Гражданская милиция в России в 1917 году (Историко-правовой аспект) Милованова Лада Вячеславовна

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Ликвидация царской полиции в ходе Февральской революции 1917 года и создание правовых основ гражданской милиции 18-88

1.1. Полиция царской России в пореформенный период конца XIX- начала XX вв 18-44

1.2. Слом аппарата царской полиции и поиск путей строительства новой системы общественного порядка и борьбы с преступностью 45-71

1.3. Деятельность Временного правительства по созданию правовых и организационных основ милиции 71-88

Глава II. Строительство и функционирование гражданской милиции в России в 1917 году. 89-129

1.1. Правовые и политические основы функционирования гражданской милиции в период двоевластия и после июльских событий 1917 года ... 89-104

1.2. Организация и правовое оформление деятельности уголовного розыска 104-111

1.3. Гражданская милиция в период Октября 111-129

Заключение 130-132

Список используемой литературы 133-165

• Полиция царской России в пореформенный период конца XIX- начала XX вв
• Слом аппарата царской полиции и поиск путей строительства новой системы общественного порядка и борьбы с преступностью
• Правовые и политические основы функционирования гражданской милиции в период двоевластия и после июльских событий 1917 года
• Организация и правовое оформление деятельности уголовного розыска

Введение к работе

В последние годы в России произошли значительные общественно-
политические и социально-экономические преобразования. При всей
сложности и противоречивости они настолько глубоки и масштабны, что
позволяют сделать вывод о происходящей коренной реформе российской
государственности. Эта реформа охватывает систему правоохранительных
органов, в том числе и органов внутренних дел. Обострение криминогенной
обстановки и возрастающие требования общества к деятельности данных
органов в условиях построения демократического правового государства
определяют потребность приведения системы МВД в состояние,
позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества и
^ государства от преступных посягательств¹.

В свете событий, происходящих в современной России, большое
значение и историческую ценность представляет опыт прошлого². В этой
связи научное и практическое значение имеет изучение истории органов
внутренних дел России, определение их роли в механизме государства.
Весьма интересным с этой точки зрения является опыт организации и
/ф деятельности гражданской милиции между двумя революциями (февраль-

октябрь 1917 г.), когда определялся путь, по которому пойдет страна, отвергнувшая монархическую государственность. По насыщенности, политическим событиям, накалу борьбы за обладание властью в стране, а также характеру преобразований, затронувших все сферы общества, этот период во многом напоминает настоящий и является эпохально важным в истории России.

События Февральской революции 1917 г. в России, в результате

которых произошло резкое увеличение роста преступности и уничтожение

(Л^ фактически всего полицейского аппарата восставшим народом, требовали

¹ Послание Президента РФ Федеральному Собранию. Российская газета № 109,27 мая 2004.

² Обращение Президента РФ. Российская газета № 193, 6 сентября 2004.

немедленного решения задачи обеспечения надежной охраны общественного порядка и безопасности в стране. После Февральской буржуазно-демократической революции Временное правительство приняло ряд мер по созданию органов, призванных обеспечить общественный порядок и бороться с преступностью. Создаваемая милиция по своим функциям и структуре в принятых Временным правительством правовых актах представляла собой демократический орган, созданный по образцу муниципальной полиции западноевропейских стран. Однако в силу ряда причин, которые будут раскрыты в данном диссертационном исследовании, первый опыт создания гражданской милиции по такому образцу оказался неудачным. Несмотря на это, исследование этого опыта имеет существенное значение в настоящее время в условиях демократической перестройки государственного аппарата, поскольку милиция является важнейшим составным компонентом системы правоохранительных органов, призванных стоять на страже чести, достоинства, благополучия граждан государства. Именно с изменениями, происходящими в самой системе правоохранительных органов, недостаточным вниманием к ее проблемам со стороны общества, не разработанностью законодательной базы для ее успешного функционирования, связаны многие сложнейшие проблемы современности. Следовательно, знание особенностей формирования и деятельности органа по охране общественного порядка и борьбе с преступностью имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Все это в совокупности и определяет актуальность диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Разрабатываемая в диссертационном исследовании тема в имеющейся литературе освещена недостаточно полно и объективно. В большинстве работ проблемы создания и деятельности гражданской милиции не являются объектом специального исследования и затрагиваются лишь в той мере, в какой это необходимо для освещения автором изучаемых вопросов.

Так литература, которая была издана вскоре после октября 1917 г.,
носила скорее публицистический характер. В ней сообщалось множество
интересных, но малозначительных фактов, а также отсутствовали научные
обобщения. В 20-30-х годах появляется обширная мемуарная литература как
бывших руководителей органов полиции, так и участников революционного
движения. Эти материалы публиковались в журналах «Красный архив»,
«Голос минувшего», «Былое», а также издавались отдельными книгами. Так
в 20-х годах одним из первых попытался изложить свой взгляд на
организацию и деятельность гражданской милиции бывший руководитель
милиции Петрограда З.С. Кельсон¹, однако его работа носила характер
мемуаров и отражала взгляд лишь одного из руководителей создаваемого
органа. Начиная с 30-х годов возможности советских исследователей иметь
собственное суждение, основанное на изучении документов и материалов,
касающихся досоветской государственности ограничивались

идеологическими рамками.

Советская историческая наука довольно поздно начала интересоваться проблемами истории политических институтов и учреждений Российской империи. В конце 60-х - начале 70-х годов вышел ряд работ, посвященных истории органов советской милиции². В них получили развитие и некоторые проблемы, связанные с деятельностью гражданской милиции Временного правительства.

В большей или меньшей степени вопросы организации охраны общественного порядка рассматривались в работах таких ученых, как Э.Н. Бурджалов, Н.П. Ерошкин, В.М. Курицын, И.И. Минц, А.С. Фарфель и др.

Следует отметить, что в исторической и историко-правовой литературе двух последних десятилетий изучение истории полицейских органов

¹ Кельсон 3. Милиция Февр&пьской революции // Былое. 1925. № 2.

² Еропкин М.И. Развитие органов милиции в советском государстве. М., 1967 - 152 с; Куцын М.
Советская милиция в период организации и упрочения Советской власти//Труды высшей школы
МВД СССР. 1957. Вып.2.; Мулукаев Р.С. Организационно-правовые основы становления
Советской милиции (1917-1920). Учебное пособие. М., 1975. - 106 с; Николаев П.Ф. Советская
милиция Сибири (1917-1922 гг.). Омск, 1967. - 128 с.

Российского государства активизировалось. Проблемы организации полицейский системы России, отдельные полицейские структуры, центральные органы и местный аппарат полиции империи получили освещение в трудах Н.П. Ерошкина¹, В.М. Курицына², Р.В. Нарбутова³, М.И. Сизикова, А.В. Борисова, А.Е. Скрипилева⁴, В.А. Шелкопляс⁵, Д.И. Шинджикашвили⁶. Отдельно следует выделить работы Р.С. Мулукаева⁷, в которых подробно, с использованием большого количества фактического материала, показана сложная эволюция правительственного курса по созданию и укреплению полицейских органов в России.

Ряд работ посвящен отдельным вопросам, так или иначе связанным с деятельностью и организацией гражданской милиции. Учитывая определенную связь между явлениями исследуемой темы и предыдущими историческими событиями, представляет особый интерес организационно-правовая деятельность царской полиции, и в частности проекты ее реформирования в конце XIX - нач. XX века, которая достаточно подробно освещена в работе А.Ю. Фомичева . Заслуживают внимания и представляют научный интерес работы таких известных ученых как В.И. Старцев⁹, П.А. Зайончковский¹⁰, которые в своих исследованиях раскрывают события, связанные с крахом Временного правительства. Проблемы взаимоотношений между Советами и местными органами власти достаточно подробно и полно

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.,1968. ² Курицын В.М. История полиции России. Исторический очерк и основные документы. М., 2001. ¹ Нарбутов Р.В. Полиция Российской империи (1862-1917 гг.). Историко-правовой аспект. Автореф. дисс....канд.юрид. наук. -М, 1992.

⁴ Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипилев А.Е. История полиции России (1718-1917 гг.). Вып. 2. -
М., 1992.

⁵ Шелкопляс В.А. Полицейская реформа в России в 60-х годах XIX в. - Минск, 1981.

⁶ Шинджикашвили Д.И. Сыскная полиция царской России в период империализма. - Омск, 1973.;
Министерство внутренних дел царской России в период империализма. (Структура, функции,
реакционная сущность, связь с другими министерствами). Омск, 1974.

⁷ Мулукаев Р.С. Полиция в России (IX в.- нач. XX в.). - Н. Новгород, 1993; Мулукаев Р.С.
Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России. М., 1964; Мулукаев Р.С, Епифанов
А.Е., Чабан O.K. История отечественных органов внутренних дел в материалах их
информационных подразделений МВД. Волгоград, 1997;

⁸ Фомичев А.Ю. Проекты реформы Российской полиции в конце XIX - нач. XX вв.;
Дис....канд.юрид. наук. - М.. 2000.

⁹ Старцев В.И. Внутренняя политика Временного правительства первого состава. Л., 1980. 256.

¹⁰ Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.

освещены в работе A.M. Андреева¹. В региональном масштабе вопросы государственного строительства и становления Советов после февраля 1917 г. рассмотрены в работах Е.Н. Бабиковой². Организации и деятельности местных органов в 1917 году посвящена работа Е.П. Баранова³. Становлению Советской милиции, ее функционированию и правовому оформлению посвящено достаточно большое количество совместных работ А.Я Малыгина и Р.С. Мулукаева⁴.

Библиография существенно пополнилась в 80-90-е XX в. в связи с началом переосмысления прошлого нашей страны. Однако большинство работ носили не историко-правовой, а исторический аспект и касались в основном организации и деятельности всего аппарата Временного правительства⁵, а также не рассматривали конкретные пути и особенности его дальнейшего развития. В указанной литературе не полно раскрыты причины слабости созданного Временным правительством аппарата милиции, а также механизм законотворчества в этой области, позволяющий глубже понять сущность создаваемого органа.

В 1991 году была опубликована работа А.В. Седова⁶, в которой рассматривались некоторые вопросы организации милиции в сельской местности в марте-октябре 1917 года, где наряду с гражданской и рабочей милицией в отдельную группу выделялась милиция крестьянская. По мнению автора, это является неверным, так как образованная в сельской

Андреев A.M. Местные советы и органы буржуазной власти. М., 1983.

² Бабикова Е.Н. Буржуазные органы власти и самоуправления Западной Сибири и их ликвидация в
1917-1918 г.г.Томск, 1970.

³ Баранов Е.П. Местные органы государственного управления Временного правительства в 1917
году. (Губернские и уездные комиссариаты, земельный и продовольственный комитеты). М., 1975.

⁴ Мулукаев Р.С, Малыгин А.Я. Советская милиция: этапы развития. Под ред. А.П. Косицына - М.,
1985; Мулукаев Р.С, Малыгин А.Я. Советская милиция: дела и люди. М., 1989; Малыгин АЛ.,
Мулукаев Р.С. Аппарат системы органов внутренних дел Советского государства по борьбе с
преступностью на различных исторических этапах. М., 1995;

⁵ Белошапка Н.В. Временное правительство в 1917 году. Механизм формирования и
функционирования: Дис... канд.ист.наук. - М., 1998; Коваленко Н. А. Центральная власть и
аппарат управления в России: механизм формирования и функционирования (февраль-октябрь
1917 г.): Дис....докт.ист.наук. - М., 2000.

⁶ Седов А.В. Движение революционного крестьянства России за демократическое самоуправление
в 1917 году. Н. Новгород. 1991.

местности милиция, хотя и состояла из крестьян, но не отстаивала интересы каких-либо политических сил.

В последние годы переиздаются многочисленные воспоминания политических лидеров, представителей различных партий, военных, дипломатов, принимавших непосредственное участие в событиях исследуемого периода. Такой многообразный спектр мнений помогает исследователю лучше разобраться в политической ситуации этого переходного периода в истории России, а также освободиться от ряда догм и устаревших подходов к освещению темы.

Что касается диссертационных исследований, которые непосредственно посвящены организации и деятельности гражданской милиции, то серьезным научным исследованием является докторская диссертация Е.А. Скрипилева «Карательная политика Временного правительства и аппарат ее проведения» (М., 1970), в которой значительное место уделено изучению особенностей создания органов гражданской милиции в связи с проводимой Временным правительством внутренней политикой. В кандидатской диссертации А.А. Звягинцевой «Организация и деятельность милиции Временного правительства России в 1917 г.» (политический подход) (М, 1972), представлен достаточно обширный обзор архивных материалов, касающихся организационно-правового аспекта деятельности гражданской милиции. Однако, не умаляя ценности данных трудов, необходимо также отметить, что они были написаны в условиях определенных идеологических и архивных ограничений.

Так в начале 90-х годов, в связи с изменившейся обстановкой в стране, в диссертационном исследовании В.В. Баранова «Организационно-правовые основы деятельности народной милиции Временного правительства в России в 1917 году» (М., 1993) были сделаны первые попытки исследования гражданской милиции Временного правительства. Однако данная проблема до настоящего времени продолжает оставаться достаточно значимой и актуальной и требует более детально и глубоко изучения. Таким образом,

направление исследования продиктовано достаточно большой историко-правовой значимостью проблемы.

Основные цели диссертационного исследования состоят в том, чтобы показать организацию охраны общественного порядка и борьбы с преступностью после падения самодержавия в России и уничтожения старого полицейского аппарата, раскрыть особенности становления и деятельности гражданской милиции в условиях демократизации всего государственного механизма; исследовать становление и развитие законодательства, регулировавшего организацию и деятельность гражданской милиции, а также выявить положительные и отрицательные моменты в организации этого органа, построенного по муниципальному типу.

Для достижения этих целей в диссертационном исследовании решались следующие задачи:

1. Проанализировать причины, вызвавшие уничтожение старого полицейского аппарата в ходе Февральской буржуазно-демократической революции;

2. Показать формы организации охраны общественного порядка после падения самодержавия;

3. Определить и показать взаимосвязь между процессами децентрализации всего государственного механизма страны и созданием гражданской милиции по муниципальному типу;

4. Исследовать правовые основы организации и деятельности гражданской милиции;

5. Показать принципиальное отличие между создаваемой гражданской милицией и бывшей царской полицией;

6. Указать на признаки, позволяющие говорить о гражданской милиции как об органе, складывающемся по европейскому образцу;

7. Выявить причины возникновения наряду с гражданской милицией отрядов рабочей милиции и Красной гвардии, проанализировать

процесс их организации, деятельности и роли в марте-октябре 1917 года;

8. Определить и раскрыть причины неэффективной деятельности гражданской милиции;

9. Исследовать организацию и деятельность подразделений уголовного розыска;

10. Раскрыть и проанализировать процесс ликвидации гражданской милиции и становления органов новой Советской власти;

Исследование охватило период между двумя русскими революциями, с февраля по октябрь 1917 года, когда страна находилась на переломном этапе и стояла перед выбором пути дальнейшего развития. Гражданская милиция, возникнув на волне революции, прекратила свое существование вместе с падением власти Временного правительства и заменой ее рабоче-крестьянской милицией Советского государства, что и определило хронологические рамки исследования. Кроме того, признавая неразрывность исторического процесса и неизбежную причинно-следственную связь между исследуемыми явлениями и предыдущими событиями, в диссертации рассмотрены представляющие большой интерес организационно-правовые основы деятельности царской полиции с начала XX века и до начала Февральской революции.

Объектом исследования является гражданская милиция и нормативно-правовые акты, регламентирующие ее организацию и деятельность в России в 1917 году. Предметом исследования - особенности организации и деятельности гражданской милиции в 1917 году.

Методологической основой исследования является диалектический метод познания социально-политических явлений, историко-правовой, системно-структурный, сравнительно-правовой, а также частно-научные методы. Для работы над диссертационным исследованием так же использованы теоретические положения, разработанные общей теорией государства и права.

Источниковая база диссертационного исследования. При работе над диссертационным исследованием использованы как опубликованные источники, так и неопубликованные (архивные) материалы. Прежде всего, это - нормативно-правовые акты, документы Министерства внутренних дел, Департамента полиции, Главного управления по делам милиции, Совещания по реформе местного самоуправления, а также материалы ведомственных комиссий Временного правительства. Широко использовано Собрание узаконений и распоряжений правительства. Ценным источником явилось Полное собрание законов Российской империи. Значительное место в источниковой базе занимают статьи и публикации периодической печати 1917 года, которые содержат массу критических материалов в адрес Министерства внутренних дел. Важным источником являются мемуары и дневники государственных деятелей, воспоминания чиновников Департамента полиции¹. Источниковую базу диссертационного исследования составляют документы из фондов Государственного архива Российской Федерации (ГА РФ), Российского Государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Московской области (ГА МО), Государственного архива Орловской области (ГА ОО), Российского государственного исторического архива Дальнего Востока, Ленинградского областного архива, Государственного архива Ставропольского края, Тамбовского областного архива и ряда других. При написании работы автор также опирался на фундаментальные труды историков, правоведов и других исследователей Февральской буржуазно-демократической и Октябрьской социалистической революций в России.

¹ Деникин А.И. Очерки русской смуты. Крушение власти и армии. Воспоминания. - М.: 1991. - 399 с; Кельсон З.С. Милиция Февральской революции. Воспоминания. Былое, - Л.: 1925. - 290 с; Керенский А.Ф. Воспоминания. М., 1996. 419 с; Милюков П.Н. Россия на переломе. Воспоминания. Париж, 1927. 268 с; Набоков В.Д. Временное правительство Воспоминания. М., 1923. 192 с; 1924. 216 с; Станкевич В.Б. Воспоминания. 1914-1919 гг. Берлин, 1920. 322 с; Церетели И. Г. Воспоминания о Февральской революции. Париж. 1963. Т.2, 403 с;

Научная новизна исследования. Создание и функционирование гражданской милиции Временного правительства уже являлось предметом ряда диссертационных трудов, однако, причины неэффективности деятельности гражданской милиции авторы искали в недостатках организационного и кадрового характера. Как правило, эти выводы в предшествующих работах вполне справедливы, однако, следует отметить, что были и более существенные причины, которые и составляют, по мнению автора, научную новизну данного диссертационного исследования.

Гражданская милиция Временного правительства формировалась по образцу муниципальной полиции западноевропейских стран как система демократических, децентрализованных органов, призванных охранять общественный порядок и бороться с уголовной преступностью, а также являться политически нейтральной, не участвовавшей в борьбе за власть. Однако следует отметить, что в западноевропейских странах, а также в США наряду с гражданской муниципальной полицией существуют органы государственной безопасности, а в критических ситуациях используются армия и внутренние войска: в США - Национальная гвардия, в Италии -Корпус карабинеров, во Франции - роты республиканской безопасности. Временное правительство таким набором силовых структур не обладало: жандармерия была сметена Февральской революцией, новых органов государственной безопасности Временным правительством так и не было создано, армия вышла из-под его контроля. Что же касается гражданской милиции, то главными ее задачами, как уже было отмечено выше, прежде всего, являлись охрана общественного порядка и борьба с уголовной преступностью. Таким образом, власть Временного правительства опиралась только лишь на демагогию, и никакой силовой поддержки не имела. Следует отметить, что данные обстоятельства не были учтены авторами в предыдущих работах, которые исследовали гражданскую милицию изолированно от других смежных силовых структур, что также определяет новизну данного диссертационного исследования.

Что касается организации и деятельности рабочей милиции и Красной гвардии, то с самого начала их отряды являлись вооруженной опорой Советской власти и были органами, которые не только осуществляли охрану общественного порядка, но и являлись ее силовыми структурами. Следует отметить, что в предыдущих работах органы рабочей милиции, Красной гвардии и гражданской милиции рассматривались как однопорядковые явления. Однако выявление природы этих органов, анализ их организации и деятельности позволяет отметить, что их задачи и, соответственно цели, были не только совершенно различны, но и прямо противоположны, что также составляет новизну данного исследования.

Что же касается непосредственно самой обстановки в стране, то неразрешенность аграрного вопроса, который был главным и основным в дни Февральской революции, вызывала все большее недовольство у крестьян, которое составляло подавляющее большинство населения страны. Решение данной проблемы оттягивалось до созыва Учредительного собрания, а само Учредительное собрание до окончания войны, которая продолжалась «до победного конца». Результатом этого являлись массовые недовольства крестьян, выражающиеся в захвате помещичьей земли. Так, вопреки провозглашенным целям и задачам, а также абстрактным тезисам об охране прав человека и гражданина и его собственности в дни Февральской революции, Временное правительство было вынуждено использовать гражданскую милицию как вооруженную опору своей власти, тем самым фактически вынуждая ее защищать собственность помещиков и участвовать в ликвидации аграрных «беспорядков», что противоречило самим задачам гражданской милиции и целям ее создания. Все это окончательно подорвало авторитет как самого Временного правительства, так и гражданской милиции.

Следует отметить также и организационные недостатки гражданской милиции: ее полная децентрализация, подчинение органам местного самоуправления, отсутствие организационного центра, который бы являлся

сколько-нибудь действенным общегосударственным органом по руководству, или хотя бы по осуществлению контроля за гражданской милицией, а также разрыв связей между уголовным розыском и общей полицией - обусловили неэффективность и беспомощность гражданской милиции.

Немаловажную роль в организации и деятельности гражданской милиции сыграли условия, в которых данный орган был призван осуществлять охрану общественного порядка и бороться с уголовной преступностью. Как уже было отмечено выше, гражданская милиция создавалась по образцу западноевропейских стран, и была сугубо децентрализованным органом, что в условиях воюющей страны, в условиях хаоса и отсутствии других силовых структур было просто невозможно. Таким образом, перенесение данного европейского опыта на российскую почву при сложившихся условиях, и всей обстановки в целом в России в 1917 году, являлось ошибкой Временного правительства. Все это и обусловило неэффективность и, по существу, развал гражданской милиции к октябрю 1917 года.

Следует отметить, что в данном исследовании вводится в научный оборот довольно значительный массив архивных и других малоизвестных документов, которые свидетельствуют о серьезных недостатках, как в организационной структуре, так и в кадровой политике гражданской милиции, и которые также позволят значительно повысить объективность и достоверность выводов и положений данного диссертационного исследования.

Научный интерес представляет историко-правовой опыт создания и функционирования гражданской милиции в 1917 году для современного периода реформирования и совершенствования милиции Российской Федерации. Таким образом, существует объективная необходимость исследования данной проблемы. Результаты работы могут быть

использованы в дальнейшем как в научной, педагогической, так и в практической деятельности органов внутренних дел.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно является вкладом в углубление научных знаний о структуре и правовых основах организации деятельности гражданской милиции в 1917 году. В нем освещаются не рассматривавшиеся ранее в научной литературе вопросы ее правового регулирования, организации и деятельности.

Материалы, представленные в работе, позволяют глубже понять противоречивость исследуемого периода, механизм прихода к власти большевиков, выяснить вероятность иного выбора страной пути развития. Вместе с тем опыт организации и деятельности гражданской милиции, построенной по муниципальному типу, ее взаимодействия с земскими и городскими органами, а также деятельности уголовного розыска, по мнению автора, не утратил своей значимости и имеет практическое значение в современных условиях.

Учет исторического опыта организации и деятельности гражданской милиции в 1917 году позволит также избежать многих возможных ошибок в процессе организации и деятельности современной милиции, совершенствования ее правовой базы, а также в процессе реформирования всей системы МВД России.

Материалы диссертации могут иметь определенное значение для отраслевых юридических наук и быть использованы в научной работе, в процессе преподавания курса истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел, истории отечества, а также для подготовки лекций в системе институтов и университетов МВД России.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. За всю историю существования полиции России Временным правительством в марте-октябре 1917 года впервые была предпринята попытка создать новую модель этих органов в виде гражданской милиции, которая формировалась по образцу

муниципальной полиции западноевропейских стран как система демократических, децентрализованных органов, призванных охранять общественный порядок и бороться с уголовной преступностью, а также являться политически нейтральной, не участвовавшей в борьбе за власть.

2. Создавая гражданскую милицию по образцу муниципальной полиции западноевропейских стран, Временное правительство не учитывало того факта, что в этих странах наряду с муниципальной полицией, существуют органы государственной безопасности, специализированные внутренние войска, а также боеспособная армия. Временное правительство набором таких силовых структур не обладало: жандармерия была сметена Февральской революцией, новых органов государственной безопасности создано не было, армия вышла из-под его контроля. Вопреки провозглашенным в дни Февральской революции целям, задачам и абстрактным тезисам об охране прав человека и гражданина и его собственности, Временное правительство было вынуждено использовать гражданскую милицию как вооруженную опору своей власти, тем самым, фактически вынуждая ее защищать собственность помещиков, и участвовать в ликвидации аграрных «беспорядков», что противоречило самим задачам гражданской милиции и целям ее создания.

3. Организационные недостатки гражданской милиции - ее полная децентрализация, подчинение органам местного самоуправления, отсутствие организационного центра, который бы являлся действенным общегосударственным органом по руководству или хотя бы по осуществлению контроля за гражданской милицией, а также разрыв связей между уголовным розыском и общей полицией обусловили неэффективность и беспомощность гражданской милиции.

4. Отряды рабочей милиции и Красной гвардии являлись вооруженной опорой Советской власти и были органами, которые не только осуществляли охрану общественного порядка, но и являлись ее силовыми структурами. Выявление природы рабочей милиции и Красной гвардии, их сравнительный анализ с гражданской милицией Временного правительства позволяет отметить различие задач и целей данных органов.

5. Первый опыт организации и деятельности гражданской милиции, созданной по образцу западноевропейских стран как сугубо децентрализованный орган, в условиях воюющей страны, в условиях хаоса и отсутствии других силовых структур оказался неудачным. Его перенесение на российскую почву в сложившейся обстановке в России в 1917 году являлось ошибкой Временного правительства, что обусловило неэффективность и, по существу, развал гражданской милиции к октябрю 1917 года.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в 5 опубликованных работах, а также излагались в докладах на научно-практических конференциях. Результаты исследования докладывались на заседаниях кафедры истории государства и права университета МВД России. Материалы исследования используются в рамках учебного курса истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел.

Диссертационная работа выполнена в соответствии с основными направлениями научных исследований Московского университета МВД России.

Структура и объем диссертационного исследования определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы. Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявленным к кандидатским диссертациям.

Г л а в a I

Ликвидация царской полиции в ходе Февральской революции 1917 года и создание правовых основ гражданской милиции

I. Полиция царской России в пореформенный период конца XIX-

начала XX вв.

Исследование вопроса о ликвидации царской полиции в 1917 году и создание гражданской милиции невозможно без краткого анализа последнего, качественно выделяющегося исторического периода в развитии России и всех ее государственных структур в период проведения реформ последней четверти XIX и начала XX вв. Несмотря на то, что вопрос об организации и деятельности полиции дореволюционного периода был достаточно подробно освещен в ряде работ¹, автор, не претендуя на привнесение принципиально нового, посчитал необходимым обзорно, но в то же время подробно, дополнить некоторыми деталями, упущенными другими авторами, организацию и деятельность данного органа.

В 60-80-е годы XIX в. в России были проведены крупнейшие реформы, коснувшиеся практически всех сторон государственной жизни, которые вывели страну из глубокого экономического и политического кризиса и дали мощный толчок капиталистическому развитию страны. Из России феодальной рождалась Россия буржуазная. Менялась вся общественная

¹ Курицын В.М. История полиции России. Исторический очерк и основные документы. М., 2001. -203 с; Курицын В.М. Реформы государственного аппарата и развитие права России во 2 пол. XIX в. Учебное пособие. М., 1996. 59 с; Мулукаев Р.С. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России. М., 1964. 127 с; Мулукаев Р.С. Полиция в России (IX-XX вв.). Н. Новгород, 1993. 102 с; Мулукаев Р.С. Общеуголовная полиция дореволюционной России, ее классовый характер. М., 1979. 158 с; Мулукаев Р.С, Епифанов А.Е., Чабан O.K. История отечественных органов внутренних дел в материалах их информационных подразделений. МВД. Волгоград, 1997.268 с.

структура страны, реформировались государство, право, социально-экономический строй. Было уничтожено крепостное право, изменены поземельные отношения, введено местное самоуправление, создана новая судебная система, реформирована вся военная организация государства. Отмена крепостного права автоматически ликвидировала вотчинную полицию, которая была существенным придатком государственной полиции. С освобождением крестьян охрана порядка всецело становилась обязанностью государственной полиции, которая из-за отсутствия соответствующей законодательной базы и штатного расписания не была готова к этому. Поэтому требовалось немедленное совершенствование ее структуры и, особенно ее низовых звеньев. Все эти изменения повлекли за собой реформу полиции, которая в те годы рассматривалась не только как орган борьбы с преступностью, но и как орган государственного управления. Суть полицейской реформы сводилась к следующему: 1. объединены уездная полиция с полицией уездных городов и созданы единые уездные полицейские управления во главе с исправниками; 2. изменены принципы комплектования полиции: если раньше рядовой состав комплектовался солдатами и унтер-офицерами старших возрастов, негодных к службе в полевых войсках, служивших в порядке отбывания повинности, то в связи с проведением военной реформы 1874 г. и отменой рекрутского набора был введен принцип вольного найма по контракту; 3. соответственно, чтобы сделать службу по вольному найму привлекательной, было увеличено жалованье, введены пенсии, награждения за выслугу и иные льготы; 4. сужены функции полиции: проведение следствия передавалось судебным следователям, хозяйственные функции и благоустройство городов, продовольственное дело, контроль за состоянием дорог - земским и городским органам местного самоуправления; 5. был расширен низовой аппарат полиции: учреждены должности участковых урядников, а также

полицейский резерв в уездах; в городах увеличена численность околоточных надзирателей¹.

Однако осуществить эти преобразования было невозможно без создания правовой базы строительства и функционирования полиции, соответствующей новым экономическим и социально-политическим условиям пореформенной России. Анализ существующей нормативно-правовой базы свидетельствовал, что полиция Российской империи к началу XX века представляла собой сложную организацию без единой и четкой законодательной базы. Правовое регулирование деятельности полиции отличалось целым рядом принципиальных недостатков. Полицейское дело регламентировалось множеством разновременно изданных и не всегда согласованных между собой «узаконений» и распоряжений. Компетенция, обязанности и функций полиции не систематизировались и представляли собой механическую сумму законоположений, копившихся десятилетиями и, во многих случаях, устаревших. Одним из основных руководящих документов, регламентирующих обязанности полиции, был «Устав о предупреждении и пресечении преступлений»². Особенностью Устава было то, что при общей кодификации законов за его основу был взят «Устав благочиния или полицейский»³ от 8 апреля 1782 г., дополненный последующими полицейскими «узаконениями». «Устав о предупреждении и пресечении преступлений» после редакций в 1842, 1857 и 1876 гг. в мало измененном виде просуществовал вплоть до 1917 г. Говоря о полицейском аппарате и царившей в нем «неразберихе», отсутствии четких положений, регулирующих и направляющих его деятельность, директор Департамента полиции А.А. Лопухин отмечал, что отсутствие специального сборника правил об устройстве полиции и ее службе, полицейского устава, составляют пробел в своде законов, особенно существенный в виду исключительной

¹ Курицын В.М. История полиции России. Исторический очерк и основные документы. М., 2001. -
32 с;

² Свод законов Российской Империи. Т. XIV. С. 123-187.

³ Полное собрание законов Российской Империи. Т. XXI. № 15379.

сложности полицейских учреждений в России. Существовали распоряжения законодательной власти по вопросам полиции, которые в Свод законов не вносились и даже не публиковались. Случайность их издания и беспорядочность кодификации привели к тому, что не только обывателю, но даже должностным лицам, даже центральному, ведающему делами полиции органу министерства внутренних дел, не представлялось иногда возможности определить для какой местности, какие полицейские власти в ней действуют¹. Границы полицейской власти были более точно определены только по уголовным делам «Уставом уголовного судопроизводства»². Таким образом, существовала острая необходимость в создании нормативно-правовой базы, которая бы четко регулировала организацию и деятельность полиции в новых условиях.

Отдельные попытки преобразования полиции неоднократно предпринимались в течение всего пореформенного периода, вплоть до 1917 года. Как уже было отмечено выше 25 декабря 1862 г. были приняты «Временные правила об устройстве полиции в городе и уездах губерний» , в соответствии с которыми уездная и городская полиции объединялись. Для руководства ее деятельностью были созданы Уездные полицейские управления, возглавляемые уездными исправниками. Уездный исправник назначался губернатором из местных дворян. Это объединение не коснулось значительного числа крупных городов и столиц, где была сохранена городская полиция, возглавляемая полицмейстером. Уезды делились на станы, полицейские функции которых выполняли становые приставы. К началу 1-ой мировой войны в России насчитывалось 1777 станов⁴. В городах, подведомственных уездному полицейскому управлению, полицейскую службу несли городские и участковые приставы, и полицейские надзиратели.

¹ Лопухин А.А. Из итогов служебного опыта. Настоящее и будущее русской полиции. М., 1907. с.
9- 10.

² Свод законов Российской Империи. Т. XVI. Ч.І, с. 1185-1388.

³Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 2-е. Т. XXXVII. № 39087. ⁴ Проект учреждения полиции с постатейными объяснениями. СПб., 1913. с. 50.

Позднее происходит дальнейшее расширение низшего звена полицейского аппарата. В связи с обострением социальной напряженности в деревне и крестьянскими выступлениями в 1903 году была проведена частичная реорганизация сельской полиции. Теперь вместо крестьянских сотских, которые в порядке очереди по традиции несли вспомогательную полицейскую службу в виде повинности под руководством урядников, были учреждены штатные должности сельских стражников. Деньги на оплату сельских стражников поступали в казну за счет того, что натуральная полицейская повинность для крестьян была заменена специальным денежным сбором. Из сельских стражников в случае необходимости могли быть сформированы отряды сельской стражи, составлявшие вооруженный резерв в распоряжении уездных исправников. Эта мера объяснялась ненадежностью сотских, - в большинстве своем крестьян, многие из которых сами участвовали в крестьянских бунтах. В связи с участившимися открытыми массовыми антиправительственными выступлениями, главным образом крестьянскими, в том числе вооруженными, правительство в помощь полиции стало более широко привлекать войска, преимущественно казачьи части. В этой связи был уточнен порядок привлечения войск для содействия гражданским властям.

9 сентября 1867 г. было принято «Положение о Корпусе жандармов»¹. Оно предусматривало расширение сети жандармских подразделений в стране вплоть до уезда, где создавались наблюдательные пункты. (Следует отметить, что на большей части территории России основным учреждением было губернское жандармское управление, окружная система сохранилась только на окраинах России). Основная деятельность корпуса жандармов была направлена на борьбу с политическими преступлениями. Однако эффективность этой борьбы оставалась слабой, несмотря на расширение сети жандармских подразделений и увеличение их численности. 9 июня 1878 г.

¹ Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 2-е. T.XI1I. № 44956.

² Сборник циркуляров и инструкций МВД за 1878 г., СПб., 1880. № 124. с. 140.

было принято «Временное положение о полицейских урядниках в 46 губерниях» . В штаты Уездных полицейских управлений была введена должность полицейского урядника, в задачи которого входило: исполнение полицейских обязанностей, надзор за действиями сотских и десятских на местах. Главной задачей урядников было пресечение и предупреждение преступлений, производство дознания по уголовным делам. Положение определяло, что на все 46 губерний полагается 5 тысяч полицейских урядников. Распределение урядников по губерниям происходило централизованно, в зависимости от пространства, населения и других местных условий министром внутренних дел, по уездам - губернатором, по станам - уездным исправником.

В связи с массовым строительством железных дорог были образованы железнодорожные жандармские управления. Принятый 16 марта 1867 года особый правовой акт «Порядок учреждения жандармского надзора на вновь проводимых железных дорогах», устанавливал, что в ведении каждого железнодорожного жандармского управления должен был находиться участок пути в 2 тыс. верст. В свою очередь, это расстояние делилось на участки по 200 верст, находившихся в ведении жандармских отделений. Следует отметить, что хотя железнодорожные жандармские управления как составные части корпуса жандармов являлись органами политической полиции и финансировались из бюджета военного министерства, они не только несли военную охрану железнодорожных путей и сооружений, но и обязаны были вести борьбу с уголовными преступлениями на территории железнодорожных сооружений и в полосе отчуждения железнодорожных путей, главным образом с хищениями грузов. Соответственно они несли все обязанности и пользовались всеми правами общей полиции¹. Предоставление железнодорожным жандармским управлениям прав общей полиции а, следовательно, и право проведения дознания, требовало решения и более

Курицын В.М. История полиции России. Исторический очерк и основные документы. М., 2001. -

с. 34.

общего вопроса - о правовом регулировании деятельности губернских жандармских управлений в области дознания. Дело в том, что в соответствие с судебными уставами 1864 года следствие было возложено на судебных следователей, а за полицией осталось лишь дознание¹. В Уставах ни одним словом не упоминалось о жандармерии. И это понятно. Ведь еще в 1862 году в Петербурге была учреждена особая Следственная комиссия по делам о государственных преступлениях. Таким образом, право проведения следствия по политическим делам с самого начала не предоставлялось судебным следователям. В 1871 году эта Следственная комиссия была упразднена, а следствие по политическим делам было возложено на одного из членов Петербургской судебной палаты, в связи с чем штат этой палаты увеличивался, а при Шефе жандармов учреждалась должность юрисконсульта . Характерно, что суммы из бюджета, которые отпускались на содержание Следственной комиссии, были направлены в распоряжение Шефа жандармов. Этим же постановлением Государственного совета, утвержденным императором, обязанность проведения дознания была возложена на жандармские органы.

В конце 70-х годов XIX в. в связи с обострением социально-политической обстановки, возникновением революционных организаций и партий, таких как партия «Народная воля»³ с хорошо поставленной конспирацией, происходит изменение форм и методов деятельности политической полиции, а также расширяется сеть ее органов. Поводом для проведения реформы жандармского аппарата явились покушения и убийства, направленные против высших должностных лиц империи и самого монарха. 24 января 1878 г. В. Засулич тяжело ранит Петербургского обер-полицмейстера Ф.Ф. Трепова, спустя несколько недель в Киеве убивают

¹ Мамонтов А.Г. Реформы предварительного следствия во 2 пол. XIX века в России (историко-
правовое исследование). Дис....канд.юрид.наук. М., 1996; Мамонтов А.Г. Судебный следователь в
истории российского судопроизводства. Учебное пособие. М., 2003 - 101 с.

² Сборник циркуляров и инструкций МВД за 1878 год. Спб., 1880. № 124. с. 140.

³ «Народная воля» - наиболее крупная и значительная революционная народническая организация.
Зародилась в недрах общества «Земля и Воля» в Петербурге в 1879 г.

жандармского офицера барона Гейкинга, 4 августа 1878 г. С. Кравчинский убивает шефа жандармов Н.В. Мезенцева. В феврале 1879 г. убит харьковский губернатор С. Кропоткин, в марте Л. Мирский совершает покушение на шефа жандармов генерала Р. Дрентельна. Одно за другим следуют три покушения на Александра II, а 5 февраля 1880 г. организован и осуществлен взрыв в Зимнем дворце С. Халтуриным.

Следует отметить также и другую причину данной реформы. Дело в том, что когда в середине 20-х г. XIX в. создавался корпус жандармов, революционное движение было по преимуществу движением дворянских революционеров. Их численность была сравнительно невелика, подавляющее большинство являлось офицерами, поэтому и жандармерия была немногочисленна. Иное положение сложилось в 60-70-е годы XIX в. Главной фигурой в революционном движении стал революционер-разночинец. Это привело к переориентации жандармерии на наблюдение за широкими слоями либеральной интеллигенции и студенчества. Отсюда и необходимость создания разветвленной сети территориальных (губернских) жандармских органов. Так, вместо ранее существовавших 8 жандармских округов в 1867 г. было создано 73 губернских жандармских управления, а также 22 жандармских управления железных дорог, 23 городские конные и крепостные жандармские команды. Увеличение сети жандармских органов сопровождалось ростом численности отдельного корпуса жандармов. В 1880 г. в нем насчитывалось более 6 тыс. человек¹.

Таким образом, для разработки мер по «прекращению покушений на государственный и общественный строй» 12 февраля 1880 г. создается «Верховная Распорядительная Комиссия по охранению государственного порядка и общественного спокойствия»². Ее возглавил популярный генерал, герой русско-турецкой войны 1877-78 гг. граф Михаил Тариелович Лорис-

¹ Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970. с. 163.

² Всеподданнейший доклад П.А. Валуева и документы к Верховной Распорядительной Комиссии,
«Русский архив», 1915 г. кн. 11-12.

Меликов. В руках этого органа была сосредоточена огромная власть, распространявшаяся на все ведомства Российской Империи. По сути, это был временный чрезвычайный орган, который поэтому и просуществовал всего лишь 6 месяцев. 6 августа 1880 г. комиссия, выполнив свои первоначальные задачи, упраздняется. (Однако, опыт объединения в одном органе руководства всеми видами полиции, накопленный комиссией, был положен в основу реорганизации Министерства внутренних дел). Убедившись в низкой эффективности деятельности III Отделения, М.Т. Лорис-Меликов предложил Александру II ликвидировать данное учреждение. В своем докладе царю он отмечал, что предлагаемые им изменения, сосредоточение в лице Министра внутренних дел заведования всей полицией в государстве как общей, так и политической, земскими и городскими делами и печатью, предоставит возможность, при дружной и благожелательной поддержке со стороны представителей других ведомств создать твердую власть. 6 августа 1880 г. III Отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии было упразднено, его функции были переданы Департаменту полиции МВД, переименованному в Департамент государственной полиции, в котором таким образом сосредоточивалось управление всей полицией в государстве. На этот орган возлагались обязанности по «предупреждению и пресечению преступлений по охране общественного порядка и общественной безопасности; о государственных преступлениях; по устройству полицейских учреждений и по наблюдению за их деятельностью; по утверждению уставов различных клубов и обществ, разрешению публичных лекций, чтений, съездов и выставок»¹. До этого времени такой единой системы не было. Политическая полиция (жандармерия) подчинялась III Отделению царской канцелярии, общая полиция находилась в ведении Министерства внутренних дел, а практически подчинялась на местах губернаторам. Одновременно из МВД был выделен Почтовый департамент, на основе которого было образовано Министерство почт и телеграфов, которое

¹ Свод законов Российской Империи. Т. I. ч. 2. 1892. Ст. 362.

возглавил бывший министр внутренних дел Л.С. Маков. (Вскоре Министерство почт и телеграфов было ликвидировано, а его функции вновь переданы в МВД).

Министр внутренних дел одновременно являлся и Шефом Отдельного корпуса жандармов, к нему переходили также полномочия упраздненной Верховной распорядительной комиссии. Министр смещался и назначался царем. На него было возложено «управление всей политической частью в государстве», а вместе с тем, следовательно, обязанности «охранять государственный порядок и спокойствие», он являлся доверенным и самым приближенным советником монарха. Министр внутренних дел был наделен уникальной по объему компетенцией, какой не пользовался никакой другой министр. Кроме борьбы с преступностью в его ведении находилась значительная часть внутренних функций государства. (Значение министра внутренних дел в государственном механизме практически не изменилось и после создания в 1905 г. в России Совета Министров и учреждения должности его председателя). Последний формировал правительство, и каждый из министров отвечал не перед ним, а перед императором. А с 1906 по 1911 г. Председатель Совета Министров П. А. Столыпин был одновременно и министром внутренних дел. Четыре месяца в 1916 г. эти должности совмещал Б.В. Штюрмер.

29 июня 1882 г. была введена должность, официальное название которой «товарищ министра, заведующий государственной полицией, командир Отдельного корпуса жандармов». Товарищу министра, кроме жандармерии подчинялся непосредственно Петербургский обер-полицмейстер, также ему было предоставлено право руководства губернаторами «по предупреждению и пресечению преступлений». Непосредственно ему подчинялся Департамент полиции. Это было основное и самое большое структурное подразделение центрального аппарата МВД, быстро развивающееся в начале 80-х годов. Департамент государственной полиции, осуществляющий руководство всеми своими звеньями, состоял из

директора, вице-директора, чиновников особых поручений и прочих чинов¹. Первым директором Департамента государственной полиции стал барон Иван Осипович Велио, в прошлом руководитель Почтового департамента МВД. В 1881 г. его сменил Вячеслав Константинович Плеве. Он руководил Департаментом полиции при трех министрах. (В 1902 г. стал министром внутренних дел, но в 1904 г. был убит эсером-террористом). Департамент полиции был призван направлять и координировать работу всей полиции империи. Он состоял из отделов или делопроизводств, руководивших отдельными сторонами его деятельности. Количество делопроизводств в зависимости от ситуации в стране время от времени менялось. В 80-е гг. XIX в., например, Департамент государственной полиции имел в своем составе четыре структурных подразделения: распорядительное, законодательное, секретное делопроизводство и судебный отдел, наблюдающий за производством дел о государственных преступлениях. В 1883 г. Департамент государственной полиции был переименован в департамент полиции, состоящий уже из пяти делопроизводств. Введение в 1894 г. винной монополии, рост забастовочного движения, распространение и широкое применение не только в технических целях динамита обусловили создание в составе Департамента полиции нового делопроизводства. Оно было образовано в 1894 г. и контролировало производство и хранение взрывчатых веществ, соблюдение винной монополии, законодательства о евреях, а также занималось проблемами взаимоотношений между владельцами предприятий и рабочими. В 1898 г. был создан Особый отдел Департамента полиции, руководивший заграничной и внутренней агентурой, обобщавший результаты перлюстрации писем. В конце XIX и начале XX в.в. в центральный аппарат министерства помимо Департамента полиции входило 20 учреждений.

Министерство внутренних дел сосредоточило в своих руках управление всей полицией империи. Оно было призвано обеспечивать прочность и

¹ Свод законов Российской Империи. Т. I. ч. 2. с. 256-257.

незыблемость всего внутреннего устройства царской России. Структура и
полномочия Министерства внутренних дел царской России были определены
такими нормативно-правовыми актами, как «Учреждение Министерства
внутренних дел»¹, «Устав о предупреждении и пресечении преступлений»².
Можно без преувеличения отметить, что Министерство внутренних дел
после реорганизации 1880 года заняло главенствующее место в
государственном механизме, и стало самым влиятельным в системе
карательных органов царской России. (По данным Н. Рубакина, в конце XIX
века в России один чиновник приходился на 292 человека, причем каждый
четвертый чиновник был полицейским)³. Не случайно оно возглавлялось, как
правило, самыми влиятельными в России государственными деятелями и
близкими к царю людьми (Д.А. Толстым, М.Т. Лорис-Меликовым, П.Н.
Игнатьевым, И.Л. Горемыкиным, И.Н. Дурново, В.К. Плеве, Д.С.
Сипягиным, П.А. Столыпиным). Все они играли роль своеобразных «первых
министров» самодержавной монархии. В том, насколько высок был
удельный вес МВД, свидетельствует также и его бюджет. Например, в общей
структуре государственных расходов за 1885 г., равным 502, 9 млн. рублей,
расходы на полицию составляли 2,84 %. От 30 до 54 % всех расходов
_, Министерства внутренних дел приходилось на полицию⁴. В 1887 г. годовой

бюджет Министерства составлял 73 млн. рублей (бюджет Министерства путей сообщения - 26 млн., просвещения - 21 млн., юстиции - 20 млн., иностранных дел - 5 млн.). В годы первой русской революции бюджет Министерства внутренних дел возрос на 40 %.

Несмотря на это, реформа 1880 г. и последующие шаги по ее развитию и конкретизации не дали желаемого результата хотя бы потому, что, несмотря на все усилия, 1 марта 1881 г. был убит Александр II. С точки

¹ Свод законов Российской Империи, 2-е изд. Под редакцией А.А. Добровольского. СПб., 1913, Т.
# 1,ч.2, с. 252-266.

² Там же. Т. 14, с. 123-188.

³ Рубакин Н. Много ли в России чиновничества?// Вестник Европы. 1910. №1.

⁴ Сборник сведений по России за 1884 - 1885 годы. СПб., 1887. - с. 184.

зрения организации реформа также оказалась половинчатой. Дело в том, что
Отдельный корпус жандармов остался воинским соединением, плохо
вписывавшимся в невоенное Министерство внутренних дел. Несмотря на то,
что жандармерия и Департамент полиции были объединены подчинением
одному лицу - товарищу министра, заведующему полицией, а на
Департамент полиции было возложено руководство жандармерией по
обнаружению и расследованию преступлений, Корпус в значительной мере
оставался независимым. Независимость жандармерии ставила в
двусмысленное положение губернаторов, отвечавших за безопасность и
спокойствие в губернии. Дело в том, что губернатор был одновременно и
представителем высшей власти и органом Министерства внутренних дел,
которому подчинялась вся губернская полиция, за исключением
жандармерии. В губернии, таким образом, существовало два независимых
органа Министерства внутренних дел. Вместе с тем независимость
жандармских органов от губернских властей имела и свои плюсы.
Правительство стремилось через местные жандармские органы
контролировать губернаторов и местную администрацию. Однако в
кризисных ситуациях революционных событий разобщенность действий
₍^, губернаторов, местной полиции и жандармских органов играла негативную

роль. Еще большую разобщенность внесло создание охранных отделений. Ведь они были независимыми не только от губернаторов, но и от жандармских управлений. Хотя в правовых актах, регламентировавших деятельность охранных отделений, достаточно четко была распределена компетенция охранных отделений и жандармских управлений, соперничество между ними нередко вело к конфликтным ситуациям, которые не мог разрешить на месте губернатор, так как ни те, ни другие органы в губернии ему не подчинялись¹.

¹ Курицын В.М. История полиции России. Исторический очерк и основные документы. М., 2001. -с. 45.

Как уже было отмечено, жандармерия организационно представляла собой воинскую часть и состояла на бюджете Военного министерства, входя в тоже время в структуру Министерства внутренних дел. Жандармы подчинялись только своему начальству - штабу и командиру корпуса. Наказать или поощрить жандарма, а также переместить его на другую должность могло только свое, жандармское начальство. Следовательно, объединение общей и политической полиции 6 августа 1880 г. было незаконченным и неполным и оставалось таковым вплоть до февраля 1917 г. Однако объективная ситуация в стране в то время реально объединила все полицейские силы в борьбе с нарастающей революционной волной. Да и законодательство, определявшее компетенцию органов внутренних дел, не делало различий между двумя полициями. Принятое 14 августа 1881 г. Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия»¹ разрешало в местностях, объявленных на положении усиленной или чрезвычайной охраны, производить аресты по подозрению в совершении государственного преступления и общей полиции, и жандармерии, как в империи в целом, так и в отдельных ее частях, что вело к значительному расширению прав полиции. В данном Положении были собраны все ранее изданные правила «об усиленной и чрезвычайной охране». Оно разграничило два вида «исключительных положений»: усиленную и чрезвычайную охрану. В соответствии с этим Положением при министре внутренних дел создается орган - Особое совещание в составе двух высших чиновников от МВД и двух от Министерства юстиции, руководимое заместителем министра внутренних дел. Оно рассматривало вопросы об административной высылке лиц, подозревавшихся в причастности к государственным преступлениям или же отличавшихся «порочным поведением». Окончательное решение о высылке принимал министр. В 1883 г. министр внутренних дел Д. А. Толстой добился внесения изменения в Положение от 14 августа 1881 г., дававшее право министру внутренних дел в

¹ Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 3-е. Т. I. № 350.

административном порядке высылать любое лицо, «признаваемое вредным для государственного порядка и общественного спокойствия». Данное Положение вводилось как временное - сроком на три года. Однако правительству приходилось систематически продлевать действие данного Положения, вплоть до Февральской революции 1917 г¹.

Предметом особой заботы правительства стало укрепление политического сыска. Слабым местом жандармских органов была оперативно-розыскная работа. Объяснялось это тем, что корпус жандармов как воинское соединение комплектовался офицерами, переводившимися из других армейских частей. Но в армии по законам офицерской чести общение офицера с агентом-доносчиком считалось делом предосудительным. Армейский офицер, заподозренный в доносительстве или в общении с доносчиком, изгонялся из полка. Кстати, должностные инструкции по работе с агентурой запрещали вербовать в качестве секретных агентов потомственных дворян и офицеров. Когда офицерам, переведенным на службу в корпус жандармов, приходилось иметь дело с агентурой, они шли на это крайне неохотно. К тому же, жандармам запрещалось переодеваться в гражданское платье, что затрудняло оперативно-розыскную работу. Бывший начальник Киевского жандармского управления, а затем личной охраны императора генерал Спиридович в своих мемуарах писал о том, как жандармские унтер-офицеры, отправляясь на задание по наружному наблюдению (т.е. на слежку), одевали поверх военной формы гражданской пальто, из-под которого были видны сапоги со шпорами и сабля. Учитывая неприспособленность жандармов к розыскной работе, по инициативе снизу стали создаваться новые независимые от жандармерии розыскные органы. Впервые, еще в 1866 году сразу после покушения Каракозова на Александра II, такой специализированный розыскной орган - Отделение по охране государственного порядка и общественного спокойствия - был образован при петербургском градоначальнике, а затем аналогичный орган возник и

'ГА РФ. Ф. 1276,Оп.20,Д.4,ЛЛ. 126, 140, 183, 222, Д. 5, ЛЛ.72, 142, 183, Д. 6, ЛЛ.9, 11,39,40.

при московском обер-полицмейстере. Отделения, именовавшиеся в обычном обиходе «охранными» или «охранкой», имели своей задачей борьбу при помощи секретной агентуры с подпольными революционными организациями. Деятельность этих отделений распространялась далеко за пределы столичных губерний. Созданный при Московском охранном отделении «летучий отряд филеров» преследовал революционеров на большей части территории империи. Характерно, что отряды филеров, как при петербургском, так и при московском охранных отделениях состояли не из жандармов, а из вольнонаемных сотрудников¹. В 1883 году по докладу министра внутренних дел Д.А. Толстого было утверждено Положение об устройстве секретной полиции в империи, в котором предусматривалась возможность создания сети охранных отделений по всей стране. Граф Д. Толстой (который в 1880 году по настоянию Лорис-Меликова был смещен с поста министра народного просвещения, а теперь стал министром внутренних дел) попытался организовать общеимперский орган секретной полиции, независимой от жандармских управлений, который руководил бы сетью охранных отделений. Однако поставленный во главе секретной полиции подполковник Судейкин в декабре 1883 года был убит своим же агентом штабс-капитаном Дегаевым. После гибели Судейкина попытка создания независимой от жандармов секретной полиции провалилась, тем более что для ее осуществления требовались новые бюджетные ассигнования, которые так и не были выделены. Фактически сеть была создана лишь в начале XX в. 14 декабря 1906 г было принято Положение о районных охранных отделениях , вслед за ним в 1907 г. принимается Положение об охранных отделениях (низовой охранке) и только 6 июля 1908 г. принимается закон «Об организации сыскной части»⁴. В развитие этого закона в 1910 г. утверждена Инструкция чинам сыскных отделений⁵.

¹ ГА РФ Ф. 102.1 делопроизв.. ! 883, Д. 408. Л 6-9.

² ГА РФ Ф.102.2 делопроизв.. Оп. 262, Д. 16, Л 1-5.

³ Там же. Д. 23, Л 1-4.

⁴ Полное собрание законов Российской империи. Собр.З, T.XXVIII, отд. I, №30672.

⁵ Отдельное издание. Спб., 1910.

Для общего руководства сыскной полицией в составе департамента полиции создается специальное подразделение - восьмое делопроизводство. Следует отметить, что, несмотря на принятие данных нормативных актов в организации сыскных отделений, существенным недостатком было то, что они строились по децентрализованной системе, т.е. каждое отделение входило в полицейское управление города или уезда и замыкалось в рамках подведомственной территории. При необходимости розыска преступника за пределами этой территории начальники сыскных отделений должны были сноситься с департаментом полиции через начальников уездных полицейских управлений, полицмейстеров и губернаторов, что несомненно сказывалось на эффективности их работы.

Изменяющаяся политическая и экономическая обстановка в начале XX века в России, резкий рост преступности требовали от правительства более гибкой внутренней политики, в том числе и реформирования всего полицейского аппарата, повышения его эффективности, приведения законодательной базы в соответствие с теми задачами, решение которых было возложено на полицию, а также внесение определенных изменений в структуру и методы полицейской службы. Касаясь вопросов многообразия полиции, А.А. Лопухин делит ее на виды, группы, типы, исходя из стоящих перед ней задач, а также по месту службы и способу организации. «Полиция в России делится на общую и жандармскую, наружную и политическую, конную и пешую, городскую и уездную, сыскную, фабричную, железнодорожную, портовую, речную, горную, волостную, сельскую, мызную, полевую и т. п. По способу организации она может быть разделена на пять типов: военную, гражданскую, смешанную, коммунальную и вотчинную» .

В связи с этим вполне закономерно, что в начале XX века в России появляется ряд соответствующих проектов преобразования всей

Лопухин А.А. Из итогов служебного опыта. Настоящее и будущее русской полиции. М, 1907. с. 10.

полицейской системы. С 1906 г. в стране почти постоянно работали
различные комиссии и подкомиссии, которые выработали значительное
число проектов по переустройству полицейских сил. Необходимость
реформирования полиции и всей законодательной базы, на основании
которой строилась вся жизнедеятельность полицейских органов,
осознавалась на самых высоких уровнях власти. Наиболее разработанные
законопроекты по реформированию полиции представили: член Совета
министров внутренних дел, действительный статский советник В.Э. Фриш;
межведомственная комиссия под председательством товарища министра
внутренних дел А.А. Макарова, а также подкомиссия под председательством
директора Департамента полиции М.И. Трусевича. Основными недостатками
существовавшего «полицейского строя» реформаторы считали: отсутствие
должного единства в устройстве полиции; отсутствие служебного ценза и
должной устойчивости в служебном положении чинов полиции;
материальную необеспеченность чинов полиции; отсутствие общего
полицейского устава и перегруженность обязанностями,

несоответствующими назначению полиции.

Определенные изменения должно было внести Особое совещание, созданное в декабре 1904 г. по пересмотру «установленных для охраны государственного порядка особых законоположений» и известное как Особое совещание под председательством А.А. Игнатьева. Однако вводимые «усовершенствования» не вносили никаких качественных изменений. Что касается Особого совещания, то им была проведена большая подготовительная работа: собраны документы о действующем законодательстве России и материалы по иностранному законодательству, составлен исторический обзор мероприятий общего характера по охране государственного порядка. Совещанием Игнатьева был почти подготовлен проект закона об «исключительном положении», но в связи с революцией правительство сочло нецелесообразным рассматривать его. 23 апреля 1906 г. по высочайшему повелению совещание было закрыто.

Особая межведомственная комиссия под предводительством товарища министра внутренних дел А.А. Макарова приступила к работе осенью 1906 г. В комиссию вошли высокопоставленные представители различных министерств и ведомств: более всего от министерства внутренних дел, а также от министерства юстиции, Военного министерства, Государственной канцелярии. Основной задачей комиссии была подготовка законопроектов по реформе полиции. Комиссия должна была пересмотреть действующее законодательство, определяющее условия службы и порядок деятельности чинов полиции, выработать соответствующие времени проекты преобразования полиции, подготовить проект правового регулирования деятельности полиции, завершить работу по подготовленному совещанием Игнатьева проекту «Исключительного закона», принять участие в подготовке проекта закона о неприкосновенности личности. Своей непосредственной задачей Комиссия считала «упорядочение» полиции как органа власти, призванного обеспечивать «безопасность и спокойствие населения». Первое, на чем пыталась остановить внимание Комиссия, - это определение полиции в качестве органа власти, а также ее устройство, виды, условия службы, направления деятельности, отношение к другим органам управления. Важнейшим вопросом, который пыталась решить комиссия, был вопрос о соединении полиции с Отдельным корпусом жандармов в центральных и местных учреждениях, а также согласование деятельности офицеров Корпуса жандармов с деятельностью членов судебного ведомства при дознании по политическим преступлениям¹. Первоначально комиссия остановилась на проекте, предложенном В.Э. Фришем, бывшим членом Особого совещания Игнатьева и практически подготовившим свой проект еще в «недрах» Особого совещания. Его документ назывался «Проект учреждения государственной стражи в России». Сущность проекта заключалась в том, что существующие виды полиции: наружная, сыскная, охранная, портовая, речная, Отдельный корпус жандармов, земская стража - объединялись в

¹ Курлов В.В. Конец русского царизма. М. - П., 1923. с. 117-118.

Корпус государственной стражи, который в строевом и дисциплинарном отношении находился в подчинении военного министра, а в «отношении несения служебных обязанностей по охранению порядка и безопасности» -министра внутренних дел. Предполагалось кратное увеличение численности полиции из расчета 1 стражник на 500 жителей в городах, и на 1000 жителей - в уездах. Фриш предлагал создать особую должность командира Корпуса государственной стражи. Государственная стража должна была подразделяться на полицию исполнительную (полицию безопасности) и судебную. Полиция «благосостояния» целиком передавалась в ведение городских и земских общественных учреждений. Вся Государственная стража, включая судебную полицию, должна находиться на местах в ведении местных губернаторов, их помощников по наружной части и градоначальников¹. Своим проектом Фриш стремился создать полицию на новых военизированных началах. Но этот проект сразу же был отвергнут правительством под предлогом «исключительной трудности проведения в жизнь», из-за огромных расходов на содержание полиции, потому что вносил коренную ломку в строй всех действующих организаций². Пугало членов Комиссии введение «института полицейских комиссаров» по образцу полиции Запада, увеличение штатов. Главное же, что их не устраивало в проекте - это подчинение полиции военному министру и комплектование государственной стражи из военных.

Для разработки и более детального изучения существующего законодательства, а также выработки основных положений более приемлемого проекта, в январе 1908 г. была выделена особая подкомиссия под председательством директора Департамента полиции М.И. Трусевича. Подкомиссия Трусевича тщательно изучила действующее законодательство о полиции в России и других государствах (для этого сам Трусевич был командирован за границу). В ноябре 1908 г. подкомиссия представила на

'Объяснительная записка к проекту схемы организации Государственной стражи в России. ГА РФ.

Ф. 102. Оп. 261. Д. 203.

² Там же. Оп. 262. Д. 74. Л. И.

рассмотрение и обсуждение «Проект основных положений преобразования полиции в Империи»¹. Проект имел три раздела: учреждение полиции, Отдельный корпус жандармов, сложение с полиции некоторых лежащих на ней обязанностей. В первом разделе давалось определение полиции: «Полиция есть орган правительственной власти. В пределах возложенных на нее обязанностей, полиция наблюдает за исполнением законов и обязательных постановлений и принимает меры к предупреждению, обнаружению и преследованию деяний, направленных против государственного и общественного порядка, а равно личной и имущественной безопасности». Это была первая статья проекта. Вторая статья касалась вопроса организации полиции - «Министр внутренних дел, шеф жандармов, есть главный начальник полиции и Отдельного корпуса

^ жандармов»². Согласно проекту, ближайшим помощником министра

внутренних дел должен стать товарищ министра внутренних дел, заведующий полицией и одновременно являющийся командиром Отдельного корпуса жандармов. Начальником полиции в губернии является губернатор, в области - начальник области, в городах - градоначальник. Статья пятая этого проекта при обсуждении вызвала много споров и толкований. Она

,i устанавливала новые положения, отсутствовавшие в действующем

законодательстве, и учреждала новую должность помощника губернатора по полицейской части. Второй раздел проекта был посвящен Отдельному корпусу жандармов, который сохранял особую военную организацию. В третьем разделе «О сложении с полиции обязанностей» подробно рассматривались вопросы, которые не отвечали прямому назначению полиции.

В декабре 1908 г. начинается обсуждение проекта вместе с заинтересованными учреждениями. В своей вступительной речи сенатор А.А. Макаров отметил, что необходимость реформы полиции настолько

'ГАРФ.Ф. 102. Оп. 261. Д. 173, 186,187. ² Там же. Д. 186. Л. 3.

очевидна, что не нуждается в особых доказательствах¹. Окончательный проект преобразования полиции был рассмотрен Советом министров 12 июля 1911 г., и 31 января 1912 г. на рассмотрение Совета министров были представлены три документа: проект «Учреждения полиции», проект «Устава полицейского» и «Заключение». В первом документе излагалась организация реформированной полиции, определялись ее виды; нормы личного состава полицейских чинов, их оклады; источники финансирования. Проект преобразования полиции был значительно дополнен по сравнению с обсуждавшимся в декабре 1908 г. В некоторых случаях он существенно детализирован, количество статей возросло в 2 раза (230 статей). В проекте отсутствовал ранее представлявшийся документ «Об отдельном корпусе жандармов», вместо него теперь появился раздел «Устав полицейского» и «Заключение». В проекте отсутствовало также определение полиции, а также ее место в политической системе государственной власти. По этому проекту общее заведование полицией возлагалось на одного из товарищей министра, в то же время указывалось, что его должность «может быть совмещена с должностью командира Отдельного корпуса жандармов». В предыдущем проекте эти должности совмещались обязательно. Вопрос об объединении всех видов полиции под властью МВД так и остался открытым, хотя А.А. Макаров и убеждал, что создание должности помощника по полицейской части при губернаторе ведет к объединению полицейской службы. Оставались не подчиненными министру внутренних дел: особая подведомственная полиция - дворцовая; городская в дворцовых городах, в военных портах; казенная лесная стража. Никак не решался вопрос о выборной сельской полиции. Второй документ «Устав полицейского» представлял собой свод «узаконений», определяющий права и обязанности чинов полиции. Этим Уставом предполагалось заменить действующий, но явно устаревший «Устав о предупреждении и пресечении преступлений». Определенный интерес представлял третий документ «Заключение», который

¹ ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 28. Л. I - 2.

намечал порядок осуществления реформы полиции. В этой части предусматривались необходимые изменения и дополнения к действующим законоположениям, перечислялись обязанности, снимаемые с полиции и передаваемые в другие ведомства и организации.

В 1912 г. проекты Комиссии А.А. Макарова, одобренные Советом министров и доработанные по замечаниям, были отправлены на рассмотрение Государственной думы. Довольно интересно заключение Совета Министров, в котором указывалось: «...в существе своем они (проекты) заслуживают полного одобрения как серьезный шаг к коренному преобразованию нашего обветшалого полицейского строя, не соответствующего уже сложившимся запросам текущей жизни»¹. Что же принципиально нового носил этот проект? Главным моментом предлагаемой реформы были: упразднение губернских жандармских управлений; создание особой канцелярии при губернаторе, на которую возлагались все дела по полицейской части; введение новой должности помощника губернатора (градоначальника) по полицейской части, который должен заведовать особой канцелярией. Принципиальное значение имела оговорка, что помощник губернатора назначался из офицеров Отдельного корпуса жандармов. Уездные исправники переименовывались в уездных начальников, предполагалось упразднить уездные и городские полицейские управления и заменить их канцеляриями при уездных начальниках и полицмейстерах. Учреждались новые должности старших офицеров полицейской стражи вместо инспекторов и новые должности помощников становых приставов. Околоточные надзиратели переименовывались в полицейских надзирателей с повышением класса должности. Что касается сельской полиции, то волостные старшины, сельские старосты и десятские только формально включались в состав полиции. С полиции снимались обязанности не свойственные ей и передавались в другие учреждения.

'ГАРФ.Ф. 102. 2 д-во. 1907. Д. 14. 4.4. Л. Г. 79.

РОССИЙСКАЯ 1

41 ГОСУДАРСТВЕННАЯ

1 БИБЛИОТЕКА I

Несмотря на огромное количество конкретных предложений и мер, призванных повысить эффективность полиции, проектом практически не обеспечивалось главное - единство полиции. Различные виды полиции оставались в ведении разных ведомств. Так, полиция дворцовых городов оставалась в ведении министра императорского двора, а на местах - в ведении губернаторов. Сохранялась полиция речная, ярмарочная, портовая, фабричная, заводская. Сохранялись также полевая и охотничья стража, выборная сельская полиция, а также полиция, нанимаемая на частные средства. Практически без изменений оставался Корпус жандармов. Проведение этого проекта в жизнь натолкнулось на серьезные препятствия. Проект на первом этапе имел очень сильного защитника в лице П.А. Столыпина. Но готовился он чрезвычайно долго и со смертью Столыпина

,^ заинтересованность «высших сфер» в нем резко упала. Сказалась и общая

обстановка в России. 16 декабря 1912 г. глава Комиссии и к этому времени министр внутренних дел А. А. Макаров ушел в отставку, новый же министр внутренних дел Н.А. Маклаков сразу же вернул проект реформы из Государственной думы для нового обсуждения и доработки¹. Н.А. Маклаков считал, что проект реформы ничего не дает в смысле объединения полиции и

ф в «этом отношении проект представляет собой несколько шагов назад» . Он

приветствовал создание института «карательных постановлений», заимствованного от полиции Запада. Вопросы проекта, не вызывающие споров, были одобрены, например, особая инструкция стражникам. Более всего замечаний (13) было высказано по новому документу проекта «Учреждение полиции»³. Вынашиваемая Макаровым мысль о создании должности помощника губернатора по полицейской части была отклонена. Исключены были также некоторые статьи о правах и обязанностях жандармской полиции как повторяющие действующее законодательство.

'*

¹ Вестник полиции. 1913. №2. с. 32.

² ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 71. Л. 22.

³ Там же. Д. 68. Л. 27.

Были внесены некоторые уточнения в положения о полиции, нанимаемой на частные средства. Если по предложениям Макарова нельзя было трогать эту полицию без согласия их нанимателей, то по новому проекту чины «частновладельческой полиции» должны были находиться «в полном распоряжении начальника местной полиции», причем указывалось, что размер «содержания» их не должен превышать окладов соответствующих должностных лиц общей полиции. Что касается уездных исправников, то решено было их сохранить, не переименовывая¹. В результате было сокращено более 44 статей, внесены некоторые редакционные поправки. В конце марта проект был представлен в Совет Министров, а осенью - в Государственною думу.

13 ноября 1913 г. открылось первое заседание Особой комиссии Государственной думы для рассмотрения представленного Маклаковым законопроекта о реформе полиции. Докладчиком думской Комиссии был октябрист Д.П. Капнист. Им был поднят отвергнутый проект Фриша о создании корпуса Государственной стражи, вопросы о помощнике губернатора по полицейской части и Отдельном корпусе жандармов. Работа думской комиссии затянулась на многие годы. Практически Комиссия работала почти десять лет. За этот период ее деятельности, начиная с 1906 по 1916 г. принималась масса временных «узаконений» по усилению полиции в различных местностях России, которые приходилось периодически продлевать до окончания работы Комиссии и проведения реформы . По сведениям за 1916 г. проект о преобразовании полиции находился еще на рассмотрении в Государственной думе. Усилившееся революционное движение побудило Министерство внутренних дел срочно форсировать лишь те положения, которые могли усилить надежность полиции. Решающим моментом для принятия решения об усилении полиции и увеличении присваемого ей содержания стала забастовка полицейских в Москве в 1916 г.

'ГАРФ.Ф. 102. Оп. 262. Д. 75. Л. 199; Оп. 302. Д. 673. Л. 50-62;7д-во. 1916. Д. 50; ² Вестник полиции. 1915. №44; Сборник узаконений. 1912. Ст. 1379; 1914. Ст. 1351.

В связи с этим срочно проводится частичная реформа, касающаяся исключительно вопросов личного полицейского состава. Причем преобразование проводится в упрощенном и ускоренном порядке. 26 сентября 1916 г. Министерство внутренних дел вносит в Совет министров законопроект, в котором говорится о безотлагательном усилении полиции и увеличении присваемого им содержания¹. 23 октября 1916 г. Николай II утверждает Положение «Об усилении полиции в 50-ти губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов»². Фактически этот правовой акт явился единственным практическим результатом тех многочисленных споров и дискуссий по проблемам реформирования полиции, которые волновали российское общество и находились в центре внимания межведомственной Комиссии сенатора А.А. Макарова. Однако это Положение не затрагивало фундаментальных вопросов изменения организации, структуры и деятельности полиции, а лишь повышало численность полицейских чинов, оклады их денежного содержания и образовательный ценз. Задача оказалась сложной и неразрешимой, на наш взгляд, также из-за косности и консерватизма бюрократического аппарата, отсутствия политической воли для принятия существенных и ответственных решений, а также нехватки финансовых ресурсов. Кроме того, в условиях новой революционной ситуации, начавшейся 1-ой мировой войны, внимание к проблеме реформирования полиции заметно снизилось. Правящие круги явно охладели к реформе. Одни боялись усиления власти губернаторов, другие - ослабления жандармерии. В конечном итоге работа Комиссии свелась не столько к поискам более современных способов и форм организации полицейской службы, сколько к борьбе различных группировок внутри полицейского государственного аппарата. Общие причины, связанные с неудачей политики П.А. Столыпина также сказались на провале этой реформы. Что же касается Государственной

¹ ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 313. Ст. 17. Л. I.

² Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1916. № 307. Ст. 2426.

думы, то она оказалась бессильна повлиять на ход работы Комиссии, и тем более вывести ее из тупика.

Таким образом, совершенствование правовой основы, организации и деятельности полиции России в конце XIX - начале XX века было тесно связано с процессами социально-экономического и политического развития российского общества, и имело цель приспособить полицию к развивающимся буржуазным отношениям. Внутриполитическая обстановка, сложившаяся в стране в начале XX в., связанная с усилением политической антигосударственной деятельности обуславливала необходимость проведения реформы полицейской системы, совершенствование ее функций и методов работы с целью более эффективной защиты существовавшего государственного строя. Однако реформу полицейской системы в России не удалось провести в жизнь в силу того, что: во-первых, царское правительство было неспособно должным образом реагировать на насущные потребности времени и проводить глубокие преобразования всех сфер общественной жизни, государственного аппарата, в том числе полицейского, в соответствии с буржуазно-демократическим развитием общественных отношений; во-вторых, так и не было создано единых правовых основ, регламентирующих организацию и функционирование полицейского аппарата; в-третьих, значительные политические и финансовые ресурсы использовались государством не для разрешения возникающих внутренних противоречий, а для достижения великодержавных целей во внешней политике.

2. Слом аппарата царской полиции и поиск путей строительства новой системы общественного порядка и борьбы с преступностью

Все революции имеют немало схожих черт, но каждая из них имеет свою судьбу, свои последствия и уроки. Глубинные предпосылки Февральской революции еще в начале 1917 г. были налицо: уже тогда достаточно четко выявились четыре основные проблемы, требующие первоочередного решения: аграрная - ликвидация помещичьего землевладения, крестьянского малоземелья и полуфеодальных, кабальных методов эксплуатации крестьянства; взаимоотношения труда и капитала; упразднение сохранившегося с феодальных времен правового неравенства (ограничений и привилегий по сословным, религиозным, национальным признакам и по признаку пола) и, наконец, ликвидация такого архаичного пережитка феодализма, как царское самодержавие¹. Могучим ускорителем Февральской революции являлась и первая мировая война. Она показала полную неспособность царизма организовать военную экономику, наладить снабжение армии и победоносно закончить войну. Бюрократизм государственного аппарата, хищничество капиталистов, нажившихся на поставках армии и финансовых махинациях, породили, по словам одного из видных деятелей армии - генерала А.И. Деникина, дикую вакханалию хищений, дороговизны, наживы и роскоши, создаваемых на костях и крови фронта³. Это сопровождалось неуклонным повышением роста уголовной преступности⁴. В 1917 году начался резкий революционный подъем⁵. Как

Курицын В.М. Октябрьская революция и создание Советского государства. Лекция. Московская академия МВД России, 2000. - с.4 .

² Накануне падения самодержавия в рядах русской армии находилось более 9 миллионов человек, в том
числе 7 миллионов непосредственно на фронтах: Россия в первой мировой войне 1914-1918 г.г. (в цифрах).
М., 1925. с. 29; Разложение армии в 1917 г. М.-Л., 1925. -с. 111.

³ Деникин А.И. «Очерки Русской Смуты. Крушение власти и армии». М., 1991. - с. 98.

В 1915 г. количество заключенных в тюрьму в России составляло 30 012 человек, отбывающих исправительные работы - 33 034 человек, на каторге — 28 987 человек. Герист М.Н. Избранные произведения. М., 1974. - с. 43.

⁵ Уже с конца XIX века прослеживаются первые признаки процесса, названного западными учеными "revolution of rising expectatin" (резкое повышение уровня социальных ожиданий и требований).

отмечал Н.А. Бердяев: «Разложение императорской России началось давно, ко времени революции старый режим совершенно разложился...»¹.

2 марта 1917 г. перед отречением от престола император Николай II подписал указ о назначении Председателем Совета министров князя Г.Е. Львова . Его кандидатура была выбрана не самим царем, а Временным комитетом Государственной думы, взявшим на себя управление страной в дни Февральской революции. Следует отметить, что каждая власть, особенно оказавшаяся таковой в результате революции или даже просто переворота, стремится как можно скорее закрепить свою легитимность путем принятия конституции, проведения выборов или референдума. Ничего этого Временное правительство не сделало. Даже с формально юридических позиций его легитимность была весьма сомнительной. Ведь оно сформировалось не путем выборов, а путем сговора лидеров ряда политических партий, которые были представлены в IV Государственной думе, избранной на основе куцего избирательного права и не отражавшей истинной расстановки политических сил в стране³. В «Декларации Временного правительства о его составе и задачах»⁴ от 3 марта 1917 г. отмечалось, что «Временный комитет членов Государственной думы при содействии и сочувствии столичных войск и населения достиг в настоящее время такой степени успеха над темными силами старого режима, что он дозволяет ему приступить к более прочному устройству исполнительной власти». Что касается состава Временного правительства⁵, то в него вошли представители русской буржуазии, девять из которых являлись членами Государственной думы: председатель и министр внутренних дел князь Г.Е. Львов, министр иностранных дел П.Н. Милюков, военный и морской министр А.И. Гучков, министр юстиции А.Ф. Керенский и другие.

¹ Бердяев Н.А. Истоки и смысл русского коммунизма. М., 1990. - с. 109.

² Великие дни российской революции. Пг., 1917. - с. 22.

³ Курицын В.М. Октябрьская революция и создание Советского государства. Лекция. Московская
академия МВД России, 2000. - с 10.

⁴ «Известия Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов», 3 марта 1917 г.

⁵ Вестник Временного правительства, 5 марта. 1917г.

Главным отличительными чертами Временного правительства был его временный характер. Так п. 4 Декларации провозглашал «немедленную подготовку к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и конституцию страны»¹. В соответствии с «Декларацией Временного правительства» вводились гражданские права и свободы: «свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек с распространением политических свобод на военнослужащих в пределах, допускаемых военно-техническими условиями» (п.2); осуществлялись «выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования» (п.6); провозглашалась «полная и немедленная амнистия по всем делам политическим и религиозным, в том числе террористическим покушениям, военным восстаниям и аграрным преступлениям и т.д.» (п.1); отмечалось также устранение для солдат всех ограничений в пользовании общественными правами, предоставленными всем остальным гражданам при сохранении строгой военной дисциплины в строю и при несении военной службы, неразоружение и невывод из Петрограда воинских частей, принимавших участие в революционном движении; (п.8,7). 12 марта 1917 года Временное правительство приняло закон об отмене смертной казни. Во всех случаях, когда по закону в качестве меры наказания предусматривалась смертная казнь, она заменялась срочной или бессрочной каторгой.

Февральская революция провозгласила не только демократические права и свободы, но породила также и органы государственности нового типа - Советы. Одновременно с Временным правительством был образован Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов, а затем аналогичные солдатские советы и комитеты в армии и других регионах страны. Чуть позже стали образовываться Советы крестьянских депутатов. Впервые Советы были созданы во время революции 1905 г. как стачечные комитеты, а

«Известия Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов», 3 марта 1917 г.

затем как органы параллельной революционной власти. Уже в марте-апреле 1917 г. Всероссийское совещание определило их систему: волостные, уездные, губернские съезды советов и их исполкомы. В июне 1917 г. состоялся первый Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, избравший Всероссийский Центральный Исполнительный комитет (ВЦИК). Таким образом, практически сформировалась альтернативная система органов власти и при том пользовавшаяся поддержкой основной массы народа¹. Что же представляли эти две альтернативные модели государственности, между которыми должна была сделать выбор Россия? Каковы были их характерные черты?

Для демократической республики характерно: во-первых, наличие выборных представительных органов (парламент и местные органы самоуправления), выражающих интересы (по крайней мере, формально) всего населения независимо от классовой принадлежности а потому и избираемых на основе всеобщего избирательного права всем населением ; во-вторых, представительные органы власти разделяются на общенациональный парламент, осуществляющий политическую власть в общегосударственном масштабе, и органы местного самоуправления, которые ведают лишь местными хозяйственными делами и не обладают политической властью; в-третьих, в демократической республике действует принцип разделения властей на три основные ветви: законодательную, исполнительную и судебную, которые противостоят друг другу и сдерживают друг друга; в-четвертых, существует многопартийность. Для Советской республики характерно: во-первых, Советы выражали волю не всего народа, а лишь трудящихся; эксплуататорские классы лишались не только избирательного права, но и ряда других политических прав. Правда,

Курицын В.М. Октябрьская революция и создание Советского государства. Лекция. Московская академия МВД России, 2000. - с.7.

² Этот в идеале, хотя существовали и существуют демократические республики с цензовым избирательным правом, в которых выборные органы власти не отражают реально интересы именно всего населения.

это лишение рассматривалось как временная мера с возможностью постепенной ее отмены; во-вторых, все Советы рассматривались как органы политической власти и в совокупности составляли пирамиду Советов; в-третьих, действовал принцип не разделения, а соединения властей, поскольку Советы являлись единственными выразителями политической воли трудящихся; в-четвертых, советской республике была присуща однопартийная система с руководящей силой в лице коммунистической партии, хотя возможен и блок политических партий, стоящих на платформе советской власти, но опять таки с руководящим положением коммунистической партии. Также предусматривалась замена полиции и армии, как отдельных от народа и противопоставленных народу учреждений, прямым вооружением всего народа, где государственный порядок при такой власти охраняют сами вооруженные рабочие и крестьяне, сам вооруженный народ¹.

Очевидно, что существование этих двух форм государственного устройства было бы невозможным в других условиях. В рассматриваемый же период истории России такое раздвоение было обусловлено равновесием политических сил в стране. В.И. Ленин назвал сложившуюся ситуацию «в высшей степени замечательным своеобразием» . Это «своеобразие» дополнялось царившей в стране вседозволенностью, граничащей с анархией. Существование Временного правительства и Советов было возможным также потому, что эсеро-меньшевистское руководство Петроградского Совета (а затем с июня 1917 г. ВЦИК) было солидарно с деятелями Временного правительства по вопросам ведения войны до победного конца и откладывания до конца войны созыва Учредительного собрания и решения аграрной и других назревших проблем. Практически все они были «в одной лодке». Взаимопонимание между ними облегчалось и тем фактом, что большинство из постоянно менявшихся членов Временного правительства и

¹ Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 31 .с. 146.

² Там же. с. 145.

эсеро-меныневистских руководителей Петроградского Совета, а затем ВЦИК, состояли членами масонских лож.

Следует также отметить, что колеблющееся равновесие двух политических сил, которое сложилось в первые дни Февральской революции, также не исключало временного преобладания одной власти над другой. Контакты обеих политических систем вызывались необходимостью осуществлять регулирование жизнью народа во всей стране и в отдельных регионах в условиях, когда ни одна из властей не могла игнорировать другую. Практически без согласия Петроградского Совета Временное правительство не могло провести в жизнь ни одного своего постановления. «Декларация Временного правительства о его составе и задачах»¹ от 3 марта 1917 г. была оговорена на встрече представителей Комитета и Совета и лишь после этого опубликована . Согласование деятельности Временного правительства с Советом рабочих и солдатских депутатов осуществлялось через согласительную комиссию . Так, например, Продовольственная комиссия, созданная Советом рабочих и солдатских депутатов, не могла самостоятельно решить вопрос о снабжении столицы продовольствием. В состав данной комиссии были приглашены профессионалы - депутаты-кадеты С.В Востротин, комиссар Временного Комитета Государственной Думы по продовольственным делам, и А.И Шингарев, который был назначен председателем данной комиссии . Чтобы поднять боеспособность Балтийского флота, (который насчитывал более 80 тыс. человек)⁵, Временное правительство так же вынуждено было искать помощи у Совета.

В виду того, что император отрекся от престола, представители основных политических партий вошли в состав Временного правительства, армия и флот перешли на сторону революции, основной удар революционных масс приняли на себя карательные органы - полиция и

«Известия Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов», 3 марта 1917 г.

² Суханов Н.Н. Записки о революции. М., 1991. Т. I. -с. 127.

³ Набоков В.Д. Временное правительство. М, 1991. - с. 67.

⁴ Русское слово. 1917. 2 марта; Библиографический словарь. М., 1993. - с. 359.

⁵ Петраш В.В. Моряки Балтийского флота в борьбе за победу Октября. Пг., 1959. - с.67.

жандармерия. Уже с первых дней Февральской революции восставший народ начал громить полицейские участки и арестовывать полицейских. «В Петрограде восставшие, подавив сопротивление полиции и жандармерии, захватили и подожгли здание охранного отделения, горели дома министерства внутренних дел, военного губернатора, министра Двора»¹. Подожжены были здания окружного суда, судебной палаты, разгромлены почти все участки мирового суда, военно-судебные учреждения, уничтожено почти все делопроизводство Главного тюремного управления. Большинство находившихся в охранных отделениях архивов было уничтожено. Таким образом, в условиях образовавшегося на значительной части территории страны фактического безвластия, выплеснулась наружу накопившаяся за века господства самодержавия слепая ненависть народных масс к помещикам, буржуазии, «буржуазной интеллигенции», к богатым, в которых они видели причины всех своих бед. Особую ожесточенность этой ненависти придали массы солдат разлагавшейся старой армии, которые толпами покидали фронт, растекаясь по всей России и сметая все на своем пути.

Однако, несмотря на сложившуюся ситуацию в стране, с началом революционных выступлений во многих полицейских участках Петрограда состоялись экстренные совещания, на которых еще выражалась уверенность, «что революция будет подавлена так же, как и в 1905 г.» . Так, например, вечером 25 февраля и в ночь на 26 февраля полиция арестовала около 100 представителей различных рабочих организаций, в том числе и 5 членов Петроградского комитета большевиков. Приехав ночью в градоначальство, министр внутренних дел А.Д. Протопопов, выслушав доклады об арестах, объявил столичной полиции благодарность.

Получив известия из Петрограда о революционных событиях, Московский комитет обратился к рабочим и солдатам с призывом поддержать восставших в Петрограде. Тысячи московских рабочих вышли на

¹ Палеолог М. Царская Россия накануне революции. М., 1991. - с. 241.

² Михайлов В. Как началась Великая русская революция. Ч. 1. М., 1917 . - с. 2.

улицу. Командующий московским военным округом объявил Москву на чрезвычайном положении. Как и в Петрограде, рабочих Москвы поддержал военный гарнизон. Солдаты отказались подчиняться приказам царских офицеров. 1 марта все воинские части Московского гарнизона перешли на сторону революции. Только юнкера Александровского и Алексеевского военных училищ остались верны царизму. Вечером 1 марта революционные отряды рабочих и солдат Москвы заняли почтовые отделения, телефоны, телеграфы, арсенал, Кремль, мосты, вокзалы, полицейские и жандармские участки. Было разгромлено и подожжено здание московского охранного отделения¹. «2 марта в городской Думе собралось около 1000 арестованных полицейских и жандармов» . Подобные действия по отношению к представителям общественного порядка наблюдались по всей России.

В Смоленске восставшие рабочие и солдаты обезоружили жандармов, «арестовали полицмейстера, его помощника, приставов»³. Газета «Русское слово» 2 марта 1917 г. сообщала, что «в г. Кашине толпа, среди которой были солдаты, вооруженные винтовками, вошла в полицейское управление и уничтожила часть дел. Были арестованы исправник, помощник исправника и пристав»⁴. В одном из жандармских донесений было отмечено: «4-го сего месяца поездом из Москвы в г. Лебедянь приехала делегация: два студента, прапорщик с командой солдат разных полков. Разоружили всех членов полиции, городовых стражников и меня...»⁵. В Верном (Семиреченская область) по решению гарнизонного митинга солдат были арестованы военный и уездный начальники, прокурор окружного суда, начальник тюрьмы, начальник охранного отделения и городской голова⁶. «...Многотысячной массой солдат и народа силой освобождено до 200

¹ Голос минувшего. 1917. с. 250. № 9-Ю.

² Фарфель А.С. Борьба народных масс против контрреволюционной юстиции Временного правительства.
Минск. 1969.-с. 12.

³ Установление и упрочение Советской власти в Смоленской губернии // Сб. документов. Смоленск, 1957. -
с. 35.

⁴ Подготовка и проведение Великой Октябрьской социалистический революции в Тверской губернии // Сб.
документов и материалов. Калинин, 1960. - с. 85.

⁵ Тамбовский областной архив, Ф.511, В-210, Д. 3137.

⁶ Великая Октябрьская социалистическая революция. Хроника событий. Т. I. М., 1957. - с. 362.

арестованных. Управление розыска, канцелярия полицмейстера разгромлены и разграблены... Исполнение полицейских функций прекратилось», -говорилось в телеграмме, посланной 5 марта 1917 г. Кременчугским полицмейстером Полтавскому губернатору¹. Под руководством М.В. Фрунзе в г. Минске так же была разоружена полиция и жандармерия, личный состав которых был направлен на фронт, а из тюрем освобождены политические заключенные. Были упразднены должности полицмейстеров, исправников, становых приставов, урядников. В Красноярском крае в первых числах марта 1917 г. полиция и жандармерия были так же разоружены, а губернатор и полицмейстер арестованы². В Семипалатинске восставшие арестовали губернатора Семипалатинской области, жандармского полковника, полицмейстера. Отстранены от должности были вице-губернатор, прокурор и уездный начальник . В Орле были арестованы высшие чины жандармской полиции: начальник губернского управления Долгов и его помощник Шульц⁴. Полиция была ликвидирована на Урале, в Саратове, Казани, Самаре, Астрахани и других городах.

Почти одновременно с разгромом полиции по стране стали создаваться новые органы общественного порядка и борьбы с преступностью, необходимость которых объяснялась уничтожением всего полицейского аппарата восставшим народом. В виду этого, как уже было отмечено выше, в стране резко увеличился рост преступности. Если в Москве в марте-августе 1916 г. было совершено 3 618 преступлений, то за этот же период в 1917 г. -20 628 преступлений. Число убийств увеличилось в 10 раз, грабежей в 14 раз⁵. Помимо лиц, отбывающих наказания за политические преступления, на свободу была выпущена масса уголовного элемента, которая воспользовалась в полной мере отсутствием власти государственных

¹ Собрание узаконений и распоряжений правительства, 1917, № 307. Ст. 42.

² Минц И. И. История Великого Октября. Т. 2. М., 1968. с. 281.

³ Великая Октябрьская социалистическая революция. Хроника событий. Т. I. М, 1957. с.344.
⁴ГА.ОО.Ф. 81. Оп. 1..Д. 16. Л. 23.

⁵ Мулукаев Р.С., Суслов В.М. Функции советской милиции по предупреждению преступлений (1917-1934 г.г.) М., 1975. с. 15.

органов, способных им противостоять¹. В одном из первых приказов по г. Петрограду отмечалось, что «вместе с томившимися в тюрьмах заключенными, получили свободу и уголовные преступники. Эти убийцы, воры и грабители, переодевшись в форму нижних чинов, нагло врываются в частные квартиры, производят незаконные обыски, грабят и насилуют,

наводя ужас» .

Временное правительство 6 марта 1917 г. постановило: «Всем лицам, содержавшимся под стражею... за общеуголовные преступления, которые находятся ныне в бегах и добровольно явившимся в места заключения или милиционные пункты в течение 14 дней, сократить срок оставшегося не отбытым наказания на половину»³. Конечно, на такой призыв могла откликнуться только меньшая часть бежавших преступников, основная же масса бежавших, предпочла затеряться в хаосе и беспорядке, царивших в России. Временное правительство обращалось с многочисленными воззваниями и обращениями о необходимости соблюдать дисциплину, поддерживать порядок и спокойствие. Так, 27 февраля Комитет Государственной Думы обратился с воззванием к жителям Петрограда: «щадить государственные и общественные учреждения и приспособления, как-то: телеграф, водокачки, электрические станции, трамваи, а также правительственные места и учреждения. Недопустимы также посягательства на жизнь и здоровье, а равным образом на имущество частых лиц»⁴. Такие воззвания исходили не только от Временного правительства, но и от различных организаций, стремившихся внести свою лепту в организацию нового общества. Хотя воззвания и призывали к порядку и дисциплине, остановить волну преступности не удавалось. Требовались законодательные, организационные и кадровые меры со стороны власти. Тем более что

¹ Курицын В.М. Становление социалистической законности М., 1983. - с. 27.

² Вестник Временного правительства от 7 (20) марта 1917 г. №2.
Вестник Временного правительства от 8 (21) марта 1917 г. №3.

⁴ Великие дни Российской революции. Февраль: 27 и 28-го. Март: 1, 2, 3 и 4-го 1917. Репринт. Киев, 1990.-с. 2.

революционная инициатива в массах носила новые формы организации общественного порядка. Так, 28 февраля в газете «Известия» было помешено обращение к студенчеству комитета военно-технической помощи: «Товарищи! В настоящий момент необходима организация для поддержания порядка в г. Петрограде. Предлагаем всем вам записаться в нее. Место сбора - ваши учебные заведения. Отличительные признаки - белая повязка на левой руке» . В соответствии с такими воззваниями была организована петроградская студенческая милиция в Университете, в Лесном, Горном, Технологическом институтах и Политехникуме. В обязанности организованной студенческой милиции входило: останавливать бесполезную стрельбу, отбирать оружие у малолетних и нетрезвых, предотвращать грабежи и наблюдать за порядком на улицах и в общественных местах. Студенческая милиция, как самостоятельная единица, просуществовала недолго, и в дальнейшем слилась с городской милицией, образованной Городской Думой г. Петрограда.

Единственным документом, исходящим от центральной власти и определяющим основной принцип формирования милиции вплоть до закрепления основных положений в законах от 17 апреля 1917 г. «Об учреждении милиции» и во «Временном положении о милиции»², являлась «Декларация Временного правительства» от 3 марта 1917 г., в п.5. которой говорилось «о замене полиции народной милицией с выборными начальниками, подчиненными органам местного самоуправления»³, с привлечением в ее ряды самых широких масс населения. Создаваемая милиция существенным образом отличалась от царской полиции, как по структуре, так и по своей сущности. По замыслу создателей этого органа милиция должна была осуществлять только функции по охране общественного порядка и строиться по образцу муниципальной полиции западноевропейских стран. Форменной одежды сотрудники милиции не

¹ Известия Временного Комитета государственной Думы. 28 февраля 1917 г. №2.

² Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917 г. №97. Ст. 537.

³ Известия Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов», №2 от 3 марта 1917 г.

имели. Отличительным знаком служила повязка с буквами «ГМ», что означало - «городская милиция», а иногда расшифровывалось как «гражданская милиция». Следует отметить, что единого названия для нового органа охраны общественного порядка и борьбы с преступностью так и не было введено. В различных документах он назывался «милиция Временного правительства», «народная милиция», «гражданская милиция». В первых официальных актах Временного правительства употребляется термин «общественная полиция».

В это же время осуществляются попытки строительства государственных органов, отвечавших за организацию общественного порядка и руководящих деятельностью зарождавшейся милиции. До Февральской революции органами центральной правительственной власти на местах являлись губернаторы¹. Им подчинялись градоначальники, местная полиция, жандармерия. Временным правительством губернаторы и генерал-губернаторы упразднялись, а вместо них учреждался институт губернских (уездных) комиссаров". С этими целями 1 марта в Кронштадт были посланы комиссары В.Н. Пепеляев и С.А. Таскин, в этот же день в Царское село выехали комиссары И.П. Демидов и В.А. Степанов³. В г. Ревель 2 марта 1917 г. были направлены комиссары И.Т. Евсеев, И.Н. Маньков и Н.И. Родзевич⁴. В тот же день также комиссаром в Саратовскую губернию был направлен депутат Государственной думы, председатель Камышинской уездной управы М.Х. Готовицкий⁵. 3 марта во Владимир прибыл руководитель владимирских

С 60-х г. XIX в. происходит усиление власти губернаторов. Так, принятый 22 июля 1866 г. закон фактически превращал губернатора в полного «хозяина» губернии, так как власть его - если не прямо, то косвенно - распространялась на учреждения всех ведомств, находившихся в губернии. 13 июля 1876 г. Комитет министров снова предпринимает шаги по усилению власти губернатора, и принимает Положение, которое предоставляет право генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам для «правильного исполнения узаконений о благочинии и безопасности» издавать «обязательные постановления», имеющие силу закона. Исторический обзор деятельности Комитета министров. Т. III. 4.1. - с. 144.

² ГА РФ Ф. 1779, Оп. 2, Д. 3, Л. 3.

³ Николаев А.Б. Комиссары Временного правительства комитета Государственной Думы (февраль-
март 1917г.): персональный состав // Из глубины времен. СПб., 1995. №5. с. 47.

⁴ РГИА. Ф. 1278, Оп. 10, Д. 7, Л. 7-9.

⁵ Русское слово. 1917. 12 марта.

кадетов, присяжный поверенный, депутат Думы А.А. Эрн с мандатом губернского комиссара¹. 6 марта губернатор князь Оболенский передал свои полномочия председателю губернской земской управы А.В. Кухтину .

28 февраля 1917 г. на собрании, состоявшемся при Городской Думе «в интересах обеспечения жизни и имущества населения» была учреждена городская милиция, а также избран ее начальник . Им стал гласный городской Думы, архитектор Д. А. Крыжановский. Здесь же были назначены районные уполномоченные милиции, которые должны были заняться организацией охраны общественного порядка на местах. 17 марта общее собрание представителей всех районов г. Петрограда установила следующий порядок организации милиции: все районы города делились на более мелкие территориально-милицейские участки - подрайоны; личный состав

ф подрайонов формировался из милиционеров, выбранных по одному от

каждого дома; собрание милиционеров подрайона выбирает из своей среды Совет подрайона и комиссара. Учитывая, что в ряде районов города стихийно образовались рабочие и студенческие милиционные организации, собрание решило, что вновь организованная выборным путем милиция вливается в эти организации и сообща с ними, в пропорциональном

т. отношении выбирают Совет и комиссара. Следующим элементом в этой

структуре являлся район. Организация милиции на этой ступени также осуществлялась путем выборов. Так, например, 1 марта помощником начальника милиции на Лесном и прилегающем к нему району был выбран прапорщик Кедровский⁴. Представители Советов подрайонов избирают Совет и комиссара района. И, наконец, Совет милиции города составлялся из представителей Советов районов. Именно в такой громоздкой форме началась складываться милиция в первые дни после революции в столице. В

¹ Чистов С.А. В борьбе за Октябрь (1917-1918 гг. во Владимирской губернии). Владимир, 1954. - с.
Щ 96.

² Государственный архив Ставропольского края. Ф. 1867. Оп. 1. Д. 1. Л. 85.

³ Ленинградский областной архив, Ф. 513, Оп. 19. Д. 852. ЛЛ. 2-3.

⁴ РГИА. Ф. 1278. Оп. 10. Д. 3. Л. 23.

Москве с устранением наиболее одиозных учреждений царского самодержавия начались так же складываться демократические органы власти

и управления.

В течение 2-х дней была установлена связь со всеми общественно-политическими организациями и учреждениями, фабриками и заводами, воинскими частями и образован комитет общественных организаций г. Москвы. Первое собрание комитета состоялось 1 марта в присутствии 171 представителя от 23 различных организаций¹. Образованный комитет взял полномочия по организации управления города и обеспечению охраны общественного порядка на себя . С целью наведения порядка в городе стихийно возникших отрядов милиции из рабочих, студентов, солдат комитет общественных организаций 1 марта 1917 г. на первом своем

^, заседании постановил: «Организовать милицию, подчинить ее впредь до

назначения особого начальника милиции, командующему войсками полковнику А. Е. Грузинову». Московский Совет рабочих депутатов, сыгравший большую роль в создании городской милиции, рекомендовал принимать на службу в нее добровольцев по рекомендации общественных организаций. Но это не спасло московскую милицию, как и петроградскую,

щ от проникновения в ее ряды преступных элементов.

7 марта комитет общественных организаций принял «Временную инструкцию для организации районов г. Москвы»⁴, согласно которой Москва делилась на районы, территориально совпадавшие с бывшими полицейскими участками. Некоторые районы состояли из 2-х участков. Во главе района стоял районный комитет из представителей общественных организаций данного района (по пять представителей от каждой организации), а также общемосковских организаций и профсоюзов (по одному представителю).

¹ Сборник материалов комитета Московских общественных организаций. М., 1917. С. 1-7.
Щ ² Известия Временного исполнительного комитета Московских общественных организаций, 1917

г., 2 марта.

⁵ ГА РФ. Ф. 1788. Оп. 2. Ед. хр. 114. 4.1. Л. 17-18. ⁴ Ведомости комиссариата Московского градоначальства. 8 марта 1917. №3.

Районный комитет выбирал Управу в составе не менее 10 человек для работы совместно с участковым комиссаром, входившим в число членов Управы. Инструкция наделяла участкового комиссара правами единолично рассматривать и решать текущие дела. Наиболее важные и принципиальные вопросы он мог решать только по согласованию с Управой. В неотложных случаях он мог действовать единолично, но немедленно доводить о своих действиях до сведения Управы. Более подробно функциональные обязанности комиссара были изложены в «Инструкции участковым комиссарам»¹, принятой в это же время комитетом общественных организаций. В ней комиссар объявлялся главой гражданского управления в пределах вверенного ему участка. В его обязанности входило: ведение кратных записей обо всех случаях нарушения порядка, а также о требованиях и претензиях населения по различным вопросам, комиссар обязывался выдавать гражданские паспорта и оформлять прописку. В ведении комиссара находилась участковая милиция, обеспечивающая наружную охрану порядка. Кроме того, в распоряжении каждого участка находилась муниципальная стража (сторожа) в количестве 20 человек.

Таким образом, Москва по замыслу составителей инструкции делилась на 50 самостоятельных административно-территориальных районов со своими органами власти (районным комитетом), управления (Управы) и муниципальной милицией. Для управления всеми участковыми комиссариатами в масштабе города в градоначальстве было создано специальное подразделение - отдел участковых комиссариатов. Предполагалось, что сосредоточение управления всеми комиссариатами в градоначальстве будет временным, впредь до передачи их в руки городского самоуправления, и по мере того, как будет переизбрана Городская Дума на основе избирательного закона. Характеризуя создаваемое городское управление, комиссар Московского градоначальства так определил его назначение: «Старый полицейский порядок пал, вместе с ним пали

Ведомости комиссариата Московского градоначальства. 10 марта 1917. №5.

полицейские учреждения. Необходимо для поддержания мирного уклада жизни организовать гражданский правопорядок на началах полной свободы. Основанием такого порядка должно служить самоуправление. Вместо прежних полицейских участков должны быть созданы участковые правления, как мелкие городские самоуправляющиеся единицы. Они пока по необходимости должны совпадать со старыми полицейскими участками. Перед ними стоит решение неотложных вопросов: продовольственных, охраны внутреннего порядка и т.д.»¹.

Назначенный в начале марта начальником городской милиции известный адвокат, член партии меньшевиков A.M. Никитин повел дело так, что вскоре милиция обособилась от участковых комиссаров, им не подчинялась, а действовала самостоятельно. Кроме того, из-под контроля

л комиссариатов стали выходить и функции административного управления

районами, переходя к различным ведомствам. В конце концов, комиссариаты потеряли функции органов местной власти и управления районов и стали выполнять лишь функции по охране общественного порядка. В связи с этим они перешли в подчинение городского управления милиции. Комиссары участковых комиссариатов, в соответствии с Положением «Об организации

|1, временной милиции в Москве», опубликованном 8 марта 1917 г. ,

назначались начальником городской милиции. Каждый комиссар имел 3-х помощников, один из которых заведовал наружной милицией, другой — уголовно-следственным делом, третий - делопроизводством. Из пяти младших помощников комиссара, двое прикомандировывались к уголовно-следственному делу, трое - к наружной охране.

В каждом комиссариате имелись десятники - один на пятнадцать милиционеров. Прием милиционеров и распределение их по районам производилось комиссаром по рекомендации местных организаций. Даже из этих нормативных актов, регулирующих организацию и деятельность

Ведомости комиссариата Московского градоначальства от 8 марта 1917. №3. ² Там же.

милиции в г. Москве, мы можем заключить, что ее структура была гораздо жестче и централизованней, чем в Петрограде. Начальник городской милиции, участковые комиссары имели достаточно сильную дисциплинарную власть. Если посмотреть Ведомости комиссариата Московского градоначальства за март - апрель 1917 г., то почти в каждом его номере на первой полосе печатались приказы начальника городской милиции A.M. Никитина, касающиеся назначения, увольнения и перемещения милицейских чинов, а также распоряжения по оперативному руководству городской милицией. Однако, несмотря на энергичные меры начальника милиции и участковых комиссаров по налаживанию четкой работы милиции, очень трудно дать общую удовлетворительную оценку деятельности московской милиции, хотя она выгодно отличалась своей организацией от столичной милиции. Характеризуя московскую милицию того времени, газета «Труд» писала: «... то, что представляет в настоящее время наша милиция, даже по сравнению с дореволюционной полицией, является вопиющим фактором, совершенно не допустимым в таких городах как Москва»¹. Примерно такие же процессы в сфере организации охраны общественного порядка шли и в других городах России.

Декларация Временного правительства от 3 марта 1917 г.² давала самую широкую возможность для ее различного толкования органами местного самоуправления. В связи с многочисленными телеграммами, поступившими в адрес Министерства внутренних дел по вопросам организации милиции на местах, губернским, областным и городским комиссарам было дано самое общее разъяснение по данному вопросу: «Пока надо организовать временную милицию, не стесняясь законами, относящимися к бывшей полиции, зачисление бывших чинов полиции зависит всецело от вас, при условии оценки пригодности каждого чина в отдельности»³. И, действительно, организация милиции на местах зачастую зависела или от

¹ Труд от 6 сентября 1917 г. № 7.

² Известия Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов, от 3 марта 1917 г. №2.

³ ГА РФ. Ф. 1791. Оп. I., Ед. хр. 116(1), Л. 27.

новых разнообразных органов власти, возникающих в первые дни революции, что характерно для крупных губернских и уездных городов, или же непосредственно от творчества самого населения - в уезде, волости или селе. В связи с этим, организация милиции отличалась самыми разнообразными формами.

Так, общественные исполнительные комитеты или комитеты общественной безопасности, сформированные на самой широкой демократической базе, взяли на себя функции по организации охраны общественного порядка на местах и по организации местного управления. По данным Министерства внутренних дел, весной 1917 г., в России было сформировано 79 губернских и 651 уездных общественных исполнительных комитетов¹. Так, в Орловской губернии известия о событиях 27 февраля было

щ, получено 1 (4) марта 1917 г. В тот же день вечером состоялось заседание

Городской Думы, которое постановило: «...для формирования органов власти Временное правительство Орловской губернии образуется Комитет общественной безопасности»². В состав Комитета вошли члены Городской Думы. В последующем Комитет был дополнен выборными представителями от всех имевшихся в г. Орле правительственных и общественных

Щ организаций. Общая численность Комитета составляла 182 человека.

Исполняющим обязанности комиссара Временного правительства был назначен председатель губернской земской управы СИ. Маслов. Среди вопросов, стоявших на повестке дня первого заседания Комитета, первостепенное значение по важности отводилось состоянию общественного порядка в г. Орле и в целом по губернии. После продолжительных дебатов Комитет принял решение: «...учредить милицию, но ввиду сложности вопроса поручить избранной Комиссии разработку организационного построения данного органа. До окончания работы Комиссии разоружить

_ш органы полиции и оставить в уездах для охраны общественного порядка в

Герасименко Г.А. Первый акт народовластия в России. М.,1992. с. 3. ² ГА. 00. Ф. 81. Оп. 1..Д. 16. Л. 23.

числе необходимом на крайний случай, подчинив ее Комитету общественной
безопасности»¹. 2 марта был образован Якутский комитет общественной
безопасности. В нем были сформированы новые структурные подразделения
местной власти, в том числе был назначен начальник городской милиции
Т.И. Белошицкий. (В конце марта начальником городской милиции
становится А.С. Соловьев). В Петергофе комитет общественной
безопасности «принимал все необходимые меры по поддержанию порядка и
спокойствия» . 4 марта 1917 г. Иваново-Вознесенский комитет

общественной безопасности принял постановление об организации гражданской милиции на добровольный началах . Наиболее реалистичную оценку роли общественных комитетов в вопросах обеспечения охраны правопорядка, основанную на глубоком изучении архивных материалов, дает

щ: Г.А. Герасименко, характеризуя их, как «организационное оформление

народовластия в России»⁴.

Еще более демократическими по своему составу, чем городские и уездные, были волостные и сельские общественные комитеты, которые выступали «как демократические органы местного самоуправления, призванные осуществлять волю народа»⁵. Характерным для сельской

# милиции являлось то, что обычно милиционеров и их начальников выбирали

волостные или сельские сходы. «Всюду на волостных и сельских сходах осуществлялись выборы милиционеров»⁶, сообщалось из Порховского и Островского уездов Псковской губернии. Сход Сенинской волости Саратовского уезда уже в начале марта избрал милицию⁷. В Ярмолинецкой волости Проскуровского уезда Подольской губернии волостной исполнительный комитет обязал своих членов созвать сельские сходы и

¹ ГА ОО. Ф. 594, Оп. 1. Д. 1. Л. 1-2.

² РГИА. Ф. 1278. Оп. 10. Д. 3. Л. 64.

³ Деев С.С., Николаичев Г.К.: В борьбе за Великий Октябрь. Иваново, 1957. - с. 36.

⁴ Герасименко Г.А. Первый акт народовластия в России. М.,1992.- с. 4.

⁵ Хроника революционных событий в Саратовском Поволжье. Саратов, 1968. - с. 13.

⁶ «Земля и воля» от 28 марта 1917г.

⁷ Хроника революционных событий в Саратовском Поволжье. Саратов, 1968. - с. 14.

избрать на них милиционеров в соответствии с количеством населения¹. Такой же порядок формирования милиции предусматривался в Острогожском уезде и других уездах Воронежской губернии. Иной порядок организации милиции на селе существовал в уездах Псковской губернии. В ее основу была положена десятидворная система. Во главе каждого селения должен был стать сельский милиционный комитет, далее - волостной и уездный милиционные комитеты. Однако такой громоздкий аппарат просуществовал недолго и вскоре был заменен. Постепенно милиция здесь распалась на две части. Одна образовала «сельскую милицию», бесплатную, а другая выделилась в платную милицию в лице старших и младших милиционеров, которые выбирались волостными сходками. Подобная система существовала в некоторых уездах Новгородской губернии². По своему социальному составу сельская милиция, естественно, была в основном из крестьян. Однако отсюда не следует, что наряду с рабочей милицией существовала милиция крестьянская, как заключил в совей работе

А.В. Седов , а ее политическую, классовую направленность, в противном случае, необходимо будет выделить в самостоятельную солдатскую, студенческую и другие милиции.

Что касается вопроса о взаимодействии общественных организаций с комиссарами Временного правительства, то в телеграмме от 15 марта 1917 г. премьер-министра Г.Е. Львова указывалось, что «губернские и уездные комитеты должны оказывать содействие органам Временного правительства»⁴. В свою очередь, Временное правительство рекомендовало всем комиссарам «опираться в своей деятельности на губернские и уездные комитеты»⁵. В результате почти повсеместно проходили объединенные съезды, где рассматривались вопросы компетенции данных органов и их

¹ ГА РФ. Ф. 1791. Оп. І.Ед. хр. 15.Л.2.

² Там же. Оп. 7. Ед. хр. 23. Л. 11-15.

³ Седов А.В. Движение революционного крестьянства России за демократическое самоуправление
в 1917 г. Н. Новгород, 1991.-е. 24.

⁴ Уфимский вестник. 1917 г. 19 марта.

⁵Вестник Временного правительства. 1917 г. 30 марта.

взаимодействия, а также обсуждались меры по установлению на местах твердой власти. Так, в августе (4-9) 1917 г. в Петрограде был созван Всероссийский съезд губернских комиссаров Временного правительства и представителей объединенных исполнительных комитетов. Главным из рассматриваемых вопросов на данном совещании был вопрос об укреплении власти Временного правительства в лице комиссаров и распределение прав и компетенции между центральной властью и местными органами самоуправления¹. Как отмечалось и ранее, Временное правительство должно было осуществлять всю полноту власти верховной, а местное самоуправление ведать всеми вопросами местного характера под надзором комиссаров². В результате, данный вопрос о распределении компетенции центральной власти и мест остался не решенным. Несмотря на объединение и

ф взаимодействие комиссаров и общественных комитетов и на указания

вышестоящих органов, между ними возникали разногласия по различным вопросам. Так, при обсуждении правового статуса комиссаров на совещании губернских комиссаров вновь развернулась дискуссия по вопросу об отношениях комиссаров и общественных исполнительных комитетов. Высказывалось три точки зрения: 1. Власть управления во всем объеме

^ принадлежит комиссарам; (Что касается мнения мелкобуржуазных

демократов по этому вопросу, то они стремились, наоборот, ограничить роль комиссаров и усилить влияние местных органов управления. Так, председатель Московского областного исполкома общественных организаций А.П. Левицкиий и другие участники совещания отмечали, что единоличная власть комиссаров в губернии невозможна, хотя на этом и настаивало МВД). 2. Комиссар входит в состав губернского исполкома; 3. Комиссар является председателем коллегиального комиссариата ; В результате на совещании предложение о выборности и коллегиальности

Щ ' Рабочая газета. 1917 г. 9 августа.

² ГА РФ. Ф. 1788. Оп. 2. Д. 17. Л. 6.

³ Там же. Д. 15. Л. 29.

⁴ Там же. Д. 17. Л. 1.

института комиссаров было отвергнуто¹. Обнаружились разногласия также и по вопросу назначения или избрания комиссаров Временного правительства. Так представители Московской, Тверской, Витебской, Могилевской, Киевской, Казанской и Эстляндской губерний находили, что комиссар -почти что губернатор, и потому назначение комиссара будет рассматриваться местным населением актом реакционным. Связующим звеном между центральной властью и местами должны быть земские и городские управы. В результате было решено, что во всех мероприятиях, касающихся местной жизни губернии, комиссар действует в единении с губернским комитетом общественных организаций. Губернский комиссар назначается Временным правительством по согласованию с комитетами общественных организаций, в состав которых входят представители земств, городских органов самоуправления, общественных организаций и союзов².

Однако, несмотря на то, что назначение комиссаров на места осуществлялось по согласованию с общественными комитетами, такая мера данными органами встречалась иногда негативно, и рассматривалась как покушение на завоевания буржуазно-демократической революции. В результате Временное правительство шло на некоторые уступки и утверждало комиссарами тех лиц, которых выдвигали общественные комитеты³. Так, с точки зрения методов и мотивов действий губернского исполкома представляет интерес замещение должности комиссара Орловской губернии. По назначению Временного правительства эту должность занимал октябрист С.Н. Маслов. Губернский комитет общественной безопасности в начале июня 1917 г. выделил губернский исполком при комиссаре, избрав комиссаром эсера Р.В. Цветаева. МВД не согласилось с заменой комиссара. Тогда 14 июня 1917 г. исполком заявил, что Маслов смещен как октябрист, не способный демократизировать земское собрание. Прибывший из столицы представитель правительства не смог

¹ Вестник Временного правительства 1917 г. 7 октября.

² Вестник Временного правительства, 1917 г. 18 июля.

³ Собрание циркуляров МВД за период март-июнь 1917 г. Пг., 1917 г. с. 6.

изменить положение. В августе 1917 г. правительство было вынуждено утвердить Цветаева комиссаром, хотя он одновременно был председателем губернского Совета рабочих и солдатских депутатов, а правительство запрещало такое совмещение¹. Также в Новгородской губернии была сделана попытка сместить губернского комиссара А.А. Булатова Новгородским губернским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов. В результате Исполком Новгородского губернского комитета общественного спокойствия 25 июля 1917 г. признал деятельность комиссара недемократической, но от увольнения воздержался².

Возникшие в ходе Февральской революции Советы рабочих, солдатских депутатов одновременно с гражданской милицией организовали отряды рабочей милиции. Так, в первые дни революции (28 февраля) 1917 г.

(щ^ Исполнительный комитет Петроградского Совета рабочих и солдатских

депутатов издал постановление, которое определяло порядок выборов в рабочую милицию, указывало сборные пункты, во многих из которых впоследствии были созданы комиссариаты рабочей милиции. На фабриках и заводах была организована милиция из расчета 100 человек на 1000 рабочих. В рабочую милицию входили рабочие промышленных предприятий, которые

»^ за несение службы в милиции получали денежное содержание от фабрично-

заводской администрации, при этом за ними сохранялся средний заработок на предприятиях³. Милицейскую службу трудящиеся несли поочередно в свое рабочее время. Деятельность созданных рабочих отрядов милиции была достаточно многообразна. Рабочие отряды милиции контролировали производство, выполняли функции охраны территории заводских районов, а также и самих предприятий, следили за распределением продовольствия, улаживали конфликты, возникавшие между рабочими и

W

'ГАРФ.Ф.1788. Оп.2.Д. 122. Л. 158.

² Там же. Д. 68. Л. 29.

³ РГИА Ф. 406. Оп.7. Д. 33. Л. 9.

предпринимателями¹. Руководство было выборным. Непосредственно сами рабочие избирали начальников отрядов, командиров и комиссаров.

Организация рабочей милиции осуществлялась и в других городах. Так, 7 марта 1917 г. в газете «Известия Минского Совета» было опубликовано воззвание к населению, в котором подчеркивалось, что «охрана общественной безопасности должна находиться в руках рабочих», «трудовые слои Минска должны сорганизоваться и выделить из своей среды товарищей на почетную... работу — в милицию» . В начале марта 1917 г. по инициативе рабочих промышленного района Нижнего Новгорода — Канавино были созданы отряды рабочей милиции. На страницах «Правды» в корреспонденции из Канавино (Нижегородская губерния) отмечалось, что почти на всех заводах организована милиция из рабочих. 6(19) марта 1917 г. на заседании Саратовского Совета рабочих депутатов говорилось, что следует «всецело стремиться к образованию милиции из рабочей среды...» . Таким образом, можно отметить, что организация рабочей милиции, как в центре, так и на местах уже в марте 1917 г. приобретала классовый характер.

Что касается гражданской милиции, то одним из сложных вопросов при ее формировании стал вопрос о приеме в нее сотрудников прежней полиции. 4 марта 1917 г. Временное правительство отмечало: «добровольно явившихся к комиссарам Временного правительства, и по предыдущей своей деятельности не опороченных, не арестовывать и, если будет признано возможным, выдавать им свидетельства на свободное проживание в Петрограде»⁴. В Министерство внутренних дел стали поступать просьбы от бывших сотрудников полиции о приеме их на службу в милицию. В ряде газет, в том числе правительственной, «Утро России», появились тревожные сообщения о том, что в милицию будут приниматься бывшие полицейские.

Цыпкин Г.А., Цыпкина Р.Г. Красная гвардия - ударная сила пролетариата в Октябрьской революции. М., 1977. с. 7. Великая Октябрьская социалистическая революция в Белоруссии, Т. 1. Минск, 1957. с. 90.

³ Первый легальный Петербургский комитет большевиков в 1917 г. Сборник материалов и
протоколов». М. - Л., 1927. с. 27.

⁴ «Журналы заседаний Временного правительства», № 4,4 марта 1917 г.

Это было вызвано тем, что 15 марта 1917 г. Временное правительство предоставило своим губернским комиссарам право решать вопрос о приеме на службу в милицию «достойных из числа бывших чинов полиции и корпуса жандармов»¹. Но прием на службу в милицию бывших полицейских в большинстве городов, особенно центральной России, был затруднен из-за «антиполицейских настроений» значительной части населения, негативного отношения к ним местных властей, комиссаров Временного правительства и Советов рабочих и солдатских депутатов. Так, Лохвицкий уездный комитет Полтавской губернии, постановил: «никого из старой полиции в новую милицию не принимать».

Более терпимое отношение было к сотрудникам сыскной полиции . На следующий день после разгрома сыскной части Москвы комитет общественных организаций, признав это действие «проявлением народного гнева по отношению к долго мучавшей его полиции», тем не менее, заявил, что «сыскные отделения как учреждения, ограждающие безопасность граждан, будут действовать и при новой власти». Чтобы предупредить запросы с мест и сохранить тех немногочисленных специалистов бывших сыскных отделений, товарищ министра внутренних дел князь Урусов телеграммой № 25234 рекомендовал губернским комиссарам сохранить сыскные отделения, и общее руководство уголовно-розыскной полицией впоследствии передать в ведение министерства юстиции³. Данная мера являлась вынужденной, и была предпринята для того, чтобы бы вывести уголовный розыск из-под удара по полиции. Так, на губернских комиссаров

'Сборник циркуляров Министерства внутренних дел за период март-июнь 1917 г. Петроград, 1917, с.59. ² К началу XX в. возникает необходимость в создании специальных органов, которые бы занимались оперативно-розыскной деятельностью. 6 июля 1908 г. по инициативе МВД был принят закон «Об организации сыскной части». В соответствии с законом в 86 городах страны в составе полицейских управлений были образованы сыскные отделения четырех разрядов. Новые сыскные отделения функционировали по децентрализованному принципу. Начальники отделений подчинялись начальнику городской полиции. Данный закон устанавливал контроль за работой сыскных отделений со стороны прокуроров, имевших право давать непосредственные поручения чинам сыскных отделений относительно производства розыска. По замыслу МВД, сыскные отделения должны были действовать не только в городах, но и прилегающих к ним уездах. Полное собрание законодательств. Собр. 3. Т. 38. Отд. 1. № 30672. ³ГАРФ.Ф. 1791. Оп. І.Ед.хр. 116.(1). Л. 42.

была возложена обязанность «озаботиться, чтобы эти учреждения возобновили свою деятельность как можно скорее» .

Таким образом, в начавшейся революции, когда не только основная масса населения, но и армия, флот, буржуазия выступали против самодержавия, оплотом старой государственности осталась практически одна полиция. Поэтому она подверглась наибольшему разрушению, что привело к резкому росту преступности по всей стране. Также необходимо отметить, что в советской послереволюционной литературе утвердился тезис о том, что с первых дней Февральской революции партия большевиков возглавила восставшие массы и повела их к свержению самодержавия². Нам представляется, что это утверждение не верно, что значение большевистской партии на ход Февральской революции сильно преувеличено. Ни одна из

^ политических партий исследуемого периода не играла ведущую, решающую

роль в революции³. Следовательно, несмотря на свой буржуазно-демократический характер, Февральская революция 1917 г. по своим движущим силам была революцией народной, так как в ней приняли активное участие практически все слои общества, а также представляющие их партии. Это в полной мере проявилось в поиске путей строительства

(Ц<, новой системы общественного порядка в России, в разнообразии подходов и

форм создания органов охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.

На смену уничтоженной полиции в первые месяцы Февральской революции 1917 г. по инициативе вновь создаваемых государственных органов, политических партий, общественных организаций, классов и социальных групп создавались различные виды милиции: городская,

¹ Сборник циркуляров Министерства внутренних дел за период март-июнь 1917 г. Петроград,
1917.-с. 59.

² Минц И.И. История Великого Октября. М., 1977. Т.2. с.428; Косицын А.П. Государство,
W рожденное Октябрем. М., 1987. - с.113.

В этом смысле верно утверждение итальянского историка Дж. Боффа, который отмечает, что: «февральское восстание было стихийным в том смысле, что ни одна политическая партия не осуществляла полного контроля над событиями и сами эти события развивались не по какому-то заранее разработанному плану». Боффа Дж. История Советского Союза. М., 1990. - с.38.

сельская, гражданская, студенческая. Но, несмотря на разнообразие видов и форм организации, их объединяли общие цели - охрана общественного порядка и борьба с преступностью. В противовес данным видам милиции, на заводах и фабриках была организована рабочая милиция, функции которой не ограничивались только охраной общественного порядка, а были достаточно многообразны. Также следует отметить, что уже в первые месяцы после революции рабочая милиция начинала приобретать классовую направленность.

3. Деятельность Временного правительства по созданию правовых и

организационных основ милиции

Стихийно созданная в первые дни Февральской революции добровольная милиция с первых же дней оказалась несостоятельной в решении возложенных на нее задач по обеспечению охраны общественного порядка и безопасности граждан. Большинство добровольцев почти сразу же

_{ф стали покидать ее ряды. Временное правительство оказалось в

затруднительном положении. С одной стороны, сложная ситуация в стране и практика организации органов охраны правопорядка в развитых западных странах требовали от него идти путем создания милиции как централизованного органа исполнительной власти. С другой, Временное правительство, не обладая всей полнотой власти в стране, было вынуждено учитывать мнение не только Советов, но и политические настроения в стране. Временное правительство понимало так же и невозможность сохранения каких-либо попыток царского полицейского аппарата, «ибо иначе «не сладить» с народом»¹. Поэтому Временное правительство приняло

* решение создать новук, систему государственных органов, способную не

¹ Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 31. с. 287.

только обеспечить общественный порядок и успешно бороться с преступностью, но и скоординировать деятельность стихийно возникших органов охраны общественного порядка. Поступление в адрес министерства внутренних дел с мест запросов, с просьбой о выработке единого подхода к организации милиции также способствовали принятию организационных мер и созданию необходимой нормативно-правовой базы.

Свою деятельность по решению этой проблемы Временное правительство начало с Постановления о ликвидации Департамента полиции¹ от 11 марта 1917 г. Все чиновники были выведены за штат (п.1), была образована Особая комиссия по ликвидации дел политического характера (п.4). (Комиссия занялась расследованием деятельности Департамента полиции.) Одним из результатов работы этой комиссии стала публикация в газетах списков тайных агентов полиции. Постановления Временного правительства от 14 и 19 марта соответственно ликвидировали заграничную агентуру Департамента полиции в Женеве, Париже, Цюрихе. Отдел Департамента полиции, руководивший деятельностью сыскной полиции, планировалось передать в ведение министерства юстиции. Министр внутренних дел А.Д. Протопопов и руководители Департамента полиции были арестованы. 19 марта 1917 г. был распущен Отдельный корпус жандармов². Его имущество передано военному ведомству, а дела губернских управлений - комиссиям из представителей суда и местных комиссаров Временного правительства. Упразднялись Главное управление по делам печати МВД, жандармское управление на железной дороге.

Вместо Департамента полиции МВД было образовано Временное управление по делам общественной полиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан³. Временное управление возглавлял назначенный заместителем министра внутренних дел известный деятель Г.Д. Сидамон-Эристов. Что касается Временного управления по делам

¹ Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. №79. Ст. 453.

² «Журнал заседаний Временного правительства». №24, 19 марта 1917 г.

³ Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. №79. Ст. 453.

общественной полиции, то оно практически не руководило строительством органов милиции на местах, занимаясь главным образом подготовкой организационно-правовой базы для регламентации их деятельности. 15 июня 1917 г. оно было переименовано в Главное управление по делам милиции и по обеспечение личной и имущественной безопасности граждан (Главмилиция), и штат его сотрудников был увеличен в два раза¹.

С целью определения структуры и полномочий этого органа Временное правительство поручило князю С.Д. Урусову подготовить проект положения о Временном управлении по делам общественной полиции. К концу марта 1917 г. такой проект был подготовлен, однако от его принятия правительство воздержалось, передав его функции на заключение Министерству юстиции. Необходимость учреждения Временного управления обосновывалась в объяснительной записке к проекту положения: «Повсеместное устройство органов милиции вызывает безусловную необходимость в образовании особого центрального органа в составе Министерства внутренних дел для общего заведывания делами милиции по всей России, разрешение вопросов общего характера в этой области, осуществление функций надзора со стороны центральной власти и заведывания кредитами по содержанию и довольствию милиции. Сложность дел, возлагаемых на этот центральный орган и важное значение вынуждает создавать его по типу главных управлений, но присвоить этому управлению наименование Временное управление по делам милиции»². Также из объяснительной записки следовало, что создаваемое Временное управление должно осуществлять функции контрольного органа, не вмешиваясь в повседневную деятельность милиции на местах. В проекте положения предусматривался штат Временного управления, который включал в себя: начальника управления, его помощников, чиновников особых поручений, секретаря с помощником, начальников отделов, старших и младших делопроизводителей,

¹ Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917 г. № 191. Ст. 1135.

² ГА РФ. Ф. 1791. Оп. I. Ед. хр. 604. Л. 50.

юрисконсультов, казначея с его помощником, канцелярских чиновников и писцов. В общих чертах в проекте были определены полномочия этого центрального органа. Анализ данных полномочий позволяет сделать вывод о том, что Временное управление наделялось рядом исключительных функций, подведомственных только ему. Некоторые из них носили временный характер, вызванный ведением Россией военных действий. Так, согласно проекту, Временное управление должно было заниматься делами по регистрации населения и выдачи заграничных паспортов, о переходе государственной границы и о пограничных сообщениях, о высылке иностранцев. В связи с ведением войны оно осуществляет надзор за военнообязанными враждебных государств. Законодательный отдел Временного управления должен был осуществлять разработку проектов законодательных положений, касающихся общего характера, возникающих как в самом управлении, так и у общественных управлений. Очень расплывчато и неопределенно в проекте закреплялись функции Временного управления в области организации и управления милицией. В нем отмечалось, что этот центральный орган ведает делами о личном составе, о переписке с общественными учреждениями по делам, касающимся организации и управления милиции. Более подробно структура и функции Временного управления определялись «схемой распределения дел по Временному управлению»¹, которая была утверждена 15 апреля 1917 г.

В соответствии с ней Временное управление состояло из 4-х отделов, юрисконсультской и секретарской частей. 1-й, - общий отдел. Он состоял из двух делопроизводств. Первое делопроизводство занималось вопросами, касающимися в основном деятельности самого управления и его личного состава. В его компетенцию также входило комплектование кадров управления, назначение на должности, перевод чиновников из одного отдела в другой, составление послужных списков на них, хранение личных дел чиновников и выдача им и их семьям справок, свидетельств и т.д. Здесь же

'ГАРФ.Ф. 1791. Оп. 2. Ед. хр. 10. Л. 5.

сосредотачивалась переписка по замещению должностей правительственных инспекторов милиции в губерниях. Второе делопроизводство ведало финансово - хозяйственными вопросами. К его функциям относилось предварительное распределение кредитов, отпущенных на содержание, как самого управления, так и всей милиции в целом.

Всеми вопросами, касающимися надзора и контроля за деятельностью милиции на местах, ведал 2-й отдел. По объему полномочий, которыми этот отдел наделялся, можно судить насколько незначительной властью обладало Временное управление над уездной и городской милицией. Так, в функции 2-го отдела входило: надзор за осуществлением милицией административных функций; наблюдение за правильным применением на местах положений и инструкций, утвержденных Временным правительством, Министерством внутренних дел, Главным управлением по делам милиции; инспектирование и инструктирование местной полиции; рассмотрение жалоб на незаконные действия чинов милиции; выдача иностранцам видов на жительство и разрешение различных ходатайств русских подданных, находящихся за границей. На этот отдел возлагался также и ряд временных функций: подготовка материалов, связанных с введением и снятием военного положения в отдельных местностях; рассмотрение ходатайств лиц, задержанных во время Февральской революции или подвергнутых аресту в последующее время без соответствующего постановления судебных органов; надзор за военнопленными (установление режима для тех военнопленных, которые работали на предприятиях и в сельских местностях); розыск бежавших военнопленных; организация борьбы с дезертирством. В обязанности 2-го отдела входило наблюдение за устройством складов взрывчатых веществ, соблюдением правил перевозки и хранения этих веществ, а также торговля ими и оружием. Штат отдела состоял из чиновников особых поручений, посредством которых временное управление осуществляло контроль (инспектирование) за местными органами милиции.

Реальной же пользы от такого инспектирования органы милиции не получили, так как представители Временного управления не были наделены необходимыми полномочиями.

3-й отдел занимался разработкой проектов законов, инструкций и других нормативных документов по вопросам охраны личной и имущественной безопасности граждан. При непосредственном участии этого отдела был подготовлен проект Временного положения о милиции, а также им разрабатывались проекты: о горной милиции, о порядке ликвидации имущества бывших полицейских учреждений, об упразднении Петроградского общественного градоначальства. Этот отдел ведал организацией делопроизводства различных комиссий и совещаний, создаваемых Главным управлением.

Деятельность 4-го отдела носила временный характер и была связана с вопросами ликвидации бывших учреждений полиции, жандармерии, охранных отделений. Отдел состоял из трех делопроизводств. Первое делопроизводство решало вопросы о праве пенсии бывших работников полицейских учреждений. Второе делопроизводство наблюдало за тем, чтобы при увольнении личный состав бывших полицейских учреждений был удовлетворен содержанием на день увольнения. Третье делопроизводство занималось выяснением наличия имущества, оставшегося от упраздненных полицейских учреждений.

Таким образом, рассмотренная структура Временного управления позволяет сделать вывод, что этот центральный орган изначально был призван выполнять функции координационного характера, не связанные с непосредственным управлением городской и уездной милицией. Учитывая полную самостоятельность уездных и городских самоуправлений в деле организации милиции, а также отсутствие каких - бы то ни было рычагов для проведения единой политики в этой области, Временное управление существовало как бы само по себе, издавая циркуляры, которые с одной

стороны игнорировались местными самоуправлениями, с другой, в силу объективных причин, не могли быть выполненными на местах.

9 марта 1917 г. Временное правительство потребовало от Министерства внутренних дел «скорейшей организации на местах»¹, так как в «Декларации о составе и задачах» от 3 марта 1917 г. оно только в общих чертах отмечало необходимость создания нового органа: «замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления».

26 марта 1917 г. было проведено Совещание по реформе местного самоуправления и управлений, образованных при Министерстве внутренних дел. На этом Совещании Временным правительством было принято решение

0 создании Комиссии по реформе органов охраны и обеспечения порядка.
^ Председателем Комиссии являлся товарищ министра внутренних дел князь

С.Д. Урусов. Сами разработчики проекта Временного положения, не
скрывали своего отрицательного отношения к централизации милиции. Так,
видный политический деятель Н.М. Тоцкий, входивший в состав Комиссии,
отмечал, что «...так, как по общепринятой теперь теории самоуправление
осуществляет на местах функции государства, то милиция характеризовалась
ф как исполнительный орган государственной власти. Исполнительный

потому, чтобы строго отграничить ее задачи от законодательных, судебных и даже правительственных полномочий. Перейдя к вопросу о том, в чьем ведении должна состоять милиция, и имея ввиду крайнюю опасность централизации этой по существу физической силы в руках правительства, как для гражданской свободы, так и для здорового развития местной жизни представляется что милиция должна состоять в введении земского и городского самоуправления» . Такая уверенность в способности местного самоуправления организовать должный порядок и надлежащее управление на

f

¹ РГИА. Ф. 406. Оп. 2, Д. I. Ч. I. Л. 3-4.

² «Известия Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов», 3 марта 1917г.

³ Пояснительная записка к «Временному положению о милиции». Петроград, 17 апреля 1917 г.

местах была характерна для многих должностных лиц, в том числе и во Временном правительстве¹.

Результатом работы Комиссии стало принятие «Временного положения

0 милиции» 17 апреля 1917 г. Анализируя состав данной комиссии,
необходимо отметить, что в нем не было ни одного специалиста или
практического работника бывшей полиции, могущих оказать существенную
помощь в обсуждении вопросов, связанных с практической,
профессиональной деятельностью создаваемого органа. На работе комиссии
сказалась и спешка, в которой разрабатывался этот проект. Организация и
деятельность милиции определялась так же и в постановлении правительства
«Об учреждении милиции» от 17 апреля 1917 г . После рассмотрения эти
нормативно-правовые акты утверждались Временным правительством. По
своей природе они закрепили правовые основы новых органов порядка,
которые должны были заменить полицейские органы.

В Постановлении «Об учреждении милиции» в ст. 1 говорилось о замене наружной полиции милицией. Обязанности уездных исправников и полицмейстеров по участию в уездных и городских комитетах, комиссиях и присутствиях возлагались на начальников уездной и городской милиции по принадлежности (ст. 7). Если сопоставить «Декларацию Временного правительства»⁴ от 3 марта 1917 г. и «Временное положение о милиции»⁵, принятое спустя полтора месяца, то можно отметить, что в этом положении нашли свое развитие те принципы организации милиции, которые провозглашались в Декларации. Так, I раздел Временного положения «О

¹ Вопрос о роли местных органов в управлении государства стал предметом научных споров еще
во 2 пол. XIX в., требование расширения полномочий самоуправлений раздавались на страницах
русских и зарубежных изданий. Сторонниками данных взглядов были А.Д. Градовский, А.И.
Васильчиков и А.В. Лохвицкий и многие другие ведущие юристы. Достаточно консервативных
взглядов придерживался А.А. Сидоров, который доказывал, что расширение полномочий местных
органов управления совместно с демократизацией государственной жизни приведут к развалу
России. Сидоров А.А. Инородческий вопрос и идея федерализма в России. М.,1912. с. 35.

² Вестник Временного правительства. №35.20 апреля 1917 г.

³ Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917 г. №97. Ст. 537.

⁴ «Известия Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов», 3 марта 1917г.

⁵ Вестник Временного правительства. №35. 20 апреля 1917 г.

составе уездной и городской милиции» определял милицию, как исполнительный орган государственной власти на местах, состоящий в непосредственном ведении земских и городских общественных управлений. В соответствии со ст. 2 Положения в ведении земских и городских самоуправлений переходили и все полномочия по организации и управлению милицией. Под земским и городским самоуправлением Временное правительство подразумевало Городские Думы и уездные земские собрания, а также их исполнительные органы - уездные земские и городские управы. Именно в этих органах оно видело свою опору на местах, намереваясь в ближайшее время произвести их повсеместные перевыборы, превратив их, тем самым, из цензовых органов в представительные органы всего населения. Временное положение разграничивало полномочия представительных

^ органов и их исполнительных структур по управлению и организации

милиции.

Определенную трудность вызывали области и губернии России, в которых к моменту принятия положения не было введено земское самоуправление. Так, на запрос в Петроградское управление милиции комиссара Уральской области о том, распространяется ли положение от 17

g) апреля 1917 г. на область, где нет ни городского ни земского

самоуправления , Министерство внутренних дел подготовило представление Временному правительству, в котором обосновывалась необходимость дополнить ст. 2 вторым примечанием. Суть этого дополнения сводилась к следующему: «В уездах, в коих не имеется городов, хотя бы с упрощенным общественным самоуправлением, а также в тех уездах, где органы упрощенного самоуправления уездных городов не признают возможным взять на себя устройство уездной милиции, последняя впредь до введения в этих местностях земского самоуправления учреждается распоряжениями губернского (областного) комиссара на общих основаниях сего положения» .

¹ ГА РФ. Ф. 1791. Оп. З.Ед. чр. 121. Л. I.

² Там же. Л. 37.

Что касается состава милиции, то в нее входили: начальник милиции,

его помощники, участковые начальники, их помощники, старшие ft

милиционеры и милиционеры (ст. 3). В соответствии со ст. 4 положения

определялась структура создаваемой милиции. При начальнике городской,

уездной милиции должны были состоять: канцелярия под заведованием

секретаря, рассыльные, помещение для арестованных, архив, а при

участковых начальниках милиции - канцелярия и помещение для

арестованных.

Так же как и в Постановлении «Об учреждении милиции» ассигнования,

назначенные на содержание чинов и канцелярий наружной полиции в 1917 г.

из средств государственного казначейства, передавались в распоряжение

подлежащих уездных земских и городских общественных управлений на

, содержание милиции (ст.2). Ст. 5 Временного положения устанавливала, что

определение состава, числа, окладов содержания чинов милиции и служащих канцелярии принадлежит уездным земским собраниям и Городским Думам по принадлежности. Расходы по содержанию уездной или городской милиции относятся как средства, ассигнуемые из государственного казначейства по смете Министерства внутренних дел, так и

л на суммы, отпускаемые Городскими и Уездными Земскими Собраниями из

местных источников (ст. 6).

Полиция царской России в пореформенный период конца XIX- начала XX вв

Исследование вопроса о ликвидации царской полиции в 1917 году и создание гражданской милиции невозможно без краткого анализа последнего, качественно выделяющегося исторического периода в развитии России и всех ее государственных структур в период проведения реформ последней четверти XIX и начала XX вв. Несмотря на то, что вопрос об организации и деятельности полиции дореволюционного периода был достаточно подробно освещен в ряде работ1, автор, не претендуя на привнесение принципиально нового, посчитал необходимым обзорно, но в то же время подробно, дополнить некоторыми деталями, упущенными другими авторами, организацию и деятельность данного органа.

В 60-80-е годы XIX в. в России были проведены крупнейшие реформы, коснувшиеся практически всех сторон государственной жизни, которые вывели страну из глубокого экономического и политического кризиса и дали мощный толчок капиталистическому развитию страны. Из России феодальной рождалась Россия буржуазная. Менялась вся общественная структура страны, реформировались государство, право, социально-экономический строй. Было уничтожено крепостное право, изменены поземельные отношения, введено местное самоуправление, создана новая судебная система, реформирована вся военная организация государства. Отмена крепостного права автоматически ликвидировала вотчинную полицию, которая была существенным придатком государственной полиции. С освобождением крестьян охрана порядка всецело становилась обязанностью государственной полиции, которая из-за отсутствия соответствующей законодательной базы и штатного расписания не была готова к этому. Поэтому требовалось немедленное совершенствование ее структуры и, особенно ее низовых звеньев. Все эти изменения повлекли за собой реформу полиции, которая в те годы рассматривалась не только как орган борьбы с преступностью, но и как орган государственного управления. Суть полицейской реформы сводилась к следующему: 1. объединены уездная полиция с полицией уездных городов и созданы единые уездные полицейские управления во главе с исправниками; 2. изменены принципы комплектования полиции: если раньше рядовой состав комплектовался солдатами и унтер-офицерами старших возрастов, негодных к службе в полевых войсках, служивших в порядке отбывания повинности, то в связи с проведением военной реформы 1874 г. и отменой рекрутского набора был введен принцип вольного найма по контракту; 3. соответственно, чтобы сделать службу по вольному найму привлекательной, было увеличено жалованье, введены пенсии, награждения за выслугу и иные льготы; 4. сужены функции полиции: проведение следствия передавалось судебным следователям, хозяйственные функции и благоустройство городов, продовольственное дело, контроль за состоянием дорог - земским и городским органам местного самоуправления; 5. был расширен низовой аппарат полиции: учреждены должности участковых урядников, а также полицейский резерв в уездах; в городах увеличена численность околоточных надзирателей1.

Однако осуществить эти преобразования было невозможно без создания правовой базы строительства и функционирования полиции, соответствующей новым экономическим и социально-политическим условиям пореформенной России. Анализ существующей нормативно-правовой базы свидетельствовал, что полиция Российской империи к началу XX века представляла собой сложную организацию без единой и четкой законодательной базы. Правовое регулирование деятельности полиции отличалось целым рядом принципиальных недостатков. Полицейское дело регламентировалось множеством разновременно изданных и не всегда согласованных между собой «узаконений» и распоряжений. Компетенция, обязанности и функций полиции не систематизировались и представляли собой механическую сумму законоположений, копившихся десятилетиями и, во многих случаях, устаревших. Одним из основных руководящих документов, регламентирующих обязанности полиции, был «Устав о предупреждении и пресечении преступлений»2. Особенностью Устава было то, что при общей кодификации законов за его основу был взят «Устав благочиния или полицейский»3 от 8 апреля 1782 г., дополненный последующими полицейскими «узаконениями». «Устав о предупреждении и пресечении преступлений» после редакций в 1842, 1857 и 1876 гг. в мало измененном виде просуществовал вплоть до 1917 г. Говоря о полицейском аппарате и царившей в нем «неразберихе», отсутствии четких положений, регулирующих и направляющих его деятельность, директор Департамента полиции А.А. Лопухин отмечал, что отсутствие специального сборника правил об устройстве полиции и ее службе, полицейского устава, составляют пробел в своде законов, особенно существенный в виду исключительной сложности полицейских учреждений в России. Существовали распоряжения законодательной власти по вопросам полиции, которые в Свод законов не вносились и даже не публиковались. Случайность их издания и беспорядочность кодификации привели к тому, что не только обывателю, но даже должностным лицам, даже центральному, ведающему делами полиции органу министерства внутренних дел, не представлялось иногда возможности определить для какой местности, какие полицейские власти в ней действуют1. Границы полицейской власти были более точно определены только по уголовным делам «Уставом уголовного судопроизводства»2. Таким образом, существовала острая необходимость в создании нормативно-правовой базы, которая бы четко регулировала организацию и деятельность полиции в новых условиях.

Отдельные попытки преобразования полиции неоднократно предпринимались в течение всего пореформенного периода, вплоть до 1917 года. Как уже было отмечено выше 25 декабря 1862 г. были приняты «Временные правила об устройстве полиции в городе и уездах губерний» , в соответствии с которыми уездная и городская полиции объединялись. Для руководства ее деятельностью были созданы Уездные полицейские управления, возглавляемые уездными исправниками. Уездный исправник назначался губернатором из местных дворян. Это объединение не коснулось значительного числа крупных городов и столиц, где была сохранена городская полиция, возглавляемая полицмейстером.

Слом аппарата царской полиции и поиск путей строительства новой системы общественного порядка и борьбы с преступностью

Все революции имеют немало схожих черт, но каждая из них имеет свою судьбу, свои последствия и уроки. Глубинные предпосылки Февральской революции еще в начале 1917 г. были налицо: уже тогда достаточно четко выявились четыре основные проблемы, требующие первоочередного решения: аграрная - ликвидация помещичьего землевладения, крестьянского малоземелья и полуфеодальных, кабальных методов эксплуатации крестьянства; взаимоотношения труда и капитала; упразднение сохранившегося с феодальных времен правового неравенства (ограничений и привилегий по сословным, религиозным, национальным признакам и по признаку пола) и, наконец, ликвидация такого архаичного пережитка феодализма, как царское самодержавие1. Могучим ускорителем Февральской революции являлась и первая мировая война. Она показала полную неспособность царизма организовать военную экономику, наладить снабжение армии и победоносно закончить войну. Бюрократизм государственного аппарата, хищничество капиталистов, нажившихся на поставках армии и финансовых махинациях, породили, по словам одного из видных деятелей армии - генерала А.И. Деникина, дикую вакханалию хищений, дороговизны, наживы и роскоши, создаваемых на костях и крови фронта3. Это сопровождалось неуклонным повышением роста уголовной преступности4. В 1917 году начался резкий революционный подъем5. Как отмечал Н.А. Бердяев: «Разложение императорской России началось давно, ко времени революции старый режим совершенно разложился...»1.

2 марта 1917 г. перед отречением от престола император Николай II подписал указ о назначении Председателем Совета министров князя Г.Е. Львова . Его кандидатура была выбрана не самим царем, а Временным комитетом Государственной думы, взявшим на себя управление страной в дни Февральской революции. Следует отметить, что каждая власть, особенно оказавшаяся таковой в результате революции или даже просто переворота, стремится как можно скорее закрепить свою легитимность путем принятия конституции, проведения выборов или референдума. Ничего этого Временное правительство не сделало. Даже с формально юридических позиций его легитимность была весьма сомнительной. Ведь оно сформировалось не путем выборов, а путем сговора лидеров ряда политических партий, которые были представлены в IV Государственной думе, избранной на основе куцего избирательного права и не отражавшей истинной расстановки политических сил в стране3. В «Декларации Временного правительства о его составе и задачах»4 от 3 марта 1917 г. отмечалось, что «Временный комитет членов Государственной думы при содействии и сочувствии столичных войск и населения достиг в настоящее время такой степени успеха над темными силами старого режима, что он дозволяет ему приступить к более прочному устройству исполнительной власти». Что касается состава Временного правительства5, то в него вошли представители русской буржуазии, девять из которых являлись членами Государственной думы: председатель и министр внутренних дел князь Г.Е. Львов, министр иностранных дел П.Н. Милюков, военный и морской министр А.И. Гучков, министр юстиции А.Ф. Керенский и другие.

Главным отличительными чертами Временного правительства был его временный характер. Так п. 4 Декларации провозглашал «немедленную подготовку к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и конституцию страны»1. В соответствии с «Декларацией Временного правительства» вводились гражданские права и свободы: «свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек с распространением политических свобод на военнослужащих в пределах, допускаемых военно-техническими условиями» (п.2); осуществлялись «выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования» (п.6); провозглашалась «полная и немедленная амнистия по всем делам политическим и религиозным, в том числе террористическим покушениям, военным восстаниям и аграрным преступлениям и т.д.» (п.1); отмечалось также устранение для солдат всех ограничений в пользовании общественными правами, предоставленными всем остальным гражданам при сохранении строгой военной дисциплины в строю и при несении военной службы, неразоружение и невывод из Петрограда воинских частей, принимавших участие в революционном движении; (п.8,7). 12 марта 1917 года Временное правительство приняло закон об отмене смертной казни. Во всех случаях, когда по закону в качестве меры наказания предусматривалась смертная казнь, она заменялась срочной или бессрочной каторгой.

Февральская революция провозгласила не только демократические права и свободы, но породила также и органы государственности нового типа - Советы. Одновременно с Временным правительством был образован Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов, а затем аналогичные солдатские советы и комитеты в армии и других регионах страны. Чуть позже стали образовываться Советы крестьянских депутатов. Впервые Советы были созданы во время революции 1905 г. как стачечные комитеты, а затем как органы параллельной революционной власти. Уже в марте-апреле 1917 г. Всероссийское совещание определило их систему: волостные, уездные, губернские съезды советов и их исполкомы. В июне 1917 г. состоялся первый Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, избравший Всероссийский Центральный Исполнительный комитет (ВЦИК). Таким образом, практически сформировалась альтернативная система органов власти и при том пользовавшаяся поддержкой основной массы народа1. Что же представляли эти две альтернативные модели государственности, между которыми должна была сделать выбор Россия? Каковы были их характерные черты?

Правовые и политические основы функционирования гражданской милиции в период двоевластия и после июльских событий 1917 года

Социальная революция предполагает не только смену правящей элиты и политической формы государства, но и глубокую структурную перестройку общества, смену господствующих классов, организации общественного производства, передел собственности и изменение ее форм. Захват власти в социальной революции знаменует лишь ее начало, а глубокие социальные, экономические, политические преобразования протекают весьма продолжительное время. Февральская революция сокрушила монархию, однако, для России, с ее многовековой историей авторитарной власти,отсутствием демократических традиций, резкий переход к демократическим формам правления оказался неожиданным. Общество было не готово принять и правильно использовать те преимущества демократии, которые дала революция.

Естественным образом данные события не могли не отразиться на организации и деятельности органов правопорядка. Несмотря на то, что 17 апреля 1917 г. Временным правительством было утверждено Временное положение о милиции, которое являлось основным законом в деле организации и функционирования милиции по всей России, в Петрограде действовало «Временное положение об устройстве и составе Петроградской городской милиции». Еще в апреле 1917 г. под руководством К.Л. Берманского был выработан проект закона о милиции г. Петрограда. Согласно этому законопроекту главным начальником милиции является городской Голова. В нем были сохранены все те начала выборности, которые устанавливались собранием комиссаров. Этот проект «Временного положения об устройстве и составе Петроградской городской милиции» был принят городской Думой 1 мая 1917 г., распечатан и передан во все комиссариаты города для руководства им в своей деятельности. Хотя Временное положение несколько упрощало структуру милиции, разработанную общим собранием представителей районов (были ликвидированы Советы милиции района и подрайона), однако, в целом при ее оценке становилось очевидным, что создаваемая в соответствии с ним милиция также будет не работоспособна. В дальнейшем это подтвердилось на практике. Об этом свидетельствуют многочисленные жалобы жителей г. Петрограда на работу милиции. Согласно Временному положению, город делился на районы и комиссариаты. Общее руководство и надзор за деятельностью комиссариатов в районах осуществляют районные Думы и районные Управы. Районная же Дума избирает комиссаров. Комиссариат возглавляем комиссаром, далее шли его помощники, старшие и младшие милиционеры, секретарь, казначей, канцелярские чиновники и служители комиссариата. Таким образом, в этой структуре отсутствует даже районное подразделение, которое необходимо для координации деятельности комиссариатов и обобщения криминогенной ситуации в районе, а также оперативного руководства всех комиссариатов. Такая автономия данных органов (комиссариатов) делала их беспомощными в борьбе с преступностью. Эту раздробленность можно было как-то понять, если бы был сильный руководящий центр на уровне города, объединяющий усилия комиссариатов в их деятельности. Но, согласно Временному положению, такого центра не предусматривалось. Управление комиссариатами замыкалось на уровне районных управ. В масштабе же города управление деятельностью было слабым. Стремясь как можно больше демократизировать это управление и придать ему коллегиальный характер, Временное положение распылило между различными элементами его те небольшие полномочия, которыми были наделены городские органы. Городской Голова являлся главным начальником милиции. Из числа представленных городским Головой или предложенных гласными Думы кандидатов, городская Дума избирала начальника городской милиции, который должен объединить и направить деятельность всех чинов городской милиции. При осуществлении задач своей должности начальник милиции должен был действовать совместно с Советом милиции. Совет милиции состоял под председательством городского Головы или его товарища, из 3-х членов городской Думы, из представителей районов, по одному от каждой районной Управы, начальника милиции, 2-х помощников, начальника резерва милиции, 4-х инспекторов милиции и 6 представителей от служащих в милиции. Кроме этого в Совете по делам своего ведомства присутствуют с правом голоса начальник речной милиции, пожарной охраны, телеграфа, общего архива, адресного стола и редактор «Вестника милиции». Такой Совет парламентского типа, конечно же, не мог быть оперативным органом управления милицией в масштабе города. Начальник же милиции, в соответствии с. п. 4. Временного положения «...при осуществлении задач своей должности действует совместно с Советом милиции». Связующим звеном между начальником милиции и комиссариатами районов служили должности инспектора милиции, в обязанности которых входило «...обозревать деятельность милиции отдельных районов по указанию начальника милиции и сообщать комиссарам и районным Управам о желательных, по его заключению, изменениях». Свои соображения по обзору района инспектор милиции докладывает начальнику милиции. Совет милиции обладал самыми общими полномочиями, он рассматривал: инструкции, наказы и правила, определяющие деятельность городской милиции; представления начальника милиции об ассигновании кредитов на нужды милиции; проекты обязательных постановлений, поскольку они касаются деятельности милиции; дела, неоднообразно разрешаемые на практике или требующие общего распоряжения; общие дела по вопросам, вносимым в Совет милиции городским Головой, начальником милиции, городскими Думами и членами сего Совета. Правами по оперативному управлению комиссариатами ни городской Голова, ни начальник милиции, ни Совет не обладали. Соответственно, данные организационные меры, не могли принести какого-либо положительного результата в практическую деятельность милиции Петрограда, которая по-прежнему была не способна бороться с постоянно растущей преступностью.

Так, в связи со сложившейся обстановкой товарищ министра внутренних дел В.Д. Щепкин обратился к городскому Голове с указанием на то, что в центральных районах Петрограда обнаружена «весьма слабая служба чинов городской милиции», и потребовал принять решительные меры «к установлению несения правильной службы чинами милиции»1. С целью выявить причины беспомощности милиции и негативные стороны ее организации и деятельности «товарищем министра внутренних дел было отдано распоряжение о производстве в срочном порядке обследования положения Петроградской милиции»2.

Организация и правовое оформление деятельности уголовного розыска

Одним из немаловажных направлений деятельности гражданской милиции являлась деятельность уголовного розыска. Как уже было отмечено выше, в результате февральских событий также был нанесен существенный вред делу организации борьбы с уголовной преступностью. В большинстве городов России данные органы прекратили свою деятельность1. Так, например, аппарат Карского сыскного отделения был уничтожен, отделение в течение 5 месяцев было закрыто, производство розыска не осуществлялось. О масштабах причиненного вреда и его последствиях говорит тот факт, что 20 июня 1917 г. Временное правительство вынуждено было принять специальное постановление, которое регламентировало порядок восстановления угловых дел, уничтоженных во время февральских событий1917 г.2. Такое состояние дел было характерно даже для Главного управления по делам милиции, которое также испытывало недостаток в документах, регламентирующих деятельность уголовного сыска. 27 июля 1917 г. оно обратилось к комиссару бывшего Петроградского градоначальника с просьбой «сообщить, были ли изданы по управлению Петроградского градоначальника инструкции чинам бывших сыскных отделений и в утвердительном случае прислать несколько экземпляров в Главное управление по делам милиции»1. Понятно, что такая неопределенность с данными органами даже в столице, а также отсутствие правовой базы не могли являться положительными факторами и усугубляли без того тяжелое положение дел в этом вопросе. В результате, 11 июля 1917 г. было принято Положение о Петроградском столичном управлении уголовного розыска2. Данным Положением были определены штаты, структура, цели и задачи столичного управления уголовного розыска. В отличие от прежних сыскных отделений уголовный розыск столицы, согласно Положению, состоял в ведомстве министерства юстиции. Это изменение объяснялось тем, что на уголовный розыск возлагались некоторые функции по производству дознания, которые непосредственно продолжали осуществлять судебные следователи. Еще в июне 1917 г. прокурор Петроградской судебной палаты отмечал, что органу уголовного розыска, «по свойству его обязанностей, подобает состоять в ведомстве Министерства юстиции»3. В соответствии с этим менялся и порядок назначения, увольнения и подчинения чинов столичного уголовного розыска. Согласно ст.ст. 3,4. Положения начальник управления избирался прокурором Петроградской судебной палаты из лиц с высшим юридическим образованием и утверждался в последующем приказом по министерству юстиции. Помощники начальника назначались по представлению начальника приказами прокурора судебной палаты. Состоящие в штате Петроградского столичного уголовного розыска для производства дознания инспекторы и суб-инспекторы назначались соответственно, первые - приказом прокурора палаты по представлению начальника управления, вторые - приказом начальника управления. Следует отметить, что пределы данной деятельности ограничивались территорией столицы и ее пригородов, находящихся в ведении общей городской милиции. Только по особым поручениям прокурорского надзора служащие управления могли производить розыск и дознание вне пределов столицы. При этом оговаривалось, что при преследовании преступников, служащие столичного управления не останавливают преследования за пределами столицы, а продолжают его и за ее чертой.

Что касается взаимодействия органов, то, выделяя из состава общей милиции уголовный розыск и, подчиняя его министерству юстиции, разработчики Положения понимали, что на практике это взаимодействие двух органов будет просто необходимым. В соответствие со ст. 8 Положения в обязанность городской и уездной милиции как столицы, так и провинции, вменялось оказывать органам столичного уголовного розыска всемерное содействие в исполнении служебных обязанностей (более подробная регламентация деятельности Петроградского столичного управления уголовного розыска и его взаимодействие с общей милицией должна была быть разработана в специальной инструкции, издаваемой прокурором судебной палаты). Для успешной работы управления, при нем учреждалась канцелярия, фотографическое, регистрационное, антропологическое отделения, руководители которых назначались приказами прокурора палаты по представлению начальника управления. В составе же управления создавались подготовительные курсы суб-инспекторов. Согласно штатному расписанию в состав управления входило 484 сотрудника. Из них 400 человек - суб-инспекторов, занимающихся непосредственно дознанием и розыском, 30 человек - служители арестных помещений, которые учреждались при управлении. За осуществлением контроля за законностью действий столичного уголовного розыска учреждался Совет при Управлении. Этот коллегиальный орган в составе 12 членов состоял из председателя Совета, командированного прокурором палаты, столичного мирового судьи, одного из столичных судебных следователей (по избранию собрания следователей), 3-х представителей городского общественного управления, по одному представителю от Совета солдатских и рабочих депутатов, градоначальства и общей милиции, представители столичной адвокатуры (по избранию Совета присяжных поверенных), представителя военного ведомства (по назначению начальника Петроградского гарнизона), и, наконец, начальника столичного управления уголовного розыска. Очевидно, что такой громоздкий орган создавался не для улучшения управления и деятельности уголовного розыска столицы, а также исходя из характеристики его состава, отражал лишь настроения привилегированных слоев населения. Что касается полномочий и компетенции Совета при Петроградском столичном управлении уголовного розыска, то они были следующими: «1. контроль за исполнением ст.ст. 51, 257-259, 400-4002 Устава уголовного судопроизводства; 2. рассмотрение жалоб на действия служащих управления и после собственного заключения направление их по принадлежности; 3. постановка и разработка как общих, так и частных вопросов, требующих законодательной санкции и предоставление результатов через прокурора палаты в министерство юстиции.

Похожие диссертации на Гражданская милиция в России в 1917 году (Историко-правовой аспект)

Органы государственной власти и местного самоуправления России в феврале-октябре 1917 года (Историко-правовой аспект) Усатов Сергей Александрович

Органы милиции Пермской области в годы Великой Отечественной войны : историко-правовой аспектВолков Владимир Сергеевич

Деятельность милиции Удмуртии в годы Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. : историко-правовой аспектКарпова Любовь Михайловна

Деятельность государственных органов власти Российской Федерации по охране памятников истории и культуры. 1917-1929 годы (историко-правовой аспект)Галай, Юрий Григорьевич (1945-2012.)

Правовое регулирование деятельности региональных государственных органов по обеспечению общественного порядка в 1917-1941 годах (На материалах Марийского края. Историко-правовой аспект) Макеев Андрей Ананьевич

Органы милиции Чувашии в годы Великой Отечественной войны (Историко-правовой аспект) Тимофеев Виктор Валерьевич

Милиция в механизме обеспечения законности в период осуществления новой экономической политики (теоретико и историко-правовой аспекты)Папырин Владимир Владимирович

Становление и формирование основных начал административно-правового регулирования и административно-правовой теории в Советской России в 1917-1940 годы :Историко-правовое исследование Егоров Павел Юрьевич

Министерство юстиции России (Основные направления деятельности в межреволюционный период 1917 года; историко-правовое исследова Архипов Сергей Валентинович

Наследование по закону в России от Свода законов до Гражданского кодекса РСФСР 1964 года : Историко-теоретический аспектМельникова Марина Петровна