Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Образование Министерства полиции в России: правовая основа, цели и задачи 19
1.1 Организационно-правовые основы и функции Министерства полиции на этапе его становления 19
1.2 Министерство полиции и местные органы управления: характер, содержание и форма отношений 69
Глава 2. Министерство полиции России в период Отечественной войны 1812 года 105
2.1 Становление и развитие функций вооруженной защиты Отечества в деятельности полицейских органов в период наполеоновских войн 105
2.2 Деятельность Министерства полиции по охране тыла действующей армии и ликвидации последствий войны на освобожденной от захватчиков территории 122
Заключение 156
Библиографический список использованной ли
Литературы 161
Приложения 172
- Организационно-правовые основы и функции Министерства полиции на этапе его становления
- Министерство полиции и местные органы управления: характер, содержание и форма отношений
- Становление и развитие функций вооруженной защиты Отечества в деятельности полицейских органов в период наполеоновских войн
- Деятельность Министерства полиции по охране тыла действующей армии и ликвидации последствий войны на освобожденной от захватчиков территории
Введение к работе
Двухсотлетие МВД является важной вехой в процессе строительства правового государства. Применение исторического опыта для организации и деятельности ОВД приобретает особую актуальность в наши дни. Чтобы понять суть происходящих сегодня событий, определить перспективы и конечные цели реформ в области совершенствования и укрепления государственного аппарата, мы обращаем свое внимание на исторические события, происходившие в России за два последних века.
Изучая историю развития аппарата государственного управления, мы не только фиксируем факты, имевшие место в драматической истории нашей страны, но и пытаемся понять истоки современного процесса, разворачивающегося на наших глазах. Даже самому демократическому и преуспевающему государству не обойтись без полиции. Возникнув вместе с государством, полиция одновременно с ним и развивалась, совершенствуя свою систему органов, их структуру, формы, функции и методы работы. Несмотря на многочисленные публикации по истории полиции царской России, данная проблема досконально не исследована и является мощным побудителем для работ в области истории и государствоведения.
Министерство полиции России в период образования и в Отечественной войне 1812 года содержит материал по истории развития полицейской системы в России в XIX веке.
Основное внимание уделяется деятельности полиции в период реформы первой половины века. Знание социальной природы и функций полицейской организации связано с пониманием позиции царского правительства по многим вопросам внутренней политики и государственного управления. Полиция представляет срез общества и неотделимую часть государственного аппарата. Особенности в деятельности полиции отражают ее сильные и слабые стороны и именно в этой деятельности, как ни в какой другой, проявляются черты на-
ционального характера. Проблемы, возникающие в XIX веке, в вопросе переустройства в России, схожи с теми, которые возникают и в настоящее время. Одной из важнейших проблем, как и сейчас, была задача сделать работу полицейских органов эффективной, а саму полицию освободить от ее чрезмерной загруженности и не свойственных ей поручениям. До начала XIX века говорить о полиции в России в современном понимании сложно, ибо она не представляла собой цельного, единого организма, а была сословным органом, на выборных началах, без четкого определения полномочий и задач. Это исключало возможность профессиональной подготовки кадров для полиции, самостоятельность в исполнении решений местных органов, ибо для этого требовалось привлечение сил, принадлежащих другим ведомствам. Более того, не было единой системы подчинения: в одних городах полиция подчинялась гражданским начальникам, а в других - военным комендантам. Хотя это и объяснялось особенностями того или иного населенного пункта, тем не менее, в масштабах всего государства вся система выглядела разрозненной.
Наступивший XIX век поставил перед крепостной царской Россией новые задачи. Россия рисковала оказаться перед Европой в состоянии, каковой была накануне царствования Петра Великого. Наметилось отставание России от европейских стран в культуре, сельскохозяйственном и промышленном производстве, что могло повлечь захват России и потерю независимости. Трудность в проведении намеченных реформ заключалась в наличии в России крепостного права, что не позволяло в полной мере применять европейский опыт для реформирования Российского государства.
Тем не менее, начало века ознаменовалось реформой государственного управления - введения министерства в 1802 году, а затем министерств по отраслям, в числе которых было организовано министерство внутренних дел.
Несмотря на аналогичное название с современным, МВД в то время по своему назначению в полной мере оправдывало свое название - внутренних дел, поскольку сюда были включены именно внутренние дела государства:
продовольственные, промышленные, торговые, медицинские, почтовые, полицейские и др. Таким образом, полицейская деятельность отнюдь не была главной в функционировании МВД Российской Империи и именно широта функций МВД обусловила его весьма значительную роль в государственном механизме России.
Была проведена попытка максимальной централизации управления, сосредоточения его в одних руках. Для истории России это характерно в периоды переломов.
Полицейская деятельность государства имеет своей задачей обеспечение внутренней безопасности, охрану общественного порядка и принуждение к исполнению правовых велений. Отношения государственной власти к этим функциям своей деятельности находятся в прямой зависимости от степени развитости государственности.
Что касается полиции, то, как и другие органы управления, она обладает своими специфическими признаками, которые определяются тем, что, говоря современным языком, осуществляют правоохранительную деятельность.
Настоящая работа посвящена историко - правовому аспекту развития полицейской системы, а наиболее важным ее этапом в переустройстве ее органов управления, характера, содержания и форм отношений является довоенный период и период Отечественной войны 1812 года.
Выбор данной темы обусловлен актуальностью проблемы переустройства органов государственного управления. Опыт реформирования материальных систем, коей является и полиция, можно и нужно использовать в настоящее время.
Необходимо отметить, что авторами реформ XIX века, были не только крупные царские сановники, но и чиновники более низкого уровня. Реформы того периода времени характеризуются экспериментальной деятельностью, которая выражалась в образовании новых центральных органов управления, а также изменением структур и штатов полиции. Избирались наиболее опти-
мальные формы, исключались или изменялись не оправдавшие себя. Активную деятельность по вопросам совершенствования служебной деятельности проявляло само министерство внутренних дел на этапе его становления и развития. Об этом свидетельствуют многочисленные архивные материалы.
Исследование, прежде всего, определяется тем, что впервые данный вопрос рассматривается с позиции места и роли исполнительной полиции в функционировании и развитии государства, а также детальным анализом деятельности министерства внутренних дел, его основных функций и административно - хозяйственных дел с момента создания до образования Министерства полиции и его работы в период 1810 - 1812 годов. Еще работа обусловлена тем, что задачи Министерства полиции, которое выделилось из министерства внутренних дел и функционировало в период Отечественной войны 1812 года, детально не исследовались.
В связи с чем, в работе максимально будет отражена объективная картина деятельности министерства полиции в империи в эпоху реформ XIX века. А также данный анализ будет отражать большой объем информации по вопросам переустройства и совершенствования органов полиции.
Проблемы организации и функционирования государственного механизма, его принципы, место и роль в механизме государства различных его частей служили и служат объектом пристального научного изучения в многочисленных монографиях, диссертациях, статьях1. Нередко эти вопросы рассматриваются и в историко-правовом аспекте.2 Так, по этому поводу М. Н. Марченко отмечает, что "государственный механизм рассматривается как совокупность различных государственных органов, организаций, вооруженных сил, матери-
См., например: Копейчиков В.В. Механизм советского государства. М., 1968.
См., например: Прокопьев В.П. Армия в государственном механизме буржуазной Германии. Дис....док. юрид. наук. Л., 1989; Мушкет И.И. Полиция в механизме Российского государства. Дис....канд. юрид. наук. Спб, 1997.
альных средств государственной власти, а государственный аппарат ограничивается лишь системой государственных органов".1
Наиболее распространенным в отечественной юридической науке стало включение в механизм государства так называемых "материальных придатков"2. Под ними чаще всего понимались вооруженные силы, полиция, исправительные учреждения и т. д., иными словами, вооруженные формирования, силовые структуры. Так, например, В. С. Афанасьев и В. В. Лазарев считают, что: "... в государственный механизм входят законодательные органы, исполнительные органы, судебные и иные органы, а также силовые структуры, осуществлявшие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы, полиция и т. п.)3. Общим в этих дефинициях является то, что авторы проводят различие между государственным аппаратом (органами государства) и государственным механизмом.
Поскольку темой нашего исследования является министерство полиции в период образования и становления, которое мы рассматриваем в первой главе диссертации, то положение полицейских структур в Российском государстве и министерство полиции России в период Отечественной войны 1812 года по нашему мнению следует рассматривать отдельным вопросом, что мы и предприняли во второй главе.
Деятельность полиции нельзя рассматривать отдельно от политической ситуации в стране. На ней отражаются противоречия в обществе, она становится инструментом в политических махинациях. Не обошла эта участь и Российскую полицию, что и естественно. Однако ранее был распространен взгляд на полицию исключительно как на инструмент подавления революционного движения. Разумеется, это справедливо к подразделениям полиции, которые занимались политическим сыском. Но о борьбе с имевшейся и тогда преступно-
1 Теория государства и права. М., 1987. С. 256.
Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 36. " См.: Там же.
стью, об органах, которые вели эту борьбу, об обязанностях полиции по благоустройству, по санитарной и продовольственной части, по поддержанию бла-гоправия в обществе и массе других вопросов, которыми занималась полиция, говорилось не в достаточной мере.
До сих пор исследователи в основном подходили к архивам Департамента полиции только как к материалу по истории революционного движения. Между тем выяснение социальной природы и функций полицейской организации на этом не ограничиваются. Этим, во многом объясняется отсутствие достаточной теоретической разработанности вопроса переустройства полиции.
Автором были проанализированы многочисленные труды российских, советских и зарубежных ученых по вопросам государственного управления, дореволюционных, таких как Акулинин Е.П., Андреевский И.Е., Бразоль Б.Л., Богданович Е.В., Безобразов В.П., Воронцов В.И., Высоцкий СП., Ерошкин Н.П., Здравомыслов А.Г., Кони А.Ф., Карамзин Н.М., Лазарев В.В., Марченко М.Н., Мироненко СВ., Платонов С.Ф., Тарасов И.Т., Фукс В.Я. и современных, таких как Борисов А.В., Исаев И.А., Курицин В.М., Мулукаев Р.С, Некрасов В.Ф., Спиридонов Л.И., Сизиков М.И., Туманов Г.А., Лысенко В.В., Сальни-ковВ.П. См., например: Акулинин Е.П. "Инструкция для городовых городской полиции" Одесса, 1912.; Андреевский И.Е. "Полицейское право" СПб., 1871. Т.1; Борисов А.В. "Министерство полиции" М., 1992.; Бразоль Б.Л. "Очерки по следственной части. История. Практика" П., 1916.; Богданович Е.В. "35 - летние труды Е.В. Богдановича по пожарной части" СПб., 1896.; Безобразов В.П. "Сборник государственных знаний" СПб., 1878.; Воронцов В.И. "Органы и войска МВД России" М., 1996.; Высоцкий СП. "Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство" СПб., 1903.; Ерошкин Н.П. "Самодержавие первой половины XIX века и его политические институты" М., 1983., Здравомыслов А.Г. "Функции в социологии" М., 1983.; Исаев И.А. "История государства и права России" М., 1993.; Кони А.Ф. Судебные следователи М., 1996., Курицин В.М. Актуальные проблемы государства и права (сборник статей) М.,
1976.; Курицин В.М. "История полиции дореволюционной России" (сборник документов и материалов по истории государства и права) М., 1981.; Карамзин Н.М. "Записки о древней и новой России" М., 1991.; Лазарев В.В. "Общая теория права и государства" М., 1994.; Марченко М.Н. "Теория государства и права" М., 1987.; Мулукаев Р.С. "Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России" М., 1982.; Мироненко СВ. "Страницы тайной истории самодержавия " М., 1990.; Некрасов В.Ф. "Органы и войска МВД России" М., 1996.; Платонов С.Ф. "История России" СПб., 1998.; Спиридонов Л.И. "Теория государства и права" М., 1995.; Сизиков М.И. "История полиции России" М., 1992.; Сизиков М.И. "История государства и права России с конца XVII до начала XIX века" Учебное пособие М:, "Инфра - М", 1998.; Туманов Г.А. "Управление в органах внутренних дел" М., 1972.; Тарасов И.Т. "Полиция в эпоху реформ" М., 1885.; Фукс В.Я. "Суд и полиция" М., 1889.
Степень разработанности темы.
В отечественной исторической и историко - правовой литературе последнего десятилетия в большей степени возрос интерес к истории МВД (Министерству полиции), т.к. 8(20) сентября 2002 года исполнится 200 лет с того дня, когда император Александр І в 1802 году подписал Манифест о создании Комитета министров (в известной мере предшественника нынешнего Правительства России) и об образовании восьми министерств - центральных органов государственного управления, в том числе внутренних дел. Однако общей чертой почти всех работ является то, что вопросы истории исполнительной полиции начала XIX века в Российской Империи рассматриваются, как правило, отдельно от других проблем. Тогда, как становление и развитие Министерства полиции, восстановление централизованного полицейского управления в Империи неразрывно связаны с развитием и реформированием других органов государственного аппарата в целом и государства с его институтами, в частности.
По вопросам истории полиции в России имеется определенное количество материалов, появившихся до 1917 года. Наиболее фундаментальные работы
принадлежат М.Н. Варадинову, В.Н. Никитину, И.Т. Тарасову.1 В начале века вышел сборник "Министерство внутренних дел 1802-1902 гг.", под редакцией Н. Андрианова. Также по истории полиции наиболее серьезные работы принадлежат Р.С. Мулукаеву2, А.В. Борисову3, В.Ф. Некрасову4 и др.
В 90-х годах продолжилось изучение вопроса в брошюре М. И. Сизикова "История полиции в России"5. В ней нашли отражение история развития и крушения регулярной полиции царской России как единого государственного органа, функция, компетентность и реальная деятельность полицейских учреждений. Монографические труды историко-правового характера, такие как "Развитие русского права в первой половине XIX века" и другие6 показывают общий ход развития истории государства и права в России на разных этапах, при этом практически не затрагивая аспекты организационно - правовых основ и функций Министерства полиции на этапе его становления и организации деятельности полиции по охране тыла большой действующей армии в период Отечественной войны 1812 года. Хотя они и представляют собой серьезные исследования, но, тем не менее, не дают достаточного материала по исследуемой теме.
Особенностью дореволюционной историографии является то, что в ней нет обобщающих работ, посвященных организационно - правовым основам
1 См.: Варадинов Н.В. История МВД. СПб., 1858-1862 гг.; Никитин В.Н. Тюрьма и ссылка. СПб., 1890; Тарасов И.Т. Полиция в эпоху реформ. М., 1885; Андрианов Н. Министерство внутренних дел 1802-1902 гг. СПб., 1902.
Мулукаев Р.С. История полиции дореволюционной России. М., 1981. 3 Борисов А.В. Министерство полиции. М., 1992.
Некрасов В.Ф. Органы и войска МВД России. М.: Объед. ред. МВД, 1996.
См.: Сизиков М.И. История полиции в России. М., 1990.
См., напр.: Корнев А.В. Идеи права и полицейского государства в дореволюционной России. Атореф. дисс... канд. юрид. наук. М.: Академия МВД РФ. 1995.; Борисов А.В. Полиция самодержавной России в первой четверти ХГХ века: Диссертация канд. юрид. наук. М.: Академия МВД СССР, 1982. и др.
11 деятельности Министерства полиции в период становления и развития функций вооруженной защиты Отечества.
Объектом исследования данной диссертации является Министерство полиции и система централизованного полицейского управления самодержавной России начала XIX века.
Предметом исследования является деятельность Министерства полиции в первой четверти XIX века, как органа централизованного полицейского управления Российской Империи, задачи, функции, компетенция его подразделений.
Целью диссертационной работы является объективное и комплексное исследование деятельности Министерства полиции в период образования и в Отечественной войне 1812 года, а также развития исполнительной и предохранительной полиции в России в первой половине XIX века на основании анализа деятельности ее учреждений, должностных лиц; выявление моментов как положительного, так и отрицательного свойства, которые могут быть использованы в качестве опыта для оценки деятельности современных органов, в вопросах их реформирования.
В ходе диссертационного исследования автор стремился решить следующие задачи:
изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень теоретической разработанности темы;
проанализировать деятельность Министерства полиции в его историческом развитии;
рассмотреть развитие функций Министерства полиции на этапе его становления и в Отечественной войне 1812 года;
показать роль полиции в системе органов государственного управления;
выяснить особенности деятельности должностных лиц полиции различного уровня;
выявить позитивные стороны в организации полицейского управления;
- установить общие закономерности, характерные для развития всех полицейских органов.
Источниками исследования при подготовке данной работы являлись документы и материалы монографий и научных статей философов, историков, социологов, в которых освещаются вопросы, так или иначе связанные с правом, государством, правоотношениями, правосознанием.
Диссертация написана на основе широкого привлечения законодательного и иного нормативного материала. Ее содержание раскрывается через юридический анализ документов. Нормативно - правовой материал почерпнут в различного рода законодательных актах. Основной упор делается на изучение отчетов должностных лиц, занимавшихся ревизионной деятельностью органов полиции.
В диссертации рассмотрено более ста нормативных актов, ведомственные документы МВД и Департамента полиции, общестатистические данные, материалы прессы, использованы материалы и архивные фонды Санкт-Петербургского музея милиции, Центрального государственного исторического архива древних актов, фондов Российской национальной библиотеки, Библиотеки академии наук и другие источники. Данные, связанные с оценкой деятельности полиции, основаны на материалах печати XVIII - начала XIX веков.
Теоретическую базу диссертации составляют работы по общей теории и истории государства и права, в частности работы С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.М. Баранова, В.В. Бородина, ЯМ. Бельсона, Н.В. Витрука, И.А. Возгри-на, Ю.И. Гревцова, В.Д. Зорькина, А.В. Зиновьева, И.Ю. Козлихина, А.И. Королева, В.М. Курицина, Г.Д. Ковалева, В.В. Лазарева, Д.И. Луковской, В.В. Лысенко, Н.И. Матузова, Р.С. Мулукаева, Г.В. Мальцева, Л.А. Николаевой , Р.В. Нарбутова, В.Д. Сорокина, В.П. Сальникова, Л.Б. Тиуновой, И.Е. Тарханова, И.Ф. Покровского, А.И. Экимова, Л.С. Явича. и др.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1801 -1812 гг. Выбор начальной даты исследования связан с организацией новой
формы органов государственного управления - министерской, образованием Министерства полиции, а конечный - с периодом деятельности Министерства полиции по охране тыла действующей армии в Отечественной войне 1812 года и ликвидации последствий войны на освобожденной от захватчиков территории.
Методологической основой исследования является диалектико-материалистический метод. В качестве частно - научного применяется истори-ко-правовой метод исследования всех представленных нормативных документов. В диссертации также применялся метод сравнительного правоведения и методы, используемые при толковании юридических норм.
Методологическую основу исследования также составляют принципы познания социальных явлений в их историческом развитии и взаимосвязи. Для решения поставленных гносеологических задач были использованы принятые в современной науке методологические принципы анализа социальной реальности, такие как объективность, комплексность, системность, критичность, узловых моментов и т. д.
Автор использует диалектико - материалистическую методологию, позволяющую рассматривать явления в динамике их развития и взаимосвязи, взаимодействии элементов и факторов, их составляющих, исходя из убеждения, что именно она позволяет вскрыть существенные связи и корреляции.
Диссертант исходит из органической связи между историей и современностью, принцип историзма понимается им как отражающий процесс приращения знаний в ходе исторического развития, как реакции научного знания на изменяющуюся политико - правовую практику. В диссертации также применяются исторический, хронологический, нормативно - юридический, диалектический, системный метод и др.
Научная новизна диссертации состоит из следующих положений:
1. Выявление места и роли Министерства полиции в функционировании и развитии российского государства, а также детальный анализ деятельности
органов полиции по охране тыла большой действующей армии в период Отечественной войны 1812 года.
Рассмотрение работы Министерства полиции в послевоенный период и при ликвидации последствий войны на освобожденной от захватчиков территории.
На монографическом уровне вышеперечисленные вопросы глубоко не изучались.
Новизна диссертации обусловлена еще и тем, что изучение деятельности Министерства полиции России проведено на основе большого количества архивных материалов, проектов, установлений, отчетов, нормативных документов, которые касались деятельности Министерства полиции России и его органов.
Анализу подвергнуты мнения крупных государственных деятелей по вопросам устройства и совершенствования функций Министерства полиции России.
6. Автор стремился создать объективную картину деятельности Мини
стерства полиции в период образования и в Отечественной войне 1812 года.
Данная диссертация содержит большой объем информации по предохрани
тельной и исполнительной полиции. В работе предпринята попытка рассмот
рения функций вооруженной защиты отечества в деятельности полицейских
органов в период наполеоновских войн.
На защиту выносятся следующие выводы и положения: 1. Реформирование полиции в период реформ XIX века шло по пути создания специализированного центрального органа полиции и реорганизации системы управления с целью усовершенствования и повышения эффективности деятельности министерств за счет нового перераспределения функций между ними и усовершенствования структурных подразделений. В целом это позволило государству более четко осуществлять функции охраны общественно-
го порядка и внутренней безопасности, оперативнее вносить организационно функциональные изменения.
Компетенция созданных восьми министерств, в их числе и Министерства внутренних дел, не была дополнена реформой местных органов. Основные изменения произошли «в верхах» и эти новшества в полном обьеме не принесли желаемого результата, т.к. на местах деятельность полиции в основном осталась без изменений, а функции городской, и особенно сельской полиции по-прежнему были крайне обширными и разнообразными. И поэтому создание министерства полиции неразрывно связано с реформированием государства и его институтов.
Полиция Российской империи в первой половине XIX века была наиболее стабильным органом государства, она развивалась по пути профессионализации специальных отдельных подразделений, сохраняя военизированный характер. Попытка создания централизованного полицейского управления была необходима и вполне обоснована, т. к. подразумевалось, что подобная мера усовершенствует ее деятельность и освободит от общеадминистративных и хозяйственных функций.
Становление и развитие функций вооруженной защиты Отечества в деятельности полицейских органов и военной внутренней стражи в период наполеоновских войн неразрывно связано с развитием и реформированием полицейского аппарата, в основу которого была положена идея объединения всех вопросов обеспечения внутренней безопасности, под единым руководством одного органа, которым стало Министерство полиции. Полиция осуществляла внутренние функции государства и в ходе реформ сформировала в своей практической деятельности новые подходы, формы и методы работы. Их актуальность со временем не утрачена и может быть использована в современной практической деятельности органов внутренних дел.
Министерство полиции наряду с выполнением своих основных задач по охране тыла большой действующей армии выполняло несвойственные
16 ему функции (обеспечивало и содействовало военному ведомству по части сбора рекрутов, формирования ополчения, сопровождения обозов, охране продовольствия и т.п.), чем внесло существенный вклад в разгром наполеоновской армии и укрепление обороноспособности государства.
Материалы, рассматриваемые в данной диссертации, позволяют использовать исторический опыт и глубже понять особенности исследуемого периода, сложность задач Министерства полиции в период реформ первой четверти XIX века такие как:
становление и развитие Министерства полиции в первой четверти XIX века, его организационно - правовые основы и функции в этот период, реформы по восстановлению централизованного полицейского управления, в частности, взаимодействие Министерства полиции и местных органов управления, организация полиции на местах;
полицейские реформы - часть общей реформы государственного аппарата, проведение которой затруднено без реформирования других органов, т.к. они неразрывно связаны с развитием и реформированием государства и его институтов в целом;
общая организационно - правовая характеристика становления и развития функций вооруженной защиты Отечества в деятельности полицейских органов и военной внутренней стражи в период наполеоновских войн;
- организация деятельности Министерства полиции по охране тыла
большой действующей армии в Отечественной войне 1812 года и ликвидации
последствий войны на освобожденной от захватчиков территории;
- обоснование на основе изучения опыта реформирования полиции нача
ла XIX века с выделением функций Министерства полиции по укреплению об
щественного порядка и совершенствованию системы руководства местными
органами государственного управления, полезности проведения соответст
вующих экспериментов при формировании полиции как таковой.
Материалы, рассматриваемые в данной диссертации, позволяют глубже понять особенности исследуемого периода, сложность задач Министерства полиции в период реформ первой четверти XIX века.
Практическая значимость диссертации определяется тем, что представленные в научной работе архивные материалы будут способствовать оживлению интереса к дальнейшим исследованиям деятельности по изменению и реформированию полицейской системы. Материалы могут быть использованы в преподавании курса истории государства и права России, истории правоохранительных органов, истории политических и правовых учений, истории внутренних войск МВД для курсантов и слушателей специальных учебных заведений. Материалы исследования будут достаточно интересны для специалистов в вопросах управления в органах внутренних дел.
Практическая значимость исследования определяется еще и тем, что изучение деятельности полиции проводится на основе большого количества архивных материалов: проектов установлений, нормативных документов, которые касались деятельности МВД и его органов, до этого не включенных в научный оборот.
Практическая апробация результатов исследования проявилась в участии автора в работах проводимых Санкт - Петербургской академией МВД России и Санкт-Петербургским университетом МВД России научно - практических конференций: "МВД России - 200 лет" (Санкт - Петербург, 28- 29 мая 1998 года); "МВД России - 200 лет: История, теоретические и организационно -правовые проблемы развития органов внутренних дел и внутренних войск" (Санкт-Петербург, 20-21 мая 1999 года); "Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений" (Санкт-Петербург, 26-28 ноября 1999 года); "Кадровая и воспитательная работа в правоохранительных органах: состояние, проблемы и перспективы" (Санкт - Петербург, 7 апреля 2000 года); научно-методической конференции: "Проблемы эффективности подготовки специалистов" (Иркутск, 3-4 февраля 2000 года); научно-исследовательские работы: "Разработка вневе-
домственственной системы оценки эффективности ОВД. Показатели и критерии оценки эффективности, отражающие результаты деятельности ОВД за определенный период времени (квартал, полугодие, год)" (Санкт-Петербургский университет МВД России, 23 июня 1999 года); "Механизм взаимодействия сотрудников уголовного розыска, участковых инспекторов милиции, инспекторов ППН, милиционеров ППС, входящих в состав нештатных оперативно - зональных групп, по профилактике, предупреждению и раскрытию преступлений" (Санкт-Петербургский университет МВД России, 19 апреля 2000 года).
Диссертация подготовлена на кафедре гражданско-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Международного университета в г. Санкт-Петербурге, где проводились ее обсуждение и рецензирование.
Материалы диссертации используются в процессе преподавательской деятельности в Северо-Западнм филиале Международного университета в г. Санкт-Петербурге, а также в Крестьянском Государственном университете им. Кирилла и Мефодия в г. Луге при проведении лекционных и семинарских занятий со студентами.
Структура диссертации определена с учетом характера и специфики темы, а также степени научной разработанности затрагиваемых в ней проблем. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы.
Организационно-правовые основы и функции Министерства полиции на этапе его становления
Человечество, вступая в XXI век, заканчивает второе тысячелетие своей истории. Это было непростое и неоднозначное время для всей Земли, ее народов и государств. По насыщенности крупными историческими событиями и их динамичности за два последних века несомненно выделяется Россия со своей системой органов внутренних дел, которая является важнейшей составной частью государственного механизма управления обществом. 1 По этому история органов внутренних дел неразрывно связана с общей историей России, с развитием ее государственности.
При исследовании функций Министерства полиции, следовало бы обратиться к общеизвестным терминам, таким как слово "полиция". Большое внимание указанной терминологии уделили Аристотель, Полибин М.К. и др. В частности, Аристотель, исследуя термин "полиция", приходит к выводу, что этим словом обозначалось в древности понятие всего государственного строя, ибо самое государство тогда отождествлялось с городом - "полис". В городе, "полис", сосредотачивалось все государственное управление, называемое Аристотелем "полиция".2 Затем, Полибин М.К., исследуя государства Западной Европы, делает вывод, что "государственная власть окрепла настолько, что слово "полиция" стало обозначать внутреннюю безопасность городов, и полицейская деятельность была направленная на обеспечение этой безопасности, которая сосредотачивалась в городах, причем на почве этих последних и возникли первые полицейские учреждения"1.
Другой исследователь политеист A.M. Елистратов пишет, что слово "полиция", повторяет греческое слово " политика" (так же от полис - город)" и поэтому так назвали учение о том, как устраивались городские дела и как управлять городом. Так как города были сосредоточением тогдашней государственности, то это было искусство государственного строительства вообще. То, что греки обозначали словом "политика" (городское дело), римляне стали называть "республика" (дело общественное). По своему происхождению "полиция" и "республика" являются одинаковыми по содержанию, но имеют разные названия. Если в настоящее время с понятием "полиция" у нас, обыкновенно, соединяется иное представление, то это изменение зависит от тех условий, в которых дело общественного служения оказалось в эпоху абсолютизма.
Видоизменение понятия "политика" в политических условиях нового времени сказывается прежде всего расчленением этого понятия и сокращением его содержания. С реформациями средневековья это понятие начинает обозначать политику, т.е. светскую деятельность королевской власти в противоположности духовным делам, делам церкви. Вместе с тем из синонимов "полиция" и "политика", в основе которых лежит одна и та же "политика", создаются различные обозначения для взаимно обусловленных внутренней и внешней деятельности короля: политика - это государственное искусство, международные отношения, направленные на независимость и наиболее выгодное положение данного государства в отношении к другим государствам, полиция -напротив деятельность направленная на ущемление верховенства власти внутри органа. Основываясь на различных взглядах авторов и исследователей, можно сделать следующие выводы:
1. Содержание понятия полиции привязывается ближайшим образом к деятельности государственной власти по обеспечению порядка, безопасности и благосостояния внутри страны.
2. Понятие полиция начинает употребляться для обозначения совокупности мер, принимаемых государственной властью для упрочнения порядка, благосостояния и общественной нравственности.
Исходя из содержания и понятия термина "полиция", следует определиться и с понятием "полицейской деятельности". "Полицейская деятельность", в тесном слове - это деятельность государства, проявленная правительством, которая заключается в наблюдении за предприятиями, частными лицами, имеющая цель обеспечить условия безопасности и благосостояния для принятия со своей стороны мер к обеспечению этих условий, при недостаточности для этого частной и общественной деятельности. Из этого следует, что, имея в руках точные данные деятельности частных лиц и общества относительно условий безопасности и благосостояния, правительство создает прочные начала собственной полицейской деятельности и выражает эти начала в своем полицейском законодательстве.
Полицейское законодательство развивалось историческими этапами. Исследуя полицейское законодательство и правовую форму организации Министерства полиции, можно делить развитие полицейской деятельности в России на три периода: удельно-вечевой, московский и императорский период.
В удельно-вечевой период специального полицейского органа не существовало. Полицейские функции время от времени выполняли княжеские дружины и иные должностные лица - ключники, тиуны, вирники и мечники.
Не существовало единого полицейского органа и в Московский период, когда "функции полицейской власти распределились между самими разнообразными правительственными, общественными и духовными властями и частными лицами, начиная от приказов как центральных управлений и воевод на местах, и кончая помещиками и их управителями".1
В этот период центральной властью является государь, при котором совещательный орган - дума. Личное управление князя является приказным. Центральные органы подчиненного управления - приказы.
В 1649 году издан "Наказ о градском благочинии". По наказу, в Москве, а позднее в других городах, "для бережения от огня и всякого воровства" использовались объезжие головы, которые с десятскими, назначенными из местного населения, должны были с рогатинами, топорами и водоливными трубами "по улицам и переулкам день и ночь ходить и беречь накрепко, чтобы в улицах и переулках бою и грабежу, и корчмы и табаку и иного какого воровства... не было".
Министерство полиции и местные органы управления: характер, содержание и форма отношений
В древней и средневековой России ни регулярного государственного органа для обеспечения общественного порядка, ни термина "полиция" в обиходе не было. В первой четверти 18 века в России утверждается абсолютизм и политический режим, для которого были характерны такие черты, как всеобщая регламентация, грубое, прямое принуждение к исполнению регламентов, всеобъемлющий контроль за подданными, крайне широкие полномочия административных органов, их неограниченное право вмешиваться в жизнь людей. Сопутствовавшие абсолютисским теориям идеи господства в обществе права материализовались в установлении полицейского государства. Петр 1, знакомый с опытом государственного и правового строительства в Европе, широко использовал этот опыт в реформировании государственного механизма России, привлекал иностранцев на русскую службу. В ходе происходившей тогда перестройки государственного механизма на регулярной основе создается обособленный, постоянно действующий, военизированный, бюрократический государственный орган под названием "полиция".
До создания регулярной полиции обеспечением общественного порядка и внутренней безопасности занимались различные государственные органы широкой и общей компетенции, вооруженные силы, население в порядке повинности, органы общинного, слободского самоуправления, вотчинная администрация и частная охрана. Правоохранительная специализация отдельных учреждений и должностных лиц организационно подготавливала создание регулярной полиции.
У российских (как и западноевропейской) полиции долгое время не было четкости в определении компетенции. Она выступила преимущественно как общеадминистративный орган в городах, официально провозглашалась душой гражданства.
Регулярная полиция, начав создаваться в новой столице, позднее появилась и в других городах. При этом вытеснялись не только старые административно - правоохранительные органы, но и русское слово "благочиние". На полицию возлагались функции, в обеспечении которых у правительства был наибольший интерес, поэтому среди многочисленных полномочий полицейских органов наряду с вопросами охраны общественного порядка и безопасности были такие, как строительный надзор и благоустройство в городах. Ряд причин субъективного и объективного характера обусловили ошибочные суждения о времени возникновения регулярной полиции в России не только в дореволюционных, но и в некоторых современных работах. Логика социально - экономического развития страны, политических преобразований и конкретная ситуация обусловили создание в России общей регулярной полиции...1
Создание общей регулярной полиции в России, как уже было сказано в первом параграфе данной главы, началось с учреждения в Петербурге 25 мая 1718 г. должности генерал - полицмейстера и назначения на нее A.M. Девиера, при котором сформировался исполнительный аппарат, превратившийся в самостоятельное учреждение - полицмейстерскую канцелярию, ставшую после создания в 1722 г. Московской полицмейстерской канцелярии - Главной.
Западноевропейский термин "канцелярия" (от лат. "cancellarii"- письмоводители, секретари ) утвердился в России при Петре 1, вытесняя (совместно с "коллегиями") из государственного механизма "приказы".
Петр 1 начал создание централизованной регулярной полиции в городах, в 30-е гг. эти преобразования получили продолжение. Однако полная централизация оказалась малоэффективной. В последующие годы идет своеобразный поиск форм управления полицией, частично вводится двойное управление: со стороны Главной полицмейстерской канцелярии и местных органов власти губернских, провинциальных и воеводских канцелярий (а также органов сословного управления горожан - ратуш и магистратов). Однако отсутствие четкости в организации двойного подчинения дискредитирует эту идею.
Екатерина 11 проводит идеи о разделении полномочий (как отражение теории разделения властей Д. Локка) по горизонтали и по вертикали, отказывается и от централизации полиции, и от ее двойного подчинения.
Однако эти преобразования не дали должного положительного результата. Двойное подчинение полиции, по сути, будет прочно введено с созданием в 1802 г. Министерства внутренних дел, в составе которого будет организовано подразделение по управлению полицией. Губернаторы, руководившие полицией на местах, подчинялись МВД1.
Однако, как уже упоминалось в предыдущем параграфе диссертации, 25 июля 1810 г. был издан царский манифест, в котором говорилось о восстановлении "звания Генерал - полицмейстера под именем Министра полиции". Это означало, что управление полицией отделяется от управления многими административно - хозяйственными функциями, и к тому же демонстрировалась и подчеркивалась своеобразная преемственность с Петровскими преобразованиями и ранее существовавшими учреждениями.
Таким образом, за точку отсчета с созданием в 1802 г. Министерства внутренних дел можно считать восстановление централизованного полицейского управления в империи. Организация деятельности МВД (Министерства полиции) и местных органов управления на местах в первой четверти 19 века претерпела ряд изменений.
Реформа полицейских органов не могла принести желаемого результата без реорганизации городской и сельской полиции, поэтому МВД уделяло много внимания совершенствованию деятельности полиции в крупных городах и уездах. В 1803 г. выходит в свет указ "О средствах к исправлению полиции в городах"2.
Проект данного указа был разработан временным комитетом в составе трех силовых министров: внутренних дел, воєнно - сухопутных и военно-морских сил. Он стал одним из основных нормативных актов, регламентировавших устройство, функции и компетенцию городских полицейских учреждений. По замыслу правительства, этот указ должен был упорядочить устройство организационно - штатных структур и управление органами городской полиции. В губернских и крупных уездных городах полицию стали возглавлять полицмейстеры. Они назначались МВД и подчинялись ему по своей деятельности через губернское правление, а также Министерству полиции, вплоть до реорганизации.
Тенденция к совершенствованию деятельности полицейских учреждений в соответствии с изменившимися политическими, экономическими и социально - демографическими условиями предполагала значительное увеличение полицейских сил, что не могла себе позволить казна. Поэтому в каждом губернском или крупном уездном городе стали создаваться специальные комиссии для рассмотрения вопросов организации полиции. Их состав утверждался лично императором по представлению министра внутренних дел. Только с 1803 по 1825 гг. были подготовлены и утверждены организационно - штатные структуры полицейских органов почти для девяноста городов.
Становление и развитие функций вооруженной защиты Отечества в деятельности полицейских органов в период наполеоновских войн
Как уже было сказано выше, создание центрального органа управления полицией было попыткой усовершенствовать и повысить эффективность отдельно действующих Министерств. В силу важности функций, возлагавшихся на министерство полиции, для него первого было разработано и опубликовано: "Учреждение и наказ министру полиции", ставшее нормативной основой его организации и деятельности.
Каковы же были основные задачи Министерства полиции и как они осуществлялись на практике?
В первую очередь задачей Министерства, как и в настоящее время, явились поддержание общественного порядка и борьба с преступностью, Учитывая, что вся Европа начала 19 века была потрясена подвигами Наполеона и совсем близко война 1812 года, то не менее важными задачами полиции России становятся следующие: проведение рекрутского набора, охрана государственных запасов продовольствия, таможенный контроль, обеспечение исправности и безопасности путей сообщения и др.
Исходя из стоящих перед Министерством полиции задач, оно осуществляло управленческие функции в области охраны внутреннего порядка и вооруженной защиты отечества, в том числе оно следило за состоянием социальной системы, выявляло, фиксировало и производило дознание по делам о противоправных действиях, принимало решения по ним, приводило в исполнение судебные приговоры, вело регистрационную работу, следило за состоянием дорог, осуществляло пожарную охрану, карантинные мероприятия, выдачу паспортов, контролировало использование средств, выделенных для местных губернских органов и др. Также Министерство полиции должно было осуществлять тайный и явный контроль за иностранцами, проживающими в России и несомненно выполнение цензурных функций1.
Все эти функции Министерства полиции относились непосредственно к "охранению внутренней безопасности"2, помимо которых на Министерство возлагалось право надзирать за "окончательным исполнением законов по всем вообще министерствам". Министр полиции имел право требовать сведения от всех местных органов, минуя министерства, которым они были подчинены. Указы, циркуляры, относящиеся к деятельности местных органов различных министерств направлялись к губернатору, который считался чиновником министерства полиции и внушал трепет своим подчиненным. Губернатор следил за исполнением всех предписаний при помощи соответствующих полицейских органов. Тем самым полиция обособлялась от административного аппарата, стояла над ним и контролировала использование средств, выделенных для местных губернских органов.
Вообще министр полиции был величиной весьма значимой в государстве, он мог требовать в свое распоряжение войска, минуя военное Министерство3. Непосредственно в ведении Министра полиции была предоставлена возможность формирования совершенно нового подразделения - Корпуса внутренней стражи. Это военизированное подразделение было обязано исполнять приказы полицейских органов при приведении в исполнение приговоров суда, поимке воров, преследовании разбойников, подавлении крестьянских бунтов, оказывать содействие в сборе податей, одним словом это подразделение чем- то напоминает современные силовые структуры (ОМОН, АЛЬФА). Создание подобного подразделения, несомненно, было очень удобно для деятельности полиции в целом, так как местная полиция при необходимости могла оперативно использовать части вооруженных сил как в мирное, так и в военное время.
Современные взгляды на развитие института внутренних войск, как звена в правоохранительной системе государства, представлены в справочном пособии (1995 г.), изданного органом управления внутренними войсками МВД России. За точку отсчета дня образования войск взята дата 27 марта 1811 г. Указом Президента России от 19 марта 1996 г. "О дне внутренних войск МВД Российской Федерации" этот день отмечается внутренними войсками как день основания "местных войск и конвойной стражи"1. Именно в этот день юридически и фактически был создан новый вид войск2. В литературе отмечается, что "вооруженные формирования, предназначенные для поддержания правопорядка и обеспечения безопасности, являются необходимым атрибутом государственной власти"3. В новейшей книге "Органы и войска МВД России" отмечается, что "указы Александра I от 16 и 17 января, а также от 27 марта 1811г., явились законодательной основой создания внутренней стражи" (с.74). В работах отечественных исследователей называются другие даты, и годы образования современных войск"4. У автора представляемой работы есть свое видение на образование современных внутренних войск, предназначенных для обеспечения, охраны и защиты существующего порядка и безопасности.
Очевидна и бесспорна мысль, высказанная Н.А. Троицким, что "XIX в. для России - один из величайших переломных эпох"1. Внутренние войска Российской империи прошли в этом веке ряд периодов и этапов, каждый из которых тесно переплетается с основными событиями этой эпохи.
Деятельность Министерства полиции по охране тыла действующей армии и ликвидации последствий войны на освобожденной от захватчиков территории
Вооруженные формирования, предназначенные для обеспечения государственной безопасности и поддержания общественного порядка в стране, являются важным элементом государственной власти. Они проявляются с возникновением государства и функционируют в рамках тех полномочий, которые возлагает на них закон. С возникновением военной опасности и угрозы государству видоизменяется структура и функции его военно-охранительной системы.
В системе государственного управления полиция всегда играла особую роль. Непосредственно осуществляя управленческие функции в области охраны внутреннего порядка, полицейские органы вместе с тем призваны сигнализировать другим органам социального управления о тех изменениях в состоянии социальной системы, которые могут привести к нарушению ее нормального функционирования. Такие сведения образуют информационную базу для принятия новых или корректировки уже принятых решений, исполнение которых прямо или косвенно влияет на состояние внутреннего порядка.1
Из вышеприведенных аспектов предыдущих параграфов, касающихся Министерства полиции, можно вывести следующее определение. Министерство полиции - это вооруженное формирование, предназначенное для обеспечения государственной безопасности и поддержания общественного порядка в стране, а также охрану тыла действующей армии и ликвидации последствий войны на освобожденной от захватчиков территории.
Деятельность Министерства полиции по охране тыла действующей армии подвергалась научному исследованию такими историками-правоведами Борисов А.В., Вигель Ф.Ф., Гарнич Н.Ф., Сперанским М.М., Сытиным И.Д., Спиридоновым Л.И., Курицын В.М., Корниловым А.А. и др. В их исследованиях особенно выделяется роль таких военно-политических деятелей как: Аракчеев А.А,, Барклай де Толли и др.
При учреждении 1 января 1810 г. Государственного Совета Аракчеев, граф, Алексей Андреевич получил назначение на пост председателя департамента военных дел Государственного Совета, находя, что он "сам будет лучше дядькою, нежели над собой иметь дядьку".
К числу важнейших мероприятий, осуществленных А.А. Аракчеевым по интендантству, принадлежат распоряжения о продовольствии войск, предоставление провиантским комиссиям и комиссионерам права в экстренных случаях заготовлять провиант и фураж без предварительного утверждения цен гражданским губернатором, а также принятые меры к тому, чтобы на военное ведомство никаких жалоб "на обиды и притеснения жителей" не было, для чего войскам, при передвижении их внутри Империи, предписывалось получать от губернаторов "акты о благополучном следовании". Полк, давая постоянные отчеты о своем состоянии, обязан был представить и "чистовой акт", т.к. в случае жалобы на счет допустившего притеснения шефа немедленно же посылались курьеры. "Акты" эти объявлялись в газетах во всеобщее сведение. Насколько внимательно А.А. Аракчеев следил за этим, можно судить по следующему факту: установив однажды, что киевский гражданский губернатор выдал квитанцию, что "войска 22-й дивизии, во время похода по губернии, никаких гражданам и поселянам обид, налогов и притеснений не делали", тогда как жалобы на это последовали, А.А. Аракчеев довел об этом до сведения министра внутренних дел князя А.Б. Куракина и, указывая, какому взысканию были подвергнуты виновные чины, добавил, что "о сем сообщается по Высочайшему повелению" и что "трудно будет удостовериться в доходящих сюда жалобах, когда сами начальники губерний делают поговорку полкам, скрывая противозаконные поступки в актах, от лица их выдаваемых"... К числу важнейших организационных мероприятий общего характера проведенных А.А. Аракчеевым относятся: учреждение первых учебных частей и запасных рекрутских депо, которые представляли для армии значительный кадр молодых солдат для действующих полков, давали значительный кадр учителей как офицеров, так и нижних чинов; имея строевую организацию, могли служить кадром для формирований и выделять маршевые батальоны, давали возможность установить комплектование полков молодыми солдатами, а не рекрутами, чем значительно увеличивалась постоянная боевая готовность полков, и, наконец, явились хорошей шкалой для систематического проведения в жизнь разумных "понятий" в деле образования солдата и содержания его. Особенную заслугу оказали депо в Отечественную войну 1812 года, послужив кадром для формирования резервных армий.
Также в январе 1810 года военным министром был назначен Барклай де Толли, князь, Михаил Богданович, освободившийся за назначением А.А. Аракчеевым председателем департамента военных дел вновь образованного Государственного Совета. При нем продолжились в военном министерстве работы по преобразованию военного управления, начатые при А.А. Аракчееве. Делу помогло учреждение особой комиссии для составления военных уставов и уложений (9-го марта 1811 г.), во главе с М.Л. Магницким; благородя связям этой комиссии с общими законодательными работами Сперанского, Магницкому удалось выработать "учреждение военного министерства", утвержденное в 1812 году. Военная коллегия с этого времени окончательно прекратила свое существование; во главе военного министерства была поставлена единоличная власть министра; разделялось министерство на семь департаментов, канцелярию министра и особые управления (военно-топографическое депо, дежурство по рекрутской части, военно-учетный комитет и т. п.). Затем был учрежден особый совещательный орган - совет военного министра. 27 января 1812 года было издано "учреждение для управления большой действующей армией", введена корпусная организация, образованы пехотные дивизии, создан корпус внутренней стражи... \
Секретным распоряжением императора Александра I Барклай де Толли накануне войны с наполеоновской Францией, в апреле 1812 года, создал Центральную канцелярию высшей полиции. В инструкции, составленной военным министром М.Б. Барклаем де Толли и утвержденной царем, предусматривалось, что объектами ее интересов должны быть иностранцы, "агенты других полиций", "все главные чиновники в государстве и вообще люди, которые по влиянию своему могут сделаться опасными или о которых известно, что они имеют вредные замыслы"2
