Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ПРОБЛЕМЫ ПОНИМАНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В США 12
1. Понятие и основные признаки местных органов власти в США 12
2. Особенности статуса местных органов власти в США 19
3. Организация местного управления в США 28
ГЛАВА 2. ОПРЕДЕЛЕНИЕ СТАТУСА МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ НА ОСНОВЕ ХАРТИЙ 51
1 . Роль хартий в определении статуса местных органов власти 51
2. Классификация хартий как источников права 57
3. Хартии самоуправления (гомруль), как особый вид нормативных актов, определяющих статус органов местного самоуправления 61
ГЛАВА 3. ПОЛОЖЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ МЕХАНИЗМЕ США 92
1. Взаимодействие органов государственной власти штатов с органами местного управления 92
2. Система местных органов управления на современном этапе 110
3. Основные направления функциональной деятельности местных органов управления 125
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 145
ПРИЛОЖЕНИЯ 160
БИБЛИОГРАФИЯ 168
- Понятие и основные признаки местных органов власти в США
- . Роль хартий в определении статуса местных органов власти
- Взаимодействие органов государственной власти штатов с органами местного управления
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования определяется необходимостью создания эффективной системы органов местного самоуправления в Российской Федерации. При формировании ее модели и правовой основы исключительно важен опыт зарубежных стран, в частности США. Практика США в этом плане представляет интерес как в целом для развития юридической науки, так и для решения реальных проблем демократизации государственного, общественного устройства, эффективности взаимодействия государственных органов с органами местного самоуправления, дает яркий пример децентрализации управления, использования институтов саморегулирования в руководстве хозяйственными и социальными процессами в федеративном государстве.
Организация местных органов власти является важным фактором в структуре американской демократии. По замечанию Токвиля, сумевшего по достоинству оценить фундаментальное значение американских первопоселенцев в организации местной власти - создание тауншипов (самоуправляющихся территориальных общин) предшествовало созданию штатов, а последних - созданию федерации.1 Исторически государственность Соединенных Штатов Америки формировалась снизу, и это в конечном итоге, определило высокий уровень децентрализации в государственной системе страны. Данный вывод является фундаментальным при анализе деятельности местных органов власти в США. Сегодняшнее положение органов местного самоуправления в государственном механизме США, определено изменениями в правовом регулировании этих органов, происходившими с момента их возникновения. Эти изменения определили уникальную природу органов местного управления, которые, с одной стороны, в соответствии с американской государственно-правовой концепцией, являются креатурами штатов, осуществляющими делегированные им полномочия, а с другой - служат примером наиболее полной реализации демократических принципов организации управления на местах. Обладая относительной самостоятельностью, местные органы управления в то же время являются важнейшим инструментом проведения внутренней политики федерального правительства, выполняя функции, возложенные на них центральной властью. Вопрос о создании эффективной системы органов местного управления является весьма актуальным во внутриполитической жизни США, т.к. он непосредственно связан с обеспечением нормального функционирования местных органов власти, выполняющих важные задачи в государственном механизме США.
Американский опыт и современная практика имеют важное значение также и потому, что они наглядно показывают процесс становления местных органов как самоуправляющихся, но государственных структур, и в соответствии с этим становлением, различные правовые подходы законодательных органов штатов, в компетенцию которых входит регулирование местного управления, к организации деятельности местных органов. Здесь можно видеть многое из того, что сегодня волнует ученных и практиков в России. Речь идет о периоде жестокого контроля штатов над местными органами власти, сопровождавшегося введением специального законодательства, как инструмента грубого вмешательства штата в сферу местного управления; усилия органов местного самоуправления по конституционному запрету такой практики; принятием законодательных актов, закрепивших право местных органов на самоуправление (гомруль). Этот опыт приобретения местными органами права на самоуправление во многом может быть использован в процессе осуществления российских реформ. Этим и обусловлен выбор темы.
Теоретическая основа исследования.
Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых, в том числе специалистов по теории государства и права, государствоведов, историков, философов, экономистов, социологов, монографические исследования по общим проблемам местного самоуправления, сборники статей и отдельные публикации по вопросам местного самоуправления, функционирования государственного механизма США.
В процессе работы над диссертацией автор стремился по возможности более полно изучить и проанализировать труды ученых США, посвященных теме диссертационного исследования
Проблемы местного управления и самоуправления в США активно изучаются в настоящее время российскими учеными, историками, государствоведами, экономистами, специалистами других областей с целью более глубокого анализа исторического опыта функционирования систем местного управления и самоуправления в федеративных системах, схожих по структуре с Российской Федерацией. Поиск эффективных форм и методов организации местного управления, определение оптимальных пропорций соотношения властных и иных полномочий центра и органов на местах далек от своего завершения.
В российской юридической литературе разработка проблем местного управления США в целом началась в конце 60-х годов. В этот период были опубликованы труды Барабашева Г.В., Крылова Б.С., Куфаковой Н.А., Смирнова В.В., посвященные различным аспектам данной проблемы. В дальнейшем вопросы организации местного управления в США освещались в работах Моргачева В.Н., Савельева В.А., Шамберга В.М., Шулус Т.К. и др.
Вместе с тем исследованию муниципальных хартий, как нормативных актов, закрепляющих статус органов местного управления в США, анализ которых раскрывает эволюцию местного управления, позволяющих определить общие подходы в деятельности местных органов власти, в российской научной литературе уделено недостаточно внимания. Это в значительной степени, определило выбор темы диссертации.
При подготовке диссертации изучены работы, в которых анализируются основные проблемы зарубежного и отечественного государства и права, - среди них исследования БарабашеваГ.В., Ильинского И.П., Куфаковой Н.А., Мишина А.А., Туманова В.А., Смирнова В.В., Страшуна Б.А., Четверикова СБ., Шеремета К.Ф., Шулус Т.К., Крылова Б. С. Коримского A.M., Маныкина А. С, Павловой Л.П., Оффердала О., Штатиной М.А. и др.
В диссертации использованы многие американские источники, в частности научные труды В. Андерсона, Р. Биша, Д. Колмана, М. Хенка, Ч. Китинга, В. Острома, Дж. Циммермана и др.
Диссертант опирался на обширные нормативные и иные документальные зарубежные источники, конституции штатов, законы.
Фактологической основой диссертационного исследования являются данные официальной американской статистики, материалы правительственных и научно-исследовательских организаций США.
Важным источником информации по теме диссертации стали конституции и законы штатов, хартии муниципального управления.
Объект и предмет исследования.
Объектом диссертационного исследования является историко-правовой анализ различных организационно-правовых форм органов местного управления США, установление их места и роли в функционировании государственного механизма США, выявление тенденций их развития.
Предметом диссертационного исследования является определение теоретических основ эффективности организации местного управления и самоуправления, изучение основных признаков местных органов власти в США в их историческом развитии, анализ хартий как источников права в системе местного управления и самоуправления (Гомруль), изучение основных направлений государственного регулирования функций местных органов управления.
Целью исследования является анализ статуса и роли местных органов власти в США на различных этапах их развития, а также уяснение правовой и организационной основы наиболее эффективных форм местного управления и самоуправления. Для достижения этой цели поставлено несколько задач исследования:
определение основных признаков местных органов власти;
выявление особенностей статуса местных органов власти в США на различных этапах развития;
анализ муниципальных хартий как законодательных актов, их значение в деятельности местных органов власти в США;
выявление значения хартий в закреплении статуса местных органов власти и их деятельности;
теоретическое исследование основных направлений государственного регулирования функций местных органов управления;
выявление особенностей взаимодействия органов государственной власти штатов с органами местного управления;
исследование системы местных органов управления на современном этапе;
возможность использования исторического опыта США в практике государственного строительства Российской Федерации.
Решение поставленных задач раскрывает сущность американской модели местного управления, позволяет определить подходы к использованию положительного опыта для американских местных органов для решения проблем, возникающих в процессе становления органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные, частно-научные и специально-научные методы: исторический, логический, системный, структурно-функциональный, институциональный, формально-юридический, нормативно-правовой, метод сравнительного анализа. Специально-юридические методы исследования являются непосредственным инструментарием для раскрытия темы.
Научная новизна диссертации, заключается в комплексном системном рассмотрении основных аспектов становления и развития статуса местных органов власти и правовых форм закрепления его в США. Данный подход к проблеме, объясняется в первую очередь тем, что анализ изменения статуса органов местного управления, предполагает исследование роли и природы нормативных актов, регулирующих эти процессы. К основными источникам в США относятся конституции и хартии местного управления штатов.
Конституционные нормы штатов определяют статус всех местных органов власти, в том числе их организацию. Согласно конституционным поправкам запрещено введение специальных законов штатов, регламентирующих правовой статус отдельных органов власти на местах. В поправках также были установлены общие принципы деятельности местных органов власти всех штатов, и закреплено право решать самостоятельно вопросы, отнесенные к их компетенции, без вмешательства со стороны штата.
Уникальная природа муниципальных хартий заключается в том, что они возникли на определенном этапе развития местных органов, как результат борьбы с законодательной властью штата за расширение прав этих органов. В сложившейся ситуации характеризующейся, с одной стороны, принятием конституционных поправок, запретивших специальное законодательство в отношении местных органов власти, а с другой — отдельным закреплением в конституциях некоторых штатов основных принципов построения системы местных органов управления, — стать основной правового статуса местных органов власти могли только хартии.
Американская государственно-правовая наука рассматривает хартию в широком смысле, как совокупность законодательных актов, действующих на основе конституций штатов, регулирующих деятельность органов местного управления.
В этом случае нормы конституции штата являются частью хартий управления и определяют в конечном итоге их содержание. В штатах, в которых хартии существуют в виде отдельных документов, конституции так же содержат положения о признании утратившими юридическую силу статей хартий, не соответствующих Основному Закону штата. Хартия является законодательным актом, формально закрепляющим статус местных органов власти, гарантирующим его права.
В диссертации также рассматриваются вопросы эволюции хартий, их основные типы, структура, содержание, социально-политическое, функционально-организационное значение.
Научное исследование муниципальных хартий, действовавших на различных исторических этапах, позволяет раскрыть эволюцию статуса местных органов власти, а также учесть влияние политических, социальных, исторических и иных факторов на формирование системы органов местного управления в США.
Автор рассматривает хартии, как законодательный акт, закрепляющий статус местных органов власти штатов, рассматривает понятие статуса местного органа власти и проводит сравнительный анализ юридического и фактического статуса этого органа.
История взаимоотношений легислатур штатов с местными органами власти в США дает примеры того, как законодательные органы сознательно наделяли местные органы власти правами, реально воспользоваться которыми последние не имели возможности в силу отсутствия нормативных положений, обеспечивающих механизм их реализации.
Этот опыт взаимоотношений является, на наш взгляд чрезвычайно важным для создания правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации.
В ходе настоящего исследования выносятся на защиту следующие основные положения:
-характерной особенностью развития местных органов власти в США является широкое использование демократических начал и институтов саморегулирования при организации местного управления;
- конституции и законы штатов, определяя основные принципы организации местных органов власти, обеспечивают единство системы местного управления, закрепляют право местных органов власти в пределах их компетенции осуществлять свои полномочия без вмешательства со стороны органов штата;
- изменения правового статуса местных органов власти были направлены на демократизацию системы местного управления. Логическая завершенность этого процесса на данный момент определяется закреплением в законодательстве штатов принципа самоуправления для местных органов власти, что, в свою очередь, не исключает дальнейшего совершенствования модели местного управления в соответствии с положениями муниципальных хартий.
Практическое значение диссертации.
Результаты и выводы диссертационного исследования можно использовать при реформировании и законодательном обеспечении системы органов местного самоуправления в России. Кроме того, опыт применения муниципальных хартий, заслуживает внимания в системе российского местного самоуправления. Предмет этих нормативных актов - схема управления районом и городом; структура местной администрации; статус, полномочия, построение ее подразделений; организация кадровой службы, регламентация процедур, связанных с использованием институтов прямой демократии, организация территориального самоуправления - заслуживает внимания при решении подобных вопросов в деятельности органов местного самоуправления в России, а также в учебном процессе.
Структура диссертации обусловлена целью исследования. Она состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, библиографии и приложения.
Понятие и основные признаки местных органов власти в США
Задача, которая ставится в данной главе, заключается в том, чтобы показать изменения в правовом регулировании и структуре местных органов управления в США на различных исторических этапах.
Это позволит, во-первых, с практической точки зрения объяснить сегодняшнее положение муниципалитетов в государственном механизме США, а во-вторых, с точки зрения теории, подтвердит отличие американской модели организации местного управления от моделей используемых, в первую очередь, в странах Европы — отличие, обусловленное более широкой степенью децентрализации управления и применения институтов саморегулирования.
На наш взгляд, изучение опыта деятельности органов муниципального управления должно содержать в себе также и предостережение от непродуманных заимствований и схематического копирования. Именно на это обращает внимание Перси Ашлей, когда пишет, что местные учреждения в гораздо большей степени, чем учреждения центральные, отражают влияние исторических факторов, экономических и социальных условий, а также национальных традиций. Вследствие этого ни одно учреждение не может вызвать сочувствия граждан и действительно окрепнуть, если оно свидетельствует о разрыве с прошлым, если при его создании не принимаются во внимание исторические обычаи и народное сознание. Реформатор может рассчитывать на успех только тогда, когда в его действиях сочетаются движение вперед с преемственностью.2
Американская модель местного управления характеризуется чрезвычайным разнообразием форм обусловленным, главным образом, тем обстоятельством, что местное управление относится к компетенции штатов, законодательство которых уделяет большое место регулированию данного вопроса. В результате можно наблюдать большое разнообразие форм муниципальных органов, разные объем полномочий и спектр выполняемых функций.
Вместе с тем научный анализ позволяет выделить общие подходы, используемые легислатурами штатов, при организации местного управления.
Во-первых, законодательные собрания штатов, регулируя вопросы местного управления, обязаны следовать единым конституционным принципам.
Во-вторых, местные органы управления в США в силу некоторых присущих им организационных и функциональных свойств относятся к числу традиционных демократических институтов. При этом главным признаком для отнесения муниципалитетов к системе демократии является то, что они являются также как и законодательные органы штата — представительными органами.
Муниципалитетам присущи такие общие черты, как выборность и коллегиальный состав, определенный правовой статус, позволяющий им осуществлять функцию представителей населения в рамках административно-территориальных единиц.3
В-третьих, исследование хартий муниципального управления являющихся основой правового статуса местных органов, наглядно демонстрирует общность содержащихся в них положений в таких вопросах, как не противоречие конституции штата, порядка разработки, принятия и внесения изменений в хартию, организация деятельности муниципального органа и ряд других.
Обращаясь к выводам Токвиля, указавшего на необходимость использования опыта американского местного управления, вспомним одно из его замечаний: "Главное, не быть обманутым внешним беспорядком, характерным для организации местного управления. Организация обнаруживается в общности принципов построения, схеме межмуниципальных соглашений, которые позволяют различным органам муниципального управления эффективно взаимодействовать и выполнять возложенные на них функции.4
Видный специалист в области государственного права США Томас Дай пишет: "Мы рассматриваем американскую федеральную систему как совокупность федерального, штатного и местного уровня власти".5 Перси Ашлей пишет, что органы местного управления не только являются органами власти: они осуществляют единые функции государственного управления. Кроме того, местные органы обладают организационным единством.6
Известный американский ученый - государствовед Р.Биш также указывает, что при всем различии управления отдельными городскими метрополиями обнаруживается тенденция к единообразию, и отмечаются общие характерные черты.
. Роль хартий в определении статуса местных органов власти
Нами уже отмечалось, что одной из характерных особенностей американской модели организации местного управления является отсутствие в Конституции США норм, регламентирующих деятельность муниципальных органов, и четкого указания на то, что вопросы, не отнесенные к исключительной компетенции Федерации, представляют собой предметы ведения ее субъектов. Следовательно, в США существует один уровень конституционного закрепления статуса муниципального управления — штатный.
Также необходимо учесть, что конституции штатов являются не единственным источником права для муниципальных органов корпораций, но занимают при этом определяющее место, по отношению к другим нормативным актам. Это объясняется в первую очередь тем, что конституционные нормы обладают высшей юридической силой и содержат прямое указание на то, что законодательные акты, не соответствующие конституции штата, утрачивают юридическую силу.
Американские государствоведы отмечают также, что конституционные нормы, закрепляющие статус муниципальных органов, наименее подвержены изменениям, внесение которых предполагает сложную, детально регламентируемую процедуру. Это придает стабильность местному управлению, служит реализации принципа преемственности в работе муниципалитетов.
Следует признать, что хотя конституции всех штатов содержат нормы о местном управлении, степень разработанности и детализации регулирования различных функций муниципалитетов в разных штатах существенно различается.
Это послужило основанием классификации конституций штатов на две большие группы:
— в первую группу входят конституции, содержащие чрезвычайно малое количество норм, регулирующих статус муниципалитетов (штаты Алабама, Делавер, Индиана, Вермонт, Вирджиния, Кентуки, Нью-Гемпшер и т.д.);
— во вторую группу входят конституции, более детально регламентирующие основы организации и деятельности муниципальных органов, т.е. устанавливающие, что представляет собой орган муниципального управления, назначение всей системы муниципальных подразделений, взаимоотношение муниципалитетов с вышестоящими органами.1
Такое деление, на наш взгляд, довольно условно, т.к. оно свидетельствует не о той или иной степени разработанности законодательства о муниципальных органах в различных штатах, а лишь о содержании именно в конституциях норм, детально регламентирующих объем полномочий муниципальных корпораций. Это подтверждает лишь факт, что законодательные собрания в каждом штате используют свои правовые формы закрепления статуса муниципалитетов. И если на ранних этапах развития местного управления муниципальные корпорации стремились к конституционному закреплению своего правового положения, исключающего возможность принятия специальных законов, то сегодня уже нет оснований для подобных выводов. Муниципалитеты сами активно участвуют в формировании своего правового статуса, опираясь на основные принципы, заложенные в конституциях штатов. На это в свое время обращал внимание Перси Ашлей в работе "Местное и центральное управление", отмечая, что исследователь, наглядно представляющий организацию местного управления во Франции, может не без основания полагать, что в Соединенных Штатах при столь незначительной регламентации в некоторых конституциях штатов деятельности муниципалитетов, местное самоуправление доведено до наивысших пределов. При этом американский исследователь считает, что:
— во-первых, существует довольно обширный ряд нормативных актов, регламентирующих деятельность муниципальных корпораций;
— во-вторых, судебный контроль при столь значительной степени децентрализации управления занимает одно из ведущих мест в регулировании системы местного управления.
Природа муниципальных органов, обозначенная правовой формулой "муниципалитет — креатура штата", предполагает интенсивное законодательное регулирование деятельности муниципальных корпораций. В настоящее время система законодательных штатов включают в себя:
— общие законы, единообразно регламентирующие правовой статус муниципальных подразделений на территории штата. Большинство подобных законов обязано своим появлением принятию конституционных поправок, запрещающих практику специального законодательства, которая рассмотрена в предыдущей главе;
— законы, относящиеся к определенным видам муниципальных органов. Подобное законодательство, безусловно, сохраняет отдельные признаки специальных законов, но в гораздо меньшей степени, так как ограничено принятыми, конституционными поправками, регламентирующими вопросы, отнесенные к компетенции местных органов управления;
Взаимодействие органов государственной власти штатов с органами местного управления
Согласно принципу «дуалистического федерализма», установленному Конституцией США, к исключительной компетенции Союза относятся вопросы, прямо упомянутые в разделе 8 статьи 1 Конституции и «подразумеваемые» полномочия (в соответствии с разделом 8 статьи 1). Все остальные вопросы как следует из поправки 10, представляют собой предметы ведения субъектов Федерации - штатов. В эту группу полномочий входят полномочия по регулированию организации местного управления.
Пестрота форм и многообразие подходов к решению вопросов местного управления в различных штатах, разнообразие правового статуса муниципальных единиц, обусловленное самостоятельной деятельностью каждого штата в данной сфере, в известной степени затрудняют создание понятийного аппарата, усложняют типологическое изучение органов муниципального управления и формирование общей схемы американской системы местного управления. Специалист в области государственного права США английский ученый Э. Гриффит пишет, что англичанам свойственно жаловаться на сложность и отсутствие логики в организации местного управления. Однако они не знают ситуации в Соединенных Штатах Америки, где существование пятидесяти различных систем местного управления дополняется наличием специальных округов и возможность значительных колебаний в степени самостоятельности муниципальных единиц внутри каждой из этих пятидесяти систем.2
Изучение статуса органов муниципального управления целесообразно начать с выяснения некоторых терминологических обозначений. В государственно-правовой литературе США, нормативных актах и судебных решениях существует целый ряд определений органов муниципального управления: «гражданское подразделение» (civil subdivision), «политическое подразделение» (political subdivision), «муниципальная корпорация» (municipal corporation), «муниципалитет» (municipality) и некоторые другие. Однако отвлекаясь от этого терминологического многообразия, можно выделить ряд критериев, необходимых для правильного определения органа муниципального управления. К ним относятся: локальный характер органа местного управления, наличие особой связи муниципалитета с населением, определенная организационная, бюджетно-финансовая, управленческая, функциональная самостоятельность. С учетом этих критериев американские государствоведы характеризуют орган местного управления как особым образом организованное социальное пространство, имеющее гарантированные правовыми актами организационную, функциональную, управленческую и финансовую самостоятельность.3
В настоящее время в США существует 6 видов органов муниципального управления общей компетенции: графства, города (сити), бороу, виллиджи, тауншипы и тауны. Размеры территории и численность населения муниципальных единиц могут значительно колебаться. Так, например, статус сити имеет город Шерилл (штат Нью -Иорк), насчитывающий только 3 тысячи жителей и город Нью - Йорк. Муниципальные органы управления, именуемые бороу, виллиджы, тауны, как правило, объединяют не более 10 тысяч человек.
