было такое множество, что они становились настоящим бедствием.
Одним из городов, который стал выделяться как крупный промышленный центр, была Москва.
Именно ей и пришлось принять множество детей войны и разрухи. А потому Москве и принадлежит первенство в попытках разрешения проблем воспитания малолетних правонарушителей, а большей частью, просто несчастных детей. В конце XVII века, при царе Федоре Алексеевиче в Москве были учреждены специальные «приюты-дворы» для обучения таких детей грамоте и ремеслам .
Первые попытки создать систему государственных органов для исправления несовершеннолетних и малолетних преступников относятся к эпохе Екатерины II, когда были учреждены совестные суды для разбора дел и приказы общественного призрения с работными домами. Во времена Александра II при тюремных замках были открыты отделения для малолетних и несовершеннолетних преступников с целью обучения их грамоте и ремеслу. Однако все эти начинания существенных результатов не принесли32. Но позднее для несовершеннолетних правонарушителей были учреждены специальные исправительные заведения. Их становление и развитие относятся к XIX в.
Принято считать, что первенство в организации специальных заведений для исправления нравственно-испорченных детей и несовершеннолетних правонарушителей принадлежит прибалтийским губерниям, где сильнее обнаруживалось влияние государственного опыта Западной Европы и использование ее опыта. В 1828 г. граф Скарбек основал близ Варшавы приют для брошенных на произвол судьбы детей. Позднее на базе этого приюта была создана колония . Между тем, имеются более ранние сведения о заведениях подобного рода. Как свидетельствуют документы, первая в России земледельческая колония для малолетних бродяг была открыта еще в 1819 г. в Гомельском имении известного государственного деятеля графа СП. Румянцева Яковом Гердом, приглашенным в Россию для организации обучения детей по ланкастерскому методу, а впоследствии принявшем российское подданство34..Таким образом, как отмечал сам Я. Герд, не Франции, а России принадлежит инициатива создания земледельческих колоний. И хотя Гомельская колония была предназначена для малолетних бродяг, а французская для малолетних преступников, тем не менее, именно Россия в деле учреждения такого типа исправительных заведений, как земледельческие колонии, опередила Францию на 20 лет.
Правовое обеспечение деятельности московской милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних в 1991-1996 гг
Деятельность правоохранительных органов по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних на различных этапах развития общества и государства видоизменялась и совершенствовалась.
Что касается исследуемого периода, деятельность московской милиции с 1991 по 2002 гг. представляет определенный интерес не только с исто-рико-правовой точки зрения, но может быть полезно и для дальнейшего совершенствования деятельности подразделений по делам несовершеннолетних в современный период, для повышения профессиональных знаний работников подразделений по делам несовершеннолетних, повышения эффективности их работы, избегания повторения ошибок, имевших место в прошлом.
Огромную роль в обострении исследуемой проблемы сыграло хаотическое состояние отечественного законодательства в 90-х гг., которое создавалось в условиях иного социально-политического строя, и отдельные казусы лишь подчеркивали его внутреннюю противоречивость. Нельзя не сказать и о ликвидации общесоюзной системы учета и регистрации и борьбы с преступностью.
На фоне изменившейся экономической и политической ситуации в стране нормативно-правовая база в отношении беспризорности и правонарушений несовершеннолетних сильно устарела. Данной проблемой никто не занимался. Существовавший ранее на местах механизм взаимодействия различных органов и учреждений по выявлению детей, нуждающихся в помощи государства был разрушен.
Противоречивость процесса реформирования органов внутренних дел в начале 90-х гг. XX в. наиболее наглядно проявились в отношении специализированных подразделений, занимающихся предупреждением беспризорности и преступности несовершеннолетних. Это было вызвано общей тенденцией к сокращению объема предупредительных функций органов внутренних дел. Так, в Законе РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» и постановлении Верховного Совета РСФСР от 18 апреля 1991 г., определяющем порядок введения его в действие, среди задач милиции даже не упоминались функции по предупреждению правонарушений несовершеннолетних. Одновременно без должной предварительной проработки вопроса предусматривалась передача в 1991-1992 гг. в ведение других органов обязанностей милиции по предупреждению детской безнадзорности и по руководству приемниками-распределителями. «Подвешенность» данного вопроса привела к оттоку наиболее квалифицированных офицеров милиции из ИДН в другие службы. За 1991-1992 гг. из ИДН перешло в другие службы более 20% личного состава, а 908 человек вообще уволились из милиции. Кроме того, почти одновременно в других службах органов внутренних дел (следствие, Уголовный розыск) многих регионов были ликвидированы специализированные отделения по борьбе с преступностью несовершеннолетних. Подобная «профилактическая неразбериха» происходила на фоне резкого увеличения как числа преступлений несовершеннолетних, так и количества подростков их совершивших (с 159 461 чел. -в 1991 г. до 1203 826 человек в 1993 г.)104. Таким образом, из компетенции милиции была выведена обязанность проведения профилактической работы с несовершеннолетними на ранней стадии их девиантного поведения, и как следствие этому центры временного содержания несовершеннолетних преступников, специализированных школ и училищ в указанный период были заполнены на 20-30% от установленного лимита. В Москве такие заведения отсутствовали.
Так, 24 декабря 1991 г. Правительство г. Москвы принимает «Положение о Московской местной милиции (милиции общественной безопасности)»105. В указанном положении помимо иных норм говорится о компетенции местной милиции и упоминается, среди прочих обязанностей этого подразделения - предупреждение совместно с другими государственными органами и общественными объединениями детскую безнадзорность, организация работы приемников-распределителей для несовершеннолетних. Также, согласно этому положению, в состав местной милиции входят дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы, государственной автомобильной инспекции, охраны объектов по договорам, участковых инспекторов милиции, изоляторы временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц, медицинские вытрезвители, паспортные аппараты, инспекции по делам несовершеннолетних и другие подразделения, необходимые для решения задач, стоящих перед местной милицией. Милиция общественной безопасности (местная милиция) входит в состав Главного управления внутренних дел Москвы и управлений внутренних дел административных округов города. Учреждениями местной милиции являются: Милиция общественной безопасности ГУВД г. Москвы; Управление по организации работы местной милиции города; отдел местной милиции УВД административного округа г. Москвы; региональное отделение местной милиции.
Подобно значению «Положения о Московской местной милиции» 14 июля 1992г. издается Приказ МВД «Об утверждении Инструкции по организации работы участкового инспектора милиции», к которому прилагается и сама Инструкция. В Инструкции были среди прочих обозначены обязанности участкового инспектора по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений: «...3.3.5. Устанавливать притоны и лиц, предоставляющих помещения для употребления наркотиков, занятия токси 105 Постановление Правительства г. Москвы от 24 декабря 1991 г. № 278.//»Вестник мэрии Москвы», январь 1992 г., № 2 . команией, распития спиртных напитков и разврата, вовлекающих несовершеннолетних в пьянство, наркоманию и преступную деятельность; принимать меры по привлечению таких лиц к установленной законом ответственности» .
Между тем условиях продолжающегося осложнения оперативной обстановки на улицах и в других общественных местах, роста тяжких преступлений, групповых хулиганских и иных антиобщественных проявлений значительно возрастает роль подразделений милиции общественной безопасности в укреплении правопорядка и борьбы с преступностью, обеспечении личной безопасности граждан.
Вместе с тем во многих МВД, УВД (ГУВД), УВДТ (ОВДТ) и горрайли-норганах мер по совершенствованию патрульно - постовой службы милиции не принимается, не получают дальнейшего развития хорошо зарекомендовавшие себя формы и методы организации охраны общественного порядка комплексными силами органов внутренних дел и внутренних войск МВД России.
Приказ МВД от IS января 1993 г. № 17 «О мерах по совершенствованию организации патрульно-постовой службы милиции» содержал в себе норму: «Предупреждение и пресечение правонарушений среди несовершеннолетних», где говорилось об обязанностях патрульных и постовых нарядов:
- предупреждать и пресекать преступления и иные правонарушения со стороны несовершеннолетних на улицах и в других общественных местах;
Правовое обеспечение деятельности московской милиции по снижению уровня беспризорности и преступности несовершеннолетних с 1997 по 2002 год
К 1997 г. структура совершенных подростками преступлений не претерпела существенных изменений и выглядела следующим образом: кража -59,7%, грабеж - 8,1%, разбой - 2,3%о, хулиганство - 6,2%, убийство и покушение на убийство - 0,6%, умышленное причинение тяжкого вреда здоровью -0,9% , незаконное изготовление, хранение, перевозка либо сбыт наркотических либо психотропных веществ - 5,6%, вымогательство - 1,9%, иные преступления- 14,7%127.
Из 161 978 несовершеннолетних, совершивших преступления в 1997 г. (удельный вес 11,8%), к уголовной ответственности было привлечено 144 097 человек (89,0%о), освобождено от уголовной ответственности 17 881 человек (11,0%), что в два с лишним раза меньше в сравнении с 1996 г., когда было освобождено 43 775 человек (22,8%). Объясняется такое уменьшение, по нашему мнению, тем, что новый УК РФ не предусмотрел таких, известных прежнему УК РСФСР институтов освобождения от уголовной ответственности, как передача на поруки (ст. 52 УК РСФСР), передача дела в товарищеский суд (ст. 51), освобождение от уголовной ответственности с привлечением к административной ответственности (ст. 50.1). В 1997 г. в сравнении с 1996 г. уменьшилось на 25,2%) количество несовершеннолетних женского пола, совершивших преступления (было - 17 351, стало - 12 970, однако удельный вес уменьшился лишь с 9,0 до 8,0%). Сократилось с 62 569 до 45 916, т.е. на 26,6% (удельный вес соответственно - 32,6%) и 28,3%), количество подростков, совершивших преступления в возрасте 14-15 лет. Менее существенно (на 10,5%) уменьшилось количество несовершеннолетних, совершивших преступления в возрасте 16-17 лет: со 129 630 - до 116 062 человек (удельный вес соответственно 67,4%) и 71,7%).
Как отмечается в печати, к 1997 г. наиболее остро встает проблема совершения общественно опасных деяний детьми, не достигшими 14-летнего возраста. Только по Москве состоят на учете более 14 тысяч малолетних подростков, совершивших серьезные правонарушения129.
В 1997 г. среди выявленных несовершеннолетних совершивших преступления, учащиеся и студенты составили 74 994 человека (46,3%), не имеющие постоянного источника дохода несовершеннолетние, достигшие шестнадцатилетнего возраста, - 47 712 человек (41,1% от общего количества лиц, совершивших преступления в возрасте 16-17 лет), 30 511 несовершеннолетних (18,8%), совершивших преступления в 1997 г., ранее также совершали преступления, 103 741 несовершеннолетний (64,0%) совершили преступления в группе. В 1997 г. в сравнении с 1996 г. уменьшилось с 50 423 до 37 237 человек (-26,2%) количество несовершеннолетних, совершивших преступления в состоянии алкогольного опьянения. Одновременно увеличилось с 1121 до 1321, т.е. на 17,8%, количество несовершеннолетних, совершивших преступления в состоянии наркотического и токсического опьянения130.
Все еще недостаточно эффективно осуществлялось взаимодействие по вопросам борьбы с преступностью правоохранительных органов и префектов административных округов, департаментов, комитетов и управлений Правительства Москвы.
31 декабря 1997 г. Мэром г. Москвы утверждается Программа борьбы с преступностью в Москве на 1998 г .
Контроль за выполнением указанной Программы был возложен на отдел по работе с правоохранительными органами Правительства Москвы, ГУВД г. Москвы и руководителей других правоохранительных органов.
В основу Программы борьбы с преступностью в г. Москве на 1998 год положены требования Федеральной целевой программы по усилению борьбы с преступностью на 1998-2000 годы132, Указа Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 года № 278 «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране»133, постановления Правительства Российской Федерации от 5 апреля 1997 г. № 397 «О дополнительных мерах по укреплению общественного порядка и профилактике правонарушений в Российской Федерации»134, распоряжения Премьера Правительства Москвы от 30 июля 1996 г. № 674-РП «О мерах по усилению общественной безопасности в г. Москве» и других нормативных актов по вопросам укрепления правопорядка.
Одной из основных задач Программы борьбы с преступностью в г. Москве на 1998 г. является дальнейшее закрепление достигнутых результатов, сосредоточение усилий в борьбе с преступлениями, совершаемыми несовершеннолетними, создание условий для успешной деятельности правоохранительных органов в предотвращении антиобщественных проявлений несовершеннолетних. Согласно этой программе были осуществлены следующие меры по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних:
- Во исполнение распоряжения Премьера Правительства Москвы от 30.07.96 № 674-РП «О мерах по усилению общественной безопасности в г. Москве» была завершена работа по укреплению надежными запорами подвальных и чердачных помещений, с целью недопущения проникновения в них лиц без определенного места жительства, бродяг и безнадзорных несовершеннолетних.
