Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Переход России от абсолютной монархии к демократической республике в феврале - октябре 1917 года
1.1. Историография государственного строительства в период Февральской революции 1917 года 13
1.2.Предпосылки развития России в сторону конституционной монархии в начале XX века 20
1.3. Государственное строительство в проекте конституции России 34
Глава 2. Изменения в системе высших органов государственной власти в период с февраля по октябрь 1917 года
2.1. Государственно-правовые аспекты создания и функционирования Временного правительства 40
2.2. Тенденции изменения статуса представительных органов в России 59
2.3. Совещания - как вспомогательный орган управления России 72
Глава 3. Местные органы самоуправления
3.1. Приспособление местного аппарата к новым условиям 88
3.2. Демократизация местных органов самоуправления 98
3.3. Децентрализация управления и создание административных автономий 112
Заключение 146
Библиографический список использованных источников и литературы 150
- Историография государственного строительства в период Февральской революции 1917 года
- Государственно-правовые аспекты создания и функционирования Временного правительства
- Приспособление местного аппарата к новым условиям
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Февральская революция 1917 года фактически одним ударом опрокинула громоздкую бюрократическую машину самодержавной монархии в России. Образовавшийся вакуум стал быстро заполняться другими институтами власти. В первую очередь оказались востребованы те из них, которые уже существовали и соответствовали новому уровню требований: земское и городское самоуправления и т.д. Но в недрах государственности стали развиваться столь масштабные деструктивные процессы, что они в течение нескольких месяцев подвели к развалу государства.
В современной России одной из задач является проведение государственно-правовой реформы, центральное место в которой занимает разработка эффективных систем взаимоотношений между государственной властью и местным самоуправлением. В значительной мере её результативность зависит от правильного выбора стратегии дальнейшего развития государственно-управленческих институтов, реализации положений Конституции РФ об организации государственной власти и местного самоуправления. Такая реформа невозможна без глубокого научного осмысления исторического опыта развития нашей страны и, в первую очередь, в период демократических преобразований с февраля по октябрь 1917 года1.
Степень исследования проблемы. Первые шаги в осмыслении
межреволюционного периода 1917 года были сделаны политическими
деятелями той эпохи: Н. Авксентьевым, Т.А. Богдановичем, А.Ф. Керенским,
В.И.Лениным, В.Д.Набоковым, М.А. Рейснером, М.В. Родзянко,
П.Б. Струве, Н.Н. Сухановым, Л.Д. Троцким, И.Г. Церетели. В их работах, написанных в ходе этих событий, рассматривались в основном политические аспекты государственной жизни России в 1917 году.
1 Даты даются по старому стилю.
В годы советской власти появились сотни работ историков, экономистов, юристов, по проблемам буржуазной государственности в России. Но на них в той или иной мере лежала печать стереотипов, сложившихся в 1920 - 30-е годы, когда ко всему досоветскому относились крайне отрицательно. К таким стереотипам принадлежит и негативное отношение к деятельности Временного правительства.
Между тем в государственной жизни России 1917 года имеются такие аспекты, которые требуют изучения с позиций задач сегодняшнего дня. Сюда относятся расширение прав органов местных самоуправлений, наделение их исключительной компетенцией, бурная демократизация в разных формах, попытка утверждения верховенства закона в отношениях между гражданами и государством, децентрализация, направленная против бюрократического механизма власти старой России, особая роль Юридического совещания в подготовке законопроектов.
Преодоление застойных традиций можно видеть в работах Г.А. Герасименко, СБ. Глушаченко, Н.П. Ерошкина, Н.А. Коваленко, СЮ. Малышевой, Е.Е. Некрасова, Е.А. Скрипилева, В.И. Старцева, И.Я. Фроянова, Е.Д. Черменского. Без отказа от стереотипов прошлого невозможно выявить объективные процессы и закономерности генезиса буржуазно-демократической государственности в России.
Необходимо также освободиться от ряда старых догм и подходов к самой Февральской революции. Так, её часто рассматривают как трамплин к Октябрьскому перевороту, хотя Россия уже в 1917 году могла построить демократическое государство, миновав «социализм».
Следует отметить, что история Советов в научной литературе раскрыта подробно, однако не менее важные вопросы становления самоуправленческих крестьянских организаций и местных представительных органов освещены недостаточно. Их появление бесспорно свидетельствовало о демократическом характере развития общества. Комитеты общественной безопасности, демократизированные самоуправления, которые в советской
5 литературе традиционно освещались в негативных тонах, способствовали в действительности демократизации государства.
В научной литературе не раскрыты в должной мере проблемы формы Российского государства в послефевральский период. Между тем изучение формы государства, как единства политического режима, формы правления и формы государственного устройства, позволяет внести существенные коррективы в освещение истории российской государственности. В этот период проявился интерес к таким проблемам, которые не утратили своего значения и сегодня: к особенностям демократизации и децентрализации управления, к взаимосвязи органов власти и общественных институтов.
Автор полагает, что на современном этапе развития историко-правовой науки имеются основания для проведения специального исследования, направленного на выявление и познание процессов внутри государственного механизма в России после Февральской революции, которые способствовали его становлению и крушению.
Объектом исследования избрана система государственной власти и местного самоуправления, их соотношение в условиях развития Российского государства в период Февральской революции.
Предметом исследования являются правовые, экономико-социальные, организационные и иные аспекты становления и развития органов государственной власти и местного самоуправления, особенности их функционирования и взаимодействия, специфика методов управления регионами и эффективность их практического применения.
Хронологические рамки работы охватывают период с февраля по октябрь 1917 года, характеризующийся усиленным проведением буржуазно-демократических реформ, направленных на демократизацию всех сторон общественной и государственной жизни. Эти реформы в значительной мере изменили систему управления, как в центре так и на местах.
Цель исследования - комплексное исследование правовой природы и функционального назначения государственно-управленческих институтов в феврале- октябре 1917 года.
Автором поставлены следующие задачи исследования:
- показать эволюцию формы Российского государства посредством анализа процессов государственного строительства, которые привели к созданию и к краху в 1917 году буржуазно-демократического государства;
-раскрыть особенности политической борьбы вокруг верховных органов страны;
-изучить порядок формирования органов правительственного и общественного управления и отношения между ними;
-исследовать важнейшие тенденции развития буржуазного демократического государства в России, предпосылки, этапы и формы демократизации и децентрализации управления, причины ослабления государственного единства;
-рассмотреть основные черты политики Временного правительства в государственном строительстве.
Эти задачи поставлены с учетом того, что практика буржуазно-демократического государственного строительства в России не была каким-то экспромтом, - задолго до революции разрабатывались теоретические основы новой государственности.
Новизна диссертационного исследования состоит в том, что здесь впервые на монографическом уровне всесторонне исследуется эволюция формы государства, органов государственной власти и местного самоуправления в России после Февральской революции.
Диссертация является комплексным, логически завершенным, монографическим историко-правовым исследованием, посвященным проблеме формирования и развития органов государственной власти и местного самоуправления России в феврале- октябре 1917 года. Кроме того, в настоящем исследовании рассмотрены малоизученные и дискуссионные
7 проблемы, восполняющие пробелы в разработке историко-правовых аспектов становления и деятельности отечественных органов государственной власти и местного самоуправления и осмыслении позитивных и негативных моментов этого процесса для использования положительного опыта в современном государственном строительстве.
Проделанная исследовательская работа позволила:
выявить предпосылки и этапы государственного строительства, в том числе изменения реформационно-реорганизационного характера в системе органов государственной власти и местного самоуправления в послефевральский период;
выделить систему правовых, экономических и социальных факторов, определивших особенности взаимоотношений между центральной и местной властью, между государственными и общественными органами управления;
-проследить эволюцию Временного правительства, его роль и значение в формировании российской государственности;
раскрыть сущность местных «республик» 1917 года;
определить важнейшие тенденции развития государственности, такие как демократизация и децентрализация управления, и провести их комплексный историко-правовой анализ.
В диссертационном исследовании:
-дана историография основных проблем буржуазного государственного строительства в России, выделены главные направления правовой мысли в этой области;
-рассмотрены формы приспособления старого государственного аппарата к новым требованиям, раскрыты процессы разрушения и замены наиболее архаичных учреждений абсолютизма, создания новых представительных органов местного аппарата управления;
-выявлены особенности организации и развития высшего звена государственности: внутренние и внешние причины его краха.
8 Основные положения, выносимые на защиту:
Перед народами России в период Февральской революции открывались два пути развития: путь буржуазной демократии и путь строительства республики с революционным режимом. Вариантность развития страны в обширной советской литературе не была должным образом исследована. В ней подчеркивалось кризисное состояние России, но не раскрывалось содержание кризиса в государственном строительстве. Игнорировались факты, связанные с попытками создания федерации, включающей автономии. Позже соответствующие проекты были использованы советской властью.
Особенности взаимоотношений между центральной и местной властями, государственными и общественными органами управления в период с февраля по октябрь 1917 года определялись спецификой сложившихся экономических, социальных и правовых факторов. К числу таких экономических факторов относятся экономический кризис, разруха, разрыв межрегиональных экономических связей. К числу социальных факторов - обострение противоречий как внутри правящей верхушки, так и между правящей верхушкой и остальным населением. Правовые факторы определялись наличием множества правовых актов, которые сдерживали демократические процессы, не отвечали требованиям глубоких преобразований в обществе, связанных с полным отказом от практики и методов, использовавшихся самодержавием. В совокупности указанная группа факторов привела к распаду связей между центром и регионами и изоляции Временного правительства от общества.
В условиях крайне неудовлетворительной деятельности Временного правительства самоуправленческие органы на местах вынуждены были принимать на себя функции, к исполнению которых они не были готовы ни в организационном, ни в финансово-материальном отношениях.
Обострившаяся в обществе межпартийная борьба в условиях низкой культуры населения и сложившегося в течение веков правового нигилизма
9 привела к деформации представлений народа относительно подлинных намерений Временного правительства. Его планы реорганизации органов государственной власти не только не встречали одобрения, но и вели к сепаратистским тенденциям на местах.
5. Февральская революция наглядно доказала то, что для глубокого
социального преобразования в обществе вовсе нет необходимости в
коренной ломке государственного аппарата, которая неизбежно приводит к
длительному хаосу в обществе, игнорирует элементарные права и свободы
личности.
6. В период правления Временного правительства сложились
следующие особенности деятельности самоуправлений:
-наличие собственной, не дублируемой другими органами компетенции;
- право нормотворчества;
-финансовая независимость, наличие стабильных доходов, удовлетворявших нужды региона, платежеспособность.
Однако в то время возможности самоуправленческих организаций не удалось реализовать.
В диссертационном исследовании предлагается анализ только буржуазно-демократической государственности: её предыстория и становление, рассмотрены эволюционировавшие в ходе государственного строительства политический режим и формы правления, проблемы государственного устройства и единства страны. Эти проблемы мало исследованы в научной литературе, поэтому автор учел уже имеющиеся публикации и ограничился теми вопросами, которые имеют непосредственное отношение к теме.
Методологической основой исследования являются современные
научные методы познания общественных процессов: системный,
исторический, программно-целевой, структурно-функциональный,
сравнительно-правовой, конкретно-исторический, социологический,
10 социально-психологический и другие. Специфика изучения проблемы потребовала обращения к теории и практике государственного строительства, взаимодействия государства и гражданского общества, особенно в кризисных ситуациях, а также к новым научным достижениям теории права и государства, истории политических и правовых учений, конституционного, муниципального и других отраслей права.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные научные положения, сформулированные в государственно-правовой и историко-правовой науке. Для разработки темы и решения поставленных задач использовались материалы по общей теории государства и права, конституционному и муниципальному праву и другим отраслевым правовым наукам.
Выводы и фактические рекомендации во многом основываются на
трудах ученых: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, С.Н. Бабурина, А.С. Бондаря,
А.В. Васильева, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе,
А.Ю. Дворниченко, Б.П. Елисеева, Н.А. Емельянова, Н.П. Ерошкина,
Н.А. Коваленко, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Г.В. Мальцева,
С.А. Мельников, Е.Е. Некрасова, B.C. Прониной, А.А. Сенцова,
Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева,
И.Я. Фроянова, Н.В. Черноголовкина, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, Д.Ю. Шапсугова, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева.
Эмпирическую базу исследования составили:
нормативно-правовые акты;
архивные материалы;
теоретические работы ученых юристов;
материалы периодической печати исследуемого периода;
мемуары участников событий.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что избранные подходы при разработке проблемы создают условия для нового направления исследовательской
работы и позволяют дать объективную характеристику государственно-правовых процессов в период Февральской революции и строительства демократического государства, показать борьбу вокруг организации верховного органа власти в стране.
Вводя в научный оборот новые материалы и рассматривая уже известные вопросы, автор диссертационного исследования стремился найти новые подходы, учесть не только обстановку, но и характер мышления прошлых лет. Полученные разработки, состоящие в определении оптимальных путей сотрудничества федерального центра и российских регионов, помогут выделить основные направления правотворчества в период становления демократического, правового государства.
Прикладное значение работы состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут подсказать правильное решение проблем взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе - в преподавании курсов по истории отечественного государства и права, конституционного права России, муниципального права, при подготовке учебных пособий, а также в формировании мировоззрения депутатов, государственных служащих, сотрудников органов местного самоуправления, учёных и специалистов в данной области знаний.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации получили отражение в опубликованных работах. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории и истории государства и права Российского государственного торгово-экономического университета. Полученные результаты обсуждались на научно-практических конференциях: «Гражданское общество: история, теория, современность» (Белгород, 2002), «Культура: методология исследования, опыт и проблемы преподавания» (Белгород, 2002) и используются в учебном процессе по дисциплинам '«История отечественного государства и права», «Муниципальное право».
12 Структура работы обусловлена особенностями авторского подхода к разработке избранной темы. В её основу положен проблемно-хронологический принцип. Работа состоит из введения, трех глав, которые объединяют девять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Историография государственного строительства в период Февральской революции 1917 года
Возвращение из забвения теоретических обобщений досоветских ученых-правоведов является сегодня одной из наиболее актуальных задач юридической науки, так как при изучении многих явлений современности для глубинного уяснения их сущности необходимо увидеть их исторические корни, что порождает порой неожиданную остроту ранее забытых сюжетов.
Разные авторы пытались дать ответ на вопрос о причинах столь стремительного крушения абсолютизма в феврале 1917 года. Советские ученые, чутко прислушиваясь к партийным установкам и давая ленинскую оценку событиям, указывали на роль масс, особенно рабочего класса и его партии. Обеспечив быстроту и размах революционных действий против царизма, буржуазия примкнула к восставшему народу [92, т.31, с. 14], но с самостоятельными требованиями.
Иным был подход к решению вопроса со стороны авторов, стоящих на отличных от большевиков позициях. Октябрист М.В. Родзянко [133] и меньшевик Б. Кронин [84] объясняли крушение монархии тем, что Николай II не решился передать Правительство под контроль Государственной Думы. И поэтому, Временный комитет Государственной думы сам попытался взять власть в свои руки. Созданное этим комитетом Временное правительство было сформировано преимущественно из кадетов, но в мае к власти были призваны также эсеры и меньшевики. По мнению авторов, к рабочему классу и его партии власть перейти не могла, так как политическое господство малочисленного пролетариата не принимали крестьяне.
Написанная в 1917 году брошюра Б. Кронина интересна ещё и тем, что в данной работе по свежим следам даётся анализ Февральской революции.
Создание буржуазного государственного аппарата в 1917 году нашло отклики в политической и юридической литературе того времени. Однако в ней большее внимание уделялось перестройке самоуправлений, а не центрального аппарата. Считалось, что самоуправления были созданы во второй половине XIX века на демократической основе и выражали интересы всего населения. А. Михайловский [108] разработал вопрос о задачах самоуправлений на демократическом этапе развития общества, о равенстве в правах губернского, уездного и волостного земства, их не подчиненности друг другу и правительству, об их полномочиях в государственном управлении. М.Д. Загряцков [53] в 1917 году, анализируя эти вопросы, отмечал противоположность земств центральным органам, а также отсутствие у правительства права вторгаться в дела самоуправлений [54]. Он выдвинул положение, что в будущем самоуправления могут обеспечить переход частной собственности в общественную в процессе эволюции общественных отношений и, в связи с этим, перевоспитание человека [55].
В период Февральской революции было издано много брошюр о создании нового государственного аппарата, о статусе самоуправлений и об их отношениях с правительственной администрацией, сборники документов о возникновении государственных органов и органов самоуправления. Проблеме отношений между центральными и местными органами, между возникшими в ходе революции исполкомами и местной правительственной администрацией посвятили свои статьи Л. Шапиро и Р. Выдрин [28, 163]. Не менее сложной была проблема отношений самоуправлений с населением. П.Ф. Наумов [114] видел задачу самоуправлений в обеспечении интересов граждан в разных сферах социальной жизни, в осуществлении социальных задач революции. Отношениям вновь возникших органов с Советами посвящена работа В.А. Мякотина [112]. В ней автор сетовал на то, что Советы, нередко, фактически осуществляют власть полностью или .
отдельные функции, задача Советов, по мнению автора, оказать влияние на правительство, а не подменять его. Он не видел перспективы в деятельности Советов. В обсуждении вопроса о порядке формирования государственного аппарата приняли участие товарищи министра внутренних дел Н.М. Тоцкий и Б.Б. Веселовский [153, 20]. В их брошюрах говорилось о применении пропорциональной и мажоритарной системы выборов.
Государственно-правовые аспекты создания и функционирования Временного правительства
25 февраля царь распустил Государственную думу. Но депутаты не разъехались и 27 февраля совет старейшин Думы избрал Временный комитет [13, с. 162]. В тот же день председатель Совета министров Н.Д. Голицын сообщил председателю Государственной Думы М.В. Родзянко об отставке царского правительства [19, с. 1, 3, 4]. Власть оказалась у Временного комитета. В его составе были 3 октябриста, 2 кадета, 4 прогрессиста, по одному трудовику, меньшевику, националисту и правому эсеру. Временный комитет три дня исполнял функции правительства. Генерал А.С. Лукомский вспоминал, что председатель этого комитета М.В. Родзянко 28 февраля телеграфировал в Ставку: «...комитет Государственной Думы, дабы предотвратить истребление офицеров и администрации и успокоить разгоревшиеся страсти, решил принять правительственные функции на себя» [100]. Однако думский орган не был популярен в обществе. Временному комитету пришлось идти на соглашение с Петроградским Советом о создании Временного правительства. Правительству пришлось действовать под контролем Временного комитета и Совета рабочих и солдатских депутатов Петрограда, который не входил в политическую систему государства, но связал правительство рядом обязательств и следил за их выполнением, располагая для этого силами принуждения - вооруженными отрядами рабочих и солдат. Получалось, что программа Советов выполнялась под эгидой Временного правительства.
Чтобы соблюсти легитимистский характер происхождения новой власти, новые лидеры добились от императора Николая II указа о назначении 2 марта премьер-министра Временного правительства, а преемник престола, отказавшийся от трона, Михаил Романов возложил на Временное правительство полномочия главы государства. Таким образом, Временное правительство сочетало законодательную и исполнительную власть с функциями коллективного главы государства.
Временное правительство стало официальной властью в стране. Отношения Временного правительства с Советами стало главным фактором в политической жизни России в 1917 году. Это было противоборство двух политических систем, одна из которых включала старую систему и была организационно крепче, другая только что создавалась.
При сложившемся двоевластии государственные, представительные, партийные, профессиональные и другие общественные организации сосуществовали, дублируя друг друга.
Двоевластие, как колеблющееся равновесие двух политических сил, не исключало временного преобладания одной власти над другой по всей стране и совсем иного соотношения сил в отдельных регионах. Контакты между органами обеих политических систем вызывались необходимостью осуществлять регулирование жизнью народа во всей стране и в отдельных регионах в условиях, когда ни одна из властей не могла игнорировать другую.
Возникновение двоевластия в России не означало зарождения какой-то особой политической системы потому, что мероприятия, проводимые двумя властями совместно, были направлены на обеспечение жизнедеятельности общества (управление транспортом, коммунальным хозяйством), либо соответствовали интересам одной из властей, с которыми другая власть вынуждена была смириться: например, большевикам пришлось согласиться с расширением компетенции самоуправления на местах.
Временное правительство было составлено из представителей либеральной части общества. Временный комитет Государственной думы, передавая ему власть, потребовал, чтобы оно не издавало законодательных фактов, которые бы вносили «коренную ломку в государственный и социальный строй» [137, с. 317]. В то же время общество стремилось к демократизации политической жизни, которая создавала все предпосылки для «коренной ломки государственного и социального строя».
Приспособление местного аппарата к новым условиям
После Февральской революции центральные и местные органы управления стали постепенно изменяться: было расформировано министерство двора, вместо губернаторов и начальников областей Министерство внутренних дел (МВД) назначило правительственных комиссаров. Другую группу органов составили земства и городские органы общественного управления, хотя они не имели полномочий органов государственного управления и самостоятельной компетенции.
Одна из наиболее важных задач Февральской революции состояла в том, . чтобы начать борьбу с бюрократическим централизмом в правительственном аппарате, сделать земства и городские общественные органы действительными самоуправлениями, вполне демократическими и с самостоятельными полномочиями. Кроме того, в ходе революции появились новые органы, претендовавшие на право управления. Надо было определить их место в политической системе.
Отношения русского чиновничества к Февральской революции и новым государственным преобразованиям в значительной мере определялись его социальным составом, но некоторая часть русского чиновничества была ещё прочно связана с архаичным, косным, рутинным дворянским аппаратом.
Участие купечества в XVII веке в работе феодального государственного аппарата положило начало традиционной связи с дворянским государством той части русской буржуазии, которая не нашла себе места в предпринимательстве и устремилась в корпорацию чиновников. Но, во-первых, это не привело к буржуазному перерождению-аинаратагво--вторых, это не значит, что между царизмом и буржуазией не было противоречий.
В России господство капитала было недолгим, проникновение представителей промышленников в государственный аппарат было ничтожным, а участие чиновников в деятельности предприятий пресекалось правительством, хотя полностью прекратить эти связи оно не могло. Усиление этих связей не устраняло, а соседствовало со средневековой рутиной и косностью [92, т.ЗЗ, с. 114]. Как и в Пруссии, русское чиновничество составляло касту, а государство, управляемое этой кастой, казалось стоящим над обществом. В России эта иллюзорная независимость государственного аппарата проявлялась достаточно явственно, так как, защищая интересы всего феодального государства в целом, чиновничество и царизм иногда выступали против отдельных групп и дворянства и буржуазии.
Безболезненный переход массы чиновничества на службу новому демократическому государству был обусловлен, по крайней мере, двумя обстоятельствами. Чиновничество не было связано с прогрессивными организациями, оно было непосредственно связано со старым режимом и падение этого режима лишило чиновничество основной опоры. Другим обстоятельством было социальное происхождение русской чиновничьей массы. Россия в условиях капиталистического развития во многом еще оставалась феодальной по своему государственному и общественному строю. Однако «всякая бюрократия по своему историческому происхождению и по своему современному источнику, и по своему назначению представляет из себя чисто и исключительно буржуазное учреждение...», — писал В.И. Ленин [92, т.31, с. 440], говоря о кадрах этих учреждений.
