Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Историко-правовой опыт организации и деятельности полицейских учреждений в России 14
1. Становление регулярной полиции в России и проблемы комплектования ее кадрами 14
2. Развитие механизма социальной защиты полицейских сил в дореформенный период (начало XVIII - середина XIX вв.) 51
Глава II. Организационно-правовая работа с полицейскими кадрами в пореформенной России (вторая половина XIX - начало XX вв.) 71
1. Совершенствование системы органов полиции в пореформенный период 71
2. Комплектование центральных и местных полицейских органов 97
3, Организация профессиональной подготовки полицейских кадров 136
4. Основные направления деятельности государства по обеспечению социальной защищенности чинов полиции 162
Заключение 192
Библиографический список использованной литературы 196
Приложения 220
- Становление регулярной полиции в России и проблемы комплектования ее кадрами
- Развитие механизма социальной защиты полицейских сил в дореформенный период (начало XVIII - середина XIX вв.)
- Совершенствование системы органов полиции в пореформенный период
- Комплектование центральных и местных полицейских органов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Устойчивый рост
* социально-политической напряженности и экономических противоречий рос-
сийского общества предопределяет концептуальные изменения в деятельности государственно-властных структур. Негативным элементом реформирования российского государства выступает обвальный рост преступности. Криминальная обстановка требует решительных целенаправленных, последовательных и эффективных государственных мер противодействия, основанных на активном правовом воспитании граждан, выявлении и устранении как социально-экономических, так и политических причин преступности. Не случайно многозначащими стали в настоящее время проблемы укрепления законности, правопорядка в Российской Федерации, организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел и их кадрового обеспечения.
Кадровая политика МВД РФ, направленная на увеличение численности личного состава не принесла ожидаемых результатов. Оставляет желать лучше-
4| го качественный профессиональный отбор. Из десяти желающих кандидатов,
как правило, непосредственно в подразделения ОВД приходят на практическую работу не более одного-двух, которые всецело удовлетворяют требованиям приема. В тоже время наметилась тревожная тенденция оттока опытных, квалифицированных кадров, имеющих практический опыт. В 1996-1997 гг., например, в подразделениях Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области текучесть личного состава увеличилась
Щ на 3 %. Ежегодно до 60-65 % сотрудников увольняются со службы по собст-
венному желанию, возрасту и выслуге лет1.
См.: Зыбин С.Ф. Кадровое обеспечение деятельности органов внутренних дел (теоретико-правовой и историко-правовой анализ). Дисс. ... докт. юрид. наук. СПб., 1998. С.4.
Правильный профессиональный отбор, расстановка, обучение и воспитание кадров, сокращение их текучести, создание крепкого, сплоченного коллектива является необходимым условием повышения эффективности деятельности органов внутренних дел. В связи с этим определенный интерес представляют вопросы кадрового обеспечения полицейских органов в истории российской государственности.
Важнейшее место в исторической действительности России занимает пореформенный период, который был связан с кардинальной перестройкой полицейских учреждений. Полицейская реформа способствовала изменению организационно-правовых основ деятельности русской полиции. Они были направлены, прежде всего, на совершенствование комплектования, профессиональной подготовки, развитие преимуществ социального характера для чиновников полиции.
Актуальность изучения данной темы определяется тем обстоятельством,
что до настоящего времени в монографических публикациях историко-
правового характера кадровая политика государства, направленная на укрепле-
<% ние личного состава, совершенствование профессионализма, обеспечение со-
циальной защиты полицейских чинов Российской империи, исследовалась или в недостаточно полном объеме, или разрозненно.
Изучение особенностей функционирования полиции в государственном
механизме России второй половины XIX - начала XX вв., которое обусловило
стратегические изменения в комплексном подходе правительства к комплекто
ванию, профессиональной подготовке и социальной защищенности чинов по-
Щ>* лиции имеет в современных условиях не только теоретическое, но непосредст-
венно и практическое значение в деле обучения и воспитания кадров ОВД.
Степень разработанности темы. Кадровое обеспечение органов внут
ренних дел квалифицированными служащими было и остается "больной" те-
ш мой для российского общества. Это связано с тем, что постоянные изменения в
экономической, политической, правовой сферах государства находят отражение в деятельности ОВД, которая связана с многочисленными лишениями, трудностями, физическим и психологическим напряжением. Однако в историо-графической литературе не имеют достаточной степени разработанности публикации, посвященные организационно-правовым основам деятельности полиции в области кадрового обеспечения ОВД. Не проводилось комплексного, взаимосвязанного, целеполагающего исследования направлений кадровой политики, связанных с комплектованием, прюфессиональной подготовкой и социальной защищенностью чинов полиции Российской империи.
В тоже время развитию и становлению правовой системы, отдельных органов государственного механизма в пореформенный период уделяет много внимания отечественная историко-правовая наука.
Реформе полиции во второй половине XIX в. посвящены работы И.Е. Андреевского, И.Т. Тарасова2.
Правовые аспекты административной деятельности полиции исследова
ны в трудах СВ. Ведрова, В.Ф. Дерюжинского, MB. Зданевича, ВВ. Иванов-
Щ ского и других3.
Историческому развитию системы МВД, полицейских учреждений России посвящены работы Н. Андрианова, Н.В. Варадинова, И.П. Высоцкого, П.П. Косаговского, А.А. Половцева, В.Я. Фукса4.
2 См.: Андреевский И.Е. Реформа исполнительной полиции в России. СПб., 1878;
Тарасов И.Т. Полиция в эпоху реформ. СПб., 1885.
3 См.: Ведров СВ. Лекции профессора С. Ведрова по полицейскому праву. СПб., 1893;
Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. СПб., 1885;
Зданевич MB. Краткий учебник административного полицейского права. Екатеринослав,
1915;
Ивановский ВВ. Учебник административного права. Казань, 1907.
4 См.: Андрианов Н. Министерство внутренних дел. Исторический очерк. СПб., 1902,
Варадинов Н.В. История Министерства внутренних дел. Ч. 1-4. СПб., 1858-1862;
Высоцкий И.П. Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство. 1703-1903.
Краткий исторический очерк. СПб., 1903,
Косаговский П.П. Записка об устройстве государственной полиции. СПб., 1881; Фукс В.Я Суд и полиция. Ч. 1-2. М., 1889
Проблемы обеспечения государственной безопасности полицейскими органами нашли отражение в монографиях Д.Г. Гремяченского, И.М. Снегирева, К.К. Палена, С.З. Шеварнадзе5.
Систематизацией полицейского законодательства, разъяснением его основных положений занимались Н.Т. Волков, И.С. Высоцкий, М.И. Добролен-ский, И.Г. Керстич, П.А. Киселев, В.В. Лукин, П.Е. Нечаевский6.
Проблемы комплектования, профессиональной подготовки, совершенствования социальных преимуществ для полицейских чиновников находились в центре внимания Н.И. Арефы, Н.Т. Волкова, В.Ф. Гущейта, Б.Н. Дункеля, Н.В. Клейгельса, В.В. Левисона, В.З. Лепарского, М.А. Осоргина, Н.В. Перелешки-на, Н.В. Рейнгардта, А.П. Романовского, Н.Ф. Романченко, А.И. Смирнова, В.Н. Финогеева, В.Э. Фриша, П.П. Цветкова, ИИ. Чулкова, А. Щукина и дру-
В том или ином аспекте вопросы развития и становления кадровой сис
темы ОВД, профессиональной подготовки, социальной защищенности нашли
разрешение в работах современных ученых правоведов, философов, социоло-
Щ гов, историков, психологов и педагогов: Ю.А. Алферова, A.M. Беда, СВ. Би-
ленко, А.В. Борисова, В.В. Бородина, В.М. Баранова, П.П. Баранова, К.С. Вельского, ЯМ. Бельсона, И.А. Возгрина, А.П. Герасимова, Ю.И. Гревцова, А.Н. Дугина, В.М. Егоршина, М.И. Еропкина, Т.И. Желудковой, С.Ф. Зыбина, А.В. Зиновьева, И.И. Карпеца, А.П. Косицина, Л.М. Колодкина, Б.Б. Кондрашова,
5 См.: Снегирев И.М. Безопасность и полиция. Витебск, 1912;
Пален К.К. Полиция безопасности. СПб , 1910.
ф- 6 См.: Волков Н.Т. Законы о полиции. М, 1910;
Доброленский М.И. Алфавит полицейских законов. СПб., 1894;
Нечаевский П.Е. Алфавитный указатель действующих узаконений для руководства чинов
полиции по всем предметам полицейского ведения СПб, 1900. См.: Дункель Б.Н. Отчет о школе Виленской полицейской стражи. Вильна, 1904;
Клейгельс Н.В. Основы полицейской службы СПб., 1905;
Рейнгардт Н.В. Судебная полиция. Казань, 1900,
^ Романовский А.П Систематическое руководство для полицейских урядников Херсон, 1890;
* Щукин А. Руководство для изучения полицейской службы СПб., 1913.
А.П. Коренева, В.Г. Кугушева, В.М. Курицына, В.М. Кукушкина, Г.Д. Ковале
ва, Э.В. Кузнецова,В.В. Лазарева, XX. Лойта,В.В. Лысенко, А.Я. Малыгина,
Р.С. Мулукаева, Р.В. Нарбутова, В.Ф. Некрасова, А.А. Огородникова, B.C.
* Олейникова, И.Ф. Покровского, Е.Д. Проценко, Т.Н. Радько, А.Н. Роша, Б.И.
Сазонова,В.П. Сальникова, МИ. Сизикова, AT. Скилягина, Ю.П. Соловей, Л.И. Спиридонова, СВ. Степашина, А.В. Стремоухова, В.М. Суслова, Г.А. Туманова, И.Е. Тарханова, А.В. Фатуллы, В.П. Шульца, А.И. Экимова, Е.Ф. Ясь-кова и др.
В тоже время практически не подвергался обособленному историко-
правовому анализу процесс зарождения, развития и становления системы пре
имуществ, направленных на социальную защиту чинов полиции. Не прослежи
вается симбиоз комплектования, профессиональной подготовки и социальной
защищенности чиновников как единого целого в деле формирования кадров
полиции пореформенной России. Это предопределило особую значимость для
диссертанта историко-правовых документов данной области знаний. В диссер
тации рассмотрено и проанализировано более ста нормативных актов, многие
Щ' из которых впервые вводятся в научный оборот, привлечены архивные мате-
риалы, ведомственные документы МВД и Департамента полиции, общестатистические данные, материалы прессы, мемуары и другие источники.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного изыскания состо
ит в объективном и комплексном исследовании кадровой работы в полицей
ских органах Российской империи, выявлении закономерностей в изменении
подхода к комплектованию, профессиональной подготовке, социальной защи-
Ф щенности полицейских чиновников с учетом трансформации российской госу-
дарственности в пореформенный период и влиянии его на полицейскую деятельность.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:
изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, касающиеся полицейского законодательства в пореформенный период, определить степень и уровень разработанности темы;
проанализировать и дать правовую оценку нормативных материалов и официальных проектов по кадровой работе в полицейских органах Российской империи;
исследовать историко-правовой аспект зарождения и становления регулярной полиции в спектре разрешения проблем комплектования ее кадрами, совершенствования профессиональной подготовки и социальной защищенности полицейских чиновников на различных этапах развития российской государственности;
показать влияние кадровой работы на совершенствование деятельности полицейских органов и определение места и роли полиции в системе государственных органов Российской империи второй половины XIX - начала XX вв.;
проанализировать эффективность государственных мер, направлявшихся на укрепление полиции России в пореформенный период;
на основе проведенного исследования определить некоторые обобщения и закономерности, отражающие деятельность государственных органов по совершенствованию полиции России в пореформенный период, ее кадрового обеспечения, сформулировать отдельные практические предложения и рекомендации по совершенствованию кадровой работы в органах внутренних дел.
Методология и теоретические основы. Методологической основой диссертации является диалектический метод, в рамках которого применены и иные важнейшие методы исторического познания социальных явлений и процессов: исторический, конкретно-социологический, системный, структурно-функциональный и др. В качестве одного из частно-научных методов автором применен историко-правовой анализ выявленного массива нормативных и иных документов, широко использован сравнительно-исторический метод и др.
В качестве теоретической основы диссертантом использованы научные труды ученых-юристов, историков, специалистов в области теории государства и права, государственного права и управления, истории правоохранительных органов.
При разработке темы широко использован законодательный и нормативно-правовой материал по вопросам работы с кадрами МВД России, нашли применение печатные периодические издания МВД и Департамента полиции.
В диссертации использованы материалы Российского государственного исторического архива в Санкт-Петербурге, Центрального государственного архива Российской Федерации и др.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и
подходом к ее раскрытию с учетом степени разработанности различных аспек
тов в данной области знаний. Представленная работа является первой попыт
кой комплексного диссертационного исследования процесса кадрового обеспе
чения полицейской деятельности и его нормативно-правового регулирования в
пореформенной России.
Щ Впервые вводится в научный оборот понятие "социальная защищенность
чинов полиции" на основе анализа и теоретического обоснования историко-правовых документов.
В диссертационном исследовании подчеркивается взаимосвязь процессов
комплектования, профессиональной подготовки и социальной защищенности
чинов полиции в свете проводившихся государственных реформ и их влияние
на совершенствование полицейской деятельности в России второй половины
ф XIX - начала XX вв.
Новизна диссертационной работы определяется и тем, что в научной ли
тературе ряд архивных материалов в полном объеме не рассматривался, неко
торые из них вводятся в научный оборот впервые.
. На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
слабая организация полицейской службы до начала проведения государственных реформ второй половины XIX в. находилась в прямой зависимости от неопределенной политики правительства Российской империи по отношению к проблеме формирования кадров полицейских учреждений;
в пореформенный период получили дальнейшее развитие правовые основы деятельности полиции Российской империи и их кадровое обеспечение. Радикальные изменения в полицейском законодательстве произошли под прямым воздействием социально-экономических и политических факторов, осложнивших криминальную обстановку в государстве;
повышение роли полицейского ведомства в государственном механизме пореформенной России предопределило концептуальные изменения в процессе комплектования органов полиции. Они связывались, прежде всего, с возможностью вольного найма на службу (начиная с 1873 г.), установлением порядка и правил поступления на полицейские должности;
прогресс общеобразовательного уровня в России второй половины XIX - начала XX вв., изменение характера общественных отношений, подготовили почву к совершенствованию профессиональной подготовки полицейских чиновников. Проект "О преобразовании полиции в империи", подготовленный междуведомственной комиссией под председательством сенатора А.А. Макарова в 1911-1913 гг., впервые заявил о профессиональной подготовке полицейских как деле общегосударственной важности;
стремление правительства Российской империи к укреплению полицейских рядов, особенно в условиях назревавшего внутригосударственного кризиса конца XIX - начала XX вв., привело к необходимости актуализации внимания на разрешении социальных проблем для полицейских чинов. Социальная защищенность служащих полиции в пореформенный период осуществлялась по трем направлениям: нормативно-правовому, законодательно обеспечивавшему нормальное несение полицейской службы, а также материальному и мо-
11 ральному, способствовавшим достойной жизни полицейских чинов и членов их
семей;
- взаимосвязь процессов комплектования, профессиональной подготовки
и социальной защищенности чиновников полиции способствовала совершенст
вованию полицейской деятельности в пореформенной России, определила ос
новные направления кадровой работы органов внутренних дел в советское вре
мя и пост советский период развития российского общества.
Теоретическая значимость исследования. Выводы и положения диссертации, впервые вводимые в научный оборот архивные материалы позволяют глубже понять исторический процесс становления российской государственности в пореформенный период.
Теоретическая значимость исследования заключается в анализе кадровой деятельности органов полиции, ее влиянии на возрастание роли полиции в системе государственных органов России второй половины XIX - начала XX вв. Предложенные автором определенные новации в понятийном аппарате рассматриваемого вопроса развивают и дополняют научно-теоретические разработки в области кадроведения органов внутренних дел.
Практическая значимость исследования заключается в том, что собранный и обобщенный в нем материал может представлять известный интерес для сотрудников кадровых аппаратов органов внутренних дел. Исторический опыт необходим для переосмысления приоритетов в деятельности правоохранительных органов.
Материалы диссертации могут быть полезными:
при разработке и совершенствовании норм законодательства, направленных на кадровое обеспечение, профессиональную подготовку, социальную защищенность сотрудников органов внутренних дел;
в деле совершенствования профессиональной подготовки кадров в учебных заведениях системы МВД, особенно при изучении и преподавании
курсов, истории права России и зарубежных стран; истории органов внутренних дел; истории, теории и практики прав человека; организации работы с личным составом органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре истории права России и зарубежных стран Санкт-Петербургской академии МВД России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование. Основные положения диссертационной работы нашли отражение в публикациях по теме проведенного исследования, а также в выступлениях автора на различных научных форумах: международном симпозиуме "Права человека и статус правоохранительных органов" (Санкт-Петербург, 3-4 марта 1994 г.); Всероссийской научно-практической конференции "Проблемы и пути духовно-нравственного воспитания личного состава органов внутренних дел" (Санкт-Петербург, 12-13 мая 1994 г.); международной научно-практической конференции "Безопасность человека и преступность" (Санкт-Петербург, 23-25 ноября 1994 г.); ме/ісдународном научно-практическом симпозиуме "Право, государство и безопасность человека в современном мире" (Санкт-Петербург, 24-26 апреля 1995 г.); региональной научно-практической конференции "Законность, правопорядок и борьба с преступностью" (Санкт-Петербург, 15 июня 1995 г.); научно-практической конференции преподавателей, адъюнктов и соискателей "Приоритеты и пути совершенствования научного сопровождения деятельности органов внутренних дел в свете современных требований МВД России" (Санкт-Петербург, 9 февраля 1996 г.); международной научно-практической конференции "Общество, право, полиция" (Санкт-Петербург, 23-24 мая 1996 г.); научной конференции докторантов, адъюнктов и соискателей "Проблемы теории и практики деятельности органов внутренних дел в условиях формирования правового государства" (Санкт-Петербург, 19 декабря 1996 г.); международной научно-практической конференции "Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД
России: проблемы теории и практики" (Санкт-Петербург, 20-21 марта 1997 г.); международной научно-практической конференции "Международное сотрудничество правоохранительных органов в борьбе с организованной преступностью и наркобизнесом" (Санкт-Петербург, 25 июля 1997 г.); международной научно-практической конференции "Законность, оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс" (Санкт-Петербург, 9-10 апреля 1998 г.); международной научно-практической конференции "МВД России - 200 лет" (Санкт-Петербург, 28-29 мая 1998 г.).
Структура диссертации определяется ее объектом, целями и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, приложения, а также список использованной литературы и источников.
Становление регулярной полиции в России и проблемы комплектования ее кадрами
Термин "полиция" имеет столь же древние корни, как и понятие общественного образования - "государства". Возникновение и становление государственности неизбежно порождает целый ряд функций, необходимых для жизнедеятельности страны. Одним из главных направлений деятельности государства является охрана его общественного строя от внешних и внутренних посягательств.
Полицейская функция являлась и является в большей степени вынужденной государственной мерой. Занятие ею всегда сопряжено с определенными трудностями, лишениями, необходимостью проявления лучших нравственных качеств, силы воли, преданности профессии. Несмотря на это, полицейская служба во многих государствах, в том числе и в России, считалась не престижной. Отсюда - извечные проблемы, стоящие перед органами управления: определение статуса полицейского, комплектование полицейских подразделений, обучение и воспитание кадров, их материальное обеспечение и социальная защищенность. На протяжении различных этапов развития Российской государственности предлагались многоаспектные решения накопившихся полицейских проблем, предопределившие рождение реформы правоохранительных органов во второй половине XIX в.
В древней Руси только проявляются зачатки государственности, поэтому в ее аппарате отсутствовали органы, выполнявшие сугубо полицейские обязанности. Государственные органы в этот период были настолько многофункциональными, что большинство из них, в той или иной степени, осуществляли полицейскую деятельность. Так, в первых государственных образованьях восточных славян VI - VIII вв., а также в Киевской Руси, полицейские функции выполнялись дружиной князя. Дружина вообще была универсальной системой, своеобразным княжеским войском, которая следила за поддержанием должного порядка в вотчине феодала. Являясь опорой княжеской власти, дружина соответственно и пополнялась необходимым количеством преданных, благонадежных, здоровых телом и духом воинов-вассалов. Численность воинского монолита князя зависела от сложившейся политической обстановки, материальной способности его содержать дружину, количества вассалов, находившихся от него в прямой зависимости. Князь являлся единственным и полновластным представителем судебной и государственной власти.
Неопределенность чисто полицейской деятельности на Руси, на протяжении многих десятилетий и даже столетий, была продиктована тем, что вообще не существовало такого понятия "полиция" как внутригосударственного органа, подвергнутого жесткой регламентации. Нормативная определенность полицейской службы грядет много позже. Связана она, прежде всего, с Петровскими преобразованиями. Поэтому, когда речь идет о полицейской деятельности на Руси, автор имеет в виду примерно одинаковый круг обязанностей уполномоченных лиц и органов, связанных с охраной общественного порядка, обеспечением внутренней безопасности, принуждением к исполнению властных велений. Нельзя не упомянуть также, что в русском государстве еще не было ни карательных, ни предупредительных законов и действовало одно обычное право, которое в достаточной степени удовлетворяло несложные гражданские взаимоотношения в общинах, входивших в Московское государство.
В пограничных уездах действовала система воеводств, которая получила широкое распространение по всей территории русского государства в связи с польско-шведской интервенцией в начале XVII в. и крестьянской войной. К 1625 г. на Руси было 146 воеводств8. Воевода занимался всеми делами по управлению городом и уездом. Круг его "полицейских" обязанностей не был четко определен законодательством. Он осуществлял основные функции, направленные на охрану общественного порядка, ведал поимкой воров и разбойников, организовывал паспортный режим выезда за границу, надзор за соблюдением правил пожарной и санитарной безопасности, контролировал торговлю, меры и весы, дорожное дело, почтовую связь.
Конец XVII - первая четверть XVIII вв. знаменовались для России вступ лением в позднефеодальный период развития - эпоху абсолютизма. Происходит мощный скачок в развитии промышленности и торговли, поощряется строительство новых городов, морских и речных портов, начинает занимать передовые позиции наука, актуализируется просвещение, культура. Россия завоевывает крепкие международные позиции. Все эти преобразования неразрывно связаны с государственной деятельностью Петра I. Он подвергает реформации и
весь административно-управленческий аппарат, создает регулярную армию.
Анализируя зарубежный опыт создания специализированных, постоянно действовавших, имевших определенный круг задач и компетенцию, государственных органов по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, Петр I основывает в новой столице, в 1715 г., Главную полицмейстерскую канцелярию как орган управления полицией. Непосредственное формирование полицейских органов начинается в Петербурге с 25 мая 1718 г., когда учреждается должность Санкт-Петербургского генерал-полицмейстера.
Одновременно с учреждением должности генерал-полицмейстера создается орган политической полиции - "Тайная канцелярия", проводятся изменения в судебной системе9.
Первым генерал-полицмейстером Санкт-Петербурга был назначен личный адъютант императора Петра I - Антон Мануилович Девиер. По табели о рангах эта должность соответствовала V классу. Генерал-полицмейстер являлся руководителем полицмейстерской канцелярии, по своей служебной деятельности он подчинялся Правительствующему Сенату.
С учреждением новой должности безотлагательно начинается комплектование аппарата генерал-полицмейстера, который одновременно с назначением получил собственноручно утвержденную императором инструкцию, в которой определялась его компетенция. Для исполнения многосложных обязанностей, возложенных на A.M. Девиера и руководимую им полицмейстерскую канцелярию, требовался соответствующий состав служащих. Однако впервые, при комплектовании полицейского аппарата в России, пришлось столкнуться с рядом трудностей, ранее не характерных для этого вида государственной деятельности, которые в большинстве своем будут являться сопутствующими на протяжении многих десятилетий. Так, к середине 1718 г. в распоряжении правительства не было достаточных средств для содержания полицейских чиновников, поэтому появилась необходимость значительную долю их обязанностей возложить на обывателей - жителей столичного города.
4 июня 1718 г. сенатским указом направлялось в распоряжение Санкт-Петербургского генерал-полицмейстера 90 офицеров, унтер-офицеров, солдат и 11 приказных служителей во главе с дьяком. Однако к концу 1718 г. многие из них так и не прибыли еще к новому месту назначения: аппарат генерал-полицмейстера, вместе с последним, составлял 42 человека. В 1719 г. его фактическая численность не превышала 67 человек10.
К причинам возникших трудностей, связанных с комплектованием первого полицейского органа России, мы можем отнести: 1) острый недостаток квалифицированных чиновников в первой половине XVIII в.; 2) отсутствие должного поощрения гражданской службы; 3) низкую популярность службы в полиции; 4) нежелание или отсутствие у чиновников возможности переезжать в другую местность к новому месту службы; 5) принудительный порядок назначения на службу в полицию; 6) нежелание учреждений расставаться с опытными чиновниками и служителями.
Характерным в этом отношении является следующий пример: 4 июня 1718 г. на службу в полицмейстерскую канцелярию был определен дьяк (в последующем - секретарь, асессор и советник Главной полицмейстерской канцелярии). Однако он служил в Москве, в расправной палате, и никак не хотел ехать в Петербург на службу в полицию. Генерал-полицмейстер лично по поводу высылки дьяка в Петербург неоднократно обращался в Сенат. Указы Сената предписывали немедленно выслать дьяка к новому месту службы, за ним отправлялись посыльные для принудительного доставления последнего в сто лицу. Но, как следует из отчета A.M. Девиера в Сенат, в феврале 1719 г., по прошествии восьми месяцев "оный дьяк из Москвы не бывал".
Развитие механизма социальной защиты полицейских сил в дореформенный период (начало XVIII - середина XIX вв.)
Ни одно государство не в состоянии обеспечить внутреннюю безопасность без хорошо организованной, профессиональной полиции. Профессионализм в деятельности полицейских органов достигается не только путем всесторонней подготовки сотрудников к несению службы и приобретением практического опыта. Большое значение для четкой и согласованной работы полицейских подразделений имеет качественный подбор кадров, постоянная забота государства о сотрудниках полиции (милиции) и членах их семей.
Система социальных мер, направленных на государственную защиту чиновников полиции, имеет в России глубокие корни. Вообще в дореформенный период, как и в пореформенной России, не существовало термина "социальная защищенность полиции". В архивных фондах, научных источниках, монографической литературе того времени употребляется термин "права и преимущества" полицейских чиновников. По своей сути и определению они имели непреходящее значение для становления полицейских органов. Эти меры несли в себе всеобъемлющий характер, исходили от государства, были предназначены для широкого круга полицейских чиновников, имели законодательную регламентацию. Поэтому они выполняли функцию социальной защиты полицейских и имели адекватное значение. Следовательно, оба этих понятия одинаково верны по смыслу, но наиболее приемлемым для раскрытия содержания настоящей работы является научный термин "социальная защищенность" чинов полиции.
В развитии системы социальных мер, направленных на обеспечение качественного несения службы полицейскими чиновниками, прослеживаются четкие историко-правовые параллели с образованием и реорганизацией полицейских органов, как и становлением всей российской государственности.
С развитием общественных отношений славян в VII-VIII вв. и появлением зачатков государственности остро обозначилась проблема обеспечения внешней и внутренней безопасности. Наиболее приемлемой и доступной формой организации общежития древнерусских племен стала военная демократия, суть которой сводилась к тому, что все мужское население племенного союза участвовало в решении важнейших общественных проблем, существовало всеобщее вооружение народа, а высшим органом власти являлось народное собрание. При такой организации общественных отношений практически каждый член родоплеменного союза выполнял функцию охраны общины от внешних и внутренних посягательств. Главным аргументом и привилегией, обеспечивавшей выживаемость соплеменников в социуме, была их собственная физическая сила.
К X в. на Руси военно-административная система местного самоуправления постепенно превратилась в административно-полицейскую. Перераспределение социальных ролей привело к появлению особого рода отношений, основанных на феодальной зависимости. Дружина, как основной оплот княжеской власти и орган, обеспечивавший общественную безопасность, фактически на ходилась в полной зависимости от воли покровителя и должностных лиц его администрации. Опасность службы не подкреплялась должной материальной и моральной компенсацией, к тому же эта проблема не находила разрешения и в существовавшем законодательстве.
Развитие государственных органов на Руси в период сословно-представи тельной монархии (вторая половина XVI - середина XVII вв.) способствовало созданию системы приказов. Большинство из них, в той или иной степени, осуществляли исполнительно-распорядительные функции, связанные с обеспечением внутренней безопасности государственных образований, управлением административно-хозяйственной деятельностью, принуждением к исполнению - решений властных структур.
Специализация административных органов управления повышала эффективность деятельности служащих приказов. Однако в последних отсутствовала организационно-штатная определенность, не предоставлялись пенсии и пособия служащим, не было заботы о социально-бытовом обустройстве чинов и членах их семей.
С таким блоком неопределенности и отсутствия гарантий в области социального обеспечения административно-полицейской деятельности Россия вступила в период абсолютизма (конец XVII - начало XVIII вв.). Реформы Петровской эпохи инициировали укрепление российской государственности, способствовали определению социально-правового статуса каждого гражданина империи.
25 мая 1718 г. императором Петром I утверждается инструкция, в которой определялась компетенция генерал-полицмейстера. С учреждением в
Санкт-Петербурге высшей полицейской должности начинает свое становление и развитие полицейская система России.
Реформирование структуры государственной власти, предпринятое Петром I, требовало значительных материальных средств. Испытывая финансовые затруднения, правительство вынуждено было существенную долю полицейских обязанностей возложить на городских обывателей. Штаты полиции Санкт-Петербурга по той же причине были утверждены более чем скромные - всего сорок один человек.
Несмотря на малочисленный штат, Санкт-Петербургская полиция долгое
К время страдала от некомплекта. Полицейская служба считалась не престижной, явно уступавшей военной. Полицейская деятельность в государстве все более
усиливалась и расширялась, однако социальные права и преимущества для полицейских чиновников еще находились в зачаточном состоянии и не могли последних эффективно защищать ни на службе, ни в быту.
С утверждением штатов столичной полиции были установлены соответствующие должностные оклады. Таким образом, стал реализовываться один из принципов государственной службы - вознаграждение за труд. Однако жалованье полицейские получали скудное. Так, к концу 1718 г. в Санкт-Петербурге премьер-майор получал 168 рублей в год, капитан - 96 рублей 99 копеек, вахмистр - 14 рублей 40 копеек, капрал - 6 рублей, рядовые - от 6 рублей до 7 рублей 20 копеек38. Кроме того, происходила частая задержка при выплате жалованья и выдаче предметов обмундирования, вооружения и снаряжения. 24 апреля 1723 г. генерал-полицмейстер A.M. Девиер подал рапорт в Сенат, из которого явствует, что полицейские унтер-офицеры и рядовые мундирных вещей не получали с 1719 г., а оружие и амуницию - с 1715 г. Чиновники в полицейских командах обнашивались до такой степени, что им не в чем было нести службу и они сидели дома, не выходя ни на работу, ни в караулы.
Такое положение вещей не могло долго оставаться. Расширяя полицейскую деятельность в империи, увеличивая штаты полиции, правительство одновременно вынуждено было больше уделять внимания и социальной защищенности чиновников. Это нашло отражение, прежде всего, в материальном содержании. Уже в ноябре 1732 г. в Главной полицмейстерской канцелярии бригадир (полковник) имел жалованье 600 рублей в год, майор - 300 рублей, капитан -180 рублей, поручик -120 рублей, прапорщик - 84 рубля. Кроме того, им полагались деньги на содержание денщиков и на уход за лошадьми39. Позволяло ли жалованье полицейского чиновника в достаточной степени обеспечить ему и его семье безбедное существование можно определить, обратив внимание на цены продовольственных товаров, которые были установлены в Санкт-Петербурге в августе 1736 г. Так, мука ржаная стоила от 26 до 27 копеек за один пуд (16,38 кг), мука пшеничная - 36-40 копеек, масло коровье -1 рубль 25 копеек-1 рубль 30 копеек, масло конопляное - 75-80 копеек, мед -1 рубль 40 копеек -1 рубль 60 копеек, крупа гречневая - 34-40 копеек за одну четверть (4,1 кг), пшено - 55-60 копеек, горох - 40-55 копеек, овес -13-15 копеек40.
Явный дисбаланс между возросшим объемом полицейских обязанностей и незначительным жалованьем, которое получали чиновники за свой труд, привел в середине XVIII в. к многочисленным злоупотреблениям. Жестокость, применяемая к населению за неисполнение или ненадлежащее исполнение большого числа предписаний правительства, сочеталась полицейскими с казнокрадством, взяточничеством, вымогательством денег у жителей. Только в Москве за служебные злоупотребления были привлечены к ответственности командир съезжего двора, чиновник канцелярии, полицейский каптенармус.
Совершенствование системы органов полиции в пореформенный период
Вторая половина XIX в. знаменовала собой важную эпоху в истории развития Российского государства. В начале XIX столетия сформировались социально-политические предпосылки для буржуазных реформ в Российской империи, посредством которых, вплоть до октября 1917 г., самодержавие стремилось вернуть утраченные позиции. Внутригосударственные изменения затронули важнейший орган осуществления общественной безопасности - полицию, структура и компетенция которой неоднократно преобразовывались.
Между тем, к середине XIX столетия в России сложилась стройная система законодательства, которой была подчинена деятельность всех государственных образований. Полиция, как административно-распорядительный орган, осуществляла свои полномочия на основе исполнения законодательных актов, касавшихся ее компетенции, которые издавались верховной властью. Полицейское законодательство второй половины XIX в. затрагивало все стороны общественной жизни. Руководствуясь шестнадцатью томами Свода Законов Российской империи, органы полиции принимали меры к исполнению: велений императора; указов Сената; обязательных постановлений министров, генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников; постановлений губернских земских собраний, обязательных для местных жителей; постановлений городских дум по вопросам городского хозяйства. Кроме того, полиции вменшаюсь в обязанность осуществлять надзор за соблюдением международных договоров в отношении таможенных тарифов, по работе почты и телеграфа, железнодорожного транспорта и т.д.
Все многообразие административно-управленческой деятельности полиции не сводилось только к простому применению готовых правил, распоряжений и инструкций. Напротив, особенность управления заключала в себе значительную долю самостоятельности творческой деятельности и инициативы, направлявшихся к осуществлению задач, которые определялись государством. Проявлять инициативу и творческое участие полицейскому аппарату Российской империи было проблематично. Часто полицейские чиновники испытывали большое затруднение при нахождении и выборе правовых норм, необходимых для осуществления своих служебных обязанностей, т.к. они были "разбросаны" по всем томам Свода Законов. Регламентация полицейских обязанностей не была, в достаточной степени, систематизирована, вследствие чего, выходившие в свет по этой отрасли знания, многочисленные неофициальные пособия страдали от неполноты необходимых сведений или не указывали ссылки на источник, либо, по существу, представляли собой комментарий к полицейскому законодательству.
Крестьянская, судебная, военная и полицейская реформы породили массу противоречий во внутригосударственной жизни, разрешить которые не удалось в полной мере, вплоть до краха империи. Хотя глава IX Свода Законов утверждала незыблимость управления Российской империи на твердых основаниях закона, на деле оказалось, что сила законодательства не равно обязательна для всех подданных России и иностранцев. В частности, проведение крестьянской реформы с 1861 г. инициировало усиление террористической деятельности революционно-настроенных демократов-народников. 24 января 1878 г. Вера Засулич стреляла в СаншріЗПетербургского градоначальника Ф.Ф. Трепова. В Киеве был убит жандармский офицер Гейкинг, в Ростове-на-Дону - агент III Отделения Никонов. 4 августа 1878 г. в Санкт-Петербурге СМ. Кравчинский смертельно ранил кинжалом шефа жандармов Н.В. Мезенцева. В феврале 1879 г. в Харькове был убит губернатор Д.Н. Крапоткин. 2 апреля 1879 г. А.К. Соловьев стрелял в царя.
Рост преступности, прогрессировавший во время проведения реформ, в начале XX в. стал настоящим бичом для общества. Это подтверждается, к примеру, выдержками из отчета о деятельности сыскного отделения Киевской городской полиции за 1906 г., в котором было совершено 2355 преступлений, с суммой причиненного от них ущерба в 467494 рубля. По сравнению с 1905 г. -число преступлений возросло на 72, а сумма ущерба увеличилась на 153379 рублей. Раскрываемость же составила всего 35 %57. Аналогичные данные по ряду регионов свидетельствовали, что с обеспечением внутригосударственной безопасности в России не все обстояло благополучно.
Соответственно с ростом преступности и коррупции в обществе изменялись взгляды на деятельность органов полиции. В народе силен был негатив по отношению к полиции, утрачивались связи ее чинов с населением, росло недоверие к правительству. Поэтому трудно было привлечь на службу в полицию достойных людей, а уже состоявшие в ее рядах чиновники постепенно теряли энергию, самообладание и корректность58.
Причины нестабильного положения в обществе коренились, прежде всего, в экономическом состоянии Российского государства, в значительном наплыве криминального элемента в центральные губернии из районов боевых действий, которые вело правительство империи, активизации террористической деятельности революционеров-народников.
Ни одно цивилизованное государство не может существовать без четкого определения концепции деятельности его органов, будь то законодательные, исполнительные или судебные. Каждому из них предназначено определенное место и роль в обеспечении нормального существования социума, в соответствии со сложившимися в данном обществе убеждениями, взглядами, традициями. Среди государственных органов управления полиция всегда занимала одно из ведущих мест. Само предназначение правительства состояло, и состоит в настоящее время, в обеспечении надлежащего правопорядка в государстве, спокойного существования и повышения благосостояния его граждан. Поэтому правительственная власть не может обойтись без стройной и планомерно-организованной системы государственного принуждения. Одним из органов данного механизма в Российской империи была полиция, личный состав которой состоял из классных и нижних чинов.
По существовавшим во второй половине XIX в. общим определениям в законе "предметы ведомства полиции касались: 1) наблюдения за исполнением законов, охранения безопасности и дел общественного благоустройства; 2) исполнения обязанностей по делам казенного управления и общественного хозяйства; 3) исполнения по делам судебного ведомства; 4) исполнения обязанностей по делам военного ведомства (ст. 680 Общ. Учр. Губ.)"59.
Правильная организация деятельности полиции предопределяет ее соответствующее устройство, т.к. и то, и другое составляют насущную потребность каждого благоустроенного государства. Однако полицейские органы Российской империи перестали соответствовать своему назначению. Сложившаяся внутригосударственная ситуация в России к середине XIX столетия требовала своего разрешения посредством проведения кардинальных реформ. В связи с этим остро обозначились причины ненормального положения полиции, как административно-распорядительного органа. Прежде всего, к ним следует отнести незавершенность и несовершенство организации полицейских учреждений, что вытекало из многосложности обязанностей, возлагавшихся законом на полицейских чинов. Кроме того, отсутствовало единство руководящей власти, т.к. полицейские, помимо распоряжений и требований своего непосредственного начальства, обязаны были выполнять предписания различных учреждений (земских и городских управ, государственных имуществ, крестьянского присутствия, мировых судей и т.д.), зачастую противоречащих друг другу. Высоко был развит формализм делопроизводства, составлявший основную заботу начальствующего состава. Полиция занимала несвойственное ей положение по отношению к судебным учреждениям. Все это вызывало неадекватное отношение к полиции со стороны общественного сознания. Не случайно известный русский ученый-полицеист И.Т. Тарасов по данному поводу замечал, что "законодательство смотрело на полицию как на нечто такое, чему можно было поручить выполнение всех вообще неорганизованных задач государственного управления, для которых не установлено было особых учреждений или которые не подходили под компетенцию существовавших нормальных учреждений, причем число таких задач множилось чрезвычайно и в состав их входило не мало задач совершенно фантастических, неудобоосуществимых"60.
Комплектование центральных и местных полицейских органов
Реформа полицейских органов Российской империи предъявила новые, качественно изменившиеся требования к комплектованию кадрового аппарата. Она предписывала каждому служащему прилагать максимум морального и физического напряжения. Неподготовленный чиновник был просто не в состоянии вынести все тяготы полицейской службы. Н.В. Касперский, служивший в полиции во времена больших преобразований, замечал: "В настоящее время полицейский чиновник обременен таким множеством обязанностей, что он добросовестно никогда не в состоянии их исполнить. Его должность требует обширных познаний в законах и вместе с тем неусыпного денного и ночного труда, а также сопряжена со множеством неприятностей и даже опасностей. Но при всем этом ... над ним, злосчастным, еще висит Дамоклов меч в виде грозных статей закона, могут подвергнуть его удалению от должности и несправедливому преданию суду за весьма незначительное упущение"82.
Полицейской службе, как особого рода государственной деятельности, были присущи свои принципы. Исходя из специфики данного рода занятий можно выделить ряд принципов, раскрывавших сущность полицейской службы в Российской империи. Это, прежде всего - непоколебимая преданность государю и отечеству. Непосредственно статья 4 главы I Свода Законов Российской империи гласила: "Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. Повиноваться власти его, не только за страх, но и за совесть, сам Бог повелевает".
Принцип неукоснительного исполнения закона обязывал строить служебную деятельность на основе законодательства, разработанного императором, Государственным Советом и Государствендвв Думой. Только тогда полицейский чиновник мог достичь существенных успехов и обеспечить себе достойное будущее.
Непосредственно соприкасался с вышеуказанным основополагающим началом другой принцип - соблюдение прав и свобод подданных государства, а также других граждан. Любое ограничение прав и свобод граждан, применение насилия вопреки законодательству было чревато для полицейского чина не только отстранением от должности, но и привлечением его к ответственности по суду.
Принцип иерархической подчиненности чинов полиции основывался на строгом и неуклонном исполнении приказов, распоряжений и циркуляров, исходивших от руководства МВД к региональным полицейским органам. Подчинение нижестоящих чинов вышестоящим являлось необходимым условием прохождения полицейской службы.
Соблюдение служебной дисциплины, как принцип, предполагал для чиновников полиции необходимость следования установленному законодательством Российской империи, МВД порядку и правилам при исполнении возложенных на них обязанностей и применении правомочий.
Принцип продвижения по службе и приобретения служебных преимуществ предоставлял чинам полиции возможность по результатам трудовой деятельности и выслуге лет иметь более высокий чин по Табели о рангах, которому соответствовали повышенные льготы.
Наряду с основополагающими началами полицейская служба имела правовую базу. Правовую основу службы в полиции пореформенной России составляли: Свод Законов Российской империи; Устав о службе по определению от правительства; Положение о приеме офицеров в Отдельный корпус жандармов от 27 декабря 1913 г.; Циркулфіптаба корпуса жандармов № 15 от 1897 г.; Инструкция чинам сыскных отделений от 9 августа 1910 г.; Циркуляр Санкт-Петербургского градоначальника Н.В. Клейгельса № 5020 от 17 августа 1899 г.
Кроме этого существовал ряд циркуляров и инструкций, регламентировавших порядок прохождения службы в определенных полицейских подразделениях.
Полицейская служба по своей специфике и характеру являлась составной частью гражданской службы. Лица, желавшие занять полицейские должности, руководствовались, прежде всего, общими положениями поступления на гражданскую службу. Если они удовлетворяли данным условиям, то к ним предъявлялись уже повышенные требования, связанные с характером выполнения полицейских обязанностей. Вследствие этого необходимо заострить внимание на особенностях гражданской службы в пореформенной России. Прежде всего, следует отметить, что гражданская служба делилась на должности классных чиновников, канцелярских служителей и низших служителей (сторожей, рассыльных, вахтеров, курьеров и т.п.).
Правом поступления на гражданскую службу, согласно статье 5 Устава о службе по определению от правительства 1906 г., пользовались все российские подданные различных состояний, независимо от вероисповедания, за исключением инородцев. Поступать на службу можно было с четырнадцатилетнего возраста, хотя осуществлять полномочия в полном объеме дозволялось с шестнадцати лет. Лица, имевшие диплом, аттестат, ученую степень или звание, принимались на гражданскую службу в соответствии со специальностью, а не имевшие таковых или обучавшиеся ранее только в низших учебных заведениях - обязаны были пройти квалификационные испытания по грамматике и арифметике.
Должности классных чиновников делились на четырнадцать классов. Лица, имевшие высшее образование, могли быть определены на гражданскую службу классными чиновниками, как правило, XII или XIII класса. Лица, не имевшие высшего образования, определялись на службу канцелярскими служителями. Если у них было базовое среднее образование, то, прослужив в гражданском ведомстве один год, служащие производились в первый классный чин. При наличии образования ниже среднего (вплоть до городского или уездного училища), лица, прослужив два года, также производились в первый классный чин. Остальные служащие, имевшие низший образовательный ценз, практически были лишены права производства в первый классный чин, однако в виде исключения, за особые заслуги им предоставлялся данный чин через десять лет гражданской службы. Предварительно они подвергались испытанию в объеме курса уездного училища.
Определение и перемещение по службе чиновников от VII до XIV класса включительно предоставлялось департаментам министерств и равных им учреждений, а также особым управлениям (в губерниях - губернским местам и учреждениям), где находились служащие.
Полицейская служба в пореформенной России являлась составной частью службы гражданской. В гражданском ведомстве существовали полицейские должности, которые замещались лицами различных сословий, по вольному найму или с правами государственной службы. Для каждой полицейской должности были свои различные критерии приема, тесно соприкасавшиеся с родом занятий, которые предстояло осуществлять кандидату.
Реформа полиции Российской империи предъявила новые требования к комплектованию полицейских команд. Изменения коснулись, прежде всего, порядка назначения нижних полицейских чинов. Подход к решению кадровых проблем полиции изменился кардинальным образом: от общественной повинности горожан по наряду и формирования полицейских команд непригодными нижними военными чинами - до вольного найма на службу способных и надежных людей.
