Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовое обеспечение деятельности государственных органов по охране общественного порядка в 1917-1930 годах .
1. Нормативная база формирования и развития органов правопорядка, ее реализация в Марийском крае 23
2. Правовые основы кадровой политики в органах милиции страны и ее специфика в регионе 46
3. Нормативная база организации обеспечения общественного порядка и ее воплощение в Марийском крае 71
Глава II. Правовое регулирование деятельности государственных органов по обеспечению охраны общественного порядка в предвоенное десятилетие .
1. Нормативная база структурной реорганизации органов НКВД и специфика ее осуществления в Марийской республике 97
2. Формирование системы профессиональной подготовки кадров, правового статуса сотрудников милиции и особенности кадровой политики в Марийском крае 117
3. Правовая база обеспечения охраны общественного порядка и ее региональная специфика 143
Заключение 173
Источники и литература 198
Приложения
- Нормативная база формирования и развития органов правопорядка, ее реализация в Марийском крае
- Правовые основы кадровой политики в органах милиции страны и ее специфика в регионе
- Нормативная база структурной реорганизации органов НКВД и специфика ее осуществления в Марийской республике
- Формирование системы профессиональной подготовки кадров, правового статуса сотрудников милиции и особенности кадровой политики в Марийском крае
Введение к работе
Основным путем развития России сегодня является формирование и укрепление собственных управленческих структур, а значит, укрепление правоохранительных органов и повышение их роли в осуществлении государственной власти. Очевидно, что для этого необходимо в полной мере учитывать исторический опыт, отсюда -особая значимость исследования процесса развития и реформирования правовой базы деятельности органов власти, обеспечивавших общественную безопасность и порядок в сложные и значимые периоды истории страны. В современной ситуации смены концепции управления обществом эта тема становится все более важной: поскольку переходный период всегда связан с отсутствием социальной стабильности и ухудшением криминальной обстановки, изучение историко-правового опыта деятельности государственных структур в подобных обстоятельствах ближайшего прошлого является жизненно необходимым.
Управление обществом опирается на юридическую базу, формирование которой имеет многолетнюю историю. Без ее анализа создание полноценной правовой системы обеспечения общественного порядка делается неосуществимым. Невозможно планировать развитие общества, не обеспечив безопасность его существования, а это, в свою очередь, невозможно без осмысления уроков прошлого, следовательно, изучение правового регулирования способов поддержания общественного порядка в исторической ретроспективе является важным и значимым. В существующих ныне условиях плюрализма мнений, нередко приводящих к механической замене знака в оценке, следует с особым вниманием овладевать совокупностью фактов, позволяющей видеть всю полноту событий, а не отдельные их фрагменты. В связи с этим ведущим становится системный анализ: самого явления и всех его связей с другими явлениями в синхронии и диахронии. Только так можно рассчитывать на целостность видения развивающейся во времени общественной системы.
Формирование правовой основы охраны общественного порядка национальной территории, входящей в состав РФ, является в настоящее время темой особой актуальности, ибо невозможно полноценно осмыслить функционирование всей системы (в данном случае - правоохранительных органов государства в целом), не изучив и не проанализировав деятельность ее элементов как составной части целостной системы. Кроме того, современное состояние нашего общества побуждает искать пути и способы выхода из кризиса, в том числе и связанного с проблемами отдельных национальных территорий, а это невозможно без осознания причин, приведших нас к кризису/ и анализа решения схожих проблем в прошлом.
Исходя из вышеизложенного, следует выделить основные аспекты актуальности диссертационного исследования:
во-первых, изучение отдельных этапов истории формирования правовой базы деятельности региональных органов охраны общественного порядка, как части общегосударственного строительства, дает возможность, целостно видя этот процесс, понимать организационно-правовые особенности каждого из них, что позволяет в определенной степени прогнозировать тенденции развития в ближайшем будущем;
во-вторых, исследование этой проблемы позволит сделать критический и сравнительный анализ форм и способов организации деятельности государственных органов, призванных обеспечивать правопорядок, поскольку именно в рассматриваемый период шли процессы поиска путей создания на новых условиях правоохранительных органов, формирования и становления системы органов охраны порядка и пра-вовой базы ее функционирования;
в-третьих, исследование позволит дать объективную оценку характеру, содержанию и формам отношений правоохранительных органов с управленческими структурами различного уровня и вида, с органами местного самоуправления и т.п.;
в-четвертых, накопление нового уровня научного, архивного и других материалов дает возможность сделать более объективный и целостный анализ деятельности государственных органов по обеспечению общественного порядка; позволяет не только объективно показать правовую базу их деятельности, состояние руководства ими со стороны государственных структур, но и увидеть в комплексе всю сложность особого положения, в котором оказался Марийский край: как плацдарм сначала различных политико-территориальных реорганизаций, а затем структурно-политических изменений территориальных правоохранительных органов;
в-пятых, актуальность определяется необходимостью совершенствования теории и практики государственного строительства, глубокой разработки нормативно-правовой базы деятельности органов охраны порядка в соответствии с концепцией управления страной в настоящее время;
в-шестых, изучение и осмысление историко-правового опыта организации профессиональной и идеологической подготовки сотрудников ОВД при изменении концепции управления обществом позволит выработать наиболее эффективные формы и методы подготовки личного состава к действиям в особых обстоятельствах современной действительности, ибо сегодня совершенно очевидно, что опыт региональ Первые труды о Рабоче-Крестьянской милиции (РКМ) стали появляться с 1922 года, когда вышли два юбилейных сборника1 и статья в журнале.2 В 1924 году был издан весьма ценный для исследователей сборник приказов по милиции, уголовному розыску, административному отделу и отделу управления НКВД;3 в 1925 году вышла книга о работе милиции.4 В этих публикациях имелся некоторый исторический материал, но ни одна из них не предполагала историко-правового анализа строительства и деятельности органов охраны общественного порядка. Попытка дать анализ процесса формирования советских ОВД и их правовой базы была предпринята в 1927 году авторским коллективом «Энциклопедии государства и права».5 В дальнейшем изучение функционирования ОВД оказалось практически исключенным из поля зрения исследователей на долгий период. Лишь в послевоенные годы немногие ученые получили возможность изучать отдельные аспекты этой части государственного аппарата и публиковать свои труды.
Изданные к настоящему моменту научные исследования, посвященные органам охраны общественного порядка, можно условно разделить, учитывая их проблема тику, хронологические и территориальные рамки, на две неравные группы. _, Первую составляют сборники правовых документов,6 монографии, сборники ста тей и диссертационные исследования,7 рассматривающие деятельность органов го сударственной власти, функционирование ОВД страны и некоторых регионов в начальный период формирования системы управления страной8 и в последующие годы,9 а также труды, авторы которых стремились дать общую картину деятельности органов внутренних дел и конкретно милиции на длительном историческом этапе.
Кроме изучения общих вопросов, некоторые исследователи посвятили свои труды проблеме организации воспитательной работы в милиции, подчеркнув важность и значение этого направления в становлении системы ОВД.11 В некоторых работах рассматриваются вопросы становления отдельных подразделений и сфер деятельности органов охраны порядка.12 Следует отметить, что ни в одной из этих работ не упоминаются особенности развития правоохранительных структур в марийском регионе.
Деятельность правоохранительных органов в начальный период их формирования на территориях, сопредельных с Марийским краем, рассматривалась в ряде научных исследований.13 Написанные преимущественно в 1960-80 годы, эти работы отличаются идеологизированным подходом, определенной конъюнктурностью в подаче материала и имеют несистемный характер. Вопросы, связанные с формированием марийских органов охраны порядка, в них совершенно не затронуты, хотя до осени 1920 года Марийский край частично входил в эти территории.
В последние годы исследователи уделяют весьма пристальное внимание изучению правовых аспектов подбора, воспитания, подготовки и расстановки кадров в органах охраны правопорядка.14 Следует подчеркнуть, что деятельность региональных органов НКВД изучена неравномерно. Наиболее освоенный материал относится к московскому и ленинградскому УНКВД разных лет и сфер деятельности.15 Можно назвать небольшой круг диссертационных исследований, в которых достаточно детально изучены специальные вопросы, в том числе и на материалах регионов.16 Следует отметить, что публикаций о работе региональных ОВД в 1920-30-е годы мало, а материал, показанный в них, крайне недостаточен, чтобы сложить полную и достоверную картину правового обеспечения деятельности системы охраны правопорядка страны. Особое место в этой группе занимает двухтомный труд «История советской милиции» под редакцией Н.А.Щелокова.17 Однако приходится отметить, что даже столь серьезное и объемное исследование, несмотря на монументальность издания и подбор значительного материала, работе марийской милиции, как составной части правоохранительной системы страны, внимания не уделяет вообще, совершенно не затрагивая проблемы обеспечения порядка и безопасности в этом регионе.
Рассмотрению историко-правового аспекта отдельных видов деятельности орга нов внутренних дел и милиции посвящены труды правоведов, которые, показывая работу органов охраны правопорядка на достаточно длительном историческом этапе, совершенно не останавливают внимания на особенностях деятельности региональ ных правоохранительных органов. В 1990-е годы был издан ряд монографий и учеб ных пособий, раскрывающих историю органов внутренних дел с начала XIX века до наших дней.19 В этих работах, показывающих исторические процессы под новым уг лом осмысления, предприняты весьма успешные попытки создания общей картины формирования, становления и реорганизации органов правопорядка на весьма дли тельном историческом этапе. Особый интерес, на наш взгляд, представляет моно графия Л.П.Рассказова - и тем, что он «стремится раскрыть цепочку: идеология, ло го « литика, экономика, право» в государственном строительстве, и предложенной им периодизацией истории советской административно-командной системы. Автор во многом преодолел присущую некоторым исследователям однобокость и конъюнктур-ность оценок и достаточно верно показал неслучайность происходивших событий.
Эти труды, уделяя некоторое внимание созданию, становлению и деятельности правоохранительных органов в отдельных регионах страны, совершенно не касаются вопросов правового обеспечения охраны общественного порядка в Марийском крае, не давая ни исторического, ни правового анализа деятельности ОВД в одном из центральных регионов страны. Таким образом, авторы всех указанных выше работ, рассматривая историю ОВД фрагментарно или в целом, абсолютно не уделяют внимания марийской правоохранительной системе как части общегосударственной. Например, полностью отсутствуют материалы о правовом обеспечении становления, разви тия и работы ОВД Марийского края в 1920-30-е годы. Однако следует подчеркнуть, что это не является недостатком, поскольку задачу изучения историко-правового аспекта означенной проблемы никто из авторов и не ставил.
В настоящее переломное время ученые вынуждены все больше внимания уделять истории ОВД и правовой базы их деятельности, ибо проблема обеспечения общественной безопасности, обостряясь с каждым днем, побуждает изучать и анализировать работу государственных структур в этом направлении. На протяжении последних нескольких лет проведены многочисленные научные конференции, посвященные рассмотрению, изучению и анализу различных историко-правовых аспектов деятельности органов охраны порядка в нашей стране. Например, выступая на межвузовской научно-практической конференции «Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации», Д.И.Игнатенко рассматривает проблему периодизации истории милиции первых лет советской власти, предлагая свой вариант ее решения; М.Э.Жаркой и Д.И.Игнатенко обращают внимание на весьма значимую проблему деятельности правящей партии и ее идеологической работы по юридическому провозглашению и реальному осуществлению декларированного в области прав человека.21 Актуальнейшей в современных условиях проблеме анализа путей и способов борьбы с молодежной преступностью и социальным аспектам деятельности милиции посвятили свои выступления Привалов В.В. и Маюров Н.П. на международной научно-практической конференции «Безопасность человека и преступность».22 На международной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет» и юбилейной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история и перспективы развития» самое серьезное внимание ученых было уделено историко-правовым аспектам организации, поддержания и сохранения общественной безопасности в разные периоды истории нашей страны. Следует обратить внимание на ряд выступлений: Н.Д.Литвинова об исторических аспектах изучения МВД России; Е.Н.Щендригина о взаимодействии ОВД и местного самоуправления; Н.С.Крапивиной о некоторых сторонах деятельности административной служ бы милиции Ленинграда в 1930-е годы; Шеронова B.C. о становлении народной милиции Дальневосточной республики;23 А.Н.Павлова о деятельности органов милиции по борьбе с уголовной преступностью в 1920-30 годы; Дашина А.В. о борьбе с бандитизмом в Адыгее в 1920-22 годах; Егоршина В.М. об актуальных проблемах уголовного розыска; Федотова В.П. о становлении и развитии Мурманской милиции24 и др. В названных работах осуществлен новый современный подход к комплексному изучению историко-правовых аспектов деятельности органов охраны правопорядка на разных этапах развития страны.
Однако приходится отметить, что и на этих серьезных научных форумах, где в той или иной мере были затронуты отдельные вопросы развития и правового обеспечения деятельности ОВД некоторых регионов, тема функционирования правоохранительной системы республики Марий Эл не звучала совершенно.
Исключение составляет Международная межвузовская научная конференция «Россия: вчера, сегодня, завтра», в материалах которой нашли некоторое отражение вопросы создания органов милиции в регионе Поволжья, в том числе и в Марийском крае. Но в работе С.В.Крапивина25 лишь обозначено наличие проблемы анализа правовых аспектов формирования региональных правоохранительных органов, а в статье О.Г.Ивановой26 очень кратко рассмотрен чисто исторический аспект реорганизации органов охраны правопорядка Марийского края в 1920-е годы. Очевидно, что эти работы не могут дать полноценного анализа существующей проблемы.
К настоящему времени в отечественной науке сложился определенный круг уче ных, разрабатывающих и изучающих проблемы обеспечения общественного порядка и безопасности государственными органами власти, органами внутренних дел, милицией. Наиболее видными из них являются Р.С.Мулукаев, Т.И.Желудкова, В.М.Суслов, А.Я.Малыгин, В.Ф.Некрасов, В.М.Курицын, М.В.Ежов, известные своими многочисленными фундаментальными работами.27 Однако ни один из них не ставил своей задачей изучение правовой базы деятельности ОВД Марийского региона как составной части общегосударственной правоохранительной системы.
Таким образом, анализ публикаций, раскрывающих деятельность и ее правовую базу органов охраны порядка, показал, что отдельные периоды истории этой части государственного аппарата получили явно не равноценное освещение. Научных трудов, посвященных правовому обеспечению деятельности органов охраны порядка конкретно на территории Марийского края, в настоящее время не существует.
Вторую группу составляют публикации, посвященные собственно Марийскому краю.28 Марийскими учеными проведены весьма интересные исследования по изуче нию и анализу истории Марийского края в целом, формирования и работы его государственных органов. Кроме того, к настоящему времени издан ряд монографий по истории становления советской власти на территории Республики Марий Эл,29 но поскольку в основном эти публикации являются юбилейными, изложение материала в них имеет весьма тенденциозный характер. Ни в одном из названных изданий нет не только освещения процесса становления, анализа деятельности и ее правовой базы органов охраны правопорядка, но и практически отсутствуют какие-либо сведения о них, хотя очевидно, что без этого история края не может быть полной и целостной.
Помимо перечисленных работ существуют публикации, в которых собран достаточно большой фактологический материал по некоторым аспектам истории республики и ее столицы,30 однако их авторы даже не упоминают столь важную часть жизнедеятельности общества, как правоохранительная система.
Новый, более углубленный подход проявили в изучении Марийского края такие исследователи как Стариков СВ., Чузаев Р.И., Востриков В.Г.,31 показавшие многие ранее скрытые факты и давшие их анализ с позиций современного системного подхода к постижению исторического процесса. В их работах рассматривается весьма широкий круг вопросов, но практически не затрагивается работа государственных органов по охране общественной безопасности и поддержанию правопорядка. Констатируя значительные успехи ученых в исследовании марийского региона, стоит указать, что ряд вопросов рассматривается ими односторонне, без привлечения всей совокупности составляющих жизнедеятельности общества.
За последние три десятилетия изданы несколько сборников документов по истории Республики Марий Эл.32 В них представлены материалы интересующего нас периода, но, как и в исследованиях марийских ученых, вопросам обеспечения порядка и общественной безопасности практически не уделяется внимание. Исключение составляет сборник документов «Установление Советской власти в Марийском крае», в котором кратко и фрагментарно представлены некоторые документы об образовании марийской советской милиции (№№ 21, 68, 69, 71, 78).33
История конкретно марийской милиции, как и других государственных органов, обеспечивавших правопорядок в регионе, профессиональными историками и правоведами практически не изучалась. В настоящее время существует всего несколько работ, посвященных этой теме. Но три из них, написанные сотрудниками милиции и журналистами, являются сугубо популяризаторскими изданиями, не претендующими ни на широту изучения материала, ни на глубину его анализа.34 В них дана краткая историческая справка о формировании марийской милиции, но материалы не подкреплены архивными данными или ссылками на какие-либо документы.
Первым исследователем, изучавшим историю создания собственно марийской милиции, является О.Г.Иванова. В ее работах нашли отражение некоторые аспекты истории становления милиции в Марийском крае.35 Однако, будучи профессиональным историком, О.Г.Иванова совершенно не затрагивает вопросы правового регулирования деятельности государственных органов по обеспечению общественного порядка в Марийской республике. Работы лишь одного исследователя - А.И.Сидор кина36 посвящены правовым аспектам создания и развития уголовно-исполнительной системы Марийского края. Но поскольку автор изучал отдельную специальную проблему и не ставил задачей рассмотрение общих историко-правовых вопросов, то целостного освещения формирование правовой базы обеспечения правопорядка в Марийском крае не получило.
Отдельные аспекты деятельности марийской милиции в течение всего периода ее существования получали освещении в периодической печати.37 Вопросы работы милиции, становясь темами журнальных и газетных статей в центральной, региональной и отраслевой прессе, демонстрировали идеологизированный подход, играя весьма значимую роль в формировании общественного мнения. Современная перио дика, сохраняя по сути тот же подход, представляет публикации, связанные преимущественно с негативными оценками деятельности правоохранительных органов, в первую очередь политических структур НКВД СССР и, соответственно, региональных (преимущественно Москвы и Ленинграда). Отчасти соглашаясь с такими выступлениями, следует все же видеть огромную и исключительно важную работу государственных органов и конкретно милиции по сохранению общественной безопасности и поддержанию общественного порядка на протяжении столь сложных этапов в ис-тории советского государства. Именно эта проблема требует глубокого изучения, поскольку поиски разрешения современной особой ситуации в регионах России нуждаются в обобщенном историко-правовом опыте работы правоохранительных органов, в том числе и в чрезвычайных условиях.
Приведенные источники рассматривали различные аспекты социальной, экономической, политической жизни страны, но интересующих нас вопросов практически не касались, следовательно, ни историки, ни правоведы не создали целостную научную картину жизни и организации работы региона. Поскольку в названных работах не рассматриваются в совокупности история и правовое регулирование деятельности і государственных органов и конкретно милиции по обеспечению общественного по рядка, правовой статус сотрудников милиции, формы участия трудящихся в борьбе с нарушителями законности, правовая база поддержания общественной безопасности в республике, то, следовательно, не создана целостная картина всех аспектов жизни общества марийского региона важнейших периодов истории нашей страны. Исследования же комплексного характера, в которых данная проблема изучается с позиций исторического опыта социального управления и его организационно-правового содержания, полностью отсутствуют.
Таким образом, анализ существующих публикаций приводит к выводу, что история формирования правовой базы организации деятельности марийских государственных органов по охране общественного порядка в 1917-1941 годы практически не изучена. Совершенно не получили освещения такие важные проблемы, как необходимость и обоснованность проводимой структурной реорганизации милиции и ее правовой базы, недостаточно раскрыта история формирования кадров, полностью отсутствует анализ их правового статуса и правовой базы системы подготовки (в том числе и профессиональной), правовое регулирование работы различных служб милиции (административно-надзорной, уголовного розыска) и другие. Следовательно, целостная картина функционирования марийских ОВД не сформирована, что позволяет считать эту тему практически неисследованной и рассматривать в качестве самостоятельной проблемы.
Актуальность проблемы, определенная тенденциозность подхода к изучению отдельных ее аспектов, отсутствие полного освещения и анализа в историко-правовой литературе позволили автору избрать ее в качестве диссертационной работы.
Предметом исследования является история формирования правовой базы деятельности государственных органов и конкретно милиции Марийского края по обеспечению общественного порядка в 1917-1941 годы. При определении хронологических рамок автор руководствовался тем, что они охватывают весьма значимый период: от момента законодательно оформленного образования советской милиции до организационно-правовых изменений в первые месяцы Великой Отечественной войны, ставшей особым этапом в истории страны и ее правоохранительных органов.
Специфика формирования принципов правового регулирования деятельности милиции на протяжении очень важного исторического периода позволяет увидеть, каким образом и по каким причинам создавались и закладывались те или иные нормативные положения в системе обеспечения общественного порядка одного из регионов страны как составной части общегосударственной системы.
Учитывая научную и практическую значимость проблемы, уровень ее разрабо танности в историко-правовои литературе, автор ставит цель: на основе критического подхода, анализа нормативных документов и научных публикаций, привлечения новых архивных и других материалов исследовать историко-правовои аспект организации деятельности государственных органов и конкретно милиции Марийского края по обеспечению общественного порядка в 1917-41 годы, не рассматривая при этом особенности правового регулирования деятельности других структур НКВД (ОГПУ, пенитенциарной службы и др.). Особо следует подчеркнуть, что в круг исследования не входит тема репрессий. Автор считает, что изучение репрессивной политики советского правительства в регионе является самостоятельной серьезной проблемой, требующей всестороннего глубокого освоения, осмысления и анализа. Исходя из общей цели, автор поставил перед собой следующие задачи;
показать формирование и правовое регулирование деятельности государственных органов обеспечения общественного порядка на протяжении означенного этапа истории нашей страны;
выявить правовые документы, регламентирующие формирование региональных органов охраны порядка и реорганизацию их структуры, и причинно-следственные связи их принятия;
раскрыть особенности нормативных документов как правовой системы государственного регулирования общественного порядка;
рассмотреть и проанализировать правовую базу создания и структурной реорганизации органов охраны правопорядка Марийского края как части общей системы государственного строительства;
выявить особенности и дать анализ правового регулирования кадровой политики, проводимой в марийских органах охраны правопорядка на протяжении изучаемого периода;
на основе проведенного исследования сделать обобщения и выводы, сформулировать практические рекомендации, направленные на улучшение правовой базы деятельности правоохранительных органов и формирования их кадровой базы применительно к современным условиям.
Методологическую основу исследования составляют методы современного научного познания общественных явлений, использование которых позволяет всесторонне и глубоко исследовать поставленные проблемы. Основой решения поставленных задач стали принципы объективности и историзма, преемственности и системности научного анализа, являющиеся общепринятыми в историко-правовом исследовании.
Характер задач вызвал необходимость применения различных методов исследования. Проблемно-исторический метод позволил подвергнуть анализу и последовательно обобщить состояние правового обеспечения общественного порядка указами и постановлениями верховной и местной властей с учетом меняющейся обстановки в условиях смены концепции управления обществом. В ходе работы автором использовались системный, сравнительно-исторический, ретроспективный анализы, выявление причинно-следственных связей, а также статистические методы.
Теоретическую основу составили труды видных ученых-правоведов России: Л.И.Антоновой, В.М.Баранова, Ю.Я.Баскина, Ю.И.Гревцова, Л.Н.Завадской, Б.И.Кожо-хина, И.Ю.Козлихина, Э.В.Кузнецова, В.М.Курицына, В.В.Лазарева, И.Ф.Покровского, Р.А.Ромашова, В.П.Сальникова, З.М.Черниловского, Л.С.Явича и других.
Источниковую базу диссертационного исследования составляют опубликованные нормативные правовые документы и материалы архивных фондов.
Важным источником изучения историко-правового состояния организации деятельности государственных органов и конкретно милиции по обеспечению общественного порядка в 1917-41 годы стали: «Собрание узаконений и распоряжений правительства», «Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянекого Правительства РСФСР», «Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского правительства Союза Советских Социалистических Республик», «Становление и развитие в системе органов внутренних дел аппаратов по борьбе с преступностью в период строительства социализма (1917-193бгг)», сборники правовых документов, касающихся деятельности органов милиции в рассматриваемый период,39 «Сборник обяза » сотрудников правоохранительных органов. СПб.,1996; Завадская Л.Н. Механизм реализации права.
М.,1992; Козлихин И.Ю. Идея правового государства: История и современность. СПб.,1993; Кузнецов Э.В. Философия права в России. М., 1989; Кузнецов Э.В., Сальников В.П., Асеев И.В. Теория государства и права. Л.,1979; Курицын В.М. История государства и права России. СПб.,1994; Курицын В.М. История государства и права России. 1929-1941гг. М.,1998; Лазарев В.В. Теория государства и права. (Актуальные проблемы). М.,1992; Покровский И.Ф. Формирование правосознания личности. (Вопросы теории и практики). Л.,1972; Ромашов Р.А. Конституционное государство (история, современность, перспективы развития). Красноярск,1997; Сальников В.П. Правовая культура сотрудников милиции. Л.,1983; Черниловский З.М. Всеобщая история государства и права. М.,199б; Явич Л.С. Сущность права: Социально-философское понимание генезиса, развития и функционирования юридической формы общественных отношений. Л.,1985. и др.
тельных постановлений и других распоряжений Марийского Областного Исполнительного комитета Рабочих, Крестьянских и Красноармейских депутатов», а также сборники документов, касающихся образования марийской государственности.
Основной фактологический материал исследования взят из архивов. Всего автором изучены документы 463 дел 27 фондов.
Автор изучил фонды Государственного архива Республики Марий Эл (ГА РМЭ), в который были переданы фонды партийного архива Марийского республиканского комитета КП РСФСР (приказ №27 от 4 сентября 1991 года)41 и фонды государственного архива документации новейшей истории и общественно-политических движений (постановление Правительства РМЭ №317 от 9 сентября 1993 года, приказ Комитета по делам архивов при Правительстве РМЭ №22 от 20 сентября 1993 года)42, а также фонды районных филиалов ГА РМЭ. В изученных фондах представлены декреты, постановления, циркуляры ВЦИК и СНК РСФСР, Казанского губисполкома, протоколы уездных и волостных съездов Советов; собраны приказы, циркуляры, инструкции СТО, НКВД РСФСР, Казанской губернии, МАО, МАССР и уездных управлений милиции, отчеты и доклады о работе отдельных отделов и районов, а также Управления милиции МАО-МАССР; документы о подготовке милицейских кадров; представлены протоколы, стенограммы, постановления и решения партийных конференций, пленумов областного, городских и районных комитетов партии, протоколы заседаний бюро областного, городских и районных комитетов партии и материалы к ним; докладные записки и информации горкомов и райкомов партии; справки и информации административных и финансовых органов.
Следует отметить, что некоторые дела отдельных фондов никогда ранее никем из исследователей не изучались; в частности, Р-250, оп.1, дд.109б, 1300.
Необходимо подчеркнуть, что материалы фондов сохранились не полностью. Наиболее скудно представлены материалы предвоенного десятилетия. Так, только из фонда Р-471 было выделено к уничтожению 88 ед. хранения.43 В течение нескольких лет большую часть дел уничтожили (например, актом от 22 июня 1975 года 132 дела из фонда Р-684) либо передали в закрытые фонды органов госбезопасности РМЭ (акты были переданы туда же вместе с описями). Однако сохранившиеся документы все же позволяют изучить некоторые аспекты деятельности государственных органов и, в частности, по обеспечению общественного порядка в регионе.
Документы, относящиеся к теме, позволили сформировать общее представление о состоянии дел в республике, проследить действия органов государственной власти по обеспечению общественного порядка в Марийском крае, увидеть процесс поиска государственными органами _ путей и способов формирования правоохранительной системы и правового регулирования ее деятельности на разных этапах существования государственного образования народа мари.
Автор также изучил некоторые фонды Центрального государственного архива Санкт-Петербурга (ЦГА СПб), где ознакомился документами по управлению Советской рабоче-крестьянской милиции, позволившими конкретизировать некоторые положения формирования и руководства РКМ.
Архивные материалы, имеющиеся в фондах Центрального архива историко-политических документов Санкт-Петербурга (ЦГАИПД) и в Отделе специальных фондов и реабилитации Информационного центра Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области (ОСФ и РИЦ ГУВД), включающие в себя приказы, указания, циркуляры и другие материалы, дали возможность проследить некоторые тенденции в формировании правовых основ деятельности органов, обеспечивавших общественный порядок и безопасность в рассматриваемый период.
Значительное количество документов, с которыми работал диссертант, позволили изучить процесс формирования системы обеспечения общественного порядка в стране и Марийском крае, проследить некоторые тенденции и закономерности правового регулирования этой деятельности, принципы воплощения созданной системы в одном из регионов страны.
Многие приведенные в диссертационном исследовании правовые документы вводятся в научный оборот впервые.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является первой в отечественной науке попыткой системного анализа деятельности государственных органов по обеспечению общественного порядка в Марийском крае. В работе впервые обобщен и проанализирован историко-правовой опыт регулирования этой деятельности. На документальной основе показаны формирование правовой базы создания и реорганизации ОВД как структурной единицы общегосударственной системы управления, роль государственных и местных органов власти в обеспечении общественного порядка, формирование единой системы нормативно-правового регулирования деятельности ОВД и правового статуса их сотрудников. Автор вводит в научный оборот много новых нормативных документов, дающих возможность проследить этот процесс, а также позволяющих конкретизировать некоторые положения, преодолевая односторонность и заданность в оценках исследуемых событий.
Основные положения, выносимые на защиту:
1.Органы внутренних дел, как составная часть государственного механизма, являясь элементом его исполнительной власти, призваны осуществлять функцию охраны того общественного порядка, который определяется и юридически закрепляется властными структурами как единственно допустимый в стране. Формирование органов НКВД, правовой основы их структурной реорганизации и кадровой политики представляли собой отражение и результат политических процессов, происходивших в стране периода изменения концепции управления обществом.
2. В развитии ОВД и правовой базы их деятельности рассматриваемого периода прослеживаются три основных этапа. 1) В 1920-е годы в условиях борьбы за власть органы охраны правопорядка оказались орудием и оружием этой борьбы; нормотворчество в этой области отчетливо демонстрирует особенности этого процесса: непомерное увеличение и усложнение обязанностей сотрудников, их низкий правовой и социальный статус, неопределенность положения самих органов внутренних дел и т.п. 2) В первой половине 1930-х годов шел процесс создания правоохранительных органов как системы, способной обеспечить воплощение и функционирование концепции управления обществом; формировалась правовая база деятельности этой системы; именно тогда специальными нормативными актами четко определялись задачи милиции, ее права и обязанности, закладывались принципы правового, материального и кадрового обеспечения органов РКМ. 3) Во второй половине 1930-х годов система ОВД окончательно сформировалась как цельный элемент общегосударственной структуры управления; осуществляемая нормотворческая деятельность позволила к концу рассматриваемого периода завершить создание правовой базы деятельности органов охраны порядка как единой и целостной системы.
З.Формы и методы кадровой работы в органах милиции напрямую зависели от политической ситуации в стране. Планомерно проводя четкую линию воплощения правового обеспечения функционирования этой части государственного аппарата, руководство страны в результате получило действенную систему профессиональной и идеологической подготовки кадров ОВД, не только способных и готовых поддерживать существующий строй, но и имеющих для этого юридическую основу.
1. В течение рассматриваемого периода очевидна прямая связь понижения уровня общественного порядка в стране и регионах с процессом борьбы за власть в высших управленческих эшелонах, ибо профессионализм сотрудников милиции всех уровней зависел от особенностей кадровой политики, осуществляемой руководством страны в органах внутренних дел.
2. Темпы развития, структура и правовая обеспеченность деятельности органов охраны правопорядка Марийского края зависели от конкретных условий, складывавшихся в регионе, ставшем плацдармом сначала различных политико-территориальных реорганизаций, а затем структурно-политических изменений региональных органов НКВД.
3. Характер, эффективность и целенаправленность работы марийских органов охраны правопорядка, деятельность которых регламентировалась юридическими документами государственных и местных органов власти, зависели от политической борьбы и связанной с нею нестабильности, что вело к нежелательным последствиям, серьезно препятствующим полноценному жизнеобеспечению региона. При этом сотрудники марийской милиции решали не только задачи борьбы с правонарушениями и общеуголовной преступностью, но в соответствии с нормативно-правовыми актами обязаны были защищать существующий государственный строй.
Теоретическое и практическое значение исследования заключается в том, что сформулированные в нем предложения развивают и дополняют те разделы истории государства и права, которые посвящены изучению историко-правового опыта функционирования региональных государственных органов как составной части общегосударственной системы обеспечения правопорядка. Автором проанализированы основные этапы развития правового регулирования деятельности ОВД и разработки нормативно-правовой базы статуса их сотрудников в 1920-30 годы. Выявленные причинно-следственные связи событий того периода и современности позволят более продуктивно решать проблемы организации функционирования правоохранительных органов в настоящее время. Положения и выводы, изложенные в исследовании, могут быть использованы при разработке концепции развития ОВД России; учтены при подготовке нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность МВД РФ; использованы в научной работе специалистами различного профиля (правоведами, историками, социологами, политологами), в педагогической и учебной деятельности при разработке и изучении курсов истории права и государства, истории правоохранительных органов России и Республики Марий Эл, а также сотрудниками органов внутренних дел в практической работе.
Апробация работы: основные положения диссертации излагались в выступлениях на трех научных конференциях; представлены как стендовый доклад на Парламентских слушаниях в Государственной Думе РФ по теме: «Проблемы региональной безопасности в Российской Федерации. Практический опыт и задачи совершенствования законодательства» 28 ноября 2001 года; на семинарских занятиях со слушателями Института экономики и связи с общественностью.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Формирование системы профессиональной подготовки кадров региональных правоохранительных органов в 1920-е годы (историко-правовой аспект). //История российской духовности. Материалы Двадцать второй Всероссийской научной конференции. СПб., 2001. 0,2 п.л.
2. Деятельность региональных органов милиции по охране общественного порядка в 1920-е годы (историко-правовой аспект). //Юридическая мысль. Научно-практический журнал. 2001, №2.1,1 п.л.
3. Деятельность региональных органов милиции по охране общественного порядка в 1930-е годы (историко-правовой аспект). //Клио. Межвузовский журнал для ученых. 2002. №1.1,2 п.л.
4. Формирование системы профессиональной подготовки кадров милиции в 1930-е годы, особенности кадровой политики в регионах. (Историко-правовой аспект). //Юридическая мысль. Научно-практический журнал. 2002, №3. 1,0 п.л.
5. Правовое регулирование деятельности региональных государственных органов по обеспечению охраны общественного порядка. //Материалы к Парламентским слушаниям в Государственной Думе РФ: «Проблемы региональной безопасности в Российской Федерации. Практический опыт и задачи совершенствования законодательства» (Москва, 28 ноября 2001 года). 4.2. М.-СПб., 2002. 0,4 пл. (в печати).
Нормативная база формирования и развития органов правопорядка, ее реализация в Марийском крае
Система, поддерживающая общественный порядок, претерпевала на протяжении истории нашего Отечества многочисленные и разнообразные структурные изменения, но при этом она всегда сохраняла свою главную функцию, охраны того порядка, который государственная власть считала единственно допустимым. Изучение ее формирования, деятельности, преобразования и правового регулирования этих процессов при модифицировании доктрины управления обществом и изменении социального строя всегда важно, хотя далеко не всегда осуществимо.
Марийский край до конца 1920 года состоял из некоторых уездов Казанской, Вятской и Нижегородской губерний. Около 10% марийского населения проживало в Нижегородской губернии, свыше 30% - в Вятской, 60% - в Казанской, в которую входили два марийских уезда: Царевококшаискии (с 1918 года - Краснококшайский1) и Козьмодемьянскии.2 В Козьмодемьянском уезде располагалось несколько небольших лесопильных заводов, в Царевококшайском уезде находился всего один завод -больше на территории Марийского края не было ни одного предприятия фабрично-заводской промышленности.3 Население практически полностью крестьянское, что и определило особенности проведения в жизнь новых форм управления обществом.
Взамен уничтоженной в феврале 1917 года царской полиции организовывалась Народная милиция,4 декларированная как совершенно новый орган, подчиненный местному самоуправлению,5 которая и должна была стать формой защиты создаваемого политического режима. Нормативные акты6 вводили основной обязанностью милиции защиту интересов, прежде всего, представителей новой власти. Принятые документы7 были направлены на превращение ее в столь же серьезную и действенную репрессивную часть госаппарата, каким являлась полиция. Стремясь усилить эти тенденции, Временное правительство учредило Главное управление (ГУ) по де-лам милиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан.8
Политическая борьба, проходившая в стране, привела к тому, что параллельно с народной милицией Советы рабочих и солдатских депутатов организовывали свою структуру - отряды рабочей милиции. Поскольку население страны было в основном крестьянским, то значимую роль в проведении в жизнь новых форм управления обществом играли демобилизованные солдаты. Именно они активно участвовали в установлении советской власти на территории Марийского края, становились активными проводниками новых идей в сугубо крестьянской среде, где большевистских организаций практически не было,9 создавали первые Советы, организовывали отряды крестьянской милиции. В начале 1918 года только в Царевококшаискии уезд (по далеко не полным данным) прибыло не менее 10 тысяч демобилизованных солдат, значительная часть которых начала вести борьбу за создание Советов.10
Поскольку процесс советизации деревни проходил весьма сложно, солдаты деятельно защищали завоеванные ими преобразования, требуя всеобщего вооружения. Так, солдаты Царевококшайского комитета весной 1918 года потребовали от уездного Совета солдатских и крестьянских депутатов выдать им всем оружие «для защиты свободы от контрреволюционеров».11 На основании решения Совета в Царевокок-шайске сформировали вооруженный отряд из числа добровольцев. Тогда же в Козь-модемьянске Советом солдатских и крестьянских депутатов было решено создать отряд Красной гвардии.12 Отряд вооруженных рабочих функционировал и в Юрине.
Губернские Советы в своих решениях санкционировали ликвидацию полиции, производимую от имени народа. Например, в Казани и Нижнем Новгороде (части территорий которых составляли Марийский край), Самаре, Астрахани,13 Саратове14 и многих других регионах страны в результате этих действий полиция «как организованная вооруженная охрана царского режима перестала существовать».15 Взамен нее создавалась аналогичная охрана нового режима. Точно такое же действо началось с приходом к власти большевиков: формирование соответствующей государственности в первую очередь привело к смене всего аппарата. ГУ по делам милиции
было ликвидировано, а его служащие уволены.16 Таким образом, милиция изначально формировалась как сугубо классовый орган. И в этом смысле она ничем не отличалась от полиции, ибо государственные структуры, обеспечивающие общественный порядок, всегда и везде защищают интересы тех, кто управляет государством.
Это Постановление по своей юридической природе являлось правовым актом центрального органа государственного управления, однако его значение переходило формальные рамки. Оно было правовым актом, обладавшим учредительной силой. Изданное по уполномочию правительства, возлагало на Советы как органы государственной власти обязанность организации рабочей милиции. Издание центральным органом отраслевого управления (НКВД) акта, обладавшего учредительной юридической силой, было обусловлено исторической обстановкой. Во-первых, новый государственный аппарат фактически только складывался, компетенция отдельных органов в полной мере еще не определилась; во-вторых, одним из важнейших условий упрочения новой власти являлось обеспечение твердого революционного порядка.
Постановление вполне закономерно возлагало организацию рабочей милиции на Советы, которые составляли основу государственной власти в стране, и в их ведение рабочая милиция ставилась «всецело и исключительно». Закономерным являлось и то, что оно не определяло организационных форм милиции: они попросту не были выработаны опытом. Кроме того, в условиях повсеместного утверждения новой власти и необходимости ее упрочения юридическое закрепление единых организационных форм рабочей милиции не имело решающего значения.
До середины ноября 1917 года Советы крестьянских депутатов организационно были отделены от Советов рабочих и солдатских депутатов. Их объединение и создание единых Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов утвердили на объединенном заседании ВЦИК и Чрезвычайного Всероссийского съезда крестьянских депутатов.18 В условиях самостоятельности Советов создание формирований милиции отличалось организационным многообразием, но при этом они, естественно, имели много общего как орган защиты нового государственного строя. С момента введения в действие постановления НКВД о милиции начинается процесс создания этого органа государственного аппарата страны и правового обеспечения его деятельности. История создания милиции отдельных регионов имеет некоторые особенности, соответствующие местным административно-территориальным и политическим изменениям, но главное - формирование органа, поддерживающего и защищающего новый управленческий аппарат, - было единым для всех.
Сложная ситуация, сложившаяся в стране, была обусловлена, в том числе, и контрреволюционными выступлениями, что вызвало необходимость создания специального органа, пресекавшего все попытки свержения новой власти, - ВЧК. Постановлением СНК РСФСР от 7 (20) декабря 1917 года и последующими актами юридически закреплялись основная задача ВЧК - борьба с контрреволюцией и саботажем;19 ее обязанности: борьба с бандитизмом,20 обеспечение сохранности железнодорожных сооружений и транспорта, борьба со злоупотреблениями в хозяйственных и распределительных органах,21 борьба с контрабандой.22 Но процесс создания уездных ЧК, особенно в отдаленных регионах, шел весьма замедленными темпами. Так, Царевококшайская УЧК была образована лишь в августе 1918 года.23
Правовые основы кадровой политики в органах милиции страны и ее специфика в регионе
Важнейшей составляющей в формировании и становлении нового жизнеустройства является, как известно, кадровая политика всех уровней управления обществом. В нашей стране таким периодом изменения концепции общественного развития, когда создавалась кадровая база органов охраны правопорядка, призванных защищать новый строй, были 1920-е годы. Постановление НКВД от 28 октября (10 ноября) 1917 года «О рабочей милиции» не содержало прямых указаний о порядке комплектования милиции,1 однако на местах неуклонно выдерживался строго классовый подход к подбору кадров. Именно этот подход получил свое дальнейшее развитие после создания РКМ как штатного государственного органа.
С 1918 года в государственном строительстве особое место стал занимать вопрос об организационных принципах формирования органов охраны правопорядка, в частности, о милиционной или профессиональной основе набора кадров. Вскоре стало окончательно ясно, что в условиях формирования нового строя и новой государственности необходимо создание единого для всей страны государственного органа охраны общественного порядка с постоянным штатом профессиональных работников. Инструкция НКВД и НКЮ РСФСР «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции» от 12 октября 1918 года2 не только оформила введение РКМ как штатного государственного органа, определила место милиции в системе органов государства, принципы ее организационного построения и задачи, но и юридически закрепила комплекс требований, предъявляемых к формированию кадровой базы. В Инструкции выделялись четыре основных критерия отбора профессиональных кадров: 1)признание Советской власти; 2)наличие активного и пассивного избирательного права (пользовались только рабочие и крестьяне) и социальная принадлежность (из рабочих или крестьян); 3)достижение возраста в 21 год; 4)грамотность. Следует отметить, что последнее требование выполнялось далеко не всегда, поскольку классовый подход резко сокращал количество грамотных, особенно в регионах. Особые требования предъявлялись к руководящему составу: начальниками уездных и городских управлений милиции и их помощниками могли быть только преданные Советской власти, интересам рабочего класса и беднейшего крестьянства. О собственно профессиональной пригодности и специальной подготовке инструкция даже не упоминала. Важное значение руководство страны придавало комплектованию РКМ партийными кадрами. Правовое закрепление такого принципа было вполне оправданно в той конкретно-исторической ситуации, так как под вопросом находилось само существование советской власти. В то же время именно это обстоятельство позднее усилило зависимость милиции от ВКП(б) и ее органов.
Финансирование из местного бюджета привело к тому, что в РКМ уровень материально-технического обеспечения деятельности и оплаты труда сотрудников был крайне низок. В связи с этим остро стояла проблема комплектования кадров. Сотрудники, подбор и политическое воспитание которых к концу 1918 года еще не стали целенаправленными, не всегда были способны разобраться в том, чьи же интересы они защищают на самом деле. В силу чего часто оставались нейтральны по отношению к контрреволюционным выступлениям или даже переходили на их сторону. В связи с этим ГУМ издало циркуляр «О нейтрализме милиционеров»,3 которым настоятельно подчеркивало, что РКМ является органом Советской власти, состоит на службе у рабочих и крестьян и у их правительства; циркуляр предписывал решительно бороться со всеми нейтральными течениями в милиции. Этот правовой акт не только закреплял классовый характер РКМ, но и юридически обеспечивал возможность осуществлять внутри нее то, что позднее стало «чистками»: исключение из своих рядов тех, кто не соответствовал классово-партийным критериям.
Широта и разносторонность обязанностей, отсутствие четкости в их определении, низкий уровень финансово-материального обеспечения, отсутствие специальной подготовки обусловили высокую текучесть кадров в марийской РКМ. Именно поэтому уже в 1918 году в обязательстве, которое подписывали вновь вступающие в ряды милиции, оговаривался минимальный срок службы: шесть месяцев.4 Власти надеялись за это время подготовить кадры если и не профессионально, то хотя бы политически. С первых дней создания РКМ велась работа по формированию правовой базы целенаправленного подбора преданных идее кадров, их воспитания, наблюдения за ними. Так, приказом №128 от 16 октября 1918 года по Казанской губмилиции руководство кантмилиции обязывалось «кроме формального заполнения бланков, лично наблюдать за всеми чинами милиции».5
Серьезную роль в создании юридической основы формирования кадровой базы сыграл декрет СНК РСФСР «О советской милиции» от 3 апреля 1919 года.6 Этим правовым документом впервые в истории милиции вводились некоторые особые положения в статусе ее как государственного органа и ее сотрудников. Согласно Декрету личный состав подчинялся воинской дисциплине; для успешного выполнения задач по борьбе с преступностью предусматривалось превращение милиции в полувоенную организацию, в которую кроме бедноты (рекомендованной местными отделениями труда Советов), предписывалось брать и красноармейцев. Декрет принципиально изменил вопрос о финансировании милиции, которая переводилась на государственный бюджет. Это означало создание для нее централизованной материальной основы. Разумеется, в условиях гражданской войны и разрухи в стране говорить о кардинальном улучшении материально-технического обеспечения милиции не представляется возможным, но юридическое закрепление изменения источника финансирования означало ее укрепление как специального штатного государственного органа. Самое же, на наш взгляд, важное заключается в том, что эта мера показала сотрудникам РКМ, какое значение правительство придает их деятельности, ибо очевидно, что правоохранительная система только тогда будет защищать и поддерживать строй, когда сама будет этим строем защищаема и поддерживаема.
В апреле 1919 года приказом №981 по Казанской губмилиции было введено новое расписание штатов и окладов служащих Царевококшайской уездной милиции; приказ №996 от 9 мая 1919 года предписывал немедленно приступить к налаживанию аппаратов милиции, «проинструктировать всех членов Совмилиции в смысле знания ими своих обязанностей».7 Эти и аналогичные документы стали основой формирующейся правовой базы деятельности региональной РКМ.
22 августа 1919 года НКВД РСФСР издал «Дисциплинарный устав для служащих Советской Рабоче-Крестьянской милиции».8 Действие его норм было связано с исполнением работниками милиции своих служебных обязанностей, требование строгого выполнения которых давалось с классовых позиций. Устав вводил ответственность работников РКМ за нарушение обязанностей службы; подробно определял дисциплинарные права комсостава, указывая на необходимость проводить расследование проступка: учитывать обстоятельства совершения деяния, степень вины служащего, время пребывания на службе, предыдущие взыскания. Серьезное воспитательное значение имело положение Устава о занесении в особые списки служащих, осужденных судом за преступления, порочащие члена РКМ, а также уволенных в дисциплинарном порядке. Дисциплинарный устав был новым видом ведомственного правового акта, ранее не имевшегося в практике НКВД. Именно он послужил основой дальнейшего развития принципов воспитания кадровой базы органов РКМ.
В силу чрезвычайных обстоятельств того времени в милиции была хроническая и повсеместная нехватка кадров. По данным ГУМ, на 1 января 1920 года некомплект личного состава составлял более 40% штатной численности.9 13 февраля 1920 года Совет Рабочей и Крестьянской обороны РСФСР принял постановление,10 в соответствии с которым на службу в РКМ стали набирать красноармейцев, участвовавших в боях и получивших отпуск по болезням. Одновременно была издана «Инструкция для поступления на службу в милицию красноармейцев на основании постановления Совета Рабочей и Крестьянской обороны от 13 февраля 1920 г.»11 Эти правовые акты сыграли определенную роль в решении кадровой проблемы РКМ, позволив принять на службу в милицию уже к ноябрю 1920 года более 30 тысяч красноармейцев.12
Нормативная база структурной реорганизации органов НКВД и специфика ее осуществления в Марийской республике
Борьба за власть на рубеже 1920-х и 30-х годов не могла не отразиться на качестве общественного порядка, ибо каждая группа, стремившаяся к управлению обществом, заботилась, прежде всего, о собственных интересах и личной безопасности. Изучая и анализируя реорганизацию НКВД в течение предвоенного десятилетия, следует постоянно помнить о том значении, которое всегда (и ранее этого периода, и позднее него) придавалось органам внутренних дел, и о той роли, которую они играли на протяжении всей истории советского государства.
Законодательство, как известно, представляет собой свод алгоритмов управления жизнью общества, а потому все политические и экономические изменения, осуществляемые в нашей стране в 1930-е годы, сопровождались расширением правовой базы и заметным усилением роли государственных институтов. В итоге была создана и закреплена юридическими актами система общественных отношений в соответствии с реализуемыми тогда принципами управления. В НКВД происходили столь же значимые структурные изменения, ибо шел процесс формирования на новой основе ОВД как системы, способной поддерживать победившую в борьбе за власть политическую группировку, представлявшую новую концепцию развития общества. Совершенно очевидно, что рассматривать эти процессы как параллельные методологически неверно, поскольку они являются составными взаимосвязанными частями одного целого.
Изучение и анализ событий предвоенного десятилетия позволили исследователям выделить в нем два достаточно отчетливых периода: 1931 - июнь 1934 года, когда шел активный процесс подготовки к созданию единого государственного органа, способного в масштабах страны защищать и поддерживать властные структуры; и 1934 - июль 1941, на протяжении которого была полностью сформирована четкая система советских правоохранительных органов.1 В целом совпадая с этой периодизацией, история марийских правоохранительных органов имеет и свою специфику. Так, второй этап (третий период истории ОВД 1920-30-х годов) следует подразделить на две части: 1934-1936 и 1937-1941 годы. Это связано с тем, что в конце 1936 года был изменен административно-политический статус Марийского края: МАО преобразовали в Марийскую Автономную Советскую Социалистическую Республику (МАССР).
Во втором периоде (первая половина 1930-х годов) создавалась система правоохранительных органов, способная обеспечить воплощение и функционирование концепции управления; формировалась правовая база деятельности этой системы; логично и планомерно проводилась подготовка к концентрации власти в руках управленцев нового направления, а также подготовка общественного мнения к тем переменам, которые необходимо было осуществить. Именно тогда ВЦИК принял постановление от 1 января 1931 года «Об утверждении положения о сельских советах».2 Этим правовым актом значительно расширялись полномочия сельских советов «в области охраны революционного порядка и общественной безопасности». Специальными нормативными актами определялись задачи милиции, были сформулированы ее права и обязанности, закладывались принципы правового, материального и кадрового обеспечения органов РКМ.
На протяжении первого этапа реформирования органов НКВД одной из основных задач стало создание кадровой политики и ее правовой базы, способной в итоге дать осуществление единого подхода в подборе, обучении, воспитании и расстановке всех кадров. Принятые тогда нормативные документы готовили постепенный переход к осуществлению новых принципов управления милицейскими кадрами.
25 мая 1931 года СНК СССР утвердил общесоюзное «Положение о Рабоче-Крестьян-ской милиции»,3 состоявшее из 52 статей, объединенных в 5 разделов. В принятом нормативном документе впервые давалась единая правовая регламентация организации и деятельности милиции всей страны. Статьи I раздела определяли: место милиции в системе государственных органов, подчеркивая, что милиция «является административно-исполнительным органом Советской власти»; ее задачи, основная из которых - наблюдение «за проведением в жизнь законов и распоряжений центральных и местных органов власти, регулирующих революционный порядок и общественную безопасность». Во II разделе закладывались правовые нормы организации РКМ: подразделение милиции на общую и ведомственную; установление системы органов РКМ в союзных республи ках; определение ее центральных (ГУ милиции, состоявшие при СНК союзных республик) и местных (краевые, областные, районные и городские управления милиции) органов; порядок подчиненности и снабжения милицейских аппаратов. Местные органы РКМ непосредственно подчинялись вышестоящим органам милиции и одновременно обязаны были руководствоваться указаниями тех местных структур власти, при которых состояли управления милиции. Оставляя милицию в определенной подчиненности местных Советов, ее одновременно и выводили из-под их власти, замыкая на ГУ РКМ. Так постепенно усиливались централистские начала в строительстве органов милиции. Тенденции централизации в организационном построении РКМ нашли выражение и в формах привлечения трудящихся к участию в охране общественного порядка. Эти формы получили правовое закрепление в Положении: РКМ организует добровольные общества содействия милиции и руководит их деятельностью.
III раздел определял права и обязанности общей и ведомственной РКМ, круг которых по-прежнему был весьма широк: наблюдение за порядком, предупреждение и пресечение его нарушений во всех местах общественного пользования; борьба с преступностью, расследование преступлений, розыск и задержание преступников; приведение в исполнение приговоров о ссылке и высылке; содействие проведению учета военнослужащих и военнообязанных и многое другое.
IV раздел являлся правоосновой организации службы в РКМ и статуса ее сотрудников. Очень важным положением нового нормативного документа стал перевод общей милиции с местного бюджета на общегосударственный и снабжение ее вооружением, снаряжением, вещевым и денежным довольствием в централизованном порядке. Этим было положено начало формированию юридических оснований создания для милиции и ее сотрудников особого положения, дававшего возможность не только улучшения технического оснащения работы, но также привлечения и закрепления кадрового состава.
Таким образом, Положение о РКМ, определяя и регламентируя ее деятельность, стало первой в масштабе всего Союза ССР единой правовой базой строительства органов милиции, основанной на концепции создания цельной мощной системы, охраняющей новый порядок в стране.
Формирование системы профессиональной подготовки кадров, правового статуса сотрудников милиции и особенности кадровой политики в Марийском крае
Одним из важнейших мероприятий в процессе становления нового общества является подготовка кадров всех уровней аппарата власти. В первую очередь это касается кадровой политики в органах, призванных эту власть поддерживать и защищать. Весьма серьезным, а во многом и определяющим, периодом в истории кадрового обеспечения органов НКВД нашей страны являются 1930-е годы. Именно тогда система подбора, обеспечения и подготовки кадров была заложена и воплощена как продуманная и целостная. Ниже будут последовательно рассмотрены такие составляющие этой системы как формирование кадровой базы, ее материально-финансовое обеспечение, профессиональная подготовка и воспитание кадров.
На протяжении второго периода формирования органов НКВД одной из основных задач стало создание кадровой политики и ее правовой базы, способной в итоге дать осуществление единого подхода в подборе, обучении, воспитании и расстановке всех кадров. Принятые тогда нормативные документы готовили постепенный переход к осуществлению новых принципов управления.
Постановлением ВЦИК и СНК от 31 декабря 1930 года подбор, распределение и подготовку кадров возложили на созданное при СНК РСФСР ГУ милиции и УР. Правовое обеспечение этой деятельности сформулировано и закреплено в общесоюзном Положении о РКМ от 25 мая 1931 года.1 Этим нормативным актом устанавливалось деление сотрудников РКМ на оперативно-строевой и административно-хозяйственный состав, закреплялось деление кадров на рядовой и командный состав, подразделявшийся на высший, старший, средний и младший начсостав в зависимости от занимаемой должности. IV раздел Положения детально регламентировал порядок прохождения службы и подробно регулировал назначения на должности руководящего состава РКМ. Набор сотрудников осуществлялся на контрактной основе. Все поступавшие давали письменное обязательство служить в милиции не менее двух лет. Продолжительность отпусков и рабочего дня зависели от должности и характера выполняемой работы.2 Для всего состава РКМ устанавливалась воинская дисциплина, принятая в РККА; юридически закреплялась система мер взысканий и поощрений.3
Положением закладывалась правовая основа службы в РКМ и определялся статус ее сотрудника. В нем в достаточной степени проявилось то стремление к четкой структурированности, регламентированности, подчиненности и порядку, которое стало характерной чертой жизни советского общества в последующие годы.
В 1931 году ГУ РКМ при СНК РСФСР приказом №40 от 22 июля ввело в действие новый Дисциплинарный устав РКМ.4 Этот правовой документ достаточно полно проанализирован Н.С.Крапивиной.5 Следует лишь подчеркнуть, что в новом Уставе давалась значительно более детальная, по сравнению с предыдущим, регламентация прав и обязанностей работников милиции, устанавливалась жесткая система мер взыскания и поощрения, четче определялись правовые нормы взаимоотношений начальника и подчиненных. Эти мероприятия были направлены на улучшение кадровой работы и создания ее правовой базы, формируемой на новой основе целенаправленно и постепенно.
17 августа 1931 года был введен в действие Временный Устав Внутренней Службы РКМ,6 ставший правовым обеспечением регулирования порядка поступления на службу и ее прохождения, определения условий труда в милиции и мер по сохранению здоровья ее работников, регламентации порядка ответственности за преступления по службе, совершенные сотрудниками милиции.
После ликвидации НКВД союзных и автономных республик, с передачей милиции в ведение ОГПУ СССР, в правовом обеспечении работы с кадрами были осуществлены серьезные изменения. На сотрудников милиции в законодательном порядке распространили не только льготы и преимущества, предусмотренные для комсостава и рядовых РККА, но и многие особенности военной службы: введение требований уставов РККА, привлечение за преступления по должности к суду военного трибунала, ликвидация профсоюзов в милиции.7 Результатом объединения с ОГПУ стало также распространение на работников РКМ возможности их наказания за служебные проступки во внесудебном порядке: через тройки, Особое совещание при НКВД СССР.
16 ноября 1931 года начальником Мароблуправления милиции был подписан секретный приказ №81/1б-с «О подсудности работников милиции военным трибуналам».8 Этот нормативный акт предписывал для расследования дел о воинских преступлениях формировать специальную группу, подчинив ее непосредственно начальнику Мароблупразления милиции. На группу возлагалось расследование воинских преступлений, совершаемых работниками милиции. Военному трибуналу были подсудны следующие преступления работников РКМ: неисполнение отданного по службе приказания; оказание сопротивления лицу, исполняющему служебные обязанности; принуждение лица, находящегося при исполнении обязанностей, к нарушению этих обязанностей; самовольное оставление службы; бездействие, халатность и многое другое. Всего в приказе указывалось 12 видов нарушений, за которые работник РКМ мог быть отдан под трибунал. Новый правовой акт многие проступки, ранее не считавшиеся особо серьезными, квалифицировал как весьма тяжелые. Иными словами, действия руководства и страны, и МАО, были направлены на ужесточение дисциплины. Это вполне понятно, поскольку именно тогда властные структуры особенно нуждались как в беспрекословно повинующемся им аппарате принуждения, так и в дополнительных возможностях уничтожения оппозиции.
Однако следует отметить, что принятый нормативный документ в определенной степени гарантировал исключение бездумных репрессий. Так, во всех случаях совершения работниками РКМ преступлений против порядка несения службы начальник подразделения обязан был тщательно выявить характер и мотивы преступления, продолжительность службы виновного в РКМ, его социальное положение, степень развития и т.п. Необходимость этого объяснялась тем, чтобы в военные трибуналы передавались только наиболее важные дела при наличии злостного преступления, систематического нарушения порядка службы, дезорганизации работ, причинения материального ущерба и т.п. Во всех остальных случаях требовалось полностью использовать права, предоставленные Дисциплинарным Уставом РКМ.
17 февраля 1932 года СНК СССР было издано постановление №176 «Об изменении положения о рабоче-крестьянской милиции». Этим правовым актом изменялось изложение ст.40 («Лица оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава милиции по делам о воинских преступлениях подсудны военным трибуналам, а по делам об иных преступлениях - общим судам».9) на следующую редакцию: «Лица оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава милиции по делам о воинских, предусмотренных ст.ст. 113, 115-120 уголовного кодекса РСФСР и соответствующими статьями уголовных кодексов других союзных республик, и о государственных преступлениях - подсудны военным трибуналам, а по делам об иных преступлениях - общим судам».10 Принятое постановление законодательно закрепило подсудность конкретных особо серьезных должностных и государственных преступлений сотрудников милиции военным трибуналам, тем самым сократив в определенной мере возможность использовать указанную статью слишком широко.
Так была сформирована структура подсудности сотрудников милиции, остававшаяся до конца рассматриваемого периода почти без изменений.
В начале 1930-х годов проблемой кадрового обеспечения милиции занимались и советские органы, руководившие деятельностью РКМ и стремившиеся подобрать определенный контингент. В МАО 14 июля 1931 года на заседании пленума секции охраны ревпорядка Мароблсовета был заслушан доклад о работе милиции,11 в котором отмечались текучесть аппарата и некачественный состав ее работников. Особо подчеркивалось, что требованиям времени не соответствовал партийно-политический и социальный состав милицейских кадров, поскольку среди рядового состава членов ВКП(б) было всего лишь 6%, а по социальному составу - 79% из крестьян и только 12% из рабочих. Рассмотрев и обсудив положение дел в милиции, секция приняла постановление, которым предписывалось тщательно проверять социальное лицо милиционеров, пришедших из деревни, увеличить партийно-комсомольскую прослойку за счет демобилизованных, устраивать показательные процессы за нарушения. Приведенный документ и аналогичные нормативные акты, во-первых, давали возможность на законном основании тщательнее проверять кадры для РКМ и, во-вторых, использовать суды над сотрудниками милиции в воспитательных целях.
