Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и историко-правовые аспекты законодательного регулирования местного самоуправления как правового явления 13
1.1. Периодизация этапов становления и развития законодательства о местном самоуправлении 13
1.2. Историка-теоретический аспект правового регулирования местного самоуправления 31
Глава 2. Законодательное регулирование местного самоуправления в отдельные исторические этапы Российского государства ... 50
2.1. Общинное самоуправление в Российском государстве (IX - середина XVI веков) 50
2.2. Местное управление и самоуправление в периоды становления и развития соеловно—представительной и абсолютной монархии 64
2.3. Всесословное земское и городское самоуправление в дореволюционной России 91
2.4. Местное государственное управление в советском государстве 124
2.5. Местное самоуправление в постсоветской России 139
Заключение 159
Библиографический список 164
- Периодизация этапов становления и развития законодательства о местном самоуправлении
- Историка-теоретический аспект правового регулирования местного самоуправления
- Общинное самоуправление в Российском государстве (IX - середина XVI веков)
- Местное государственное управление в советском государстве
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Изучение истории местного самоуправления в контексте международного и отечественного исторического опыта является не только актуальным, но и крайне интересным с научной точки зрения и имеет значительное общественное и научное значение. Исследование заявленной проблематики заставляет задуматься над такими вопросами, как сущность народовластия, преемственность демократических традиций, роль самоуправления в системе государственной власти, дает пример взаимодействия и взаимопроникновения государственной власти и местного самоуправления, что наиболее актуально сейчас в условиях проведения очередной реформы муниципальной власти.
Очевидно, что историко-правовая наука призвана «по горячим следам» оценивать новую теорию и практику становления и развития местной власти, своими обобщениями и выводами стимулировать законодательную власть Российской Федерации и субъектов Федерации на принятие законопроектов, адекватных современному общественному развитию. Кроме того, следует отметить, что проблемы формирования органов местного самоуправления в России в последнее время изучались учеными в основном с исторических позиций, в то время как правовые, законодательные стороны организации и деятельности органов местного самоуправления, по нашему мнению, недостаточно изучены современной наукой.
Проделанная диссертантом работа не просто продолжает и переосмысливает ранее проведенные исследования, рассматривающие различные аспекты муниципального развития в нашей стране, но вскрывает и анализирует те новые реалии, процессы и тенденции в трансформации местного самоуправления, которые наметились в последние годы. Оценка сущности и перспектив проходящей в настоящее время муниципальной реформы необходима в свете исторического развития нашей страны. Именно ретроспективный анализ законодательства о местном самоуправлении в России способен оказать значительное содействие успешному полноценному развитию муниципальной власти как од-
ной из форм народовластия, повышению значимости власти у населения, доверия к ней, и, как следствие, заинтересованности в эффективности управления и, главное, желании участвовать в его осуществлении на той территории, на которой проживает конкретный гражданин нашего государства.
Накопленный новый материал, а также спорность и неразработанность обозначенных выше проблем обусловили выбор темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации. Несмотря на, казалось бы, значительное количество накопленного научно-практического материала по данной проблематике, значительное число сохранившихся и дошедших до нашего времени исторических документов по исследуемому вопросу, многие аспекты, касающиеся этапов становления и развития в России законодательства о местном самоуправлении, в большинстве своем, носят лишь фрагментарный постановочный характер.
Так, исследованием термина «законодательство» в разное время занимались А.Ф. Виноградов, В.Б. Исаков, М.К. Кумыше-ва, Р.З. Лившиц, Е.А. Лукьянова, В.А. Миронов, Ф.Р. Муратшин, В.А. Останин, А.С. Пиголкин, М.Г. Потапов, С.Л. Сергевнин, А.А. Сергеев, М.С. Студеникина, В.В. Талянин, Ю.А. Тихомиров, В.Н. Хропанюк, A.M. Цалиев, Л.В. Четверикова, В.Н. Яценко и другие, но до сих пор в науке и действующем законодательстве отсутствует единая точка зрения на его определение.
Теоретико-правовые аспекты зарождения идеи местного самоуправления в России изучались В.Н. Васильевым, Л.В. Гиль-ченко, В.В. Еремяном, А.И. Ковлером, О.Е. Кутафиным, Л.Е. Лаптевой, Т.Д. Мамсуровым, Н.В. Постовым, СМ. Рыскиль-диной, Ю.А. Свириным, Н.С. Тимофеевым, В.Н. Фадеевым, Л.Т. Чихладзе.
Вопросы периодизации этапов становления и развития местного самоуправления и законодательства о нем затрагивались в работах таких ученых, как: М.Ф. Владимирский-Буданов, Н.В. Голубихина, А. Градовский, Г.А. Иванцова, П.М. Курдюк, М.Н. Лаптева, В.В. Монин, П. Мулов, В.А. Сологуб.
Отдельные труды ученых посвящены изучению истории Российского государства и его институтов, в рамках которых
фрагментарно затрагиваются, в том числе, вопросы местного устройства и управления. К подобным работам можно отнести публикации В. Герье, В.М. Грибовского, Н.Н. Деева, Н.П. Ерошкина, С.С. Титковой, В.А. Четвернина, Т.Ф. Ящука и других.
В целом, работы отечественных и зарубежных ученых раскрыли некоторые историко-теоретические аспекты становления и развития законодательства о местном самоуправлении в России. Однако достаточно целостной теоретической основы для его понимания, однородной дефинитивной обеспеченности пока еще нет. Также можно констатировать отсутствие специальных комплексных исследований, обобщающих опыт правового закрепления местного самоуправления, начиная с общинного периода его развития и до современной организации муниципальной власти.
Источниковую базу исследования, определенную с учетом степени разработанности темы, составляют труды вышеперечисленных авторов, а также научные работы дореволюционных ученых: И. Андреевского, В.П. Безобразова, И.Д. Беляева, А.И. Васильчикова, Б.Б. Веселовского, СЮ. Витте, Г. Джаншиева, И. Дитятина, Г. Еллинека, А.А. Кизиветтера, В.О. Ключевского, Н.М. Коркунова, П.Л. Корфа, Н.И. Костомарова, Н.И. Лазаревского, И. Малиновского, Б.Э. Нольде, СП. Покровского, М. Слобожанина, А.Н. Филиппова, Б.Н. Чичерина, А.И. Яковлева, ученых советского и постсоветского периодов: К.В. Арановского, СН. Бабурина, Д.П. Геворкьян, И.М. Голуб, С.Д. Князева, О.Н. Мигущенко, B.C. Мокрого, Б.Б. Сулейманова, Г.В. Тихомировой и других.
При написании диссертационного исследования в целях наиболее полного раскрытия заявленной темы также использованы материалы периодической печати, комментарии, энциклопедические словари, аналитические вестники Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Исследование проведено с привлечением широкого массива как современных (Российской Федерации, ее субъектов) нормативных правовых актов, так и документов СССР, РСФСР и дореволюционного нормативно-исторического материала, начиная с актов XV века, а также практики их применения.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере организации местного самоуправления в России на протяжении всего исторического этапа его становления и развития.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, действующие в настоящее время, и акты, ранее регламентировавшие процессы создания и деятельности местного самоуправления в России, а также практика их реализации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы определяется всесторонним и полным исследованием особенностей отечественного законодательства о местном самоуправлении с учетом накопленного исторического опыта и в условиях проводимой реформы. Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:
исследовать теоретико-правовые вопросы зарождения местного самоуправления в России:
рассмотреть вопросы периодизации истории развития местного самоуправления в России с точки зрения его правового регулирования;
изучить мнения ученых по вопросу возможности заимствования права зарубежных государств и использования отечественного исторического опыта;
- определить содержательное наполнение термина «зако
нодательство» в различные периоды развития Российского госу
дарства применительно к регулированию местного общественно
го управления;
проанализировать общинное самоуправление в Древней Руси, а также в период образования и развития централизованного государства;
изучить местное управление и самоуправление в периоды становления и развития сословно-представительной и абсолютной монархии;
выявить особенности местного государственного управления в советский период;
обобщить практику реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организа-
ции местного самоуправления в Российской Федерации» в рамках Федерации и отдельного взятого ее субъекта.
Методологической основой исследования является современный методологический инструментарий, который позволил не только целостно и всесторонне осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования, решить поставленные задачи и достичь обозначенной цели, но и поставить ряд принципиально новых проблем. В ходе работы использовались общенаучные, частно-научные и специальные методы: диалектический, исторический, логический, методы моделирования и сравнительного правоведения, системный, структурно-функциональный, статистический, прогностический, а также иные методы познания объективной действительности.
Научная новизна диссертационного исследования. В работе сделана попытка комплексно на монографическом уровне рассмотреть вопросы нормативно-правового регламентирования местного самоуправления в России с точки зрения общетеоретического, исторического, сравнительно-правового исследования. При этом особое внимание уделено таким недостаточно изученным современной юридической наукой вопросам, как периодизация этапов становления и развития законодательства о местном самоуправлении, содержательное наполнение термина «законодательство» в различные этапы развития Российского государства применительно к регулированию местного общественного управления, возможности и, самое важное, необходимости заимствования норм права и закона зарубежных государств при реализации современной муниципальной реформы в целях наиболее успешного ее проведения и становления реального самоуправления. Кроме того, детально проанализированы особенности правового регулирования местного самоуправления, начиная с общинного периода его развития, проведены исторические параллели, выявлены возможные пути использования отечественного исторического опыта в целях совершенствования современного российского законодательства, обобщен промежуточный опыт реализации проводимой в Российской Федерации муниципальной реформы применительно к ее изначальным установкам, базисному содержанию, стилистике исполнения.
Основные положения, выносимые на защиту:
В российском обществе местное самоуправление имеет глубокие исторические корни и всегда играло немаловажную роль в формировании и укреплении российской государственности, начиная с первых государственных образований на территории Древней Руси, в управлении обществом и влиянии на судьбы людей. И, несмотря на то, что не всегда было признано на уровне высших законодательных актов государства, оно тесно взаимодействовало с государственными органами. Однако современное российское общество при реформировании местного самоуправления в силу объективных исторических и социально-экономических причин, а где-то и субъективных факторов, не имеет возможности в полной мере воспользоваться опытом развития местного самоуправления ни из своего прошлого, ни из опыта других стран.
На основе анализа действовавшего и современного законодательства о местном самоуправлении, сохранившихся документальных источников, научных трудов предложено выделять следующие периоды законодательного регулирования местного самоуправления в России:
общинное самоуправление в до государственный период общественного развития России, а также самоуправление в период образования и развития централизованного государства - до середины XVI века;
местное управление и самоуправление в периоды становления и развития сословно-представительной и абсолютной монархии вплоть до отмены крепостного права - середина XVI века - 60-е годы XVIII века;
всесословное земское и городское самоуправление в дореволюционной России - 60-е годы XVIII века - 1917 год;
советский период развития местного государственного управления - 1917 - 1993 год;
постсоветский период развития муниципальной власти -с 1993 года.
3. В Древней Руси общинное местное самоуправление воз
никло в качестве естественной потребности общества и отлича
лось всеобщностью и самостоятельностью. При этом община ос-
новывалась на двух началах: территориально-хозяйственной общности и наличии родоплеменных связей, и представляла собой замкнутую социальную систему, призванную организовывать все виды жизнедеятельности человека. В тоже время общинное местное самоуправление удельной Руси носило не юридический, а фактический характер, основываясь, как правило, на сложившихся юридических обычаях и традициях. Организация местного управления упрощалась за счет так называемых «иммунитетов» в соответствии с выдаваемыми боярам-вотчинникам жалованными грамотами. Все остальные части княжества управлялись по старинной системе «кормления». Такая система местного управления и самоуправления просуществовала практически без изменения до момента собрания удельной Руси Москвой.
Важной вехой в истории развития местного самоуправления на Руси явились реформы XVI века, когда старинная система «кормлений» сменилась специальными органами самоуправления - губными и земскими учреждениями, более «демократичными» и учитывающими интересы местного населения. Ранее существовавшие, юридически не оформленные и развивавшиеся исключительно на основе правового обычая формы общественного устройства были возведены в ранг признанных законом общественных институтов и приспособлены к общему механизму государственного управления. При этом губные органы вводились в действие не общим указом, а отдельными грамотами, определявшими в общих чертах состав, структуру и компетенцию новых учреждений. Фактический объем полномочий губных органов был намного шире официально определенного. В тоже время наряду с ними существовала приказно-воеводская система, стремившаяся подчинить себе эти самоуправляющиеся начала.
Преобразования времен Петра I, призванные укоренить в России несвойственные русской традиции и исторической практике политико-правовые ценности Запада: ландраты (название, структура и полномочия которых были заимствованы из практики аналогичных органов при присоединении к России Остзейского края), провинции и дискриты (шведский образец), не могли получить поддержки населения, так как подводили черту под многовековой историей самобытного, чисто русского самоуправ-
ления, и свелись, в конечном счете, к бюрократическому правлению с минимальным общественным участием. Заимствование Петром иностранного опыта не привело к желаемым им целям, в тоже время, показав его преемникам самобытность Русского государства и необходимость учета собственного исторического опыта развития.
Самоуправление в Российской империи второй половины XIX - начала XX веков являлось существенным элементом политической системы и имело довольно прочные позиции. Условия развития самоуправления в данный период были более благоприятными, чем в современной России. Во-первых, наличие традиционных общинных форм самоуправления показало, что у населения имеются некоторые навыки совместного решения групповых проблем; во-вторых, в сочетании с институтами территориального самоуправления оно давало мощный толчок развитию гражданского общества. Население стремилось и, что самое главное, желало участвовать в решении местных, непосредственно их касающихся дел, чему в немалой степени способствовали относительная бюджетная самостоятельность и заложенная возможность самофинансирования.
В период существования советской власти вопрос о местном самоуправлении не был актуален, поскольку вся организация власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами в стране. В тоже время современным законодателям следовало бы воспользоваться положительным опытом того времени в части проведения кодификационных работ, а также регламентации целей, процедуры и порядка разрешения споров при самообложении населения, возможность которого предусмотрена и действующим законодательством.
Подводя промежуточные итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следует отметить, что желаемые результаты так и не достигнуты. Во многом это обусловлено очень слабой материально-финансовой базой местного самоуправления, все еще ощущающимся «кадровым голодом», незаинтересованностью органов ме-
стного самоуправления в изыскании дополнительных доходов в результате недостатков установленной федеральным законодательством схемы межбюджетных отношений и системы бюджетного выравнивания, недостаточностью муниципального имущества, отстраненностью местного населения от самостоятельного и под свою ответственность решения насущных проблем на территории своего муниципального образования, узостью полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления вследствие чего невозможно учитывать особенности отдельных регионов и сформировавшиеся исторически устоявшиеся национальные традиции.
Теоретическая и практическая значимость. Результаты представленного исследования позволяют существенно дополнить имеющиеся научные знания в области изучения нормативно-правовой базы местного самоуправления, начиная с догосу-дарственного периода его становления и развития, уяснить особенности регулирования муниципальной власти на различных этапах ее реформирования.
Теоретические выводы применимы в учебном процессе при изучении теории и истории права и государства, муниципального права и других отраслевых юридических дисциплин, в подготовке учебной и учебно-методической литературы.
Материалы диссертации могут быть использованы федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в работе по совершенствованию нормативно-правовой базы, в работе по устранению правового нигилизма и повышению политической культуры населения, а также при подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры теории и истории государства и права юридического факультета ФГОУ ВПО «Кубанский государственный агарный университет», получили апробацию в публикациях автора, в выступлении на международной научной конференции, а также при
проведении им практических занятий по предметам «Административное право РФ» и «Муниципальное право России».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Периодизация этапов становления и развития законодательства о местном самоуправлении
«Проблема управления территориями, оптимального сочетания начал централизации и децентрализации, бюрократического управления и самоуправления стара, как мир, и остается острой всегда, особенно в многонациональном государстве», - писала в своей диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук Л.Е. Лаптева1. И эти слова как нельзя точно применимы к современному Российскому государству. Проводимые руководством страны в последние несколько лет реформы, в том числе и в первую очередь нас интересующая — муниципальная реформа, вызвали не только кардинальное подчас обновление действующего законодательства, но и бурные продолжающиеся дискуссии в среде научных и практических работников, мнения которых по данному вопросу часто встречаются на страницах периодической прессы.
В. Лапин по данному поводу в одной из своих работ как-то заметил: «Косвенным подтверждением отсутствия у российской политической элиты однозначного понимания и правильной оценки сути местного самоуправления, его природы, исторических корней и роли этого властного института в процессе преобразования России является то обстоятельство, что оно продолжает оставаться центральной темой и предметом жарких споров и дискуссий в россий-ском обществе, фактом научной и политической жизни страны» .
Столь пристальное внимание к проводимой реформе местного самоуправления, на наш взгляд, также вызвано следующими причинами: существенным изменением федерального законодательства и отложенным «полным» вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, сужением полномочий субъектов Федерации в регулировании общих принципов организации местного самоуправления на территории нашего государства , а также территориальными и организационными преобразованиями на муниципальном уровне, значительными проблемами в финансовом обеспечении полномочий муниципальных органов и наличием многочисленных нерешенных вопросов, в том числе кадровых, в организации и деятельности самой близкой к населению власти и т.д.
Вместе с тем, бесспорно, что местное самоуправление в российском обществе имеет глубокие исторические корни. Оно всегда играло немаловажную роль в формировании и укреплении российской государственности, начиная с первых государственных образований на территории Древней Руси: Киевской Руси и Новгородской республики. И, несмотря на то, что оно не всегда было признано на уровне высших законодательных актов государства, как правило, не носило абсолютного характера, ограничиваясь абсолютизмом монархической, а затем советской власти, тесно взаимодействовало с государственными органами, иногда почти полностью поглощаясь ими, нельзя недооценивать его роль в управлении обществом и влиянием на судьбы людей. Более того, B.C. Мокрый отмечает, что «состоявшаяся российская государственность, на-считывающая более одиннадцати веков, обязана местному самоуправлению» .
В тоже время многие, в том числе теоретические аспекты рассматриваемого правового явления до сих пор являются дискуссионными, начиная с теоретико-правового определения термина «местное самоуправление». Наиболее полное и широкое толкование этому понятию было дано еще в XVII столетии в Англии (self-government), оттуда заимствовано в прошлом веке государствоведами Германии (Selbstverwaltung) и России. Например, известный германский государствовед Г. Еллинек определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»1.
Автор одного из основательнейших трудов по местному самоуправлению Л.А. Велихов отмечал, что термин «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается по-разному. Сам он дал марксистское определение местного самоуправления: местное самоуправление — это «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения»2.
«Децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением» понимал в качестве местного самоуправления русский государствовед Н. Лазаревский3.
Другой русский юрист — М.И. Свешников видел в самоуправлении «новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенными местным административным органам, то есть свободное участие народа в местной администрации»1.
А.Д. Градовский определял самоуправление как «результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства» .
Самоуправление понималось также как самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (И.И. Евтихеев); форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений (Б.Э. Нольде); перенесение начал представительства и ответственности на местное управление (Б.Н. Чичерин)3.
Историка-теоретический аспект правового регулирования местного самоуправления
Местное самоуправление в России в современном его понимании — явление, заимствованное с точки зрения права и закона и пришедшее к нам благодаря юридической мысли.
Ш. Монтескье по вопросу возможности заимствования права справедливо говорил: «Прежде чем ввести закон одного народа у другого», необходимо «предварительно рассмотреть, имеют ли оба народа одинаковые установления и одинаковое государственное право»1.
Аналогичного мнения придерживался также И. Малиновский,-который, на наш взгляд, развил мысль Ш. Монтескье и пошел в данном вопросе дальше, заявив: «Если каждый народ имеет свое право, и если право каждого народа отличается национальными особенностями, то спрашивается, возможно ли заимствование норм права одним народом у другого народа? История права свидетельствует, что такие заимствования возможны и делались. Возможны они потому, что первоисточник права - природа человеческая — одинакова у всех народов и что у разных народов могут быть сходные условия жизни. Но эти сходные условия никогда не бывают совершенно тождественными, поэтому заимствование никогда не может быть полным; заимствованная норма права изменяется сообразно с особенностями национального права»2. Поэтому представляется абсолютно справедливым и заслуживающим поддержки высказывание А. Сенаторова, что «нельзя рассчитывать на то, что где—то существует такая модель местного самоуправления, которая может стать готовым, тем более единым образцом на просторах ... многонациональной России»1.
Многие достижения стран Запада в сфере местного самоуправления, бесспорно, могут быть использованы в отечественной практике, но попытки механического перенесения западных, как и любых других, образцов и стандартов на российскую почву обречены на провал. Необходимо, чтобы внутренние процессы общества хоть как—то соответствовали заимствуемым формам.
Очевидно, что явления общественной жизни находятся в известном соотношении между собою; изменение в состоянии одного явления вызывает изменения в состоянии других явлений. Поэтому, как говорил И. Малиновский, «имея в виду историю права, можно сказать, что условия общественной жизни (религия, просвещение, экономический быт, мирные сношения и вооруженные столкновения с соседними народами) вызывают изменения в праве. Рядом с условиями общественной жизни нужно поставить условия внешней природы (климат, географическое положение страны, геологическое строение почвы и т.д.). Под влиянием различных условий общественной жизни и условий физической природы в жизни каждого народа образуются национальные особенности, которые после своего образования выступают как самостоятельные условия, вызывающие изменения в истории вообще и в истории права в частности. Наконец, и личная деятельность играет известную роль в истории»2.
По словам американского ученого В. Острома, «мы можем многое почерпнуть из опыта других народов, если проявим способность учиться, свободно оценивая концепции, на которых основан чужой опыт. Когда мы учимся работать с базисными принципами, на которых стоит западная цивилизация, ... необходимо понимать их соотношение с другими культурами и цивилизация 33 ми»1. А по мнению Л.Е. Лаптевой, состояние общества вообще может остаться таковым, что ему никогда не понадобится сколько-нибудь широкое включение права в систему социальной регуляции2.
Несмотря на все вышеизложенное, в России вошли в традицию заимствование «чужого» зарубежного правового опыта, попытки привития его на российской почве. Это касается и применения магдебурского права, и саксонского зерцала, и Литовского Статута, и проведения современных реформ. Хотя история развития нашего государства и форм местной самодеятельности убедительно доказала бесплодность таких попыток (вспомним неудачи Петра I, Павла I и других).
Успех любых реформ, по нашему мнению, тесно связан с умением законодателя представить дело так, чтобы общество чувствовало себя активным участником преобразований и считало новые институты продолжением ранее существовавших. Для подтверждения данной мысли достаточно вспомнить земские учреждения Ивана Грозного, которые, несомненно, вышли из общинного самоуправления, а также одноименные институты XIX века, вышедшие из дворянского, крестьянского и городского самоуправления.
При этом следует помнить, что «издать закон - еще не значит привить участникам правового отношения те или иные правила», равно как и отмена законов, по замечанию Г. Еллинека, «не влечет необходимо отмены содержащихся в них правовых положений»3.
По мнению К.В. Арановского и С.Д. Князева, «нельзя чрезмерно полагаться на законодательство о местном самоуправлении, поскольку оно, возможно, не сумеет вовлечь нужный состав субъектов в правоотношения, образующие данный институт; с другой стороны, оно не обязательно приведет к уп 34 разднению уже усвоенных принципов и правил, сложившихся в области местного управления» .
В противовес этому приведем высказывание величайшего ученого В.П. Безобразова, который еще в середине XIX века видел сущность самоуправления в «управлении по законам и через законы»2.
В этой связи прав А.А. Белкин, когда говорит, что «в реальности действует не норма права, а определенная интерпретация нормы»3. Для того же, чтобы сложились интерпретации, создающие, в конечном счете, каждый из типов местного управления, по мнению тех же К.В. Арановского и С.Д. Князева, «не нужны основательные знания законодательства. Напротив, представления, отвечающие тому или иному типу, нередко сами дают материал и определяют судьбы законодательства о местном управлении» .
Кроме того, на интерпретацию самоуправления влияет преемственность, идея продолжения коммунальной традиции, которая, не увековечивая сложившихся форм, все же обеспечивает воспроизводство главных контуров правового института. Если в обществе не привязаны к прошлому, к традициям муниципального уклада с его обычаями, общей памятью, если самоуправление не обеспечено такими привязанностями, оно едва ли укоренится среди людей. И с этим вряд ли возможно и стоит спорить.
Так как тема нашего исследования касается этапов становления и развития законодательства о местном самоуправлении, попробуем разобраться, что же понималось под ним в различные периоды развития нашего государства, какие акты в него включались. Изначально, на догосударственном периоде развития общинное местное самоуправление носило не юридический, а фактический характер, основываясь, как правило, на сложившихся юридических обычаях и традициях. На них же основывались и взаимоотношения вече и князя. Организация местного управления удельной Руси упрощалась за счет так называемых «иммунитетов» в соответствии с выдаваемыми боярам-вотчинникам жалованными грамотами. Все остальные части княжества управлялись по старинной системе «кормления», с той лишь разницей, что заведование «кормленным кругом» принимали на себя княжеские вольные слуги согласно договору с князем. Такая система местного управления и самоуправления просуществовала практические без изменения до момента собрания удельной Руси Москвой.
Общинное самоуправление в Российском государстве (IX - середина XVI веков)
Как уже говорилось, история развития местного самоуправления в России отличается не только глубокими историческими корнями, но и своеобразием. В тоже время изучение догосударственного периода его становления и развития усложняется недостаточным количеством нормативного материала, дошедшего до нашего времени. Из сохранившихся источников той эпохи, из которых мы можем почерпнуть интересующую нас информацию, следует назвать:
1) Договоры, которые являлись одним из существенных источников древнерусского права и именовались «миром», «рядом», «докончанием», «це лованием». По мнению В.М. Грибовского, древнерусские договоры можно подразделить на:
а) договоры русских князей с иностранными государствами, в которых, как правило, содержались процессуальные, уголовно-правовые и гражданско правовые нормы, а также правила торговых сношений (например, договоры русских с греками, заключенные Олегом в 907 и в 911 годах, князем Игорем в 945 году и Святославом в 971 году; договоры с немцами Смоленска от 1229 и 1240 годов, Полоцка и Витебска от 1264 года, Галицких князей 1316 года);
б) договоры между князьями русских различных областей; в) договоры между составными частями русских же государств - областей и между народом и князем .
2) «Русскую Правду». 3) Княжеские уставы и грамоты, содержание которых представляет собой записанные псковские обычаи и вообще «старину и пошлину» (например, Уставная грамота Всеволода, данная церкви Иоанна Предтечи на Опоках, Псковская судная грамота 1397 года и Новгородская судная грамота середины XV века).
Но абсолютное большинство информации о первоначальном периоде становления и развития общинной власти мы получаем из летописей и умозаключений ученых, сделанных на основе изучения указанных источников.
Очевидно, что изначально на догосударственном периоде местная власть - община (вервь1) как форма организации политической, социальной, экономической и хозяйственной жизнедеятельности славян возникла в качестве естественной потребности общества на определенном этапе его становления и развития, регулировалась правовыми обычаями и отличалась всеобщностью и самостоятельностью. Этому способствовало сложившееся мировоззрение древних славян, которое определяло не только религиозную и хозяйственную, но и социальную и политическую жизнь племен. Основывалась она на двух началах: территориально-хозяйственной общности и наличии родоплеменных связей, и представляла собой замкнутую социальную систему, призванную организовывать все виды жизнедеятельности человека (трудовую, обрядовую, культурную), опирающуюся на принципы коллективизма и уравнительности, прямой демократии - выборности, на коллективном принятии решений.
При этом сам термин «община» имел несколько значений. Как справедливо заметила Л.Е. Лаптева, «говоря об общине как единой форме обществен 52 ного управления сельских обывателей, мы создаем иллюзию, что этот термин имеет одно и то же значение применительно ко всем регионам»1.
Можно выделить, по крайней мере, три разновидности общины. Первый вид - родовая - связан с принадлежностью к роду, а не привязанностью к территории, отличался сохранением патриархальных и родовых ценностей в общественной организации и сохранялся в основном у горцев, некоторых групп кочевых и бродячих инородцев. Соседская община как второй вид характеризуется отделением некоторых управленческих и судебных функций от семейно-родовой организации. И третий вид общины, который нас и интересует, община как орган местного (территориального) самоуправления, формируется из живущих в соседстве индивидов, заинтересованных в решении тех или иных местных проблем, т.е. уже само местное сообщество принимает на себя бремя местных «польз и нужд» государственного значения.
Общественное самоуправление в период, предшествовавший возникновению государственности, проявилось на уровне производственных и территориальных общин. Территориальной основой местного общинного самоуправления являлись города, пригороды, остроги, посады, слободы, погосты, села, сельца, деревни, поселки, займища, выселки, селения, волости2. Так, в городах существовали как территориальные общины, так и «сословные союзы, ремесленные цехи, купеческие гильдии или товарищества...»3. По мнению Н.В. Постового, центральным актом, в какой-то мере регулирующим правовое положение ме 53 стного самоуправления в Древней Руси, является Договор князя Игоря с Греками 945 года. «Первое указание этого договора касается значения земщины на Руси. Здесь мы встречаем представителей общин, как самоуправляющихся единиц»1.
Наиболее же отчетливо контуры местного самоуправления проявили себя позднее, в частности, в период, последовавший за принятием христианства на Руси (988 год). Это событие не могло не оказать влияния на процесс развития местного самоуправления. Прежде всего, потому что расширился круг субъектов самоуправления. Наряду с производственными и территориальными общинами на Руси появляется монастырское и церковное самоуправление, сочетающее в себе производственный и территориальный принципы организации. Например, в Пскове духовенство нескольких церквей объединялось при одной какой-либо церкви в собор. Собор избирал из своей среды двух церковных старост, управляющих делами своего собора.
Еще в Древней Руси сложилась своеобразная модель местного самоуправления в виде форм непосредственной (вече и сходки, в которых принимали участие все жители, состоявшие в общинах) и представительной демократии (выборные старосты, сотские, десятские, добрые люди, которые в летописях назывались «старейшими мужами, державшими землю», «старцами градскими» ). Повседневная власть осуществлялась вождем-князем, должность которого первоначально была выборной и только в период княжения Ольги (X век) превратилась также в наследственную) . Издревле формально-юридически высшим органом управления общины был сход жителей — вече. Народное собрание — вече — составляло главнейшую черту общинного устройства, было общим для русского мира и существовало везде: и в северо-восточных городах (например, в Суздале, Ростове) и в Южной Руси (в Киеве, Владимире-Волынском и др.)1. Летописец XII века, говоря об этом не отличает новгородцев от других: «новгородца бо изначала и смоляне и кіяне и полочане и вси власти аки на душу на вече сходятся». Веча, бывшие народными правительственными собраниями, существовали и в пригородах и в селах, составляли достояние каждой жилой местности, каждой общины. Слово вече было до того всеобщим на Руси, что даже в XVI веке оно употреблялось на Волыни в смысле народной сельской сходки.
Местное государственное управление в советском государстве
После октябрьской революции 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго. В первые послеоктябрьские месяцы местным Советам бы 125 ли переданы некоторые управленческие функции земских учреждений. Первые декреты Временного Рабочего и Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного самоуправления. Например, к ним можно отнести следующие акты: Обращение «О полноте власти Советов» (26 октября 1917 года), «О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле» (28 октября 1917 года), «О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса» (30 октября 1917 года), постановление Наркомата земледелия «О волостных земельных комитетах» (ноябрь 1917 года)1. Но уже вскоре стало ясно, что новая власть не уживется с прежней земско-городской системой. Советы, поставленные в финансово-экономическую зависимость от центральных органов государственной власти, утратили многие самоуправленческие характеристики.
В ноябре 1917 года состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 года за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И. Ленина был опубликован декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению», которому передавались все относящиеся к местному самоуправлению учреждения и который об-разовывался для благой цели - «объединения их деятельности» .
24 декабря 1917 года последовало письмо НКВД ко всем советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления», которым подчеркивалось, что «на местах органами управления, органами местной власти являются Советы, которые должны подчинить себе все учреждения как административного, так и хозяйственного, финансового и культурно-просветительского значения... Все прежние органы местного управления, областные, губернские и уездные комиссары, комитеты общественных организаций, волостные правления и прочее, должны быть заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и волост 126 ными советами р., с, кр. и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые должны находиться в тесной организационной зависимости между собой. Каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Таким путем создается связный, во всех своих частях однородный организм - Республика Советов»1. Одновременно с этим документом была принята Инструкция НКВД «О правах и обязанностях Советов» , которая закрепила не только полномочия Советов, но и порядок формирования их исполнительных органов, призванных проводить в жизнь постановления Советов и осуществлять всю текущую работу по управлению.
Спустя три дня после издания вышеназванных актов Декретом СНК был распущен состав Земского Союза, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще. С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование на всей территории, контролируемой большевиками3.
Этими вышеназванными документами, по нашему мнению, было определено двоякое положение местных Советов и обоснована большевистская концепция власти, согласно которой все представительные органы сверху донизу должны входить в единую систему органов государственной власти. Эта мысль также находит свое подтверждение в трудах В.И. Ленина: «местные Советы свободно объединяются, на началах демократического централизма, в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную Советскую власть»1.
Одновременно с фактическим прекращением деятельности городских и земских органов местного самоуправления, утратили юридическую силу и нормативные правовые акты, служившие юридической основой их формирования. Советская власть объявила недействующими все нормативные правовые акты царского и Временного правительства, что, по мнению А.С. Тагера, было неправомерно. По этому вопросу он написал: «законодательство, предшествующее октябрьскому захвату действует, поэтому разгон дум незаконен и может быть произведен только по решению суда» .
Интересна также такая своеобразная политика советской власти в части усиления контроля над советами на местах, как создание параллельных структур власти, например, волостных и сельских комитетов бедноты, образованных в июне 1918 года на основании декрета ВЦИК. Они перераспределяли землю между крестьянами, изымали «излишки хлеба», действовали вместе с продотрядами и отрядами Красной Армии, контролировали работу местных советов. Удобство для власти было в том, что принцип «революционной целесообразности» позволял их распускать тогда, когда они попадали под влияние «чуждых» политических сил. В конце 1918 года комбеды слились с местными советами. Партийный аппарат на местах оказывал заметное влияние на систему местных органов.
В июне 1918 года ВЦИК принял специальное постановление «Об исключении из состава ВЦИК и местных советов представителей контрреволюционных партий эсеров (центра и правых) и меньшевиков», что привело к желаемой цели - большевизации местных советов.
Но основным актом того времени по праву можно считать принятую 10 июля 1918 года на пятом съезде Советов первую Советскую Конституцию1, закрепившую и систематизировавшую сложившуюся в центре и на местах организацию власти. Согласно статьям 10-12 данной Конституции к местным органам власти относились областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях создавались Советы депутатов и их исполкомы. Причем, согласно статье 57 данной Конституции, «в тех местностях, где это будет признано осуществимым, допускается решение местных дел непосредственно собранием избирателей данного селения».
Конституция 1918 года устанавливала единство предметов ведения местных съездов, а также Советов и избираемых ими исполнительных органов - исполнительных комитетов, позднее — президиумов Советов. В статье 61 главы 12 «О предметах ведения органов Советской власти на местах» говорилось, что «областные, губернские, уездные и волостные органы Советской власти, а также Советы депутатов имеют предметом своей деятельности: а) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти; б) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; в) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение; г) объединение всей Советской деятельности в пределах данной территории».
На ее основе чуть позднее принято Положение о денежных средствах и расходах местных Советов, закрепившее, что выполнение местными органами задач общегосударственного характера покрывается за счет средств, отпускаемых государственным казначейством, а вот руководство делами местного значения — за счет местных источников.
