Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Государственная власть и местное самоуправление в России дореволюционного и советского периодов 19
1.1. Местное самоуправление и государственная власть в дореволюционной России 19
1.2. Советы, как сочетание элементов государственной власти и местного самоуправления
ГЛАВА 2. Совершенствование и развитие взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации 57
2.1. Исторические условия воссоздания идеи самоуправления в России постсоветского периода в системе категорий современного конституционализма 57
2.2. Разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления
2.3. Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации
2.4. Совершенствование законодательного регулирования деятельности органов местного самоуправления 111
2.5. Проблемы адаптации опыта местного самоуправления в новых исторических условиях
Заключение 146
Библиографический список 154
- Местное самоуправление и государственная власть в дореволюционной России
- Советы, как сочетание элементов государственной власти и местного самоуправления
- Исторические условия воссоздания идеи самоуправления в России постсоветского периода в системе категорий современного конституционализма
- Разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью определения основных параметров взаимодействия местного самоуправления с государственной властью, разработки обоснованных предложений по устойчивому развитию института местного самоуправления в свете новейших изменений федерального законодательства. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти при выполнении общих задач и функций имеет важное значение. В научной литературе весьма активно идет процесс противопоставления полномочий органов местного самоуправления и полномочий органов государственной власти. Однако большей результативности можно добиться лишь при совместном решении вопросов, тем более что порой очень трудно разграничить компетенцию органов местного самоуправления и органов государственной власти. На практике местные дела являются продолжением государственных, но вместе с тем перекладываются на «плечи» муниципальных образований. Поэтому взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций приобретает в Российской Федерации на современном этапе весьма важное значение.
Проблема взаимодействия местного самоуправления и государственной власти в науке рассматривается в двух основных аспектах. Первый предполагает общественную сущность местного самоуправления, основанную на «противопоставлении государства и общества, провозглашении принципа полной автономии и независимости (по отношению к государству и его органам) местных сообществ и органов местного самоуправления в осуществлении ими своих задач»1. Второй характеризуется государственной сущностью местного самоуправления".
1 См.: Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в РФ/ Н.Н. Бондарь. Ростов-на-Дону: Изд-во
Рост, ун-та, 1998. С. 41.
2 См.: Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное?/М.А. Краснов // Советское
государство и право. 1990. № 10.
Органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений даже будучи выведенными из системы органов государственной власти. Между ними существует функциональная связь, несмотря на организационное отделение. Само создание и полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти.
Выделяются полномочия местного самоуправления, имеющие локальный характер, и государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления. Это отражает уже сложившееся положение, когда действующие органы местного самоуправления, унаследовавшие функции местных Советов, решают вопросы государственного значения, а также определяет возможность увеличения их государственных обязанностей. Наделение полномочиями обязательно должно сопровождаться передачей материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления. Только так можно гарантировать как само осуществление данных полномочий, так и продолжение выполнения местным самоуправлением присущих ему главных функций.
Конституцией РФ закреплена самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Многими это положение было понято как отделение местного самоуправления от государства, как его почти абсолютная самостоятельность, что неприемлемо.
Существующая правовая синхронизация государства и местного самоуправления содержит ряд проблем равноправия органов местного самоуправления с органами государственной власти в части выражения народовластия.
Это обосновывает необходимость исследования проблем взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, как на современном этапе, так и в историческом аспекте с целью поиска наиболее приемлемых их решений.
5
Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность
предложенных к рассмотрению проблем, их научная разработка до последнего
времени носила лишь фрагментарный характер. В силу сложности и
специфичности проблемы, ее исследование характеризуется значительным
разнообразием взглядов, подходов, концепций ученых. Собственная теория
современного местного самоуправления в России, его взаимодействия с
государственной властью, правового регулирования этих взаимоотношений
только выстраивается и рассматривается в трудах С.А. Авакьяна,
А.С. Автономова, А.А. Акмаловой, Э.В. Алехина, Р.В. Бабун,
В.А. Баранчикова, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева,
И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, А.Н. Головистикова, А.Н. Дементьева,
Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, В.Б. Зотова, А.А. Замотаева, В.Г. Игнатова,
Б.М. Лазарева, Л.Е. Лаптевой, Е.М. Ковешникова, А.И. Коваленко,
Е.И. Колюшина, А.Н. Кокотова, П.М. Курдюка, М.А. Курчинского,
О.Е. Кутафина, A.M. Никитина, В.Н. Иванова, А.С. Пиголкина,
М.И. Пискотина, Н.В. Постового, А.В. Птушенко, А.И. Солженицина,
Б.Н., Топорнина, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, Н.А. Четверикова,
А.Г. Чиркина, К.Ф. Шеремета, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной,
С.Н. Юрковой и др.
Источниковедческая база исследования сформирована с учетом комплексного характера проблем. Анализ рассматриваемых в диссертации вопросов осуществлен на основе использования научных достижений теории и истории права и государства, науки конституционного, муниципального, административного права и иных отраслей юридических знаний. Анализ современных проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления проведен с учетом исторически обусловленных взглядов и идей, сформировавшихся в дореволюционной школе таких ученых и исследователей, как А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, Л.А. Вельхов, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, Н.Н. Лазаревский и др.
Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, складывающихся в сфере взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования являются основные формы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе историко-теоретического анализа взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления провести комплексный анализ правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в России.
Достижение поставленной цели предполагает решение ряда исследовательских задач, которые заключаются в следующем:
- изучить деятельность земского самоуправления и государственной власти
в России во второй половине XIX - начале XX веков;
- проанализировать работу Советов, как коллегиальных органов,
сочетающих в себе элементы государственной власти и местного
самоуправления;
- выявить исторические условия возрождения идеи самоуправления в
Российской Федерации в постсоветский период;
- провести сравнительно-правовой анализ федерального законодательства о
наделении отдельными государственными полномочиями органов местного
самоуправления и выявить основные тенденции правового регулирования
данного вопроса;
изучить законодательную базу деятельности органов местного самоуправления, а также регулирование передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;
- сформировать в авторском видении наиболее актуальные проблемы
адаптации опыта местного самоуправления в новых исторических условиях.
Источниковую базу диссертационного исследования, кроме научных трудов вышеперечисленных авторов, составляют Конституция РФ, Европейская Хартия местного самоуправления, федеральное законодательство, а так же законодательство субъектов РФ, муниципальные правовые акты.
Методологическую основу составляет современный методологический инструментарий, объединяющий общенаучные, частнонаучные и специальные методы исследования: диалектический, исторический, логический, структурно-системный, функциональный, статистический и другие. Из специальных методов диссертантом использовались методы сравнительного анализа, моделирования, аналитического толкования и др. Применение в исследовании широкого спектра существующих общенаучных и отраслевых методов научного познания позволило автору целостно осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования, всесторонне решить поставленные задачи и достичь обозначенной цели.
Теоретическую основу исследования составил анализ трудов российских и зарубежных ученых, в том числе монографий, учебной литературы, статей, диссертаций теоретико-правового и специально-юридического характера.
Научная новизна диссертационной работы заключается, прежде всего, в том, что она является первым комплексным и системным историко-теоретическим исследованием правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в России.
На основе вводимых и изменяющихся нормативных актов в сфере взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, произведен подробный анализ в рассматриваемых исторических рамках правового аспекта этого взаимодействия, что прежде не находило отражения в подобных исследованиях. Кроме того, в теории и истории права и государства до сих пор не осуществлялось столь углубленного исследования процессов взаимодействия местного самоуправления и государственной власти в России.
8 Все это находит отражение в разработанных автором основных выводах и положениях, выносимых на защиту:
1. Оформление и усложнение функций центральной власти по мере укрепления государственности в Древней Руси характеризовалось попытками создания бюрократической власти на местах. Чиновники (наместники), посылаемые из центра, не могли обеспечить эффективного управления. Причин тому было много, но наиболее существенными были две: сознание безнаказанности по причине удаленности от центра порождало соблазн поправить свои дела путем всевозможных злоупотреблений, а отсутствие органической связи с местным населением затрудняло осмысление местных интересов, лишало чиновника чувства причастности к местному сообществу.
Местное самоуправление — лишь условно негосударственный уровень власти, а, по сути, - неотъемлемая часть государственного механизма, хотя и обладающая известной автономностью и своими особенностями. Это базовый уровень власти, на котором высится вся государственная машина. Местное самоуправление призвано служить связующим звеном между вышестоящими уровнями власти и населением. И как бы его не называли, оно неизменно играет роль основания государственной пирамиды.
Уровень взаимодействия органов государственной власти и земского самоуправления, сложившийся в пореформенной России, по своему характеру приближался к тем правовым нормам, в которых нуждалась в то время экономически развивающаяся держава. Компетенция органов самоуправления была сведена к сфере чисто хозяйственной деятельности. Процесс разграничения исполнительной и распорядительной власти был проведен непоследовательно. Выявлена неоднозначность и трудность в оценке с современной позиции взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления того времени в виду искаженности картины происходящего.
4. Советы являлись звеньями единой системы, приводящей к жесткой
централизации и концентрации государственной власти, и тем самым
превращали самоуправление на местах в обычную формальность.
Позитивный опыт деятельности Советов, как сочетания элементов государственной власти и местного самоуправления, свидетельствует о возможности его использования на современном этапе развития местного самоуправления, а именно:
дифференцированный подход к законодательному регулированию различных звеньев местных Советов;
организация и деятельность местных Советов на основе принципа единой законности;
участие широких масс в формировании и работе местных Советов, действующих на всех без исключения поселенческих и территориальных уровнях.
Первое законодательство в области возрождавшегося местного самоуправления выстраивалось в основном на опыте зарубежных стран, что было не совсем верным. В России имелись свои традиции, свой опыт местного самоуправления, свой менталитет, однако власть в первые годы отказалась от всего, что может ее вернуть в старое русло централизованного государства. Использование этого опыта, учитывающего специфику Российской государственности, помогло бы не допустить пробуксовывания реформы местного самоуправления.
Существующее на современном этапе местное самоуправление имеет серьезные конституционные основы, хотя наличие конституционных положений и законодательства о местном самоуправлении не заставляет существующую систему работать более эффективно. Очевидно, что становление местного самоуправления — задача не только самого местного самоуправления; но и государственной власти на всех ее уровнях.
10 Становление местного самоуправления на современном этапе тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе:
отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении;
отсутствием четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
- внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства РФ
о местном самоуправлении;
неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;
несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.
Практическая и теоретическая значимость исследования определяется тем, что на основе полученных теоретических выводов предложены конкретные механизмы совершенствования взаимодействия, органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на исключение существующего противостояния между ними, возможностью внедрения полученных автором результатов в правоприменительную практику местного самоуправления, а также возможностью использования выводов и предложений в совершенствовании действующего федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. Материалы диссертационного исследования широко используются в административной работе диссертанта, а так же могут быть использованы в преподавании учебных курсов теории и истории права и государства, конституционного, муниципального права для студентов юридических вузов и факультетов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертанта представлены научной общественности публикациями, что нашло отражение в списке, прилагаемом к автореферату.
Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории и истории государства и права Краснодарского университета МВД России.
Структура диссертации - состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Местное самоуправление и государственная власть в дореволюционной России
Для современного этапа развития России характерны сложные и противоречивые процессы во всех сферах общественной жизни. Остро встают вопросы местного самоуправления, ибо право гражданина на участие в решении вопросов местного самоуправления, его автономность по отношению к государственным органам, являются необходимыми чертами демократического общества. Ситуация поиска наиболее приемлемой модели местного самоуправления заставляет обращаться к истории земства для использования его опыта в современных условиях. Надо заметить, что слово «земство» вошло в отечественное законодательство задолго до реформы 1864 года. Обратимся к истории России. В Древней Руси среди политических институтов особое место занимали вечевые собрания, которые не только решали важнейшие вопросы местного и государственного значения, но и реально обеспечивали участие широких слоев населения в управлении отдельными землями. О глубокой исторической древности этой формы самоуправления свидетельствуют как иностранные, так и отечественные источники. Так, византийский историк VI века Прокопий, наблюдавший жизнь современных ему славян, писал, что они «не управляются одним лицом, но издавна живут при народоправлении» . Более поздние авторы — Адам Бременский и Дитмар Мерзебургский отмечали, что славяне не терпят в своей среде господина и повинуются не одному, а все «совещаются о делах и решают их единогласно»4. Согласно теории «неолитической революции» самоуправление уже в первобытные времена стало приобретать иерархический структурированный характер5. Значительные изменения в политической и социально-экономической сферах привели к организационному формированию таких институтов самоуправления, как вождь, совет старейшин, вече. Вечевая структура соответствовала структуре административно-территориального деления и находилась в определенной соподчиненности. Каждый край русской земли, по выражению И.Д. Беляева, был союзом общин, его населявших или большим миром, состоявшим из союза малых миров, населенных на его земле и ему подчиненных, а вся русская земля была общим русским миром . Центральным актом, регулирующим в той или иной мере правовое положение местного самоуправления в Древней Руси, по мнению Н.В. Постового, является Договор князя Игоря с Греками от 945 года. «Первое указание этого договора касается значения земщины на Руси. Здесь мы встречаем представителей общин, как самоуправляющих единиц». Волости, являющиеся территориальной основой местного общинного самоуправления, были самостоятельны как от княжеской власти, так и от власти городов и представляли собой бессословные образования. К компетенции общинного самоуправления относилось, прежде всего, поддержание правопорядка. По мнению Лаптевой Л.Е., «поддержание порядка и взаимопомощь были традиционной функцией русской общины (верви)... Представители княжеской администрации, весьма малочисленные, не могли, да и не ставили перед собой цель реально управлять местными делами». Что касается правовой основы местного общинного самоуправления данного периода, а именно конца Х- начала XI веков, то ее составляли «Русская Правда», княжеские уставы, грамоты9. Именно «Русская Правда» подчеркивает важность роли местного общинного самоуправления того времени, так как поимка преступника, сбор улик против него было делом частного обвинителя и стоящей за ним общины, а не княжеской власти. Но в данном случае автор согласен с точкой зрения П.М. Курдюка, считающего, что «было бы ошибочно видеть в этом широкое развитие местного самоуправления, поскольку правомерно действующие органы общественного самоуправления должны функционировать в постоянном взаимодействии с органами государственной власти в рамках четкого разграничения их полномочий. То, что общественное самоуправление зачастую брало на себя решение тех задач, которые позже стали относиться почти исключительно к сфере государственных полномочий, говорит только о неразвитом состоянии тогдашней русской государственности»10. По мере укрепления российской государственности в Древней Руси, происходило оформление и усложнение функций центральной власти, предпринимались попытки создания бюрократической власти на местах. Посылаемые из центра чиновники (наместники) не могли обеспечить эффективного управления. Причин тому было много, но наиболее существенными были две: сознание безнаказанности по причине удаленности от центра порождало соблазн поправить свои дела путем всевозможных злоупотреблений, а отсутствие органической связи с местным населением затрудняло осмысление местных интересов, лишало чиновника чувства причастности к местному сообществу. Именно в XVI веке история развития местного самоуправления претерпевает важные изменения. На смену системе «кормлений» приходят губные учреждения, образованные для преследования разбойников и суда над ними. Они были выборными, а выборы носили всесословный характер. Система эта просуществовала недолго, и в 1555 году указом Ивана IV она упраздняется, вводятся земские учреждения, вышедшие из общинного самоуправления. Княжеская администрация заменяется системой выборных земских органов. «Княжи мужи» уступают место «излюбленным людям» -старостам и целовальникам. В круг их обязанностей входит раскладка, сбор и доставка в Москву всех государственных доходов, выполнение судебных функций. При этом полномочия земских властей распространялись на все виды управления: экономическое, финансовое, полицейское. Осуществляли они и судебную власть11. Таким образом, можно констатировать, что к концу XVI века в руках мирских выборных органов были сосредоточены не только полномочия местного самоуправления, но и полномочия, входившие в то время в сферу государственных задач, а именно: полицейские функции, судебные функции, сбор податей. Хотя выборы в эти органы носили всесословный характер, выбранным в них мог быть только представитель боярской знати.
Советы, как сочетание элементов государственной власти и местного самоуправления
С победой Октябрьской революции 1917 года победила и большевистская концепция власти, согласно которой все представительные органы сверху донизу входят в единую систему органов государственной власти. II Всероссийский съезд Советов отстранил от власти Временное правительство и передал власть Советам44. Определяя характер такого подхода, В.И. Ленин связывал демократизм новой власти с тем, что «местные Советы свободно объединяются на началах демократического централизма в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную Советскую власть». «На местах органами управления, органами местной власти являются Советы, которые должны подчинить себе все учреждения, как административного, так хозяйственного, финансового и культурно-просветительного значения. Такой способ организации власти в центре и на местах является не более, как организационным выражением и закреплением того политического факта, что власть в стране перешла к пролетарским и полупролетарским ее элементам». Исходя из этого, все прежние органы местного управления должны были быть заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и волостными советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться сетью советских организаций, находящихся в тесной организационной зависимости между собой. Устанавливалось, что каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но тем не менее, должна сообразовывать свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Именно таким путем предполагалось создание связанного всеми своими частями однородного организма - Республики Советов. Таким образом, очевидно, что идея самоуправления на местах была заменена теорией централизованного государственного управления, территориальной основой которого является, естественно, вся территория государства, включая все административно-территориальные единицы. Будучи частью единой системы представительных органов власти, местные Советы, подразделяясь на определенные группы, имеющие собственные организационные центры, выступают в качестве ее подсистем. Принципиальные положения, касающиеся организации новой власти, в том числе взаимоотношений центра и мест, нашли отражение в формуле: «Республика Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране, снизу доверху» . И.А. Азовкин писал, что власть победившего народа мыслилась в форме централизованной системы однородных по социально-политической природе органов, связанных общими целями и взаимодействующих друг с другом. «Последнее подчеркивалось тем, что эта система строится «снизу доверху» демократическим порядком. Это означало, что даже самые низовые звенья Советов рассматривались и как исполнители воли центра, и как полномочные представители населения определенных территорий, обязанные решать вопросы местной жизни и участвовать в выработке общегосударственной политики». Лепешкин А.И. отмечал, что место местных органов государственной власти в механизме советского государства определяется тем, что они являются органами народного представительства на местах и осуществляют всю полноту государственной власти в пределах своей территории в полном соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законами и другими актами высших государственных органов . Государственными органами народного представительства признавались такие органы власти, которые избираются народом, состоят из его представителей — депутатов, являющихся ответственными перед избирателями, подконтрольными им, выражают в своей деятельности суверенную волю народа. Необходимо выделить основной принцип построения и функционирования системы Советов. Речь идет о «демократическом централизме», допускающем формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющемся в жесткой централизации и концентрации государственной власти. В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность нижестоящих органов государственной власти. Вышестоящие Советы были вправе отменять противоречащие закону решения подотчетных и подконтрольных нижестоящих Советов. Советскими государствоведами данный принцип характеризовался следующим образом: во-первых, он выступает как принцип разделения труда между Советами различных уровней; во-вторых, определяет характер отношений в системе Советов, обеспечивая ее организационное единство; в-третьих, проявляется в системе связей Советов с населением. Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип деятельности Советов был сформулирован В.И. Лениным, который развил применительно к Советам положение К. Маркса о Парижской Коммуне как «работающей корпорации» в одно и то же время законодательствующей и исполняющей законы. Осуществление этого принципа на практике должно было обеспечиваться организационным строением Советов, их местом и ролью в системе государственных органов, правовым статусом их депутатов. Нас интересует, в первую очередь, вопрос, были ли они органами местного самоуправления в тот период? Правовые акты, регулировавшие их организацию и деятельность, свидетельствуют, что таковыми они не были. Советы представляли собой целую систему органов государственной власти на местах, деятельность которой регулировалась большим объемом нормативно-правовой документации, к которой относились конституции, законы о Советах, положения, постановления ВНИК и др.
Исторические условия воссоздания идеи самоуправления в России постсоветского периода в системе категорий современного конституционализма
Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х годов, когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Тогда постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление — это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти75.
В конце 80-х годов XX века возникла идея о последовательном проведении в жизнь принципа самоуправления народа, имеющего «государственный» характер, при котором управление становилось делом самих трудящихся. Начался новый виток становления местного самоуправления в России, возникший под влиянием постсоветского этапа развития государства и проводимой в период перестройки реформы.
Реформирование системы власти в России началось с первых выборов в органы государственной власти СССР в 1989 году и последующих в 1990 году выборов депутатов Съезда народных депутатов Российской Федерации и депутатов местных советов. Первые попытки перехода на местном уровне к осуществлению самоуправленческих начал были связаны с принятием и осуществлением организационно-правовых мер по трансформации советских органов. Местные Советы к началу 90-х годов представляли реальную и конкретную форму организации местной власти и управления. Советы имели современный опыт организации и деятельности по решению вопросов местного значения. И этот опыт, в том числе и отрицательный, мог стать основой для дальнейшей работы. В истории данных органов было время (1917-1918 годы), когда они действовали на демократических принципах: выборности, многопартийности, коллегиального обсуждения и принятия решений и др. Наконец, определенную роль играла историческая преемственность, а это и огромные территории Российской Федерации, и специфика социума, где главенствует не «личность» а «коллектив», и др.
Однако в этот период сохранялась подотчетность местных администраций вышестоящим исполнительно-распорядительным .органам в пределах компетенции последних. Укрепляя самостоятельность местных органов по отношению к органам региональным, законодательство о местном, самоуправлении в то же время не устранило подчинения между органами местного самоуправления разного уровня.
В 1990 году был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» . Именно с его принятием-общество, готовое к переменам, связывало надежды на развитие самоуправления, как власти народа, не зависимой от государства. Основным достоинством данного закона было то, что его внедрение послужило началом передачи местным органам управления, выделяемым из системы единой государственной власти, отдельных властных полномочий. Среди недостатков данного Закона следует отметить, что его нормы носили ограниченный характер, разграничения полномочий между нарождающимися властными структурами — советами и их исполнительными органами — исполнительными комитетами, в виду отсутствия оперативности, было затруднено.
Демократические преобразования в России привели к тому, что стала оживать существовавшая в дореволюционный период идея выделения местного самоуправления из системы государственной власти.
Официальное исключение местного самоуправления из системы органов государственной власти произошло при конституционной реформе, провозглашенной 21 апреля 1992 года. Согласно ч.1 ст. 85 Конституции РФ Съезд и Верховный Совет РФ, представительные органы республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга «образуют систему представительных органов государственной власти в Российской Федерации». Реформа закрепила новую природу Российской Федерации, субъектами которой были официально признаны все перечисленные выше единицы. Следовательно, только на двух уровнях — федеральном и субъектов Федерации - существует государственная власть. В ст. 85 была включена ч. 2 следующего содержания: «Местные Советы народных депутатов — районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские - входят в систему местного самоуправления». Раздел VII стал именоваться «Местное самоуправление в Российской Федерации».
Таким образом, в России в 1992 году на конституционном уровне состоялось разделение государственной власти и местного самоуправления.
Принятый в 1992 году Закон РФ № 3703-1 «О местном самоуправлении в
Российской Федерации» не только разграничивал полномочия советов и исполнительных органов местного самоуправления - местных администраций, но и предусматривал многоуровневость местного самоуправления с учетом административно-территориального деления.
Эволюционирование местной власти продолжалось до 21 сентября 1993 года. В этот день указами Президента России было ликвидировано местное самоуправление, Советы были распущены. Полномочия органов местной власти были переданы назначаемым главам администраций. Контрольные полномочия формально возлагались на представительные органы, но на практике не реализовывались.
Разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления
Успешное решение проблем взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления заключается в достижении оптимального взаимопонимания между ними, а отнюдь не в степени отделения органов местного самоуправления от государственных структур. Автор в этом случае полностью согласен с точкой зрения П.М. Курдюка, считающего, что «...при решении проблемы взаимоотношений местного самоуправления с органами государственной власти необходимо пользоваться операцией сложения, а не вычитания»116. Поэтому серьезное внимание, уделяющееся вопросам взаимодействия органов государственной власти и органов самоуправления на современном этапе вполне закономерно. отношений «орган государственной власти - местное самоуправление» федеральный законодатель использует категорию «содействие». Другая форма взаимодействия - государственный контроль, осуществляемый федеральными и региональными органами государственной власти. Выделяются два его вида: 1) контроль за соблюдением законов; 2) контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Каждый из перечисленных видов имеет свои особенности, но оба носят административный характер. Условия и порядок контроля определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Одно из важнейших условий эффективности контроля - его адекватность, так как степень вмешательства контролирующего органа должна быть соразмерна значимости защищаемых интересов. В региональном законодательстве основные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, к сожалению, четко не прописаны. Поэтому нам представляется целесообразным рассмотреть, что же считают формами взаимодействия региональных и местных органов власти известные теоретики. А.А. Ярошенко в своем труде «Местное самоуправление в системе власти в государстве»119 говорит о четырех основных способах организации эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти. Первый способ, - это представительство муниципального образования в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации в виде формирования двухпалатной структуры законодательного органа субъекта Федерации подобно Совету Федерации в структуре Федерального Собрания Российской Федерации. При этом «верхняя» палата представительного органа субъекта Федерации формируется на основании паритетности представительства муниципальных образований. Вторым способом А.А. Ярошенко считает договорный способ. По его мнению, такая форма взаимоотношений применима, если условия взаимодействия нуждаются в детальном определении прав, обязанностей и ответственности договаривающихся сторон, например, при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также, в бюджетной сфере. Третьим способом взаимоотношений он считает создание государственно-муниципальных организаций, выполняющих общекоординационные задачи и функции, принимающих активное участие в разработке условий заключаемых между органами государственной власти и органами местного самоуправления договоров и соглашений, готовящих проекты правовых актов и определяющих механизмы согласительных процедур решения вопросов совместного ведения органов государственной власти и местного самоуправления. И, наконец, четвертым, последним способом А.А. Ярошенко считает наличие предметов совместного ведения. Что касается пути создания двухпалатной системы организации регионального парламента, то такой способ обеспечения представительства муниципальных образований возможен, хотя и требует детального научного анализа. П.М. Курдюк, М.Н. Лаптева в своем труде говорят о том, что «представительство муниципального образования в законодательном органе субъекта Российской Федерации только в виде возможности формирования двухпалатного регионального парламента, по нашему мнению, слишком узко и не отражает всех сложившихся на практике форм участия органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в работе представительных органов регионов» " . Мы полностью согласны с этой точкой зрения. Существуют еще участие в формировании законодательных органов власти, наделение органов местного самоуправления правом законодательной инициативы, и т.д. По нашему мнению, наибольший интерес представляет позиция, закрепляющая возможность непосредственного участия представителей муниципальной власти в выборах и работе регионального парламента. Например, в Краснодарском крае в первом и втором созывах Законодательного Собрания края, депутатами избирались не только главы муниципальных образований, но и депутаты представительных органов местного самоуправления. Изменения в Законе Краснодарского края «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Краснодарском крае», внесенные 9 января 2002 года, сделали такое совмещение невозможным.
