Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Научно-теоретические основы местного самоуправления как института гражданского общества
1.1. Смысл и содержание понятия «местное самоуправление» 15
1.2. Исторические предпосылки возникновения гражданского общества в России 41
1.3. Местное самоуправление как институт гражданского общества...
ГЛАВА 2. Возникновение и развитие органов местного самоуправления в пост советской России 7.
2.1. Исторические условия возрождения идеи самоуправления в Российской Федерации 74
2.2. Преобразование органов местного управления в органы местного 99
самоуправления в Российской Федерации и поиск новых форм
ГЛАВА 3. Формирование и совершенствование правовых основ местного самоуправления как института гражданского общества в Российской Федерации 122
3.1. Социально-экономические и политические предпосылки реформы законодательства о местном самоуправлении в контексте современной концепции создания эффективного гражданского общества в постсоветской России 122
3.2. Развитие вопросов соотношения государственной власти и местного самоуправления на концептуально обновленной основе теории гражданского общества nQ
3.3. Исторически сложившиеся особенности современного правового регулирования местного самоуправления как института гражданского общества в пост советской России 156
Заключение 182
Библиографический список 190
- Смысл и содержание понятия «местное самоуправление»
- Исторические условия возрождения идеи самоуправления в Российской Федерации
- Социально-экономические и политические предпосылки реформы законодательства о местном самоуправлении в контексте современной концепции создания эффективного гражданского общества в постсоветской России
- Исторически сложившиеся особенности современного правового регулирования местного самоуправления как института гражданского общества в пост советской России
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена значимостью проводимой в Российской Федерации реформы местного самоуправления, стоящего в основе молодого демократического государства. Современная история становления и развития местного самоуправления как института гражданского общества в постсоветской России имеет короткий период реализации. Однако за это время прошло несколько этапов становления местного самоуправления, совершенно не похожих, не повторяющихся по своему содержанию. В настоящее время Россия находится на очередном переходном этапе становления и развития местного самоуправления, который реализуется на новых принципах, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятым 6 октября 2003 г. и вступающим в полную силу с 1 января 2009 г. . Переходный период сложный, требующий поэтапного решения многих обозначенных в законе организационных, правовых вопросов, которые реализуются во всех субъектах Российской Федерации неоднозначно, возникает большое количество споров и разногласий, тормозящих становление и развитие местного самоуправления и требующих глубокого научного осмысления.
В работе проведены исследования становления местного самоуправления как института гражданского общества с момента появления его в нормативных актах последнего года распада СССР и возникновения РСФСР как самостоятельного государства. Этот период связан с принятием Закона СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»2 и Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»3. Дальнейшее развитие местного самоуправления происходит в рамках конституционной реформы, которая установила общие подходы, общие
1 Собрание Законодательства Российской Федерации. 2003. № 40.
2 ВСНД СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
3 ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
4 принципы организации института местного самоуправления. Россия эти принципы привнесла из стран Европы и мира, идущих по демократическому пути развития, и она так же пытается идти по этому пути, учитывая принципы Европейской хартии местного самоуправления4, однако реалии таковы, что Российская Федерация, спустя пятнадцать лет самостоятельной государственности, так и не определила, какую модель местного самоуправления она строит, в чем ее собственная неповторимость, а в чем она такая же, как все страны Европы, где процессы децентрализации государственной власти прошли намного раньше и сегодня они уже вступили на путь глобализации. Россия отстает во всех преобразованиях от развитых стран Европы, и чтобы успеть занять достойное место в глобализующемся мире, ей необходимо в короткие сроки построить такое местное самоуправление, где развитое гражданское общество взяло бы на себя не только контроль над органами местного самоуправления, но и само активно участвовало бы во всех формах непосредственной демократии. Невключенность гражданского общества в реформы, отстраненность его от происходящих изменений в стране тормозит развитие местного самоуправления в России. Происходит это потому, что российская история сложилась таким образом, что вплоть до начала XX века у нашего государства не было граждан, а жители страны рассматривались в качестве подданных государя. То есть правилом было: «Человек для государства». Теперь же становится очевидным, что такие огромные преобразования, какие намечены в стране, невозможно осуществить без активного участия всего гражданского общества. Сегодня предстоит вывести государственную власть и местное самоуправление из тени, сделать их деятельность открытой, поставив под публичный контроль граждан. Только с помощью общественного контроля можно будет преодолеть традиции безответственности и всевластия бюрократии, постоянно воспроизводящей теневое и неэффективное
4 Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10.1985 // СЗ РФ. 1998. № 36.
5 государство, но для этого требуется активизация гражданского общества с помощью действенной системы местного самоуправления.
Автор отмечает, что в российском государстве сегодня образовалась
большая дистанция между властью и обществом. Государственная власть,
ввергнув общество буквально в лавину реформ, оказалась сама не готовой их
проводить. Её профессиональные и нравственные качества абсолютно не
соответствуют уровню задач, стоящих перед государством и обществом, а
гражданское общество находится сегодня в состоянии «незрелом» и не может
проявить сознательную активность в формировании новых общественных
отношений на самоуправленческих принципах, а также потребовать отчёта у
власти за социальные последствия проводимых реформ. В результате
реализуется спонтанная государственная политика в области местного
самоуправления. При этом необходимо учитывать, что современный процесс
институциализации местного самоуправления в Российской Федерации
происходит в то время, когда фактически утрачены уникальные традиции
российского самоуправления, отсутствует общепризнанная научная теория
местного самоуправления, законодательство формируется весьма
противоречиво и несогласованно с потребностями современных федеративных отношений и муниципальной жизни, сложно нарабатывается муниципальная практика. В итоге, не сформулирована окончательно концепция местного самоуправления как института гражданского общества в постсоветской России, не сформирована её оптимальная модель. В связи с этим, представляется актуальным дальнейшее развитие процессов реформирования местного самоуправления как института гражданского общества в постсоветской России на основе создания российской модели местного самоуправления с принятием научно обоснованной государственной политики в этой области. От успешного решения проблем становления местного самоуправления как института гражданского общества зависят перспективы движения России к правовому государству.
Следует подчеркнуть, что местное самоуправление, как сложный и неоднозначный феномен современной России, в историко-правовом аспекте еще не исследован, а его современная теория находится только на начальном этапе формирования. Комплексное исследование процесса становления местного самоуправления как института гражданского общества в историко-правовом аспекте представляется одним из шагов на пути создания этой теории. Вышеизложенное подтверждает актуальность темы диссертации и ее выбор для научного исследования.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность предложенных к рассмотрению-проблем, их научная разработка до последнего времени носила лишь фрагментарный характер и осуществлялась, как правило, в связи с исследованием общих проблем демократии и правового государства. В силу сложности и специфичности проблемы, ее исследование характеризуется значительным разнообразием взглядов, подходов, концепций ученых. К тому же, исследования в области становления и развития местного самоуправления как института гражданского общества в постсоветской России носят междисциплинарный характер, где присутствует не только правовой аспект, но и исторический, политический, экономический, социологический, социально-психологический, управленческий и др. Сегодня, когда мы пытаемся определить место и роль института местного самоуправления в государственно-правовом устройстве России, появилось большое количество научных работ, рассматривающих многоаспектные стороны этого явления5. Собственная теория современного местного самоуправления в России только выстраивается
5 См. Авакьян С.А. Состояние и проблемы местного самоуправления. М., 2002; Чиркин А.Г. Современные модели местного самоуправления // Российский юридический журнал. М., 2001. № 3 (7); Абакумов С.А. Авторская серия «На пути к гражданскому обществу». Книга IV. «Гражданское общество в России (От древней Руси до наших дней)» М., 2005; Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М., 1999; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополи. М., 2004; Широков А.Н., Юркова С.Н. Реформа местной власти в России. СПБ., 1997; Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. М., 1999; Полухин О.Н. Идея, опыт и идеал гражданственности: философский проект / О.Н. Полухин; Академия наук социал. технологий и мест, самоуправления. М., 2003; Розин В.М. Развитие права в России как условие становления гражданского общества и эффективной власти. М, 2005; Сергеев А.А. Достаточна ли существующая модель местного самоуправления? // Проблемы местного самоуправления. № 1. 2002.
7 и рассматривается в трудах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Акмаловой, Э.В. Алехина, Р.В. Бабун, В.А. Баранникова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, А.Н. Головистикова, А.Н. Дементьева, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, В.Б. Зотова, А.А. Замотаева, В.Г. Игнатова, Е.М. Ковешникова, А.И.Коваленко, Е.И. Колюшина, М.А. Курчинского, О.Е. Кутафина, A.M. Никитина, В.Н.Иванова, А.С. ПигоЛкина, А.В. Птушенко, А.И. Солженицына, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, Г.Н.Чеботарева, Н.А. Четверикова, А.Г. Чиркина, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной, С.Н. Юрковой и
др.
Источниковедческая база исследования сформирована с учетом комплексного характера проблем. Анализ рассматриваемых в диссертации вопросов осуществлен на основе использования научных достижений теории и истории права и государства, науки конституционного, муниципального, административного права и иных отраслей юридических знаний. Важное значение имеют работы российских и зарубежных ученых таких как: С.А. Абакумова, Эндрю Арато, Аристотеля, Н.А. Бердяева, М. Вебера, СЮ. Витте, П.А. Вяземского, А.А. Галкина, Г.В. Гегеля, Р.Э. Германа, Т. Гобса, Г. Гроция, Г.Г. Дилигенского, В.В. Еремяна, М.Ю. Каверзина, Н.М. Карамзина, А. Кивы, Н.М. Коркунова, В.О. Ключевского, Е.В. Кузнецова, П.М. Курдюка, Дж. Локка, Джин Л. Коэна, В.Н. Лешкова, Ш.Л. Монтескье, К. Маркса, И.В. Михайловского, Л.С Мамута, Л.Н. Митрохина, В.СНерсесянца, П.И. Новгородцева, Ю.М. Осипова, В. Острома, М.Н. Перфильева, П.И. Пестеля, Платона, А.И. Подберезкина, О.Н. Полухина, В.А. Поцелуева, Жан-Жак Руссо, Джона Ролза, Н.В. Середы, Сократа, СМ. Соловьева, М.М. Сперанского, Л.А. Тихомирова, Ю.А.Тихомирова, А. Токвиля, Т.В. Фарой, М.В. Федорова, СЛ. Франка, И.П. Фермана, Б.Н. Чичерина и др.
Поскольку исследуемый процесс становления и развития местного самоуправления непосредственно связан с функционированием местного самоуправления как института гражданского общества, то в диссертации применены результаты разработок таких авторов, как: С. Бабурин, Б.Н.
8 Бессонов, И. Ильин, B.C. Мокрый, О. Румянцев и др.; теории гражданского общества посвящены работы 3. Баумана, К. Варламова, В.В. Дубицкого, Ю. Колесникова, В. Комаровского, Ю. Красина, В. Кудрявцева, В. Романова, Ю. Хабермаса, К. Холодовского, А.Г. Чиркина, Г. Хитрова и др.
В тоже время следует отметить отсутствие комплексных монографических работ по заявленной теме. Многие вопросы, касающиеся проблемам становления и развития местного самоуправления как института гражданского общества в постсоветской России в историко-правовом аспекте лишь затрагиваются в работах ученых и представлены исключительно фрагментарно. Сказанное еще раз подтверждает актуальность заявленной темы и необходимость научного исследования предлагаемых в диссертации проблем, как объективно существующих и требующих своего осмысления и разрешения.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, урегулированных нормами права, которые находят воплощение в процессе становления и развития местного самоуправления как института гражданского общества в постсоветский период России.
Предметом диссертационного исследования выступают процессы становления и развития местного самоуправления как института гражданского
! I
общества в постсоветский период России, подвергаемые анализу в историко-правовой аспекте.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе историка-правового анализа становления и развития местного самоуправления как института гражданского общества в постсоветской России обосновать его двойственную общественно-государственную природу, выявить закономерность зарождения активности гражданского общества в демократическом российском государстве, сформулировать современные проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации, разработать научно обоснованные предложения по формированию современной теории местного самоуправления как важнейшего института гражданского общества в постсоветской России.
9 Достижение поставленной цели предполагает решение ряда исследовательских задач, которые заключаются в следующем:
- изучить научные подходы к определению смысла и содержания понятия
«местное самоуправление»;
проанализировать исторические предпосылки возникновения гражданского общества в России;
- исследовать местное самоуправление как институт гражданского
общества;
- выявить исторические условия возрождения идеи самоуправления в
Российской Федерации;
- провести сравнительно-правовой анализ преобразования органов
местного управления в органы местного самоуправления в Российской
Федерации;
рассмотреть социально-экономические и политические предпосылки реформы законодательства о местном самоуправлении в контексте современной концепции создания эффективного гражданского общества в постсоветской России;
проанализировать развитие соотношения государственной власти и местного самоуправления на концептуально обновленной основе теории гражданского общества;
- представить авторское видение исторически сложившихся особенностей
современного правового регулирования местного самоуправления как
института гражданского общества в постсоветской России.
Хронологические рамки исследования охватывают период распада СССР и возникновения самостоятельного Российского государства с момента принятия первого закона о местном самоуправлении до современного периода развития России и реформы местного самоуправления как института гражданского общества.
Источниковую базу диссертационного исследования, кроме научных трудов вышеперечисленных авторов, составляют Конституция РФ, Европейская
10 Хартия местного самоуправления, федеральное законодательство, а так же законодательство субъектов РФ, нормативно-правовые акты муниципальных образований,
Методологическую основу составляет современный методологический инструментарий, объединяющий общенаучные, частнонаучные и специальные методы исследования: диалектический, исторический, логический, структурно-системный, функциональный, статистический, проблемный и другие. Из специальных методов диссертантом использовались методы сравнительного анализа, моделирования, аналитического толкования и др. Применение в исследовании широкого спектра существующих общенаучных и отраслевых методов научного познания позволило автору осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования целостно, всесторонне решить поставленные задачи и достичь обозначенной цели.
Теоретическую основу исследования составил анализ трудов российских и зарубежных ученых, в том числе монографий, учебной литературы, статей, диссертаций теоретико-правового и специально- юридического характера.
Научная новизна диссертационной работы заключается, прежде всего, в
том, что она является первым комплексным и системным историко-правовым
і і"
исследованием становления и развития местного самоуправления как института гражданского общества в постсоветской России.
На основе вводимых и изменяющихся нормативных актов в области местного самоуправления автором произведен сравнительный анализ этапов развития данного института и сделан обоснованный вывод о закономерности связи развитого гражданского общества и эффективного местного самоуправления, что прежде не находило отражения в исследованиях. Кроме того, в теории и истории права и государства до сих пор не осуществлялось столь всестороннего исследования процесса развития местного самоуправления в постсоветской России. Все это находит отражение в разработанных автором основных выводах и положениях, выносимых на защиту:
1 .Становление и развитие местного самоуправления как института гражданского общества в постсоветской России имеет следующие признаки:
во-первых, местное самоуправление является институтом гражданского общества, оно формируется в его недрах и развивается по своим особым законам, что не дает ему проявиться сразу и пока не созреет гражданское общество, местное самоуправление будет в неактивном состоянии;
во-вторых, местное самоуправление как институт гражданского общества представляет собой самостоятельный правовой институт и носит объективный характер, имеет свой обособленный объект воздействия в лице общественных отношений, складывающихся в процессе становления и развития современного законодательства о местном самоуправлении, выражает сущность, социальное назначение и роль органов местного самоуправления во взаимодействии с гражданским обществом;
в-третьих, как комплексный процесс местное самоуправление представляет сложно-системное явление, каждый этап которого направлен на достижение определенных целей, включенных в общую структуру генеральных целей, осуществляемых посредством особых методов и приемов, в результате чего отличается самостоятельностью, которая обусловлена автономностью правового регулирования и процессуального обеспечения;
в-четвертых, местное самоуправление как институт гражданского общества представлено в исследовательской работе как самостоятельный процесс, обеспеченный правотворческой деятельностью населения и органов местного самоуправления, как самостоятельный вид правотворчества и имеет особую форму реализации демократических принципов;
в-пятых, местное самоуправление как институт гражданского общества осуществляется населением непосредственно или через органы местного самоуправления, которые создают собственную нормативную базу для использования форм прямой демократии, а также решения вопросов местного значения, реализуя имеющиеся нормы законодателя, дополняя и конкретизируя их в своих нормативных актах.
Таким образом, становление и развитие местного самоуправления как института гражданского общества в постсоветской России - это процесс, направленный на реализацию форм непосредственной демократии и решение вопросов местного значения на основе имеющегося федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, предназначенных для осуществления жизнедеятельности населения на отдельной муниципальной территории.
2.Сущность местного самоуправления проявляется в активности гражданского общества, которое, с одной стороны, через формы непосредственного участия решает множество различных проблем местного значения, с другой стороны, обеспечивает институциональное становление муниципального уровня публичной власти.
3.Становление и развитие местного самоуправления как института гражданского общества в постсоветской России требует комплексного подхода, связанного с реформами аппарата государственной власти, судебными реформами, реформами законодательных органов, с реформами в социально-экономической сфере и так далее. Исходя из того, что местное самоуправление находится уже более пятнадцати лет в состоянии постоянной реформы, причем последняя реформа - это уже по счету четвертая и нет гарантий, что она закончится благополучно и не будет вновь кардинально изменена, поэтому возникает потребность в принятии долгосрочной федеральной программы (10-20 лет) развития местного самоуправления, которая предусмотрела бы последовательность этапов реформы, начиная с территориальной организации местного самоуправления и заканчивая полной его экономической самостоятельностью.
4.История формирования российского законодательства о местном самоуправлении свидетельствует о его непоследовательном развитии, к которому до сих пор не смогло адаптироваться население. Поэтому стабильным местное самоуправление может стать только тогда, когда будет стабильным законодательство о местном самоуправлении, когда к нему адаптируется
13 население муниципальных образований, уверенное, что его нормы действуют в интересах населения, защищая и способствуя повышению его благосостояния. Такое местное самоуправление станет понятным населению, которое будет стремиться в нем участвовать, что поднимет активность гражданского общества.
5.История местного самоуправления в России имеет довольно продолжительное дореволюционное развитие, однако современная модель местного самоуправления в России начала реализовываться на основе западных образцов и все более похожа на Германский вариант. Необходимо обратиться к собственному опыту строительства местного самоуправления.
б.Предлагается теоретическая модель развития местного самоуправления как института гражданского общества в постсоветской России, обеспечивающая эффективность современного государства, основанная на открытости и доступности деятельности нижнего уровня публичной власти контролю со стороны населения.
7.Природа становления и развития местного самоуправления как института гражданского общества в постсоветской России раскрывается на основе и с учетом его основных принципов и особенностей, приоритетное значение среди которых имеют такие, как: 1) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; 2) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; 3) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; 4) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; 5) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; 6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 7) законность в организации и деятельности местного самоуправления; 8) гласность деятельности местного самоуправления. Все эти принципы имеют определенные проблемы в процессе реализации, которые необходимо устранить.
Практическая и теоретическая значимость исследования определяется актуальностью и неразработанностью темы диссертации, возможностью внедрения полученных автором результатов в правоприменительную практику местного самоуправления, а также возможностью использования выводов и предложений в совершенствовании действующего федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. Материалы диссертационного исследования широко используются в административной работе диссертанта, а так же могут быть использованы с целью повышения правовой культуры гражданского общества и в преподавании учебных курсов теории и истории государства- и права, конституционного, муниципального, избирательного права для студентов юридических вузов и факультетов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертанта представлены научной общественности публикациями, что нашло отражение в списке, который приложен к автореферату.
Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета.
Структура диссертации - состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
Смысл и содержание понятия «местное самоуправление»
Отечественные ученые: социологи, политологи, юристы, которые предметно занимаются проблемами местного самоуправления, не имеют общепринятого научного определения понятия «местное самоуправление», они трактуют его с позиции тех наук, в рамках которых рассматривают данное явление. К тому же все ученые привносят в данное определение свое собственное видение, поэтому одной из ключевых проблем становления современного Российского государства и современного российского общества является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития. Термин «местное самоуправление» продолжает наполняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества, но, к сожалению, этот процесс свидетельствует об отсутствии однозначного понимания роли местного самоуправления как института гражданского общества в государственном строительстве. «Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, - отмечает профессор С. А. Авакьян, - между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина "местное самоуправление».
Рассмотрим имеющиеся богатые традиции интерпретации понятия местного самоуправления и раскроем сущностные качества местного самоуправления в современном мире. Отправным пунктом будем считать идею о том, что самоуправленческие и государствоведческие начала совмещаются в едином институционально - нормативном комплексе публичной власти и соучаствуют (при явном доминировании государства) в реализации публично -властных полномочий. Споры по вопросам публично-правовой природы местного самоуправления и его положения в системе организации власти в государстве, начатые еще в 19 веке, не утихают до сих пор. Проводя анализ различных теорий, сущности и положения местного самоуправления в системе организации власти, профессор С.А. Авакян сводил основные отличия этих теорий к разнице во взглядах на способы формирования местных учреждений и на характер взаимоотношений с центральной властью6.
Идея местного самоуправления получила свое практическое выражение не так давно - в конце XVIII - начале XIX веков. Немецкие ученые Г. Штимпфл и X. Шоллер связывают понятие «местное самоуправление» с событиями Великой французской революции, что, по их мнению, отображает факт самостоятельности общины по отношению к государству . Ряд авторов считает, что «понятие «самоуправление» формируется в правовой науке в 1850-е гг., а до того и законодательство, и административная наука вели речь только о местном и территориальном управлении.
Автор отмечает, что наиболее раннее происхождении местного самоуправления встречается у Л. Велихова. Характеризуя значение термина «самоуправление», он отмечает, что наиболее полно и широко его толковали еще в Англии XVIII столетия, откуда данное понятие было заимствовано в 50-х гг. XIX в. Германией и в 60-х тт. Россией8. Тем самым, идея местного самоуправления как института гражданского общества в зарубежных государствах, зародившись и развиваясь теоретически, практически смогла воплотиться лишь в период буржуазных революций. Возможным объяснением этого может явиться то, что «...само становление местного самоуправления было связано с процессами перехода от феодальной организации к современному индустриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии являлись города, требовавшие самостоятельности в управлении местными делами, свободы общинного управления от надзора и вмешательства со стороны центральных властей. С середины XIX в. подобного рода управление на местах стало именоваться местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени»9.
Аналогично в решении вопроса о местном самоуправлении в тот период развивается и правовая научная мысль. Исследуя вопрос о сущности местного самоуправления как института гражданского общества, обратим внимание, прежде всего, на два основных аспекта: во-первых, какова природа общественных дел, каковыми ведает местное самоуправление, и в чем отличие их от дел государственных. Попутно определяется и происхождение этих дел — обобщенно: установлены ли они самим государством, либо возникли независимо от него10. Во-вторых, в этой связи определяется особый характер взаимоотношений, возникающих между государством и общинными самоуправляемыми единицами, т.е. гражданским обществом. В этом основное значение общественной теории местного самоуправления, государственной теории местного самоуправления, хозяйственной теории местного самоуправления и иных.
Автор отмечает, что в литературе и". законодательстве разных стран употребляются различные термины: «местное управление», «местное самоуправление». Во многом характер взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления прослеживается именно через содержательное наполнение этих институтов. Следует признать, что «...до сих пор четко не определено соотношение этих понятий между собой, степень их сходства или различия. Поэтому одинаковые по сущности явления определяются различными терминами»11. В этом смысле местное самоуправление является предтечей государственного управления. Вместе с тем, государство имело и иные источники, и иные причины возникновения. Появление государств не уничтожило местного самоуправления. Многочисленные исследователи, рассматривая местное самоуправление и государственное управление в разных странах, отмечают, что эти два феномена на протяжении столетий и тысячелетий существовали одновременно: то почти автономно, то почти полностью сливаясь. Сам факт существования сразу двух, во многом схожих, общественных институтов, затруднял и затрудняет изучение и выявление сути местного самоуправления12.
Исследование теоретических основ местного самоуправления как института гражданского общества было начато в XIX веке. Конституционное движение, которое началось Американской и Великой французской революцией, привело к появлению не только новых форм организации центральной власти, но и поставило задачу преобразования местного управления на началах, свободных от сильной бюрократической опеки. Это породило концепцию «слоеного пирога» власти, согласно которой муниципалитеты признавались четвертой властью, контролируемой законом и судом, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах13.
Академик Н.А. Емельянов отмечает, что «...идея независимости местного самоуправления была крупным теоретическим достижением раннебуржуазного демократизма»14. Одним из первых, кто в прошлом веке привлек внимание к этой проблеме, был Алексис де Токвиль. Он представляет в литературе местное самоуправление как институт гражданского общества. В своем знаменитом сочинении о демократии в Америке он писал: «Общинные институты... открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свободы она так и не приобретет»15. Модель автономного местного самоуправления наиболее последовательно внедрена в таких странах, как США, Канада, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия. Она базируется на положениях «общественной» муниципальной доктрины и поэтому предполагает отделение местного самоуправления от системы государственной власти, исключая всякое прямое подчинение муниципальных органов органам вышестоящего уровня.
Свешников в одной из своих работ отмечал: "Если от терминологии перейти к главнейшим теориям, то и здесь мы встретим большую путаницу: то под самоуправлением разумеется лишь самоуправление общинное, то самоуправление исчезает среди других союзов, рассматривается как всякий союз, то его смешивают с федерацией, то ему придают значение управления посредством почётных должностей в отличие от управления посредством профессиональных чиновников, наконец самоуправление есть selfgoverment, другими словами, система политических и административных учреждений, гарантирующих свободу народа»16.
Исторические условия возрождения идеи самоуправления в Российской Федерации
Для того чтобы идеи самоуправления в России воплотились в реальность, чтобы мировые самоуправленческие образцы гармонично легли на российскую почву, а гражданское общество получило правильный вектор развития, необходимо местное самоуправление строить на основах собственного исторического развития, прослеживая его закономерности и выделяя особенности140. В данном случае мы рассмотрим начальный этап становления местного самоуправления в России в постсоветский период. Нам необходимо исследовать исторические условия возрождения идеи самоуправления в России. К этому времени в Москве начинают проявляться элементы гражданского общества, что знаменует собой конец застоя в СССР. 17 июня 1982 -принимается закон "О трудовых коллективах и усилении их роли в руководстве предприятиями". Советы трудовых коллективов участвуют в разработке и обсуждении проектов планов, в заключении коллективных трудовых соглашений, в принятии мер по повышению производительности труда, но одновременно и в установлении различного рода ограничений. 7 августа 1982 выходит постановление "Об укреплении социалистической трудовой дисциплины".
Со смертью Л.И. Брежнева заканчивается целая эпоха в жизни СССР -эпоха сверхцентрализации. Политические лидеры страны пытаются провести реформы, однако их попытки не приносят успехов. Главным средством выхода из кризиса Андропов считал наведение дисциплины на каждом рабочем месте и борьбу с коррупцией. Он еще не понимает, что народ устал от бесконечной лжи и желает быть свободным. При Андропове был дан ход уголовным делам, которые раньше тормозились окружением Л. И. Брежнева. Политика Андропова получила название «закручивания гаек». Предпринимались невероятные усилия удержать страну в прежних рамках, но в мире происходили события, информация о которых просачивалась на территорию СССР. Мир двигался в сторону демократизации, возрождения гражданского общества, активно развивалось местное самоуправление. Андропов понимал, какую опасность системе может нести самостоятельность трудовых коллективов, их рыночное соревнование. Но без определенной автономии производственных ячеек, заставить работников проявлять необходимую инициативу, было невозможно. Андропов задумывался над возможностью создания экономической модели, напоминающей азиатскую деспотию -всевластие государственной машины в регулировании экономических отношений при некоторой автономии производственных коллективов.
Пленум, посвященный вопросам идеологии, должен был ответить на вопросы, поставленные Ю. В. Андроповым: где же мы находимся и куда следу-ет идти. Была поставлена задача «революционного обновления общества». ЦК КПСС, Совет министров СССР и ВЦСПС приняли совместные постановления «О дополнительных мерах по укреплению социалистической трудовой дисциплины» и «Об усилении работы по укреплению социалистической дисциплины труда» , направленные на наведение в стране порядка. Коллективам предприятий позволялось теперь участвовать в обсуждении планов, коллективных договоров, определении принципов расходования фондов оплаты труда. Но чтобы самоуправление не привело к «анархо-синдикализму», голос трудовых коллективов в большинстве случаев определялся как совещательный. Предполагалось, что в ходе обсуждений может проявляться инициатива людей, новые идеи, однако конкретный механизм реализации даже совещательных прав коллективов не был отработан.
Поиск путей перестройки продолжался, и в 1985 г. М.С. Горбачёв указывает на такие резервы ускорения, как укрепление дисциплины. Речь еще не стоит об участии в управлении гражданского общества, однако время Андроповских экспериментов закончено, начинается время реформ. М.С. Горбачёв ставит задачу на ускорение развития машиностроения и научно-техническое обеспечение экономики, определяет задачу перестройки и высших эшелонов хозяйственной власти — децентрализации управления экономикой. Возникает необходимость иметь политическую конкуренцию, ведется речь о многопартийности как о перспективе ближайшего будущего. На международной арене (во Франции 1985г.) М.С. Горбачев предлагает курс на «общий европейский дом».
Особое значение придавалось «человеческому фактору», это значило активизацию усилий каждого человека. Кроме обещаний материальных благ, народу даровались блага духовные и, прежде всего - гласность, это значило возможность обсуждать социальную ситуацию и историю страны. Но страна, возбужденная обещаниями генсека и социально-экономическими трудностями, жаждала перемен. Медлительность Горбачева приводила к падению его авторитета, а избранный курс на практике был неопределенным. В то время М.С.Горбачев много надежд возложил на способность снизу контролировать управленческую элиту, на. становление гражданского общества, однако незрелое гражданское общество не было готово к контролю власти, к самоуправлению. В 1986-1988 гг. шел постепенный поиск оптимального сочетания управления и самоуправления, хозрасчета и государственного регулирования, самостоятельности и стабильности. Гражданскому обществу еще предстояло созреть, развиться и взять под контроль публичную власть. Основой функционирования такого общества является не просто создание определенного поля (пространства) реализации частных интересов, формально 77 юридически независимого от государственной власти, но достижение высокого уровня самоорганизации, саморегуляции общества142.
Реформаторы надеялись, что государство сможет разумно регулировать рыночные процессы, однако бюрократия оказалась явно некомпетентна для решения подобных проблем, а гражданское общество созревало намного медленнее, чем этого хотелось. Производство ряда отраслей стало падать, обострился дефицит товаров. В 1988 году разразился кризис. 21 июня 1987 году прошли первые альтернативные выборы, одновременно состоялись выборы в местные Советы. Некоторые из них проводились на альтернативной основе, впервые в бюллетенях было не- один, а два или несколько кандидата - в 4% округов, где власти решились на этот эксперимент. Активная часть общества предпочитала создавать независимые (неформальные) общественные организации.
М.С. Горбачев предложил план реорганизации экономики, по которому в 1988-89 гг. вся экономика должна перейти на полный хозяйственный расчет, но цены должны определяться сверху. «Разрешается делать все, что разрешено законом», - заявил М.С.Горбачев143.
Законодательная база реформы только принималась, законодатели не успевали за событиями, поэтому процессы были не управляемые. Возникали массовые демократические демонстрации с призывом к протесту ограничения в проведении митингов и демонстраций в Москве. С этого времени процесс митингов принял необратимый характер, давление снизу уже не контролировалось сверху. Были выдвинуты требования: «Вся полнота власти должна быть передана Советам...»144. Статья 6 Конституции должна быть соответствующим образом изменена. 29 ноября 1988 г. происходит Конституционная реформа, суть которой заключалась в появлении съезда народных депутатов численностью более чем 2000 человек. Четверть его состава не избиралась, а назначалась руководством официальных общественных организаций, причём 100 из них - ЦК КПСС («красная сотня») Огромным съездом было легко манипулировать, он был своего рода «защитным барьером» между народом и законодательным органом -Верховным Советом, который избирался съездом. Возникли перспективы объединения демократического общественного и рабочего движений.
Научная общественность была настроена более лояльно к КПСС. В 1989г. создан дискуссионный клуб «Московский трибун» - элитарный клуб, членами стали демократически ориентированная интеллигенция Москвы. В то же время создан комитет «Писатели в поддержку перестройки». В Москве проходят митинги в защиту Б.Н. Ельцина, а выборная кампания привела к политизации общества.
Горбачев на сессии Генеральной Ассамблеи ООН выступил с речью, в которой изложил свою концепцию нового мирового порядка. Речь его была посвящена открытому обществу145. Всесоюзное, добровольное историко-просветительское общество «Мемориал» возник в 1987 г. и стал крупнейшей правозащитной организацией, которая ставила одной из основных целей построение гражданского общества в России. Эта цель вышла на первый план.
Ее лидерами были Е.А.Евтушенко, М. Шатров, А.Д. Сахаров, С.А. Ковалев, A.M. Адамович, Ю.Н. Афанасьев, Ю.Ф. Корякин.
25 мая - 9 июня 1989г. состоялся 1 съезд народных депутатов. На съезде был избран Верховный Совет СССР. Объявлено о создании межрегиональной депутатской группы из депутатов демократического толка. Сахаров выступил с призывом принять «Декрет о власти»: «Исходя из понимания принципов народовластия, Съезд народных депутатов заявил:
1. Статья 6 Конституции отменяется.
2 Принятие Законов СССР является исключительным правом Съезда народных депутатов СССР...»146.
Социально-экономические и политические предпосылки реформы законодательства о местном самоуправлении в контексте современной концепции создания эффективного гражданского общества в постсоветской России
Социально-политические и экономические предпосылки новой реформы местного самоуправления как института гражданского общества созрели давно. После первых этапов реформы, местное самоуправление, уставшее биться о невыполнимые планы и программы, пришло к упадку. К 2000 году оно остановило свою инерцию, потеряв надежду стать энергичной струёй административной реформы. Зрелости гражданскому обществу всё также не хватало. Тогда президент протянул руку гражданскому обществу и вызвал на диалог в Кремлёвский Дворец, предложив партнёрские отношения. В 2001 году на форуме . он обратился к собравшимся: «Считаю абсолютно непродуктивным, а в принципе невозможным и даже опасным попытаться создать гражданское общество «сверху». Оно должно стать самостоятельным, иметь свою собственную корневую базу, питаться духом свободы» .
А. Салмин развивает эту мысль следующим образом: «Государство, в новом контексте ограниченное в своих возможностях, вынуждено отказываться от некоторых прежних функций и претензий в пользу гражданского общества»2 2. Однако и политическая власть России исчерпала свой потенциал в попытке усовершенствовать государственное управление, привести его в соответствие с вызовами нового тысячелетия, с процессами глобализации в мировом пространстве.
А.Г. Гладышев считает, «...что здесь важно не забывать сущность проблем, которые возникают перед Россией - одновременно с распадом СССР и формированием новой Российской государственности, Россия попадает в эпицентр кризиса, охватившего всю человеческую цивилизацию» .
Исследования выявили, что в это время всемирные конференции и встречи по окружающей среде И развитию (Рио-де-Жанейро, июль 1992 г.), по проблемам народонаселения (Каир, сентябрь 1994 г.), по проблемам социального развития (Копенгаген, март 1995г.), по проблемам климата (Берлин, апрель 1995 г.) подтверждают озабоченность общественности кризисным состоянием биосферы и нашей цивилизации. Мир признает необходимым кардинальную смену парадигмы ее развития и концептуально намечает путь выхода из современного состояния, известный под названием перехода к устойчивому развитию. Однако переход к устойчивому развитию чрезвычайно сложен. Учитывая катастрофическое состояние собственной экономики с продолжающейся тенденцией отнесения России в ряд неразвитых стран, государственная власть, утеряв доверие собственного народа, начинает осознавать, что без активного участия своих граждан в управлении страной невозможно выйти из глубокого кризиса и поэтому делает попытки активизировать гражданское общество, выйти на диалог с ним. Именно так можно расценивать обращение Путина к участникам Гражданского Форума: "Без действительно партнерских отношений между государством и гражданским обществом не может быть ни сильного государства, ни процветающего благополучного общества. Здесь нужен диалог на равных"234.
Автор сомневается в том, что переустройство всей административной системы страны, активно инициируемое президентом, всё же вызывает некоторое сомнение в последовательности и успешности его осуществления. Более того, обозначившийся кризис государственности на фоне глобальных мировых процессов вызывает обоснованное опасение - состоится ли Россия вообще? Где те силы и резервы, которые Россия может выдвинуть в свою защиту?
Сегодня в стране возникли действительно фундаментальные проблемы общественного развития, которые одновременно становятся предпосылками новой реформы местного самоуправления как института гражданского общества. К таким предпосылкам можно отнести следующие: проблема общественного участия в самоуправлении как институте гражданского общества; проблема открытости органов государственной власти и органов местного самоуправления через предоставление всевозможной информации гражданскому обществу; проблема демократического контроля за деятельностью бюрократии; проблема доступности , политической системы контролю гражданского общества; проблема демократии в системе местного самоуправления как таковой. Именно поэтому так невысок уровень участия в делах местного значения самого населения, что рождает недоверие и неверие в возможности что-либо решить без активного участия государственных органов. Автор считает, что в трудные минуты правительство отдавало своему народу решение многих государственных дел - менее значимых для государства, но наиболее важных и насущных для народа. Поэтому перераспределение полномочий по уровням власти, в том числе на уровень местного самоуправления как института гражданского общества, происходящее в рамках современной реформы, подтверждение всё той же исторической тенденции. Однако реформа местного самоуправления под президентским опять же лозунгом: власть необходимо приблизить к населению - вызывает оптимизм у того же населения только в части лозунга, остаётся полное недоверие к самой реформе из-за явного отсутствия действенных правовых механизмов и материальных средств её осуществления. Перекладывая на плечи своих граждан решение наиболее тяжёлых, годами запущенных проблем муниципального хозяйства, правительство не спешит обеспечить выполнение их реальными механизмами.
По мнению автора, так и не осознана, юридически не формализована суть местного самоуправления как института гражданского общества в современной России, что приводит к усмотрительному трактованию его как политическими субъектами так и чиновниками разного уровня. Поэтому сегодня сложилось много причин, препятствующих развитию местного самоуправления как института гражданского общества.
На взгляд автора, к основным причинам можно отнести следующие:
Во-первых, существует естественная проблема законодательного запаздывания многих нормативно-правовых актов, необходимых для всестороннего и полноценного регулирования общественных правоотношений в сфере местного самоуправления. Сказывается отсутствие и соответствующего опыта законотворчества, и непонимание приоритетности проблем скорейшего становления правовой базы муниципального управления, и общий кризис власти в стране, в спешке пытающейся создать правовые и властно-распорядительные институты для цивилизованного развития в рамках мирового сообщества.
Во-вторых, сказывается отсутствие опыта непосредственного общественного самоуправления и низкий уровень политической активности населения. Предпосылкой возникновения такой ситуации можно считать качественно новый подход к местным органам власти, которые сегодня законодательно выведены за рамки государственных.
В-третьих, со стороны чиновничьего аппарата наблюдается прямая ориентация на вышестоящие государственные органы в решении вопросов местного значения, тем самым нарушается сама природа местного самоуправления. Местные органы власти используют в своей работе те же самые методы и структурную организацию, что и власти субъектов Федерации и прочие государственные органы власти. Несомненно, эта зависимость органов муниципального управления имеет в большинстве случаев финансово-экономические корни и обусловлена стабильным дефицитом местных бюджетов. По нашему мнению в последнее десятилетие федеральный бюджет значительно увеличился и уже на протяжении нескольких лет сводится с профицитом, а доля местных бюджетов в консолидированном бюджете государства имеет тенденцию к постоянному сокращению. К тому же существенно расширился круг вопросов, законодательно отнесенных к местному значению. В-четвертых, следует отметить острый дефицит квалифицированных специалистов в области муниципального управления, компетентных, здравомыслящих, инициативных, свободных от стереотипов административного управления. В-пятых, существует еще одна причина торможения реформы местного самоуправления. Она является своего рода аккумулирующей всех вышеназванных, но в тоже время ее необходимо выделить особенно. Речь идет о сложности и многообразии проблем, которые государство ставит сегодня перед органами местного самоуправления, сложность эта обусловлена объективно развитием современного государства.
Исторически сложившиеся особенности современного правового регулирования местного самоуправления как института гражданского общества в пост советской России
Автор считает, что местное самоуправление является подлинным, если существуют сильная гражданско-общественная основа самоорганизации населения, возможность и готовность последнего влиять на улучшение своей жизни. Можно много спорить о сущности самоуправления, мы же остановимся на той точке зрения, что оно одновременно является и уровнем власти народа, и формой самоорганизации населения, позволяющей ему взаимодействовать с государственными структурами. Нам представляется, что местное самоуправление является условием существования гражданского общества, и механизмом его формирования. Таким образом, сегодня мы говорим о роли местного самоуправления как об одной из ведущих в строительстве гражданского общества. Реальное становление местного самоуправления непосредственно зависит от включения в процессы организации жизни в городе, районе, на селе большинства граждан. По мнению С.Г. Соловьева,«Без сознательного их участия, заинтересованности в результатах работы муниципальных властей деятельность последних становится не чем иным, как реализацией государственных функций -утрачивается основная черта местного самоуправления»283. Поэтому автор считает, что если бы мы и вправду захотели ввести у себя самоуправление, то мы должны были бы начать с объяснения населению, зачем оно нужно, почему без него нельзя обойтись. Это означало бы осознанное ведение агрессивной пропаганды, которая объясняла бы сущность местного самоуправления. А так в качестве чуть ли не единственного аргумента необходимости местного самоуправления выдвигается аргумент - "Оно нам необходимо, потому, что есть на западе", то и отношение к нему соответствующее. Живем-то мы не как на западе .
Автор выявил, что целесообразная хозяйственная жизнь в местном сообществе, многообразная жизнедеятельность проживающих здесь людей не может регулироваться сверху. Главная задача центрального управления - не мешать местному сообществу развивать местное хозяйство, создавать условия и систему мотиваций для налаживания социальных связей, улучшения самочувствия людей, их психического и физического здоровья. Мировой и отечественный опыт показывают, что никто лучше проживающих там людей свои проблемы не решит.
На основе определения Г. Гегеля, гражданское общество — это объединение членов как самостоятельных субъектов общности на основе их потребностей и через правовое устройство в качестве средства обеспечения безопасности лиц и собственности и через жизненный порядок для их особенных и общих интересов , выявляем основополагающие принципы гражданского общества. Таковыми являются - обеспечение жизни, благополучия и достоинства личности как полноправного гражданина данного общества. Индивидуальные цели и интересы, обусловленные таким образом в своем осуществлении интересами целого, определяют систему всесторонней зависимости, так что средства к осуществлению и благо каждого человека и их правовое бытие переплетены со средствами существования, благом и правом всех людей. Они основаны на этом и только в этой связи действительны и обеспечены. Эта система социума и есть гражданское общество.
Автор считает, что условием широкого вовлечения граждан в осуществление местного самоуправления является наличие норм в законодательстве, регламентирующих различные формы участия населения в управлении, а также устанавливающих гарантии учета мнения жителей в решении вопросов местного значения. Для этого чрезвычайно важна открытость деятельности муниципальных органов населению.
В своем выступлении "Власть должна быть под контролем общества" директор института федерализма и гражданского общества А.Н. Аринин на круглом столе в Совете Федерации 27 мая 2003 года "Формы и механизмы ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления: перспективы законодательного обеспечения", дав определение эффективной власти, выявляет проблемы власти и обозначает задачи решения этих проблем. О сказал: «Под сильной и эффективной государственной властью я понимаю власть ответственную, исполняющую законы, соблюдающую права и свободы человека, создающую благоприятные условия для свободного развития экономики, предпринимательства и самоуправления граждан. Сегодня, к сожалению, такой государственной власти в России нет. Нарушения прав и свобод человека, правовой нигилизм, безответственность, коррупция - вот проблемы, которые надо решить для строительства сильной и эффективной власти. Но возникает вопрос: а может ли государственная власть самостоятельно решать эти проблемы? Мировой и отечественный опыт показывают, что реформировать себя по настоящему власть не способна. Особенно в условиях нашей страны, где поведение бюрократии обусловлено исторической традицией безусловного приоритета государства по отношению к человеку. У нас всегда считалось, что прочность и сила государства обеспечивается не развитием прав и свобод человека, не благосостоянием и благополучием людей, а за счет них» .
Любые самые величественные и глубоко обоснованные с научной точки зрения планы повиснут в воздухе, если люди останутся равнодушными, не примут их душой и сердцем, не отдадут их реализации всю свою энергию и инициативу. «Именно гласность, доверие, открытость воспитывают у граждан чувство хозяина, которое в свою очередь рождает сознание ответственности за дело, в котором человек участвует» .
А.И. Подберезкин и С.А. Абакумов на основе социологических исследований, проведенных в 2002 году, совершенно верно отмечают «закрытость элиты», отсутствие информированности гражданского общества о своей деятельности. Они пишут: «Все более противоречит общим закономерностям развития и тенденция «закрытости элиты», восстановления жесткой иерархии, притом что 50% представителей нынешней элиты правили страной еще во времена Л. И. Брежнева. Приток новых молодых кадров, получивших образование и воспитание в более поздние годы, весьма ограничен»288. И далее они пишут: «...наша элита не только оставляет желать лучшего, она в своем большинстве не соответствует требованиям, предъявляемым информационным обществом. Эта проблема очевидна, ведь негативные последствия предыдущего 15-летнего периода во многом, если не в основном, определялись политическими решениями элиты, а не объективными факторами. Более того, складывается ситуация, когда по мере возрастания сложности задач, стоящих перед Россией при переходе к информационному обществу, качество элиты не улучшается, а ухудшается»289.
Геннадий Гудков, депутат Госдумы от "Единой России" тут же подтверждает: «... как показывает практика, по-старому управляют без всяких проблем. На сегодняшний день бюрократически-государственный феодализм, который построен в Российской Федерации, достаточно прочен. И главное, что наш народ не понимает истоки и причины своих бед. Не парламент страной управляет, не отдельные политики, и я даже рискну сказать, что не президент. Управляет сегодня огромная и сплоченная бюрократическая номенклатура. И она - главный тормоз развития страны»290.
