Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 . Политико-правовые основы организации и деятельности Дальстроя 20-61
1. Политическое регулирование и нормативно-правовое оформление процесса создания государственного треста по дорожному и промышленному строительству в районе Верхней Колымы «Дальстрой» 20-42
2. Формы и методы политико-правового регулирования в производственно-хозяйственном районе треста 43-50
3. Территориальные основы деятельности Дальстроя 51-61
Глава 2 . Организационные формы деятельности и предметы ведения государственного треста «Дальстрой» (ноябрь 1931г. -март 1938 г.) 62-92
1 . Организационные основы и структура государственного треста «Дальстрой» 62-76
2.Севвостлаг и особенности его статуса в районе производственно- хозяйственной деятельности Дальстроя 77-82
З. Компетенция государственного треста «Дальстрой» 83-92
Глава 3. Особенности статуса Главного управления строительства Дальнего Севера НКВД СССР в предвоенный период (март 1938 г.- июнь 1941 г.) 93-124
1. Реорганизация государственного треста «Дальстрой» и организационное оформление Главного управления строительства Дальнего Севера НКВД СССР 93-102
2. Предметы ведения Главного управления строительства Дальнего Севера НКВД СССР 103-115
3. Соотношение компетенции местных органов власти и Дальстроя в сфере государственного управления 116-124
Заключение 125-131
Список использованной литературы и источников 132-149
Список сокращений 149
- Политическое регулирование и нормативно-правовое оформление процесса создания государственного треста по дорожному и промышленному строительству в районе Верхней Колымы «Дальстрой»
- Формы и методы политико-правового регулирования в производственно-хозяйственном районе треста
- Организационные основы и структура государственного треста «Дальстрой»
- Реорганизация государственного треста «Дальстрой» и организационное оформление Главного управления строительства Дальнего Севера НКВД СССР
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современной историко-правовой науке достаточно активно проявляется интерес к проблеме действия сложившихся в 1930-е годы политических механизмов власти.1 Изучение политико-правового регулирования хозяйственных отношений может способствовать более глубокому пониманию политических процессов, протекавших в указанный период в отечественной истории.
Предлагаемое исследование ориентировано на выявление региональных особенностей проявления политико-правового регулирования хозяйственной деятельности. Тема достаточно актуальна в научно-теоретическом плане: всестороннее изучение политико-правовых механизмов воздействия власти на хозяйственные отношения возможно только в том случае, если будут учтены особенности реализации данного процесса в отдельно взятом регионе.
С этой точки зрения, большой интерес представляет исследование хозяйственной деятельности государственного треста по дорожному и промышленному строительству в районе Верхней Колымы (Дальстрой), направленной на промышленное освоение отдаленных от центральных районов страны и малонаселенных территорий.
Анализ нормативно-правовых основ деятельности Дальстроя способствует более точному представлению о процедуре принятия решений высшими партийно-советскими органами по вопросам организации и функционирования важных государственных объектов, деятельность которых составляла предмет государственной тайны.
1 Коржихина Т.П., Фигатнер Ю.Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия // Вопросы истории. 1993. № 7. С. 12-24; Павлова И.В. Механизм политической власти в СССР в 20-30 -е годы //Там же. 1998. № 11-12. С. 49-67;Хлевнюк О.В. Политбюро. Механизмы политической власти в 1930-е годы. М., 1996. 304 с.
Государственный трест был создан в 1931 г., а в 1932 г. на основании постановлений Политбюро ЦК ВКП (б) и Совета Труда и Обороны был определен район его производственной деятельности.1
Дальстрой помимо хозяйственных полномочий выполнял админи
стративные функции по управлению подведомственной территорией.
Дальстрой представлял собой не просто производственно-
хозяйственное объединение, трест осуществлял руководство государственным строительством в районе своей деятельности. Таким образом, ему принадлежало право осуществления функций государственного управления наряду с местными советскими органами. Особенности в системе управления на рассматриваемой территории сохранились вплоть до середины 1950-х гг.2
Изучение компетенции государственного треста (с 1938 г. - Главное управление строительства Дальнего Севера НКВД СССР) свидетельствует о его особом статусе как механизма государственно-хозяйственного управления и чрезвычайном характере осуществляемой им деятельности.
Интегрирование производственно-хозяйственных и административных функций в единой структуре порождало серьезные проблемы во взаимоотношении центральных ведомств, краевых и местных органов власти. Без анализа этих процессов нельзя в полной мере оценить особенности действия партийно-государственной власти.
Предметом предлагаемого исследования является государственный трест по дорожному и промышленному строительству в районе Верхней Колымы (с 1938 г. - Главное управление строительства Даль-
1 Постановление Политбюро ЦК ВКП (б) «О Колыме» от 26 октября 1932 \\РГАСПИ.
Ф. 17. Оп. 3. Д. 905. Л. 53; постановление Совета Труда и Обороны №1358/398с от
28 октября 1932 г. « О Колыме»// Архив УФСБ по Магаданской области Д. № П-
50492. Т. 13. Л.182-184. Все указанные документы с грифом «с», «ее», «сч» переве
дены на режим открытого доступа.
2 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 3.12.1953 г. «Об образовании Мага
данской области» // СЗ СССР. В 2-х тт. Т.1. М., 1975. С. 96.
него Севера НКВД СССР) как механизм государственно-хозяйственного управления, созданный для промышленного развития отдаленного края. Работа охватывает начальный период в истории Дальстроя: 1931-1941 гг. Именно в это время были заложены политико-правовые основы его деятельности, оформлена структура, определена компетенция.
Учитывая, что Дальстрой в рассматриваемый период имел различные организационные формы деятельности, имеет смысл выделить два этапа в изучаемых процессах:
Ноябрь 1931г.- март 1938г.: Дальстрой действовал в качестве государственного треста. В данный организационный период были заложены его структура, определены границы района деятельности, обозначены предметы ведения, порядок взаимоотношения с высшими, краевыми и местными органами власти.
Март 1938г.- июнь 1941 г.: в результате проведенной реорганизации Дальстрой получает статус одного из главных управлений НКВД СССР, что отражается на организационно-правовых основах деятельности и компетенции.
За пределами исследования остались два периода: 1941-1945 гг., 1945-1957 гг. Для второго периода характерна перестройка деятельности Дальстроя в связи с военной обстановкой. Выделение третьего периода обусловлено изменением подведомственности Дальстроя, передачей его в ведение министерства металлургической промышленности СССР, что привело к сокращению его административных функций.1
1 Акт о передаче ГУ СДС МВД ССР в министерство металлургической промышленности с 1.01.1953 г.// ГАМО. Ф. Р - 23 сч. On. 1. Д. 341. Л.1; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8.02.1954 г. «Об образовании ооюзно-республиканского министерства черной ме-таллургои СССР и министерства цветной металлургии СССР»//Там же. Д. 332. Л. 492; Структура аппарата министерства цветной металлургии СССР: приложение к приказу министра цветной металлургии от 18.02.1954 г. № 9 «О вопросах организации министерства черной металлургии СССР и министерства цветной металлургии СССР» // ГАМО. Ф. Справочный материал (1949-1953 гг.). Л. 104 - 109; Постановление Совета Министров СССР от 22.05.1957 г. № 556 «О мероприятиях, связанных с исполнением закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью»// СП СССР. 1957. № 6. Ст. 63; Постановление Совета министров СССР от 8. 07. 1957 г. № 796 «О прекращении деятельности министерства цветной металлургии СССР» //Там же. № 8. Ст. 93.
После ряда реорганизаций в компетенции Дальстроя сохранялись только производственно-хозяйственные полномочия, а в 1957 г. его окончательно ликвидировали.
В исследовании предпринята попытка выявления особенностей статуса Дальстроя в 1931-1941 гг., рассматриваются политико-правовые основы организации государственного треста (ГУСДС НКВД СССР), структура и компетенция отдельных подразделений, Дальстроя в целом. При этом основное внимание уделено предметам ведения Дальстроя в производственно-хозяйственной сфере, а также функциям по административному управлению территорией, его организационным основам, которые и дают представление об особенностях статуса.
Важное место в работе отведено изучению лагерной системы, находившейся в непосредственном ведении треста, и аппарату органов ОГПУ-НКВД, действовавшему в подведомственном Дальстрою районе. Исследование данных аспектов позволило более точно представить организационные основы Дальстроя и специфику использования труда заключенных для осуществления производственно-хозяйственных задач.
Территориальные рамки исследования. В работе изучена проблема политико-правового регулирования деятельности Дальстроя на всех уровнях, начиная с высших партийно-государственных органов, предпринята попытка выяснить положение Дальстроя по отношению к центральным наркоматам и ведомствам, краевым органам Дальневосточного края (с 1938 г. - Хабаровского края), однако функционирование Дальстроя раскрывалось в рамках его производственного района. На первом этапе рассматриваемого периода - это территории национальных районов Дальневосточного края (с 1938 г. - Хабаровского края), на втором этапе - территория Чукотского национального округа, отчасти Якутской АССР. Общая площадь подведомственных Дальстрою территорий к 1941 г. составила более двух миллионов квадратных километров.
Цели и задачи исследования. Цели данной работы состоят в следующем:
выявить особенности механизма государственно-хозяйственного управления в районе производственной деятельности Дальстрея в сложных условиях промышленного освоения края. Определить статус Дальстроя в зависимости от организационной формы деятельности: в период 1931-1938 гг., когда он действовал в качестве государственного треста, а также в период 1938 -1941 гг., когда он был реорганизован в Главное управление строительства Дальнего Севера НКВД СССР;
раскрыть особенности поэтапной организации аппарата Дальстроя, действовавшего на территориально-производственном принципе;
определить политико-правовые основы деятельности Дальстроя;
установить каким образом происходила реализация основных полномочий Дальстроя по государственно-хозяйственному управлению территорией.
Для достижения указанных целей в ходе исследования решались следующие задачи:
определение факторов, повлиявших на создание и функционирование особого механизма государственно-хозяйственного управления в отдельно взятом регионе;
анализ политико-правовых актов, заложивших основы деятельности Дальстроя;
- изучение структуры и компетенции отдельных подразделений и
Дальстроя в целом. Установление степени определенности администра
тивных полномочий Дальстроя в законодательстве, иных нормативных
актах и официальных документах;
выявление механизма регулирования государственно-хозяйственного управления территорией.
Подобный подход дал возможность изучить статус Дальстроя не только исходя из анализа политико-правовых актов, но и через особенности его деятельности по реализации своих полномочий.
Научная новизна и практическая значимость исследования. В работе, впервые в отечественной историографии, предпринята попытка раскрыть историко-правовые аспекты создания и функционирования Дальстроя как механизма государственно-хозяйственного управления в отдельном регионе, выделенном в район его производственной деятельности.
Впервые удалось проанализировать политико-правовые акты, отразившие специфику статуса Дальстроя. В предлагаемом исследовании подробно изложены вопросы структуры, компетенции Дальстроя и его органов. В частности, рассмотрена деятельность тех структур, которые непосредственно занимались управлением территорией трех национальных районов Дальневосточного края: Ольского, Северо-Эвенского и Среднеканского.1
Материалы и выводы работы могут быть использованы для дальнейших комплексных научных историко-правовых исследований. Конкретные данные диссертации, теоретические обобщения имеют прикладной характер и могут найти использование в рамках спецкурсов по проблемам истории, истории государства и права России, истории Северо-Востока России.
Положения, выносимые на зашиту: 1. Особенности статуса Дальстроя как механизма государственно-хозяйственного управления необходимо связывать с процессами промышленного освоения районов Дальневосточного края в период
1 Ольский, Северо-Эвенский и Среднеканский районы в 1938 г. были переданы в состав Хабаровского края.
индустриализации. Политико-правовые основы для создания государственно-хозяйственного механизма управления в районе деятельности Дальстроя были заложены постановлениями ЦК ВКП (б) от 11.11.1931 г., Политбюро ЦК ВКП (б) от 26.10.1932 г., СТО от 13.11.1931 г. и 28.10.1932 г. В связи с чем следует говорить о политико-правовом регулировании организации и деятельности Дальстроя;
С момента создания Дальстрои получил статус всесоюзного треста, находившегося в ведении ЦК ВКП (б) и СТО. Органы ОГПУ-НКВД на первом этапе осуществляли функции контроля, а на втором этапе: с 1938 г. - непосредственное руководство Дальстроем и его районом;
Оформление организационных основ и деятельность Дальстроя необходимо рассматривать поэтапно: 1931-1938 гг. и 1938-1941 гг. Выделение этапов связано с различными организационно-правовыми формами Дальстроя, которые имеют принципиальное значение для выявления его статуса;
Компетенция Дальстроя как органа государственно-хозяйственного управления проявлялась в отношении только районов Колымы и Охотского побережья (Ольский, Среднеканский и Северо-Эвенский районы - с 1953 г. территория Магаданской области), где первоначально и сосредоточилась деятельность государственного треста. В отношении остальных районов Дальстрои осуществлял производственное руководство теми предприятиями и организациями, которые входили в его структуру;
Сосредоточение государственных функций в производственно-хозяйственном объединении (позднее - главке НКВД СССР) имело под собой ряд объективных причин. Прежде всего, они были связаны с одновременностью процессов промышленного освоения и национально-государственного строительства в крае;
6. Анализ деятельности Дальстроя и его органов, изучение соотношения их функций с компетенцией местных органов власти и управления приводят к выводу о несоответствии конституционным положениям организационно-правовых основ Дальстроя и закрепленных за ним административных полномочий по управлению территорией.
Методология и методика исследования. Методологической основой работы послужил системный подход к анализу политико-правового регулирования деятельности государственно-хозяйственного механизма, осуществлявшего освоение в отдельно взятом регионе. Такой подход позволил раскрыть и связать особенности политико-правового регулирования освоения края в период форсированной индустриализации со сложившейся в целом в стране практикой партийно-государственного управления.
В процессе исследования широко использовались следующие приемы и методы:
- исторический и логический приемы, которые позволили раскрыть статус Дальстроя в конкретно-исторических условиях;
сравнительно-сопоставительный метод способствовал выявлению особенностей в организации и функционировании Дальстроя, а так же района его деятельности;
историко-хронологический прием применялся для определения последовательности и этапов в рассматриваемых государственно-правовых явлениях;
историко-правовой анализ использовался в процессе изучения выявленных нормативно-правовых и иных документов.
Степень изученности темы. На первом этапе в конце 1931-1938 гг. Дальстрой являлся государственным трестом. Подобная организационно-правовая форма объединения предприятий была широко распро-
странена, начиная с 1920-х гг., и в достаточной мере изучена в историко-правовых и гражданско-правовых исследованиях.1
Вместе с тем, в работах по данной проблеме не ставилась задача изучения специфики деятельности отдельных трестов. Пример же Даль-строя показывает, что трест мог использоваться не только для производственно-хозяйственного управления, но интегрировать и ряд других функций.
Особенности статуса государственного треста «Дальстрой», а затем и Главного управления строительства Дальнего Севера НКВД СССР, были урегулированы на основе решений высших партийно-государственных органов. Таким образом, история Дальстроя является одним из примеров регионального действия политический власти в СССР. Политико-правовое регулирование использовалось в рассматриваемый период для решения важнейших вопросов государственной и хозяйственной жизни. В 1990-е гг. появились исследования, в которых изучались проблемы действия политических механизмов власти в 1930-е гг.2
В этой связи хотелось бы отметить работу О.В. Хлевнюка, в которой показан механизм принятия политических решений на уровне Политбюро ЦК ВКП (б).3 Автор уделил внимание деятельности Политбюро в 1930-е гг. и его эволюции как органа высшей партийной власти. Особая ценность работы видится в том, что в ней дан анализ процедуре подготовки и принятия решений в Политбюро ЦК ВКП (б). Общие подхо-
1 Новицкий И.Б. История советского гражданского права. М., 1950; Советское граж
данское право /Под ред. Генкина Д.М.: В 2 тт. Т. 1. М., 1950; История советского го
сударства и права /Под ред. Денисова А.И. М., 1949 и др.
2 Коржихина Т.П., Фигатнер Ю.Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия // Во
просы истории. 1993. № 7 С. 12-24.; Павлова И.В. Механизм политической власти в СССР в 20-30 -е
годы // Там же. 1998. № 11-12. С. 49-67; Хлевнюк О.В. Политбюро. Механизмы политической власти в
1930егоды. М., 1996.304 с
3 Хлевнюк О.В. Политбюро. Механизмы поштичесной власти в 1930« годы. М, 1996.304 с.
ды, обозначенные в указанном исследовании, учитывались и при подготовке данной работы.
В рассматриваемый период отдельные подразделения НКВД играли значительную роль в решении народно-хозяйственных задач.1 Трест Дальстрой (ГУСДС НКВД СССР) являлся далеко не единственным среди них, который для осуществления своих задач использовал принудительный труд. Особенность Дальстроя в том, что с 1938 г. он получил статус главка НКВД СССР. Роль подразделений НКВД СССР в решении народно-хозяйственных задач изучал Л.П. Рассказов. В его исследовании фрагментарно упоминается о создании Дальстроя и руководстве его деятельностью со стороны органов ОГПУ-НКВД. Изучение статуса Дальстроя и его деятельности не входило в задачи автора.
Сведения обзорного характера о лагерях, входивших в непосредственное ведение Дальстроя, помещены в справочное издание, подготовленное обществом «Мемориал» и ГАРФ.2
В отечественной историографии также имеют место исследования, посвященные использованию труда заключенных в промышленности СССР. В данных работах приводятся сведения и о лагерях, подведомственных Дальстрою.
Прежде всего, следует отметить работу В.Н.Земскова. 3 Автор привел ряд количественных данных, которые позволяют определить степень использования труда заключенных в лагерях ОГПУ-НКВД, в том числе в Севвостлаге, и сравнить их со сведениями местного архива (ГАМО).
1 Рассказов Л.П. ВЧК-ГПУ-ОГПУ-НКВД в механизме формирования и функциониро
вания политической системы советского общества (1917-1941 гг.): Диссертация на соис
кание ученой степени доктора юридических наук. СПб, 1994.587с
2 Система исправительно-трудовых лагерей в СССР (1923-1960 ): Справочник /О-во
«Мемориал»; ГАРФ. Сост. М.Б. Смирнов. /Под ред. Н.Г. Охотина, А.Б. Рогинского. М.,
1998.600 с.
' Земсков В.Н. Заключенные в 1930-е годы: социально-демографические проблемы // Отечественная история. 1997. № 4. С. 54-79.
Важное место проблемам становления и развития лагерной системы ОГПУ-НКВД уделено в исследованиях Кокурина А.И., Петрова Н.В. 1 Эти работы основаны на данных ГАРФ. В них приведены документы и нормативно-правовые акты, отражающие процесс формирования лагерной системы ОГПУ-НКВД. Авторы частично затронули вопросы, связанные с созданием государственного треста «Дальстрой», его подведомственностью, особенностью статуса Севвостлага.
С середины 1950-х гг. появляются работы исторического характера, посвященные освоению Северо-Востока страны, в которых обзорно рассматривались вопросы социально-экономического развития региона, создания и функционирования местных органов власти.2 Однако связь исторических процессов с деятельностью Дальстроя пока выявлялась исследователями весьма слабо.
В 1960-80-е гг. предпринимаются новые попытки комплексных научных работ по истории региона, которые рассматривают и 1930-е годы. В них сохраняется интерес к социально-экономическим аспектам. Ценность работ данного периода видится в том, что они обозначили специфику северо-восточного региона в плане производственно-хозяйственного развития, социальные проблемы региона, особенности создания и функционирования органов власти и управления. Кроме того, благодаря предложенным исследованиям были введены в научный оборот данные, доступные на тот момент для изучения.3
1 Кокурин АИ., Петров КВ. НКВД структура, функции, кадры//Свободная мысль. 1997. №7. С. 108-
118; Они же. ОГПУ (1929-1934 гг.) /Лам же. 1998. № 8. С. 95-115; Они >ме. ГУЛАГ: структура и кадры//
Там же. 1999. №8. С. 109-128.
2 j^nbcrpcw. К 25-летию: Сб. статей. Магадан, 1956.239 с; Гущин И.В., Афанасьев ИА Чукотский
национальньїйофуг. Магадан, 1956.104 а
3 Фетисов АП. Становление и развитее органов ссеетт^^
гг.): Диосертацуія на ооискание ученой степени кандидата исторических наук Томск, 1969.332 с; Левченко СВ., Моэеоон ДЛ. Золотая Колыма. Из истории открытия и освоения Северо-Востока СССР. М., 1963. 95 с; Очерки истории Чукотки с древнейших времен до наших дней/ Отв. ред. Диков Н.Н. Новс)сибирск,1974. 455 с; Из истории гтромьштенного и культурного строительства Чукотки: Труды СВКНИИ. Вып. 39. Магадан, 1971.158 е.; Мухачев БИ. Советы Северо-Востока СССР в переходный период от капитализма ксоциализму (1917-1936 гг.). Владивосток, 1987.438 с
Например, исследование Жихарева Н.А. отчасти было посвящено проблемам советского строительства на Северо-Востоке СССР. Автор уделил внимание деятельности Дальстроя, но в основном в аспекте промышленного освоения края.1
Стоит отметить и небольшие по объему, но имеющие определенное значение работы, посвященные изучению процесса административно-территориального строительства в регионе. В исследованиях Бубни-са Г.К. и Рощупкина Г.Г., Гунько СВ. и Галина А.В. речь шла об отдельных аспектах этого процесса. Весьма кратко обозначены особенности местного управления в условиях выделения части территории в район производственно-хозяйственной деятельности Дальстроя. В названных исследованиях удалось показать специфику организации местных органов власти.2
Единственная работа правового характера была предложена в 1972 г. Паньшиным B.C.3 Автор рассмотрел проблемы образования национальных округов и национальных районов как форм национальной государственности народностей Севера. В том числе, и на территории, которая была передана в ведение Дальстроя. Однако исследователь не оперировал понятием «район деятельности Дальстроя» и не прослеживал влияние, которое оказал Дальстрой на национально-государственное строительство в регионе. Вместе с тем заслуга Пань-шина B.C. состоит в том, что он дал анализ правового статуса национальных образований, рассмотрел нормативно-правовые основы организации и функционирования органов власти в национальных районах и округе, территории которых стали подведомственны Дальстрою.
1 Жихарев НА Очерки истории Северо-Востока РСФСР (1917-1953 гг.). Магадан, 1961.252 с.
2 Рощупкин Г.Г., Бубнис ПК. К вопросу об административном устройстве и территориальном
делении Колымы и Чукотки (1917-1967 гг.) // Краеведческие записки. Вып. 9. Магадан, 1972.
С.67-72; Гунько СВ., Галин А.В. Из истории создания Магаданской области //Там же. Вып.
10. Магадан, 1975. С. 17-24.
1 Паньшин B.C. Становление национальной псісударственности народностей Севера РСФСР: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1972. 246 с.
В 1990-е гг. начинается новый этап в изучении Северо-Востока России. Если ранее исследователи были ограничены в источниках в связи с недоступностью архивов Дальстроя, то с 1993 г. ситуация резко меняется. Значительная часть архивных материалов переводится с режима секретного хранения на режим открытого доступа. Возможность изучения новых архивных источников активизирует исторические изыскания. Появляются работы, посвященные специфике промышленной и хозяйственной деятельности Дальстроя, использованию труда заключенных, роли лагерной системы в истории Колымы. 1
Определенным итогом исторических исследований стали работы Широкова А.И., в которых впервые предпринято комплексное изучение Дальстроя как инструмента колонизации Северо-Востока России.2 Автор проанализировал и систематизировал значительный массив архивных данных, характеризующих деятельность государственного треста (с 1938 г. - ГУСДС НКВД СССР). Однако исследования касались социально-экономических проблем и подробно не рассматривали административные функции Дальстроя. Не ставилась и задача анализа политико-правовых механизмов, послуживших основой для создания и функционирования Дальстроя, его организационно-правовых основ. В данном
1 Бацаев ИД Колымская гряда архипелага ГУЛАГ (заключенные) // Исторические аспекты Северо-
Востока России: экономика, образование, Колымский ГУЛАГ. Магадан, 1996. С.46-72; Он же. Колым
ский ГУЛАГ //Северо-Восток России с древнейших времен до наших дней: новьезкохур^
/Под ред. Дикова Н.Н. Магадан, 1996. С. 72-79; Николаев КБ. К вопросу изучения истории Дальстроя //Исторические аспекты С^вероВостока России: экономика, образование, Когьмский ГУЛАГ. Магадан, 1996. С.29-46; Он же. Место Дальстроя в становлении репрессивной системы тоталитаризма: 1931-1940 гг. // Кольма. Дагьстрой. ГУЛАГ. Скорбь и судьбы (Научнснтрактическая конференция, материалы). Магадан, 1998. С.4-12; Мельников СМ. Дагьстрой: страницы истории (историко-ооциальный аспект) //Колыма 1993. № 9 (10). С. 4447; Пилясов АИ. Трест «Дапьстрой» как суперорганизация //Там же. 1993. № 8. С.34-37, № 9 (10). С. 37-41, № 11. С.28-33; Широков АИ. Специфика гюлитического развития Северо-Востока России в исторической ретроспективе // Там же. 1998. № 1. С. 6-10, Зеляк В.Г. Горнодобывающая промьшленность Дальстроя (1932-1957 гг.) //Колыма. 2000. №3. С. 8-16; Мухачев Б.И. Начало промышленного освоения Колымы (1928-1937гг.) // Исторический опыт освоения восточных районов России: тезисы докладов и сообщений международной научной конференции. Кн. 3. Владивосток, 1993. С.62-64.
2 Широков АИ. История формирования и деятельности Дальстроя в 1931-1941 гг.: Диссерта
ция на соискание ученой степени кандидата исторических наук. Томск, 1997. 204 с, Он же.
Дальстрой: предыстория и первое десятилетие. Магадан, 2000.151с. и др.
случае речь идет об исследованиях исторического характера, не затрагивающих правовой аспект.
Краткий историографический обзор дает возможность заключить, что политико-правовые основы создания и деятельности Дальстроя, особенности его статуса как механизма государственно-хозяйственного управления, функции по управлению подведомственной территорией до настоящего времени не стали предметом специального историко-правового исследования.
Источниковая база работы содержит значительное количество неопубликованных архивных данных, сравнительно недавно ставших доступными для изучения. Имеются в виду те материалы фондов Р-23сс, Р-23сч Государственного архива Магаданской области (ГАМО), которые рассекречены и переведены на общий режим пользования. Хотелось бы отметить, что фонды ГАМО содержат более 6 тысяч единиц хранения, в которых наиболее полно представлены различные аспекты деятельности Дальстроя и его подразделений. Кроме того, здесь хранятся копии постановлений, Указов Президиума Верховного Совета СССР и РСФСР, Совета министров СССР, приказов и распоряжений ОГПУ-НКВД-МВД СССР, имеющие непосредственное отношение к району Дальстроя. Из региональных архивов были также изучены материалы фондов Центра хранения современной документации Магаданской области (ЦХСДМО), которые позволили уточнить соотношение функций местных Советов депутатов трудящихся и административных структур Дальстроя. В работе использовались документы, полученные по тематическому запросу из архива УФСБ по Магаданской области. Важное место уделено материалам Ф. Р-5674 ГАРФ и Ф. 17 РГАСПИ.
Новые материалы, введенные в научный оборот предлагаемым исследованием, касаются структур Дальстроя, наделенных правом
управления территорией, аппарата ОГПУ-НКВД, созданного для контроля и обеспечения работы треста.
Из опубликованных документов были задействованы Конституция СССР 1936 г., указы и постановления высших партийных и государственных органов за период 1930-1950 гг., содержащиеся в периодических и систематических изданиях.
В целом, нормативно-правовые акты в комплексе с другими официальными документами и материалами региональных и центральных архивов дают возможность раскрыть особенности статуса Дальстроя как механизма государственно-хозяйственного управления в начальный период промышленного освоения Северо-Востока страны. Привлеченные источники имеет смысл классифицировать:
Учредительные - установившие организационно-правовые основы Дальстроя;
Акты управления - раскрывающие действие Дальстроя как органа государственно-хозяйственного управления;
Документальные источники - отразившие механизм функционирования различных управленческих структур и порядок реализации ими своих полномочий.
К первой категории относятся такие источники, как: конституционные акты, постановления высших партийно-советских органов (Политбюро ЦК ВКП (б), Совета Труда и Обороны, Совета Министров СССР и РСФСР). Ко второй группе - приказы и распоряжения ОГПУ-НКВД-МВД СССР, приказы по основной деятельности начальника Дальстроя, приказы по управлению уполномоченного ДВКИК, приказы по административно-гражданскому отделу. И к третьей группе можно причислить отчеты о деятельности Дальстроя и его органов, материалы совещаний о развитии подведомственных районов.
Апробация результатов исследования. Отдельные главы и диссертация в целом обсуждались на заседаниях кафедры Истории государства и права МҐЮА. Основные положения и результаты работы были представлены в виде докладов на трех региональных научно-практических конференциях, проходивших в г. Магадане в 1998-2000 гг. По результатам исследования сделаны публикации.1
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников, списка использованной литературы, списка сокращений.
1 См. список литературы.
Политическое регулирование и нормативно-правовое оформление процесса создания государственного треста по дорожному и промышленному строительству в районе Верхней Колымы «Дальстрой»
На рубеже 20-30-х гг. XX в. начался период промышленного освоения Северо-Востока РСФСР, что было связано с открытием богатейших месторождений полезных ископаемых в районе Верхней Колымы.
Экономический потенциал и стратегическое положение региона предопределили протекционистский и чрезвычайный характер государственной политики в области социально-экономического и политического развития края. В условиях форсированной индустриализации государство нуждалось в дополнительных внутренних сырьевых источниках. Однако на пути реализации задач промышленного развития районов Северо-Востока стояли объективные трудности, которые связывались со следующими факторами:
1. Географические - северо-восточный регион находился на значительном удалении от центральных районов страны. Край отличался суровыми природно-климатическими условиями. Здесь отсутствовало регулярное транспортное сообщение, средства связи;
2. Социальные - рассматриваемая территория на рубеже 20-30-х гг. оставалась малонаселенной. Коренное население составляли чукчи, юкагиры, эвены, камчадалы, коряки, общественный строй которых можно охарактеризовать как последнюю стадию разложения первобытнообщинных отношений. Регион не имел развитой промышленности и сельскохозяйственного производства, поэтому удельный вес рабочих был невелик. Понятно, что колонизация в таких условиях затруднялась, и для успешного промышленного освоения региона проблему обеспечения потребностей территории в трудовых ресурсах необходимо было решать централизованно;1
3. Геополитические - регион имел особое значение, так как занимал пограничное положение. К этим же факторам Широков А.И. относил потребности страны окончательно закрепить территории Северо-Востока в составе государства путем промышленного освоения и насыщения их производственным населением;2
4. Экономические - районы Северо-Востока были малоисследованны и в экономическом отношении представляли собой «отсталую окраину» государства.3 Вместе с тем, здесь были обнаружены значительные ресурсы полезных ископаемых.4
5. Политические - на рубеже 1920-1930-х гг. на территориях Северо-Востока еще сохранялись особые органы власти и управления - ревкомы. Они действовали до 1926 г. на Охотском побережье и до 1931 г. на Чукотке.5 В 1931-1932 гг. шел процесс создания национальных округов как формы национальной государственности народностей Севера 6 В целом государственное
и советское строительство в регионе имело более затяжной характер, чем в центральных районах страны. Следовательно, местные органы власти и управления, которые в связи с созданием национальных округов находились в стадии формирования, не могли стать аппаратом реализации важных по значению народно-хозяйственных задач. Итак, геологические экспедиции в 20-30-е гг. обнаружили значительные запасы золота в верховьях р. Колымы, в районах, которые относились к наименее населенным и экономически отсталым территориям. Более того, в 1931-1932 гг. здесь только шел процесс создания советских окружных органов власти и управления. Указанные особенности социально-экономического и политического развития региона способствовали созданию особого политико-правового механизма хозяйственного освоения богатого природными ресурсами края. Непосредственное решение этой задачи было возложено на созданный в конце 1931 г. государственный трест по дорожному и промышленному строительству в районе Верхней Колымы «Дальстрой».1
Организация треста явилась результатом выработанного на высшем партийном уровне подхода к проблеме освоения региона. Политбюро ЦК ВКП (б) в августе 1931 г. рассматривался вопрос об увеличении добычи золота в СССР, в результате чего, было рекомендовано заместителю наркома тяжелой промышленности, начальнику Главзолота Се-ребровскому А.П. представить конкретные предложения по данной проблеме.2 Уже 20.08.1931 г. в ЦК ВКП (б) было заслушано сообщение наркома тяжелой промышленности Г.К. Орджоникидзе и сформирована специальная комиссия для подготовки проекта решения.
Формы и методы политико-правового регулирования в производственно-хозяйственном районе треста
Государственно-правовое регулирование деятельности Дальстроя осуществлялось целенаправленно со стороны высших партийно-государственных органов. Основные проблемы, возникающие в процессе деятельности Дальстроя, решались централизовано. Это вполне соответствовало практике советского руководства. Вместе с тем, учитывая ряд специфических факторов, в которых протекала деятельность треста, государственно-правовое регулирование также должно было отражать данные особенности.
Основным методом государственного регулирования деятельности треста «Дальстрой» стал централизованный порядок распределения материальных фондов и трудовых ресурсов. Финансированием и снабжением Дальстроя с учетом поступающих от него заявок, занимался целый ряд центральных учреждений и ведомств. Отдельные поручения в их адрес распределялись ЦК ВКП (б) и СТО (позднее СНК СССР).1
Финансирование операций Дальстроя производилось за счет соответствующих разделов Государственного бюджета Союза ССР. В крупных городах и столице с целью обеспечения материально-технических потребностей Дальстроя была создана сеть филиалов и представительств.
Государство наделило Дальстрой колоссальными материально-финансовыми возможностями. Создание мощной материально-финансовой базы шло постепенно. Первоначальный уставной капитал государственного треста составлял 20.000.000 руб.2
Кроме того, в ведение государственного треста перешли все предприятия, в том числе, золотодобывающие прииски в районе деятельности и недвижимое имущество органов Охотского (Эвенского) национального округа.1
Вновь созданный трест был освобожден от местных налогов и сборов, средства, получаемые от налога с оборота бюджетных наценок товаров, продаваемых Дальстрою - также обращались на нужды колонизации в его производственно-хозяйственном районе.2
В 1933 г. в соответствии с постановлением СНК СССР № 210/361 с на Дальстрой возложили обязанность по сбору государственных и местных налогов и сборов, а также всех иных доходных поступлений в государственный и местный бюджеты на подведомственной территории.3
В 1936 г. постановлением СНК СССР № 1938-395сс Дальстрой получил возможность использовать на внутренние нужды перепоступление средств против фактической себестоимости золота.4
Таким образом, финансовые ресурсы Дальстроя складывались из двух потоков: 1. Ассигнования, выделяемые из государственного бюджета; 2. Местные ресурсы, получаемые за счет налогов, сборов, экономии и иных мер.
Накапливаемые финансовые ресурсы были направлены на постоянное увеличение объемов производственно-хозяйственной деятельности.
Достаточно остро стоял вопрос о насыщении трудовыми ресурсами района Дальстроя. Проблема заключалась в полном отсутствии трудовых ресурсов в неосвоенном крае, где только еще предстояло создать социально-культурную инфраструктуру. Для реализации этой задачи требовалась программа комплексных мероприятий, рассчитанных на перспективу. В данном случае речь идет о государственном воздействии на демографические процессы.
Составной частью политики освоения и индустриализации стала государственная организация переселения (перемещения) населения. По данным демографических исследований с 1926 по 1937 гг. самый высокий процент прироста населения в СССР дал Дальневосточный край. Переселение осуществлялось в районы Восточной Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера.1
Реальное воплощение государственного воздействия на демографическую ситуацию в отдельном регионе можно проследить на примере Колымских районов. Проблему кадрового обеспечения Дальстроя пытались решить следующими способами: во-первых, государство действовало методами принуждения: основной рабочей силой Дальстроя стали заключенные; во-вторых, были разработаны специальные льготы, которые распространялись на вольнонаемный состав и на заключенных. Льготы и компенсации должны были выполнять функции материального стимулирования работников и способствовать привлечению специалистов. Имеются в виду: надбавки к заработной плате, дополнительные отпуска для вольнонаемного состава, сокращение сроков наказания или досрочное освобождение для заключенных и иные.
Для привлечения специалистов использовали систему «разнарядок»: Дальстрой направлял заявки в учреждения, организации, наркоматы с указанием определенного количества необходимых специалистов. Поступающие заявки должны были выполняться. Постановление СНК СССР от 16.03. 1935 г. № 434-64/с «О Дальстрое» предусматривало, что все учреждения, кроме Народного комиссариата обороны, должны были откомандировывать своих сотрудников согласно запросу от Дальстроя, независимо от выполняемой ими работы.
Следовательно, проблема кадрового обеспечения стояла достаточно остро. Подобные экстренные меры использовались для максимально быстрого реагирования на нужды Дальстроя.
Но помимо того, широко практиковалось заключение договоров и вербовка квалифицированных специалистов. Данную работу проводили агентства и представительства треста в центральных районах страны.
Таким образом, происходило сочетание, как методов откровенного принуждения, так и экономических средств стимулирования труда. Думается, что есть смысл остановиться на этих методах подробнее.
Организационные основы и структура государственного треста «Дальстрой»
Структура государственного треста «Дальстрой» определялась спецификой его деятельности. В отличие от обычных трестов, Дальстрой включал в себя помимо предприятий аппарат ОГПУ-НКВД, управление, обеспечивающее политический сектор работы и административное руководство районом Дальстроя, а также лагерную систему, подчинявшуюся непосредственно директору треста.
Первыми постановлениями ЦК ВКП (б) от 11.11.1931 г. и СТО от 13.11.1931 г., а также положением от 16.03.1932 г. «Об управлении государственным трестом «Дальстрой» был заложен принцип единоначалия в управлении трестом.1
Директор возглавлял трест, а руководство входящими в трест предприятиями осуществляли управления, которые непосредственно подчинялись директору. Ему же были подчинены руководители агенств и тех предприятий, учреждений в составе треста, которые не объединялись в групповые управления. 2В п. 5 указанного постановления СТО устанавливалось, что возглавляет государственный трест директор, назначаемый СТО.3
Полномочия руководителя согласно этому же постановлению достаточно широки:
1. Директор назначает своих заместителей и помощников по отдельным отраслям работы треста и управляющих отдельными предприятиями;
2. Директор руководит всеми делами треста, управляет его имуществом и совершает, руководствуясь действующим законодательством Союза ССР и соображениями хозяйственной целесообразности, все необходимые для управления этим имуществом операции и действует на основании доверенности СТО;1 Последнее положение особенно важно, т.к. оно свидетельствует о предоставлении широкой самостоятельности руководителю Дальстроя.
В положении «Об управлении государственным трестом «Дальст-рой» 1932 г. уже говорится о руководстве в деятельности только законодательными актами СССР, постановлением СТО от 13.11.1931 г. № 516 и иными нормативно-правовыми актами.2 В 1932 г. компетенция директора расширяется: он получает статус уполномоченного ОГПУ на Колыме, уполномоченного Дальневосточного краевого исполкома и уполномоченного краевого комитета ВКП (б).3
Сосредоточение столь обширных полномочий можно объяснить тем, что деятельность Дальстроя протекала в малоосвоенных районах, где процесс организации местных органов власти находился на начальной стадии и проходил достаточно трудно. Сыграла свою роль и специфика контингента заключенных, использованного в качестве трудовой силы. Для их охраны и организованного использования на производстве требовался специальный персонал.
Наличие у директора Дальстроя помимо статуса руководителя производственно-хозяйственного объединения также полномочий представителя ОГПУ и краевых органов отразилось на структуре государственного треста.
Представление об организационном строении Дальстроя дает положение 1932 г. «Об управлении Гострестом «Дальстрой»: все предприятия, входящие в трест, объединялись по территориальному принципу в управления (п. 1 положения).1 Кроме того, существовали особые структурные единицы, в непосредственном подчинении директора Дальстроя: агенства треста и службы охраны (воинские части и исправительно-трудовые лагеря)2 Аппарат Дирекции строился по функциональному принципу и состоял из пяти секторов: технический, строительных работ, материальный, планово-финансовый, сектор труда и рационализации, а также управление делами и особое бюро. Положение определяло их структуру и компетенцию.3
В частности, руководство горнодобывающей промышленностью осуществлял первоначально технический сектор. Золотодобывающие предприятия были объединены в марте 1932 г. в Среднеканское и Утин-ское групповые управления.4 В декабре 1932 г. технический сектор реорганизовали в управление по добыче полезных ископаемых (УДПИ), включавшее в себя три групповых управления: Среднеканское, Ороту-канское и Утинское.5 Таким образом, руководство производством осуществлялось на основе производственно-территориального принципа.
Приказом по Дальстрою от 25.03.1934 г. УДПИ было преобразовано сначала в Горное управление, а затем, в сентябре 1935 г. оно было ликвидировано и создано два горнопромышленных управления в составе Дальстроя: Южное (ЮГПУ) и Северное (СГПУ).1
В дальнейшем появляются и иные горнопромышленные управления. Реорганизации в управлении горнодобывающей промышленностью происходили довольно часто, что связано с поиском эффективных средств и методов руководства в условиях постоянного роста района деятельности Дальстроя и увеличивающихся объемов работ.
Реорганизация государственного треста «Дальстрой» и организационное оформление Главного управления строительства Дальнего Севера НКВД СССР
В 1938 г. происходит существенная реорганизация Дальстроя: постановлением СНК СССР от 4.03.1938 г. № 260 государственный трест был передан в ведение НКВД СССР.
При НКВД СССР в предвоенный период создавались многочисленные структурные подразделения, в частности, отраслевые управления, сыгравшие значительную роль в экономике страны. НКВД СССР являлся огромным лесозаготовительным, железнодорожным, автодорожным, угледобывающим и золотодобывающим ведомством.
В 1940 г. НКВД выполнил около 13 % объема капитальных работ по народному хозяйству.3 В 1941 г. предполагалось увеличение всех основных показателей.4 Одним из подразделений НКВД СССР с 1938 г. стало Главное управление строительства Дальнего Севера НКВД СССР (Дальстрой).
Для включения Дальстроя в состав наркомата имелись все необходимые условия. На протяжении 20-ЗО-х гг. ОГПУ-НКВД организовывали крупные стройки страны. Был выработан особый механизм промышленного освоения и колонизации отдельных районов, на территории которых создавались хозяйственные организации и лагеря ОГПУ-НКВД, а в качестве основной рабочей силы использовались заключенные.
В период 1931-1938 гг. Дальстрой находился в ведении ЦК ВКП (б) и СТО - СНК СССР. Вместе с тем, как уже отмечалось, с самого начала деятельности трест имел непосредственную связь с органами ОГПУ-НКВД.
В середине 1930-х гг. Дальстрой занял первое место в СССР по добыче золота.1 Всего с 1932 по 1940 гг. Колыма дала 315 т. химически чистого драгоценного металла.2 Думается, что столь успешная деятельность способствовала окончательному вхождению треста в состав НКВД.
Передача в ведение наркомата Дальстроя, сосредоточившего значительные функции по управлению различными сферами жизнедеятельности в регионе, свидетельствует об усилении позиций самого НКВД в рассматриваемый период.
Вряд ли можно считать случайностью тот факт, что реорганизация произошла именно в 1938 г. В 1937-1938 гг. были проведены широкомасштабные репрессии в стране. Одним из последствий которых, явились кадровые перестановки в государственно-хозяйственном аппарате на всех уровнях. К началу 1939 г. «кадровая революция» завершилась. Из 33 тысяч руководителей, которые работали на начало 1939 г., 15,5 были назначены на свои должности в 1937-1938 гг.
В районе Дальстроя имели место аналогичные процессы. Значительная часть руководства, включая директора, подверглась репрессиям в 1938 г.1 В результате чего, произошли серьезные обновления в кадровом составе. Новые руководители Дальстроя являлись кадровыми сотрудниками НКВД и, по-видимому, этот факт сыграл наряду с иными свою роль в изменении его статуса.
В 1938 г. в аппарате НКВД сложились условия для преобразований. Еще в январе 1938 г. нарком внутренних дел Ежов Н.И. высказывал мнение о необходимости структурных изменений в наркомате. Политбюро ЦК ВКП (б) приняло соответствующее решение 28.03.1938 г.: »0 ликвидации Главного управления государственной безопасности НКВД СССР и структуре центрального аппарата НКВД СССР».2
На протяжении всего 1938 г. в результате принятия указанного постановления происходили изменения в центральном аппарате наркомата: одни главки упразднялись, другие включались в его состав.3 Если принять во внимание факт реорганизации центрального аппарата НКВД, то вполне логично, что именно в этот период Дальстрои входит в его структуру в качестве одного из главков.
В результате трест получил статус Главного управления строительства Дальнего Севера НКВД СССР. Учитывая, что в составе Дальстроя находились лагеря, ряд исследователей особо подчеркивает, что он не входил в ГУЛАГ, а имел права самостоятельного главка 4
Более того, как и прежде, Дальстрои осуществлял непосредственное руководство лагерями в подведомственном районе. 5 Тот факт, что УСВИТЛ НКВД входило непосредственно в ГУСДС НКВД СССР подтверждает отчет о деятельности Дальстроя за 10 лет (1932-1942 гг.). В нем прямо указывается, что Управление Северо-Восточных исправительно-трудовых лагерей НКВД СССР входит в состав Дальстроя и осуществляет охрану заключенных, использование их в качестве рабочей силы на предприятиях.1 Однако основным документом, подтверждающим подчинение лагерей непосредственно начальнику ГУСДС НКВД СССР, является приказ наркома внутренних дел СССР от 9.06.1938 г. № 00363: «12.Севвосттрудлагерь ГУЛАГа НКВД с непосредственным подчинением начальнику Главного управления строительства Дальнего севера НКВД СССР старшему майору государственной безопасности т. Павлову.»2
Реорганизация государственного треста и передача его в ведение НКВД СССР явилась закономерным итогом процесса концентрации в наркомате производственно-хозяйственных функций в отношении руководства освоением отдаленных, но обладающих значительными природными ресурсами территорий. Нормативно-правовой основой для преобразования Дальстроя в главк НКВД стало секретное постановление СНК СССР.
