Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Возможности регионального нормотворчества в сфере труда в России до 1917 года и в советский период. Опыт Ставрополья ... 16
1.1 Социально-трудовые отношения в России и их проявление на Ставрополье на рубеже 19-20 веков. Возможности регионального регулирования труда 16
1.2 Возможности регионального нормотворчества в сфере труда в советский период. Опыт Ставрополья 42
Глава 2. Возможности и проблемы нормотворчества регионов в сфере труда в переходный к рыночной экономике период 66
2.1 Изменение правового статуса края(области) и анализ концепции "совместного ведения" применительно к трудовому законодательству 66
2.2 Проблемы регионального нормотворчества в сфере труда при переходе к рынку 87
2.3 Об имеющемся опыте правового регулирования труда в субъектах РФ при переходе к рынку 107
Глава 3. Правовое регулирование труда в Ставропольском крае в условиях перехода к рынку 115
3.1 Создание правовой базы для правотворчества в сфере труда на Ставрополье... 115
3.2 Правовые акты Ставропольского края, закрепившие права граждан в сфере труда и занятости 121
3.3 Законодательство Ставропольского края о социальном партнерстве в социально-трудовой сфере 136
3.4 Законодательство Ставропольского края о труде государственных и муниципальных служащих 151
Заключение 166
Библиографический список использованной литературы,
нормативных актов и архивных документов
- Социально-трудовые отношения в России и их проявление на Ставрополье на рубеже 19-20 веков. Возможности регионального регулирования труда
- Возможности регионального нормотворчества в сфере труда в советский период. Опыт Ставрополья
- Изменение правового статуса края(области) и анализ концепции "совместного ведения" применительно к трудовому законодательству
- Правовые акты Ставропольского края, закрепившие права граждан в сфере труда и занятости
Введение к работе
Проблемы правового регулирования социально-трудовых отношений в условиях перехода к рыночной экономике приобретают особую актуальность, поскольку от их решения во многом будет зависеть исход предпринимаемых мер по реформированию общества и государства.
Исторический аспект изучения проблем правового регулирования труда в России заслуживает более пристального внимания , в том числе и сквозь призму современных проблем правового вмешательства в сферу труда. Обращение к истории развития трудового права в России призвано помочь нам избежать повторения ошибок в будущем.
Однако привлекает внимание тот факт, что освещение вопросов истории становления и развития трудового права России либо вообще отсутствует в литературе , либо ограничивается исследованием правовых актов о труде советского периода.
Конституция РФ 1993 года предоставила субъектам федерации право принимать не только подзаконные акты, но и законы,, регулирующие социально-трудовую сферу. Отнесение трудового законодательства к совместному ведению федерации и ее субъектов породило на практике множество проблем, требующих быстрого и эффективного разрешения.
В этой связи актуальным видится историко-правовой аспект изучения правового регулирования труда в России с целью выявления возможностей участия в нем губерний царской России, краев (областей) в составе СССР и РСФСР и нынешних равноправных субъектов Российской Федерации.
Оценить возможности правового регулирования труда в регионах России, выявить его достоинства и недостатки, невозможно без анализа особенностей состояния трудового права в тот, или иной период времени, без исследования конкретных результатов правотворчества регионов (особенно в настоящее время).
В настоящей работе сделана первая попытка взгляда на историю трудового права России под углом зрения анализа возможностей регионов по правовому регулированию труда . Впервые в диссертации исследуются правовые акты Ставропольского края о труде, принятые в условиях перехода к рыночной экономике.
Следует подчеркнуть, что проблемы регионального правотворчества исследуются в настоящее время как теоретиками права, так и специалистами конституционного права, поскольку речь идет о вопросах нового федеративного устройства нашего государства и разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами. Несомненный интерес правотворчество субъектов РФ вызывает и у представителей отраслевых правовых наук - трудового права, права социального обеспечения и др.
Полагаем, что избранная тема нова, актуальна с теоретических и практических позиций, ее разработка очень своевременна, поскольку края и области активно используют предоставленные Конституцией РФ права по принятию правовых актов и законодатели нуждаются в выработке научных рекомендаций для улучшения нормотворческой деятельности в целом и по регулированию труда - в частности. Осознать актуальность темы позволят следующие факты: в 1997 году в стране насчитывалось до 290 тысяч нормативных актов субъектов РФ, а к 2000 году их станет в 2 раза больше - порядка 580 тысяч.
Причем доля субъектов РФ в общем законотворческом поле государства составляет сейчас 64 %, в связи с чем в литературе подчеркивается и обосновывается необходимость усиления роли юридической науки в региональном правотворчестве.
Отсутствие четких научных рекомендаций при разработке правовых норм о труде сказывается на качестве нормативных актов, сами законодатели нуждаются в осознании целей правового регулирования труда, его задач. Это ощущается и в Ставропольском крае. Так, по приглашению Комитета по социальным вопросам Государственной Думы Ставропольского края автор принимал участие в обсуждении проблем правового регулирования вопросов занятости инвалидов и молодежи, а также в обсуждении проектов некоторых краевых законов о труде. Некоторые предложения и научные рекомендации автора были реализованы при подготовке проекта закона Ставропольского края " О содействии занятости инвалидов и несовершеннолетней молодежи в Ставропольском крае".
В настоящее время , к сожалению , правовые акты о труде Ставропольского края и других субъектов РФ практически не применяются при изучении курса " Трудовое право России ". Это объясняется тем, что ни правоведы-практики, ни правоведы-теоретики еще не осознали в достаточной степени значимость новых источников трудового права РФ . Кроме того , в настоящее время практически отсутствуют работы , в которых анализировались бы проблемы регионального регулирования труда и обобщались бы результаты правотворчества в этой сфере.
Полагаем, что в учебный план должны быть введены спецкурсы в рамках дисциплины " Трудовое право РФ", направленные на углубленное изучение региональных правовых актов о труде.
Объектом данного исследования является правовое регулирование социально-трудовых отношений в России на разных этапах истории ( в царской России, советской и современной России).
Обозначая объект исследования, следует особо подчеркнуть, что труд как необходимое условие существования человеческого общества, безусловно , подвергался регламентации социальными нормами на всех этапах развития общества и государства. Однако объектом данного исследования является регулирование трудовых отношений между работниками и работодателями нормами трудового права как самостоятельной отрасли, выделившейся из гражданского права на определенной стадии развития капитализма.
Предметом исследования в диссертации является правовое регулирование труда в Ставропольском крае на разных этапах истории (в царской России, советский и современный период).
Выделение в данной работе края (области) с целью выявления их полномочий по правовому регулированию труда обусловлено самим предметом исследования и тем обстоятельством, что эти административно-территориальные единицы имели одинаковые полномочия в составе СССР и РСФСР. Естественно, что после провозглашения Конституцией РФ 1993 года краев ( областей ) полноправными субъектами Российской Федерации, обособленное изучение их полномочий в социально-трудовой сфере выглядит надуманным. Вместе с тем предмет исследования диктует такую необходимость и такой подход позволит выявить не только общие проблемы и тенденции в регулировании труда, но и специфику их проявления в Ставропольском крае.
Целями настоящего диссертационного исследования являются: выявление возможностей правового регулирования труда в Ставропольской губернии до 1917 года; в Ставропольском крае в советское время;
определение историко-правовых предпосылок отнесения трудового законодательства к совместному ведению РФ и ее субъектов по Конституции России 1993 года; выявление достоинств и недостатков концепции " совместного ведения";
изучение проблем правотворчества субъектов РФ по регулированию труда в переходный к рыночной экономике период; выработка общих рекомендаций для практики нормотворчества в сфере труда;
анализ содержания правовых актов Ставропольского края о труде. Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи :
изучить и обобщить научные материалы, имеющиеся по некоторым вопросам проблемы исследования, определить степень и уровень теоретической разработанности темы;
изучить правовые акты царской, советской, современной России, касающиеся полномочий регионов по правовому регулированию труда;
изучить имеющиеся архивные документы и сделать выводы о возможностях регионального правотворчества в области труда на примере Ставропольского края;
изучить и проанализировать проблемы правотворчества в условиях перехода крынку, сообразуясь с предметом исследования;
подвергнуть научному анализу правовые акты Ставропольского края о труде;
изучить и обобщить данные об имеющемся мировом опыте по анализируемой проблеме.
Теоретическую основу настоящего исследования составляют не утратившие актуальность положения работ К.Маркса, В.И. Ленина, а также труды ученых-трудовиков - Акоповой Е.А., Вайпана В.А., Глазырина В.В., Гусова К.Н., Зайкина А.Д., Иванова С.А., Киселева И.Я., Лившица Р.З., Маврина СП., Никитинского В.И., Орловского Ю.П., Пашкова А.С., Сыроватской Л.А., Хохлова Е.Б., Шебановой А.И.
Особо хотелось бы выделить труды ученых-юристов дореволюционного периода - Таля Л.С., Литвинова-Фалинского В.П., Поссе В.А.
Важную роль в процессе исследования сыграли публикации специалистов конституционного права - Бобровой И.А., Карапетяна Д.И., Полениной СВ., Ржевского В.А., Умновой И.А., Чиркина В.Е..
Большой вклад в изучение анализируемых проблем внесли ученые Института законодательства и сравнительного правоведения - проф. Пиголкин А.С., Абрамова А.И., Крылов Б.С., Рахманина Т.Н., выпустившие в 1998 году научно-методическое пособие " Проблемы правотворчества субъектов РФ".
Много места проблемам регионального нормотворчества ( в том числе и в социально-трудовой сфере) уделялось на страницах молодого " Журнала российского права". Так, за период 1997-1999 годы эта тема освещалась в публикациях Гранкина И.В., Игнатьевой М.Н., Михайлова В.В., Мухаметшина Ф.Х., Некрасова СИ., Петухова В.Н., Самигуллина В.К., Юртаевой Е.А.. и др.
Первые попытки по анализу результатов нормотворчества субъектов РФ в социально-трудовой сфере сделали такие авторы ,как Бочарникова М.А., Верещака И.М., Ершова Е.А., Миронов В.Н..
Указанные проблемы ввиду их особой актуальности являлись предметом обсуждения на различных научных конференциях ( в том числе и международных ), " круглых столах " журнала " Государство и право".(1)
1 См.: Проблемы правотворчества субъектов РФ.-М.: Норма, 1998. Конференция " Реформа трудового законодательства в СССР"// Советское государство и право.- 1991.-№4.; " Законодательство РФ: теоретические вопросы, проблемы,перспективы развития.// Государство и право.-1992.-№11.
Достичь поставленные в данной диссертации цели можно только при условии выбора наиболее результативных, эффективных применительно к объекту и предмету исследования .методов познания.
Методологическая основа исследования представлена системой теоретических принципов, логических приемов и специальных методов и средств познания государственно-правовых явлений.
В процессе организации исследовательской работы автор исходил прежде всего из того, что нынешняя действительность требует от общественных наук широкого выхода на конкретные практические нужды, своевременной реакции на социальные изменения, оперативного улавливания назревших тенденций , выработки надежных прогнозов, способных верно ориентировать практику, помогать принимать обоснованные решения. Этот вывод важен и при изучении исторического аспекта нормотворчества регионов в сфере труда.
Застойный период не мог не сказаться на методологии юридической науки. Диалектический метод ( который на словах восхваляли и превозносили ), фактически был предан забвению, поскольку на деле юридическая наука занималась оправданием того, что требовало критического анализа.
Философский уровень методологии представлен диалектико-материалистической философией, творчески переосмысленной . Так, в первую очередь переосмысления требуют вопросы взаимосвязи классового и общечеловеческого в исследовании правовых явлений. Классовый подход не должен превращаться в исключительный и самодовлеющий в методологическом арсенале исследователя.
Материалистическая диалектика сохраняет свою актуальность, поскольку выдвигает требования всесторонности и объективности в исследовании государства и права, историзм, связь познания с практикой, очищения правоведения от наслоений догматического и апологетического характера. К тому же диалектико-материалистическая философия выполняет не только методологическую, но и мировоззренческую функцию. Обе эти функции одновременно не может взять на себя ни одна конкретная наука.
Диалектика позволит исследователю вписать научное представление об объекте исследования в целостную систему знаний о мире, человеке, общественном устройстве, поможет выявить существенные связи и определить характер движения исследуемого объекта, достичь определенной степени объективности знаний. Философия ориентирует науку на добывание истинного знания, делает научную деятельность беспристрастной. Последнее особенно важно, поскольку любое научное исследование субъективно. Недаром римский историк Тацит так сформулировал принципы исторического исследования" sine ira et studio" (без гнева и пристрастия).
Необходимо также учитывать, что глубокое объяснение отдельного явления возможно, если оно рассматривается в системе общих связей и с точки зрения исторического развития.
На начальном этапе исследования наиболее эффективными представляются следующие конкретные методы: сбор эмпирической информации, статистический, конкретно-социологические методы -наблюдение, анализ письменных источников (документов).
Историко-правовой аспект проблемы предполагает изучение правовых актов о труде царской, советской и современной России, а также локальных актов - коллективных договоров, правил внутреннего трудового распорядка.
Достаточно эффективным представляется использование сравнительно-правового ( в том числе и сравнительно-исторического ) метода, который служит необходимым дополнением ведущего - конкретно-исторического метода. Без органического сочетания этих двух методов невозможны ни обобщения, ни глубокое осознание и раскрытие правды истории.
Современный период характеризуется , несмотря на усилия по реформированию , существенными " сбоями" в функционировании правовой системы РФ, снижением ее целостности и эффективности. Определенное влияние на эти процессы оказывает и нормотворчество субъектов федерации в сфере труда. В этой связи вполне уместным представляется использование системного подхода. Изучение объекта исследования невозможно без определения места региональных правовых актов в системе национального права.
Наконец, исследовательская работа невозможна без использования метода восхождения от конкретного к абстрактному, формальнологических методов ( анализа, синтеза, аналогии).
Научная новизна исследования очевидна. Изучение истории трудового права России традиционно ограничивалось советским периодом . Изучению правовых актов о наемном труде царской России не уделялось внимания , что соответствовало господствующим идеологическим установкам. В отечественной историко-правовой литературе нет работ, касающихся истории правового регулирования труда до 1917 года. Тем более никто не пытался взглянуть на историю трудового права под углом зрения, касающимся анализа возможностей регионального нормотворчества в социально-трудовой сфере. Взглянуть на историю с этих позиций предлагает Конституция РФ 1993 года, закрепившая право субъектов федерации на принятие законов и подзаконных актов о труде.
Практическая значимость результатов исследования не вызывает сомнения, так как они могут быть использованы при совершенствовании правового регулирования труда не только в субъектах РФ, но и в рамках федерации в целом. В настоящее время региональный законодатель четко не осознает цели собственного правотворчества, а это сказывается на качестве правовых актов о труде. Выявление целей, задач , общих и специальных проблем нормотворчества в сфере труда, выработка научных рекомендаций и применение их на практике позволит при помощи права решить самые острые социальные проблемы, связанные с обеспечением занятости населения, охраны, оплаты труда и др. От эффективного решения именно этих насущных проблем во многом будет зависеть будущее нашего общества и государства ( этот вывод подтвержден историей революций в России). Пренебрежительное отношение к проблемам социально-трудовой сферы в нашей стране чревато новыми социальными катаклизмами.
Практическая значимость и научная новизна настоящей работы конкретизируются в положениях и выводах , выносимых на защиту. Таковыми являются следующие положения и выводы :
1. Несмотря на жестко централизованный характер царского законодательства о труде наемных работников, острые проблемы социально-трудовой сферы, помноженные на необъятность территории государства российского, нашли отражение в закреплении законами некоторых полномочий губерний ( областей ) по правовому регулированию труда. Так, в соответствии с законом от 3 июня 1886 года " О регулировании взаимных отношений фабрикантов и рабочих , а также найме последних на фабрики и заводы" были учреждены фабричные присутствия на местах (губерниях, областях), которым было предоставлено право издавать обязательные постановления в области охраны труда, медицинского обслуживания рабочих с учетом местных условий. В соответствии с законом от 7 июня 1899 года о создании Главного по фабричным и горнозаводским делам присутствия в компетенцию создаваемых губернских (областных) по фабричным и горнозаводским делам присутствий входило издание обязательных положений , направленных на развитие и применение к местным условиям правил, установленных Главным присутствием.
2. Локальное регулирование труда ( непосредственно на предприятиях) в царской России было представлено правилами внутреннего трудового распорядка, которые имелись на всех крупных и мелких производствах. Они утверждались фабричным инспектором. Такое локальное регулирование труда выражало интересы работодателей, т.к. мнение рабочих не учитывалось.
Коллективно-договорное регулирование труда не было развито в России (за исключением отдельных промышленно развитых регионов ) и не получило закрепления в царском законодательстве.
3. Регулирование труда в советское время осуществлялось в основном с использованием метода государственного (централизованного) регулирования. Полномочия регионов в сфере труда были крайне незначительны. Тенденция по расширению прав регионов по правовому регулированию труда наметилась в конце 80-х - начале 90-х годов 20 века.
4. Закрепленная Конституцией РФ 1993 года концепция " совместного ведения " применительно к трудовому законодательству представляется не совсем удачной и порождает множество проблем.
В целях устранения последних полагаем необходимым произвести дополнения в действующий КзоТ РФ или принять специальный федеральный закон , четко закрепляющий принципы и пределы полномочий субъектов РФ по правовому регулированию труда.
5. Смысл и цели нормотворчества регионов в сфере труда видится в улучшении положения работников по сравнению с действующим федеральным законодательством, в предоставлении работникам дополнительных социальных гарантий, льгот и преимуществ за счет финансовых ресурсов региона.
Законы о труде субъектов РФ должны быть актами прямого действия, небольшими по объему, конкретными по содержанию.
6. Правовые акты Ставропольского края о труде в условиях перехода к рыночной экономике можно разделить на 4 группы:
а) закрепляющие основные трудовые права граждан;
б) направленные на решение проблем занятости и трудоустройства;
в) закрепляющие систему социального партнерства;
г) закрепляющие трудовые права отдельных категорий работников ( государственных , муниципальных служащих , руководителей предприятий, работников здравоохранения, образования, физической культуры и спорта и др.)
В основном региональный законодатель идет по пути дублирования норм федеральных законов. Удачно, на наш взгляд, идет развитие законодательства о труде государственных и муниципальных служащих, социальном партнерстве, поскольку в нем дополняются и конкретизируются нормы федеральных законов.
Полагаем , что одним из направлений совершенствования регионального трудового права должно стать использование местными законодателями норм международного трудового права - конвенций и рекомендаций Международной организации труда.
Апробация результатов исследования велась автором по следующим направлениям:
1. через использование результатов исследования в учебном процессе (при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу "Трудовое право России";
2. посредством участия в научных конференциях , организуемых различными ВУЗами г. Ставрополя, а также опубликование статей по избранной теме;
3. путем участия в заседаниях " круглого стола " по обсуждению правовых способов решения проблем занятости инвалидов и молодежи в Ставропольском крае, организованных Комитетом по социальным вопросам Государственной Думы края;
4. основные положения исследования были реализованы автором при разработке проекта закона Ставропольского края о квотировании рабочих мест для инвалидов и молодежи в составе рабочей группы, созданной Государственной Думой края.
Социально-трудовые отношения в России и их проявление на Ставрополье на рубеже 19-20 веков. Возможности регионального регулирования труда
На Ставрополье на рубеже 19-20 веков , как и во всей России развивались капиталистические производственные отношения,, проникающие и в промышленность , и в сельское хозяйство. Улучшалась техника обработки земли , появлялись прогрессивные орудия труда. Всем этим новшествам противостояла феодальная собственность на землю, личная зависимость крестьян, что тормозило превращение рабочей силы в товар. Помещики усиливали эксплуатацию крестьян, не ограниченную никакими правовыми нормами. Так, помещики Гриельские запрещали крестьянам в страду даже ходить в церковь. (1)
Основная часть помещиков стремилась сохранить не столько землю, сколько бесплатную рабочую силу, поскольку заставляли работать даже малых детей, а оброк брали и с подростков.
Однако крепостничество уже изжило себя и хотя и поздно, но все-таки рухнуло. Проявлением же земледельческого капитализма, по словам В.И. Ленина, было употребление вольнонаемного труда. " Эта черта пореформенного хозяйства, - писал он, - всего сильнее проявлялась на южных и восточных окраинах Европейской России, проявлялась в том массовом передвижении сельскохозяйственных наемных рабочих." (2)
В обзоре Ставропольского Губернатора за 1880 год отмечалось, что недостаток рабочих рук стало болезнью края.
В.И. Ленин также подчеркивал, что в районе отхода заработные платы особенно низки , а в районе прихода, районе капитализма , заработные платы несравненно выше. Так, в период 1892-1893 годов поденная плата пешему рабочему на жатве хлебов на хозяйских харчах в Ставропольской губернии составляла 1 рубль 30 копеек. Эти относительно высокие заработки доставались нелегко : рабочий день косаря длился 16-17 часов .
Накануне революции 1905-1907 годов Ставропольская губерния оставалась аграрной окраиной России. Так, в 1905 году в губернии насчитывалось около 6 тысяч рабочих , занятых на небольших промышленных предприятиях , в основном перерабатывающих продукты сельского хозяйства. Положение же рабочих мелких предприятий было гораздо тяжелее, чем на крупных фабриках и заводах. На них даже не распространялось рабочее законодательство и надзор фабрично-заводской инспекции.
Продолжительность рабочего дня составляла 10-12 , а иногда и 16 часов, заработная плата была невелика, из нее производились многочисленные удержания в пользу хозяина.
Настоящим бичом для рабочих было отсутствие техники безопасности, что часто вело к тяжелым увечьям, в том числе со смертельным исходом. Подтверждением этого исторического факта может служить то обстоятельство, что основная часть сохранившегося архива старшего фабричного инспектора Ставропольской губернии в ГАСК приходится на материалы о несчастных случаях на фабриках, заводах, мельницах и иных предприятиях.
Особенно тяжелыми и опасными были условия труда на чугунолитейном заводе Шмидта и Руднева, поскольку литейный цех находился в тесном помещении, где отсутствовала вентиляция.
Частыми были стачки пролетариата, который требовал повысить зарплату, установить 8-часовой рабочий день.
В январе 1905 года хозяева вынуждены были пойти на уступки и "сократили" рабочий день аж на полчаса-до 10 часов. 10 июля 1905 года началась забастовка рабочих железнодорожной станции Минеральные Воды. Требования выдвигались экономические : упорядочение заработной платы, 8-часовой рабочий день, социальное страхование, улучшение условий труда. При этом особо подчеркивалось, что никто не может быть уволен или арестован за участие в стачке. Однако управляющий издал приказ об увольнении всех, кто не выйдет на работу. Но и это не испугало рабочих - на станции проводились сходки, митинги, было создано забастовочное бюро. В ответ были вызваны казачьи войска, рабочих принудительно пытались выселить из казенных квартир, однако управление дорогой все-таки было вынуждено обсудить требования рабочих. Из 34 пунктов было удовлетворено только 3 , после чего забастовщики прекратили бастовать и вышли на работу. Войска покинули станцию. Это было наиболее крупное организованное выступление рабочих на Ставрополье.
Используя дарованные царем свободы , рабочие стали создавать свои профсоюзы. До конца 1905 года в Ставрополе возникли профсоюзы телеграфных и почтовых работников, пекарей и кондитеров, служащих правительственных учреждений . В Пятигорске был создан союз безработных.
Безработица в то время представляла собой достаточно серьезную социальную проблему. Об этом можно судить , например , по содержанию циркуляра Департамента полиции " О доставлении сведений о фабриках и заводах , которым необходима рабочая сила", хранящемуся в архиве Ставропольского Губернатора а ГАСК. В этом документе от 23 июня 1904 года под грифами "секретно"и "циркулярно" отмечается, что военные события не могли не нарушить обычного хода дел в сфере промышленности и не отразиться невыгодным образом на материальном положении рабочего класса. Уменьшение спроса на рабочую силу вызвано закрытием многих фабрик и заводов и сокращением размеров производства. Уменьшился заработок рабочих, многие остались совершенно не у дел.. Поэтому, по мнению, МВД, необходимы меры для смягчения тяжелых последствий промышленного кризиса путем урегулирования спроса на рабочую силу и предложение ее, т.е. выяснение местностей , где рабочих рук недостаточно для потребностей местной промышленности. Это необходимо для направления в эти местности ищущих работу из тех мест, в которых ощущается избыток рабочих рук. Губернатор был обязан безотлагательно сообщить о фабриках , заводах , в которых чувствуется недостаток рабочей силы. Ответы из уездов, полученные на запрос Губернатора, свидетельствуют о том, что фабрик, заводов и крупных ремесленных заведений в уездах не имеется за исключением мукомольных мельниц, которые обслуживаются местными работниками и недостатка в них не чувствуется. (1)
Возможности регионального нормотворчества в сфере труда в советский период. Опыт Ставрополья
Собственно трудовое право как самостоятельная отрасль возникло вместе с победой Великой Октябрьской социалистической революции. Сейчас историки склонны переоценивать многие факты советской истории , которые ранее выдавались за несомненные достоинства социализма. Полагаем , советское трудовое право не нуждается в переоценке, оно реально доказало свою социальную направленность в области охраны прав человека труда. Недаром в докладе ученых, подготовленном по заказу фонда им. Эберта отмечено следующее : "Советский опыт в социальной сфере в обозримой перспективе будет выступать в качестве " мерки должного", по которой будет оцениваться вся социальная действительность в целом." (1)
Первый КзоТ был принят в 1918 году. Он закрепил завоевания революции в сфере труда. Кодексу предшествовали знаменитые Декреты советской власти о 8-часовом рабочем дне, о труде женщин и подростков. Неразрывной частью КзоТ 1918 года являлась "Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа".
Затем были Кодексы законов о труде 1922 и 1971 года. Последний продолжает действовать и поныне , правда с многочисленными изменениями и дополнениями. Хотелось бы напомнить, что целью настоящего исследования является изучение возможностей регионов ( краев , областей ) в правовом регулировании труда, а не централизованных правовых актов о труде.
Видимо, на разных этапах существования СССР и РСФСР имелись 1 Независимая газета - сценарии, 1998. № 11. С. 5. неодинаковые по объему полномочия регионов по регулированию вопросов труда, а также возможности учета местных особенностей при издании трудо-правовых норм органами центральной власти.
Так, Лившиц Р.З. подчеркивал, что " молодая социалистическая государственность требовала жесткой централизации правового регулирования труда." (1)
Это требование , по-видимому , вытекало из особенностей исторического периода : гражданская война, а затем годы построения социализма обуславливали установление единых правил нормирования, охраны , оплаты и других условий труда.
Закрепляя в главе 12 предметы ведения органов Советской власти на местах , Конституция РСФСР 1918 года в ст. 61 возлагала на областные, губернские, уездные и волостные органы Советской власти, а также Советы депутатов " проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти и принятие мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях, а также разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное ( для данной территории ) значение." (2)
Какой смысл вкладывал законодатель, говоря о праве " разрешать все вопросы, имеющие чисто местное (для данной территории) значение" остается неясным. Однако можно предположить , что решение этих местных проблем осуществлялось в том числе и путем издания местных подзаконных актов.
КзоТ РСФСР 1918 года содержал некоторые положения , позволяющие при установлении условий труда учитывать местные особенности. Это осуществлялось в двух формах: 1) в деятельности местных отделов наркомата труда; 2) в деятельности местных расценочных комиссий, образуемых при соответствующих профсоюзных организациях, порядок работы которых определялся Наркоматом труда.
В соответствии со ст. 61 КзоТ 1918 года распределение трудящихся по группам и категориям для определения размера вознаграждения, в пределах каждой отрасли труда производится специальными расценочными комиссиями, местными и центральными.
Ст. 115 предусматривала, что установление норм выработки для трудящихся каждой профессии и определение норм выработки для трудящихся отдельных групп и категорий производится расценочными комиссиями. При определении норм выработки расценочная комиссия принимает во внимание количество изделий , вырабатываемое обычно трудящимся данной профессии, группы и категории в течение нормального рабочего дня и при нормальных технических условиях. Установленные расценочной комиссией нормы выработки утверждались соответствующим местным отделом труда при участии Совета народного хозяйства.
В приложении к Кодексу законов о труде 1918 года имелись "Правила об еженедельном отдыхе и о праздничных днях". Пункт 4 правил предоставлял местному отделу труда по согласованию с местным Советом профсоюзов устанавливать для отдельных местностей и даже для отдельных предприятий или их групп иные дни отдыха в зависимости от особых местных условий и состава населения.
Пункт 8 правил давал право местному Совету профсоюзов с согласия Наркомата труда устанавливать помимо названных в КзоТе особые дни отдыха, но не свыше 10 дней в году, согласуя эти дни отдыха с обычными для большинства населения данной местности праздниками. Решения об установлении дополнительных дней отдыха должны были быть заранее опубликованы для всеобщего сведения.
Местные особенности учитывались и при определении в тарифных положениях размера вознаграждения. Его размер не мог быть ниже прожиточного минимума, установленного Наркоматом труда для населения каждой местности РСФСР.(1)
Кодекс законов о труде 1922 года в статье 112 закреплял право отделов труда на местах по соглашению с губернскими советами профсоюзов устанавливать помимо указанных в кодексе праздничных дней, особые дни отдыха, но не свыше 10 в год , согласуя эти дни с местными условиями, составом населения, народными праздниками и т.п.
Дни еженедельного отдыха в соответствии со статьей 109 устанавливались местными отделами труда по соглашению с советами профсоюзов и могли быть назначены, как на воскресные дни, так и на любой другой день недели в зависимости от национально-религиозного состава рабочих и служащих данной местности. (2)
Указанные положения кодексов 1918 и 1922 годов позволяют сделать вывод о том, что несмотря на достаточно сложную экономическую и политическую ситуацию, законодатель признавал необходимость учета специфики местных особенностей в регулировании вопросов труда и предоставлял местным государственным и профсоюзным органам полномочия в установлении условий труда и отдыха населения той или иной местности.
Изменение правового статуса края(области) и анализ концепции "совместного ведения" применительно к трудовому законодательству
Анализ возможностей правового регулирования труда в регионах (1) РФ в условиях перехода к рынку следует начать с характеристики историко-правовых предпосылок правотворчества края(области) в социально-трудовой сфере.
Процесс эволюции правового статуса краев(областей) берет свое начало со второй половины 80-х годов, когда накопившиеся кризисные явления требовали решительных реформ по демократизации и децентрализации управления.
Так, в процессе перестройки, предложенной самой КПСС, был принят ряд законов, способствующих повышению трудовой активности граждан (об индивидуальной трудовой деятельности; о предприятии( объединении); о кооперации).
По мнению Умновой И. А., эволюция правового статуса края (области) охватывает три этапа. (2) Первый этап связан с постепенным преображением краев, областей из административно-территориальных единиц в территориальное образование с правами автономии ( вторая половина 80-х годов до подписания 31 марта 1992 года Федеративного договора).
Применительно к объекту и предмету исследования этот период характеризуется ярко выраженной тенденцией на расширение полномочий краев (областей) в области регулирования вопросов труда. Это видно из содержания закона РФ от 5 марта 1992 года " О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации".
Помимо закрепленных ранее полномочий по обеспечению осуществления общих для этой территории задач социально-экономического развития и исполнения на местах законов и подзаконных актов РФ, было зафиксировано право края, области на принятие Устава, который подлежал регистрации в течение одного месяца Президиумом Верховного Совета РФ.
Краевому, областному Совету было предоставлено право законодательной инициативы на Съезде народных депутатов РФ и Верховном Совете РФ. Кроме этого, местные советы и их администрации имели право вносить на рассмотрение Президента и Правительства РФ проекты актов, принятие которых входит в компетенцию Президента и Правительства РФ.
Краевой, областной совет принимает решения, а местная региональная администрация - постановления, распоряжения и приказы. Глава администрации по вопросам, отнесенным к его ведению, принимает постановления и издает распоряжения.
Верховный Совет РФ был вправе отменять решения местных органов, противоречащие Конституции РСФСР, законам РФ, указам и распоряжениям Президента РФ, принятым в пределах их полномочий. Постановление Верховного Совета РФ об отмене решения краевого, областного совета могло быть обжаловано в Конституционный Суд РСФСР.
Статья 56 закона была посвящена полномочиям местных советов в сфере социальной защиты и давала простор для нормотворческои деятельности по указанным в ней направлениям.
Так, краевая, областная администрация имела право: 1) разрабатывать и выполнять программы социальной защиты населения; 2) создавать на основе решения Совета за счет своих средств краевой, областной фонд занятости населения и защиты от безработицы;
3) разрабатывать программу повышения уровня занятости населения, определять условия привлечения граждан, нуждающихся в трудоустройстве, к общественным оплачиваемым работам;
4) принимать меры к созданию дополнительных рабочих мест ( в том числе для трудоустройства групп населения, испытывающих сложности в трудоустройстве ( эти группы населения определялись в решении Совета) на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся в собственности края, области, а на договорной основе - на предприятиях иных форм собственности;
5) продлевать за счет средств края, области и привлеченных средств сроки выплаты пособий по безработице, устанавливать их размеры, условия и порядок выплаты. (1)
Как видно из содержания нормотворческих полномочий, центральная власть стремилась передать на места полномочия, которые позволили бы ослабить социальную напряженность, связанную с ростом безработицы, оперативно и с учетом местных особенностей повлиять на ситуацию на рынке труда.
Второй этап продлился до принятия новой Конституции РФ и завершился приобретением краем, областью правового статуса субъекта Российской Федерации.
Третий этап - это современный период послеконституционного развития. Он характеризуется активной нормотворческои деятельностью краев и областей.
Впервые Федеративным договором, а затем - изменениями и дополнениями, внесенными в Конституцию России, была разграничена компетенция между органами государственной власти федерации и края, области. Краевые, областные Советы получили право на собственное правовое регулирование, гарантированное Конституцией, в том числе на издание правовых актов по вопросам совместного ведения. Однако в то время над правотворчеством края, области сохранялся режим специального контроля, так как Конституция РФ предусматривала право отмены незаконных актов краев и областей.
Обострение кризиса и нестабильность политической ситуации в центре обусловили необходимость гарантий для проведения на местах более самостоятельной политики, обеспечивающей относительную стабильность в регионе и смягчающую пресс реформ при помощи коррекции не всегда удачных решений центра. Поэтому края и области требовали права на принятие законов, как республики.
К сентябрю 1993 года в стране была создана ситуация неуправляемости и стало очевидным, что успех конституционной реформы невозможен без решения проблемы равенства субъектов, в том числе и в сфере законотворчества. Статья 76 Конституции 1993 года закрепила право края, области на принятие законов.
По мнению Ржевского В.А., и Киселевой А.А., наличие у краев и областей собственного законодательства наделяет их статусом государственного образования. (1)
Правовые акты Ставропольского края, закрепившие права граждан в сфере труда и занятости
Без всякого преувеличения можно сказать, что переходный к рынку период помимо прочих острых проблем социально-трудовой сферы на первое место выдвинул вопросы, связанные с занятостью и трудоустройством населения.
Безработица стала острой проблемой и в Ставропольском крае. Так, по данным краевого комитета статистики в 1996 году общая численность безработных в крае составляла 116,9 тысяч человек. Официально зарегистрированных было только 29,2 тысячи.
Такой "разрыв" в численности фактически безработных и официально зарегистрированных в таком качестве Службой занятости, связан с финансовыми трудностями Государственного фонда занятости населения Ставропольского края, которые привели к сбою налаженной системы материальной поддержки безработных и как следствие - снижение финансовой мотивации регистрации в качестве безработных.
На 1 января 1998 года на учете состояло уже 16,2 тысячи безработных. Свыше трех человек из числа официально зарегистрированных безработных претендуют на одно рабочее место, заявленное в банке вакансий службы занятости.
Средняя продолжительность безработицы в крае на начало 1998 года составила 6,9 месяца.(1)
Не следует забывать также и о работниках простаивающих предприятий, находящихся в вынужденных неоплачиваемых отпусках, которые фактически являются безработными.
Ситуация усугубляется еще и тем, что Ставропольский край граничит с Чечней и ежегодно на его территорию прибывает в среднем 6,7 тысячи мигрантов и вынужденных переселенцев. В 2000 году их количество будет составлять 7 тысяч, из них 4 тысячи экономически активных, трудоспособных граждан.
Переходя к характеристике правовых актов Ставропольского края о труде, можно отметить, что все они условно могут быть поделены на три группы: 1) правовые акты , закрепляющие права граждан в сфере труда и занятости; 2) правовые акты, закрепляющие основы социального партнерства на территории края; 3) правовые акты о регулировании условий труда государственных и муниципальных служащих края. Основные трудовые права граждан РФ, проживающих в Ставропольском крае, закреплены в Уставе (Основном Законе) Ставропольского края. Следует подчеркнуть, что краевой законодатель пошел по пути воспроизведения, дублирования в Уставе положений Конституции РФ.
Так, статья 27-я Устава повторяет положение статьи 34-й Конституции РФ о том, что жители края имеют право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности.
В Уставе закреплено право жителей на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов.
Наконец, статья 28-я Устава полностью воспроизводит положения статьи 37-й Конституции, закрепляя принцип свободы труда, запрет принудительного труда и пр.
Никаких новелл в области трудовых прав Устав не содержит, за исключением, пожалуй, положений статьи 20-й о праве граждан на равный доступ к региональной и муниципальной службе.
Важным направлением нормотворческой деятельности компетентных органов края в переходный к рынку период является разработка и принятие правовых актов по проблемам занятости и трудоустройства, которые являются самыми острыми и трудноразрешимыми в нынешней экономической ситуации. Для их эффективного решения в РФ была создана необходимая правовая база, основу которой составляет закон РФ "О занятости населения в РФ", принятый 19 апреля 1991 года и претерпевший множество изменений и дополнений, изложенный 20 апреля 1996 года в новой редакции.
Новая редакция закона учла практику его применения за весь период его функционирования.
Кроме закона о занятости, проблемы трудоустройства решают такие законы, как "О социальной защите инвалидов в РФ" от 24 ноября 1995 года, "Об основах государственной службы в РФ" от 31 июля 1995 года и др.
Помимо законов было принято большое количество подзаконных правовых актов, которые затрагивают эти проблемы. Это : Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и разъяснения Министерства труда и социального развития РФ и т.д.
Указанные правовые акты определили порядок регистрации безработных граждан, квотирования рабочих мест для лиц, испытывающих трудности при поступлении на работу, организации и проведения общественных оплачиваемых работ, а также привлечения к ним безработных граждан.
Огромный массив правовых актов по проблемам занятости и трудоустройства привел Куренного A.M. к мнению о том, что регулирование указанных вопросов "представляет собой практически самостоятельную отрасль права, что подтверждается общеправовым классификатором отраслей законодательства, утвержденным Указом Президента от 16 декабря 1993 года."(1)
Важное место в системе правовых актов по проблемам обеспечения занятости занимает в настоящее время и правовые акты субъектов федерации.
В соответствии со статьей 6-й закона о занятости населения законодательство РФ о занятости состоит из федеральных нормативных актов и принятых в соответствии с федеральными законами законов и нормативных правовых актов субъектов РФ.
Федеральный закон о занятости принадлежит к числу таких законов, в которых достаточно четко разграничены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения.
