Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Временное правительство: проблемы формирования идейной базы и легитимации 20
1.1. Кризис российской государственно-правовой системы и идейные основы формирования либерально-демократического государства в России 20
1.2. Падение самодержавия и создание Временного правительства 43
1.3. Легитимация Временного правительства и организация им законодательной деятельности 64
Глава 2. Законодательная деятельность Временного правительства в области государственного строительства 78
2.1. Правовое оформление перестройки органов государственной власти и управления. Формирование конституционного законодательства 78
2. 2. Преобразования в системе и правовом регулировании местного управления и самоуправления 105
2.3. Реформирование системы и правовой основы деятельности органов охраны правопорядка 128
Глава 3. Законодательная деятельность Временного правительства в социально-экономической сфере 158
3.1. Формирование правовых основ решения проблем землепользования .158
3.2. Законодательное регулирование трудовых отношений в промышленности 183
3.3. Изменения правового регулирования в сфере народного образования...200
Заключение 219
Источники и литература 228
- Кризис российской государственно-правовой системы и идейные основы формирования либерально-демократического государства в России
- Падение самодержавия и создание Временного правительства
- Правовое оформление перестройки органов государственной власти и управления. Формирование конституционного законодательства
- Формирование правовых основ решения проблем землепользования
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Вопрос о взаимодействии права и политики принадлежит к числу вечно актуальных. Вокруг него всегда велась жёсткая полемика. Это и понятно, поскольку право и политика наиболее непосредственным образом затрагивают интересы различных социальных групп, партий, властных структур, деловых кругов и простых людей. Их желания и устремления чаще всего не совпадают, что отражается на содержании и роли названных институтов. Это обстоятельство и предопределяет актуальность историко-правового анализа законодательной деятельности Временного правительства в переходный период февраля – октября 1917 года.
Проблема сочетания права и политики занимала важное место в деятельности Временного правительства, от понимания им как законодателем стратегической (модельной) организации государственной власти зависело будущее развитие России. Осуществляемая политико-правовая активность новой власти в течение 238 дней была направлена на обеспечение либерально-демократического вектора развития государства в условиях революционного хаоса и противоборства различных политических сил. Обозначая ключевые противоречия тогдашнего общества, следовало найти правовые средства их разрешения в рамках легитимности, осмыслить причины, которые привели страну от демократической трансформации к построению тоталитарного государства.
Сегодня, когда Россия вновь вовлечена в глобальную трансформацию цивилизационных основ своего существования, её стратегической целью вновь объявлено построение демократического правового государства. Набирают силу и постепенно обретают внутреннюю логику сложные и неоднозначные процессы в политической жизни и в правовой действительности. Необходимость обеспечить управляемость этими процессами, требует последовательного оформления адекватной системы правовых норм и институтов. В 1917 году эту последовательность обеспечить не удалось. Тем не менее, для истории важен любой, даже и негативный, опыт. И хотя Временное правительство не справилось со своими историческими задачами, анализ опыта его законодательной деятельности представляет интерес для современных политических деятелей и учёных-правоведов либеральной части общества.
Степень научной разработанности проблемы. Многоаспектность изученности проблематики диссертационного исследования показывает, что история межреволюционных восьми месяцев 1917 года, когда функционировало Временное правительство, не раз становилась объектом исследования как историков, так и юристов. Можно сказать, что изучение этого периода началось практически сразу после его завершения. Начало ему положили сами участники событий. В многочисленных воспоминаниях такие видные политические деятели, как М.В. Вишняк, И.В. Гессен, А.И. Гучков, А.Ф. Керенский, П.Н. Милюков, В.Д. Набоков, Н.Н. Суханов, А.Г. Шляпников, В.М. Чернов и другие, рассказывали об условиях своей деятельности, объясняли причины своих неудач, пытались анализировать неиспользованные возможности, открывавшиеся перед ними.
В Советской России, а позднее в СССР история межреволюционного периода также не была обойдена исследовательским вниманием. Но здесь по мере укрепления марксизма в качестве официальной (а затем и «единственно правильной») идеологии характер исследований менялся. Первоначально в стране издавались исследования, написанные с различных позиций, так же как и труды белоэмигрантов и других непосредственных участников событий. Разумеется, преобладали подходы к описанию этого периода как «предтечи» Великого Октября. Разоблачались «козни» буржуазии и её агентов (именно так воспринимали в то время членов Временного правительства). Показывалась его антинародная политика (в качестве таковой выдвигались продолжение участия в войне, затягивание решения аграрного вопроса, противодействие углублению революционного процесса и т. п.). Позднее, в 1930–1950-х годах, такой подход стал единственно возможным. Более того, «разоблачительский» подход к деятельности Временного правительства как режима контрреволюционного и антинародного исключал серьёзные попытки проанализировать его созидательную работу, выявить подлинные успехи и определить конкретные причины неудач.
С конца 1950-х годов ситуация в советской науке меняется. И хотя негативные оценки Временного правительства не исчезли, появилась возможность более объективного подхода к его деятельности. Стало возможно относительно спокойно, не выходя в целом за рамки марксистско-ленинских идеологических пределов познания, анализировать отдельные сферы деятельности Временного правительства и его ведомств, изучать конкретные действия по достижению тех или иных целей, стоявших перед ними. Это работы Х.М. Астрахана, Т.М. Баженовой, Э.Н. Бурджалова, П.В. Волобуева, Б.Д. Гальпериной, Г.А. Герасименко, В.С. Гринберга, Н.Г. Думовой, Н.П. Ерошкина, Г.И. Злоказова, О.Н. Знаменского, А.В. Игнатьева, Г.З. Иоффе, Н.А. Константинова, Ф.Ф. Королёва, И.И. Минца, П.Н. Першина, В. Портнова, Е.А. Скрипилева, В.И. Старцева, Н.К. Фигуровской и др.
В зарубежной историографии также постепенно начинал проявляться позитивистский, исследовательский подход к деятельности Временного правительства, хотя сохранялось и искусственное противопоставление «законного» и «демократического» правительства «жестоким тиранам» и «узурпаторам» большевикам. Позднее к работе подключились профессиональные историки различных политических взглядов. В этой связи интерес представляют работы Н. Верта, З. Галили, Э. Карра, Г.М. Каткова, Р. Пайпса, А. Рабиновича, У. Розенберга.
С 1990-х годов, когда были сняты идеологические ограничения, можно было ожидать появления солидных и сбалансированных исследований, свободных от догматического диктата идеологии. Но произошло иное – большое количество работ, созданных в постперестроечное время, оказались ещё более жёстко идеологизированы, ставя целью «разоблачать» теперь уже большевиков, которых описывали в самых чёрных красках. Число научных работ, стремящихся дать объективный анализ рассматриваемых в диссертации вопросов и вышедших в это время, относительно невелико (И.В. Бахлов, Н.В. Белошапка, П.В. Волобуев, Ф.А. Гайда, Г.А. Герасименко, П. Голуб, А.Н. Дементьев, Н.Г. Думова, В.С. Измозик, В.В. Ильин, В.В. Еремян, В.Я. Кикоть, Э.А. Сагалаков, В.В. Шелохаев и др.). Тем не менее, снятие официального идеологического диктата имеет положительное значение. Это позволило использовать все виды источников, невзирая на их политическую и классовую «чистоту», что открывает потенциальную возможность для взвешенных и объективистских исследований.
До настоящего времени в отечественной историографии практически отсутствуют специальные работы, комплексно рассматривающие законодательную деятельность Временного правительства с историко-юридических позиций. Поэтому настоящая работа ставит целью восполнить этот пробел в историко-правовой науке.
Объектом исследования выступает деятельность Временного правительства и его идейных предшественников в сложившейся конкретно-исторической ситуации, связанной с формированием идеологии и поиском путей перехода к новому этапу развития российской государственности. Целью этой деятельности было создание либерально-демократической государственной системы России с февраля по октябрь 1917 года.
Предметом исследования является законодательная программа Временного правительства, включая процесс её формирования и реализации в феврале – октябре 1917 года.
Цель исследования – изучение в контексте конкретно-исторической ситуации процессов формирования и реализации законодательной программы Временного правительства, связанных с переходным периодом к новому этапу развития российской государственности и попыткой заложить правовые основы либерально-демократического государства. Достижение указанной цели предопределяет основные задачи исследования:
– показать социально-политические особенности конкретно-исторической ситуации и их влияние на осознание Временным правительством потребностей реформирования государственной и правовой системы страны и определение основных направлений его законодательной деятельности;
– проанализировать причины неизменности законодательной программы Временного правительства, несмотря на все изменения в его персональном составе и даже смену его партийно-политической ориентации;
– осветить вопросы общей организации, стадий и внутристадийных процедур процесса законодательной деятельности Временного правительства, а также отражения последней в видах и особенностях изданных узаконений как нормативных правовых актов;
– исследовать законодательную деятельность Временного правительства в сфере государственного строительства и связанную с перестройкой как центральных органов государственной власти и управления, так и местного управления и самоуправления, а также органов охраны правопорядка;
– изучить законодательную деятельность Временного правительства в социально-экономической сфере, связанную с изменением правового регулирования и решением проблем землепользования, корректировки трудовых отношений в промышленности, а также развитием народного образования.
Методологическую основу диссертационного исследования составили подходы и методы, относящиеся к методологическому аппарату гуманитарных наук и получившие распространение в историко-правовых исследованиях. Они включают общие методологические подходы научного познания, прежде всего:
– принцип диалектики (рассмотрение предмета исследования в его развитии, логической определённости, исторической конкретности и диалектической связи между логическим и историческим способами познания, системности и всесторонности исследования);
– метод восхождения от конкретного к абстрактному, позволяющий выразить объективную реальность во всем многообразии присущих ей черт, свойств и закономерностей; а также другие общенаучные подходы (сравнительный, описательный и статический, методы анализа и синтеза, исторической реконструкции, аналогии).
Важное значение имели специально-исторические методы, среди которых нужно выделить:
– историко-типологический подход, позволяющий выявить общие черты в группе исторических явлений, требующие их однородного правового регулирования;
– историко-системный метод, который предполагает раскрытие внутренних механизмов действия общественно-политических систем, что требует адекватных им юридических форм.
Среди частнонаучных методов, которые были использованы при написании данной работы, следует назвать:
– формально-юридический метод, используя который стало возможно проанализировать и оценить политические и правовые акты того времени не только как исторические документы, но и как юридические источники, свидетельствующие о направлении развития правовой системы в целом в конкретный период. При этом использование историко-юридического подхода позволило провести исследование основных правовых характеристик, подготавливавшихся и реализовывавшихся правительством реформ;
– метод государственного и правового моделирования позволил выявить характеристики отдельных правовых институтов того времени на основании современных теоретических знаний об основных чертах указанных правовых институтов.
Кроме того, в работе использованы исторические и историко-правовые методы типизации, ретроспекции, исторического моделирования и др.
По методологическим основам данное диссертационное исследование является историко-юридическим, соответствующим предметной области истории государства и права.
Источниковой базой исследования послужили опубликованные нормативно-правовые акты, документальные материалы мемуарного характера и публикации в периодической печати изучаемого времени, научные труды и разработки исследователей в сфере исторических и юридических наук.
Теоретической базой диссертации выступили работы отечественных правоведов. Среди них дореволюционные юристы – Б.Б. Веселовский, В.М. Гессен, И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, Ф.Ф. Кокошкин, С.А. Котляревский, П.И. Новгородцев, Н.И. Палиенко, Б.Н. Чичерин, А.С. Ященко, а также современные исследователи политико-правовых явлений – Б.Я. Бляхман, И.Ю. Козлихин, А.Н. Кокотов, А.А. Корольков, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, В.С. Нерсесянц, Ф.М. Раянов, В.Е. Чиркин, Ю.В. Ячменев, в работах которых определены положения, ставшие теоретическими ориентирами в изучении проблематики данного исследования. Указанные исследования определили отправные положения, которые позволили учесть как их адекватность проблемам, современным исследуемому периоду истории, так и современные взгляды на процесс государственно-правового развития России.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она представляет комплексное исследование цельной и многоплановой законодательной программы Временного правительства, включая процессы её формирования и реализации. Само наличие такой программы, остававшейся неизменной в своей основе при всех переменах в составе Временного правительства, ранее не рассматривалось в отечественной историко-правовой литературе. К числу новаций следует также отнести и специфический подход к исследованию законодательной процедуры, существовавшей в эпоху Временного правительства. Эта процедура специально была разработана для реализации в жизнь указанной программы. Она носила ярко выраженный антидемократический характер. Данное обстоятельство не раз отмечалось в отечественной литературе, однако причиной её антидемократичности являлась не только и даже не столько классовая сущность Временного правительства. Дело, как представляется, было в изначальной ориентации русских либеральных интеллигентов на «формальную законность». Не имея глубоких корней в народе, они осуждали «неквалифицированное» вмешательство народной массы в политику. Именно «интеллигентский» состав Временного правительства и обеспечил её антидемократизм. Это положение не встречалось ранее в известной нам отечественной историко-правовой литературе. Одновременно обобщён и систематизирован достаточно обширный материал, связанный с отдельными сферами законодательной деятельности Временного правительства.
Положения, выносимые на защиту, отражают наиболее существенные научные результаты данного исследования и состоят в следующем:
-
Падение самодержавия и создание Временного правительства как органа власти переходного характера поставило перед ним задачу провести реформирование различных сфер жизнедеятельности российского общества, что требовало целенаправленного правового регулирования и было связано с необходимостью организации законодательной деятельности и отработки процедур законотворчества. Идейные истоки организации и содержания законодательной деятельности Временного правительства базировались на взглядах либеральных юристов-государствоведов (Б.Н. Чичерин, П.И. Новгородцев, Б.А. Кистяковский, А.С. Ященко, Н.И. Палиенко), которые явились авторами концепции либерального правового государства и выступили своеобразными «идейными отцами» идеологии правительственной деятельности в феврале – октябре 1917 года. Сама же законодательная деятельность Временного правительства получила достаточно чётко очерченные сферы законотворческих занятий и их организационно-процедурную основу, что обеспечивало выделение определённых стадий подготовки и прохождения законопроектов.
-
Законодательный процесс в деятельности Временного правительства носил упрощённый характер, связанный с совмещением в данном органе законодательных и исполнительных функций. Законодательная инициатива принадлежала преимущественно конкретным центральным органам отдельных ведомств, в которых приказом министра образовывалось специализированное совещание (комиссия) с привлечением специалистов-экспертов. Завершало законодательный процесс принятие законопроекта, после чего он становился законом или возвращался с замечаниями в соответствующее ведомство.
-
Законодательная деятельность Временного правительства в области государственного строительства прежде всего была связана с правовым оформлением перестройки органов государственной власти. В число первоочередных выдвигался вопрос о легитимации новой власти и определении властных прав Временного правительства, которое пыталось обеспечить сосредоточение в его руках всей полноты законодательной и исполнительной власти в стране. Деятельность правительства по организации государственного управления развивалась в нескольких направлениях, что привело к структурированию самого Временного правительства и созданию таких его подразделений, как Совещание товарищей министров и Юридическое совещание.
-
Разрабатывая новую Конституцию, Временное правительство надеялось перейти от авторитарных методов управления страной к демократическим. Для создания Конституции была создана Особая комиссия при Юридическом совещании с ведущим представительством учёных-юристов. Комиссия работала по двум направлениям: во-первых, был создан проект «временной» Конституции, действие которой предполагалось на переходный период до формирования постоянных органов власти; во-вторых, велась работа над проектом постоянной Конституции, построенной на основе классического либерального принципа разделения властей. Завершить создание второго проекта комиссия не успела. Была лишь намечена схема будущего Основного закона государства как парламентской республики во главе с президентом, при унитарной форме государственного устройства с сохранением автономии отдельных областей.
-
Реформирование системы местного управления и самоуправления выступало в качестве одного из направлений законодательной деятельности. Особое совещание по реформе местного самоуправления и управления ставило следующие задачи:
1) создание волостного земства и поселкового управления;
2) реформа избирательного права в земствах, а также пересмотр земского и городского положений;
3) устройство милиции;
4) устройство местных органов административной юстиции;
5) разработка правил о комиссарах Временного правительства;
6) изменение местного финансирования в связи с определением порядка взыскания сборов;
7) реформа местного устройства в неземских губерниях.
В реформах системы местного управления и самоуправления просматривалось два направления: восстановление властной вертикали (создание института комиссаров правительства) и демократическое преобразование системы земского самоуправления и распространение его на всю территорию страны.
6. Реформирование системы и правовой основы деятельности органов охраны правопорядка строилось на основе политических реалий и было связано как с необходимостью ликвидации наиболее ненавистных органов охраны правопорядка прежнего режима – полиции, так и потребностями обеспечения общественного порядка и борьбы с уголовной преступностью. Постепенно определились две тенденции в организации и финансировании милиции: первая была связана с постепенной профессионализацией милиции и отменой выборности руководства; вторая – с созданием так называемых общественных милицейских формирований. На практике эти формирования дополняли друг друга, позволяя обеспечить хоть какой-то уровень охраны правопорядка в нестабильной политической ситуации переходного периода.
7. Законодательная деятельность Временного правительства в социально-экономической сфере отражала необходимость решения наиболее важных и злободневных вопросов, связанных с формированием правовых основ решения проблем землепользования, законодательной корректировкой трудовых отношений в промышленности, а также изменениями правового регулирования в сфере народного образования. Попытки решения этих вопросов в плоскости надклассового посредничества при игнорировании явного обострения общенационального кризиса вызвало недовольство левых и правых политических сил. Неудачная схема организации земельных комитетов стала причиной срыва подготовки аграрной реформы, либеральный догматизм руководства Министерства труда не позволил ему выполнить свои функции. То же самое проявилось и в попытках реформировать народное образование. Разумное, в принципе, стремление к правопреемственности, устойчивости сложившихся отношений в условиях революционного хаоса ограничивало диапазон деятельности Временного правительства, не понявшего, что в чрезвычайных обстоятельствах действенны только чрезвычайные меры.
8. Февральская революция привела к власти в России либеральных политиков, которые в своей деятельности предполагали руководствоваться идеями, наработанными их предшественниками и коллегами, и опытом зарубежных государств с либеральными режимами (Франции, Великобритании, США и др.) и пытались вести Россию по пути развития, представлявшегося им «нормальным и цивилизованным», в основе которого лежала легальность проводимых преобразований. Но в послефевральской России не существовало представительных органов власти, и в этих условиях либералы неосознанно стремились к подмене понятия легальности понятием легитимности, под которой понималась правопреемственность с прежним императорским режимом. Временное правительство оказалось заложником собственного юридического доктринёрства, не признавая народного правотворчества, или пыталось ввести его в жёсткие формальные рамки, но для этого последнего правительство не располагало силой. Такая позиция неизбежно вела к нарастанию хаоса и анархии, развивавшихся в стране уже с лета 1917 года, и в итоге – к событиям октября 1917 года.
Теоретическая значимость результатов исследования состоит в том, что сформулированные в нём положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов истории государства и права России, а также могут быть использованы для определённых теоретических обобщений. Привлечение новых и обобщение известных материалов историко-правового характера, включая документы архивов, расширяет сферу научного знания в области историко-правовых дисциплин.
Практическая значимость заключается в том, что изложенные в диссертации материалы могут быть использованы в научно-исследовательской работе при дальнейшем изучении истории законодательной деятельности, особенно в условиях переходных периодов в развитии государственно-правовых систем, а также в учебном процессе при преподавании курса истории отечественного государства и права и отечественной истории, истории политических и правовых учений в высших учебных заведения.
Апробация результатов диссертационного исследования. Его материалы и основные результаты были представлены научной общественности на всероссийских и межвузовских научных конференциях: «Право: теория и практика» (г. Ижевск, 2001 г.), «Уральские историко-юридические чтения» (Четвёртая сессия, г. Екатеринбург, 2004 г.), «Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения и защиты прав и свобод граждан в Российской Федерации» (г. Ижевск, 2005 г.).
Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трёх глав, включающих девять разделов, заключения, списка литературы.
Кризис российской государственно-правовой системы и идейные основы формирования либерально-демократического государства в России
В начале XX столетия Российская империя находилась в состоянии перманентного кризиса. Трансформация феодальной державы в современное буржуазное государство происходила медленно с многочисленными осложнениями. Осложнения эти были не только следствием незавершённости «Великих реформ» 60-70-х годов XIX века, урезанных к тому же контрреформами 80-90-х годов. Проблему можно скорее обозначить, как асинхронность, рассогласованность преобразований, проведённых в ходе этих реформ. Прорывы к прогрессу в одних отраслях часто обесценивались, а порой и вовсе сводились на нет застоем и незначительностью продвижения вперёд в других. Многосекторная экономика явно не могла однозначно реагировать на вносимые в неё изменения и то, что в одном месте становилось благом, в другом оборачивалось созданием новых проблем, ещё более болезненных и труднопреодолимых, чем старые.
Не лучше обстояло дело и в государственно-правовой надстройке, постепенно изменявшейся под влиянием перемен в производственных отношениях и общественном сознании. «Незавершенная» революция 1905-1907 гг. в наибольшей степени способствовала «несостыкованности» этих процессов. Так, например, утвержденные 23 апреля 1906 года «Основные государственные законы Российской империи» не могли не вызвать чувство недоумения у любого желающего понять форму правления страны. Утверждение статьи 4 Законов: «Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть ... повиноваться власти его не только на страх, но и на совесть сам бог повелевает» предполагало наличие абсолютизма. Однако, статья 86, гласившая, что «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и восприять силу без утверждения государя императора» столь же определённо напоминала о законодательных процедурах в конституционных монархиях. Изучение прочих статей Основных государственных законов, например, 11, гласившей о безусловной принадлежности императору права издания актов верховного управления или 87, утверждавшей право Совета Министров на разработку неотложных законодательных актов в период прекращения работы Государственной думы и Государственного совета, не только не вносило ясность в характеристику формы правления, существовавшей в Российской империи, но, напротив, ещё больше запутывало дело.
Проблема не сводилась только к пробелам и противоречиям в официальном законодательстве. При отсутствии чёткого нормативного регулирования государственной машины многое зависело от сложившихся обычаев, неписанных правил, которых придерживались государственные служащие при выполнении своих функций. И здесь сложившаяся практика демонстрировала господство начальственного самодурства, беззакония и произвола. И. И. Минц приводит в своём исследовании случай, наиболее ярко показывающий эти тёмные стороны функционирования государственной машины. «В 1898 г. 27 служащих полтавского губернского земства написали коллективное письмо, в котором выразили негодование по доводу деятельности своего сослуживца-доносчика. Министр внутренних дел И.Л.Горемыкин, применив к ним «Положение об усиленной охране», приказал выслать их на три года из губернии, хотя в Полтаве не было введено «Положение об усиленной охране». На рапорте Горемыкина, сообщавшем о выступлении земцев, Николай II написал: «Возмутительный по своей дерзости случай». Полтавские земцы обратились в Сенат с протестом против действий Горемыкина. Сенат отменил решение министра, как незаконное. Но Д. С. Сипягин, ставший к тому времени министром внутренних дел, опираясь на резолюцию Николая II, отказался выполнить решение Сената». А ведь Сенат в конце XIX в. был верховным и кассационным судом империи, а также высшим органом судебного и административного надзора.
Положение не улучшилось и после революции. Н. П. Ерошкин приводит случай, имевший место в сентябре 1907 года в г. Владимире, когда местный губернатор, действуя совместно с полицмейстером, грубо нарушили выборное законодательство, не позволив уполномоченным от рабочей курии провести собрание, для избрания выборщиков. Своё явное беззаконие они никак не мотивировали. Полицмейстер вообще заявил: «Никаких законов не желаю знать.. .Я закон».13
Можно, конечно, предположить, что речь идёт об отдельных не характерных случаях. Однако элементы абсурда были весьма многочисленны как в государственном, так и в общественном строе Российской империи. Так, например, реорганизованный 19 октября 1905 года Совет Министров внешне приобрёл целый ряд признаков постоянного высшего правительственного органа. Однако стать подлинно работоспособным органом власти он так и не смог. Причиной этого оказался явно устаревший порядок его формирования, когда император сам назначал отдельных министров, зачастую по основаниям, известным только ему самому. Более того, все руководители ведомств сохраняли право личного всеподданнейшего доклада, что вряд ли способствовало укреплению единства в деятельности министерств и ведомств.
Падение самодержавия и создание Временного правительства
Разразившаяся в июле - августе 1914 года Первая мировая война остановила начавшийся с 1912 года рост революционного движения в России. Мощный патриотический подъём в начале войны, объявление своеобразного «перемирия» с царизмом лидерами думской оппозиции и нарастающая милитаризация всех сторон жизни страны, казалось, исключили всякую возможность революционного взрыва в ближайшие годы. Высказанное много лет назад утверждение В. К. Плеве о победоносной войне как о способе предотвратить революцию, казалось, нашло реализацию на практике.
Царизм, однако, оказался не способен правильно использовать благоприятные возможности, открывшиеся для него. В результате, уже в 1915 году начались «беспорядки» в Казахстане, переросшие в мощное антиправительственное восстание, поглотившее немалые силы и средства, а военные поражения на фронте летом-осенью 1915 года вызвали рост оппозиционных настроений в Государственной думе, вылившихся в формирование т.н. «прогрессивного блока». Даже знаменитый «Брусиловский прорыв» в мае 1916 года не способствовал росту авторитета режима в глазах населения, ибо он не привёл к стратегически значимым результатам, явно демонстрирующим приближение победоносного окончания войны. Напротив, общее ухудшение экономического положения страны провоцировало выступления петроградских рабочих в январе-феврале 1917 года,49 рост недовольства в армии и среди интеллигенции.
Тем не менее, официальные власти были совершенно уверены в своей способности контролировать ситуацию, не предвидя каких-либо серьёзных внутриполитических проблем в первые месяцы 1917 года.
18 февраля 1917 года произошёл очередной локальный, как казалось, конфликт. Прекратила работу лафетно-штамповочная мастерская Путиловского завода в столице. Рабочие требовали увеличения расценок на 50%. Администрация отказалась удовлетворить это требование и уволила забастовщиков. Тогда остановились все цеха завода. Власти ответили1 локаутом, и 22 февраля по распоряжению военного начальства завод был закрыт. Этот явно не продуманный шаг резко обострил социально-политическую ситуацию в городе.
23 февраля на предприятиях Петрограда прошли организованные левыми партиями собрания в ознаменование Международного женского дня. После них работницы с возгласами «Хлеба!», «Долой войну!», «Верните наших мужей!» вышли на улицу. Женские манифестации привели к забастовкам на ряде небольших предприятий. В этот день бастовало около 90 тысяч человек. Правительство среагировало немедленно. Охрана «порядка и спокойствия» в столице была передана военным властям, которые вывели на улицы полицию и солдат. Однако.эта мера никого не устрашила и социал-демократические лидеры (Выборгский районный комитет с участием членов Бюро ЦК и Петербургского комитета РСДРП) приняли решение о продолжении забастовки и организации на следующий день демонстрации на Невском проспекте.
24 февраля число бастующих достигло уже 200 тысяч. Рабочие бастовавших предприятий и закрытого Путиловского завода устремились на улицу. Пробиваясь через полицейские заставы и цепи солдат, массы рабочих с пением «Марсельезы» и криками «Долой царя!», «Хлеба и мира!» заполнили Невский проспект. 25 февраля политическая стачка в Петрограде стала всеобщей.
Демонстрации принимали все более массовый характер. У Казанского собора и на Знаменской площади непрерывно шли митинги. Демонстранты кричали солдатам: «Товарищи, отнимите ваши штыки, присоединяйтесь к нам!» На Знаменской площади казаки дали залп по конным городовым, разгонявшим митинг, и обратили их в бегство. Колеблющееся настроение войск не могли не заметить ни демонстранты, ни представители власти. Последние, однако, никаких выводов для себя не сделали, явно недооценивая опасность сложившейся ситуации. Становилось очевидным, что дальнейшее развитие событий зависело от позиции солдат, общая численность которых в гарнизоне Петрограда в это время составляла 180 тысяч человек.
Вечером 25 февраля командующий Петроградским военным округом генерал Хабалов получил из Ставки «повеление» царя «завтра же прекратить в столице беспорядки». Войсковым начальникам было приказано открывать огонь по демонстрантам. Охранка производила повальные обыски и аресты. В ночь на 26 февраля по намеченному ранее плану полиция арестовала около 100 человек, в том числе пять членов Петербургского комитета большевиков.50
Утром 26 февраля рабочие направились к солдатским казармам, чтобы «снять» солдат и «вооружить революцию». Мосты охранялись густыми цепями полиции и солдат. Набережные были оцеплены юнкерами. На улицах, прилегающих к Невскому проспекту, находились дозоры из солдат учебных команд. Их привлечение к борьбе с демонстрантами показывало всю степень непонимания властями опасности положения. Ведь большинство солдат в этих командах были новобранцами, ещё не утратившими связь с гражданским населением и разделявшими его настроения. Поэтому солдатские патрули разгоняли демонстрантов крайне неохотно и в ряде случаев даже отдавали им свое оружие. В результате среди демонстрантов появились рабочие, вооруженные винтовками. Политическая стачка перерастала в восстание.
Правовое оформление перестройки органов государственной власти и управления. Формирование конституционного законодательства
В 1917 году произошло коренное изменение представлений значительной части общества о роли и значении государства в исторических судьбах России. Общим требованием стала широкая и целенаправленная демократизация государственного управления, которая различными слоями общества понималась совершенно по-разному. Либеральная интеллигенция не шла в своих политических мечтаниях дальше конституционной монархии. Большая часть чиновничества понимала под демократизацией допуск к управлению страной либеральных деятелей, ранее находившихся в «легальной оппозиции» к царскому режиму. При этом механизм государственного управления представлялся этим людям неизменным в своей основе (хотя они и допускали перестройку внутри отдельных отраслей государственного управления). Радикальные и социалистические партии и группы мечтали о демократической республике довольно слабо, впрочем, представляя себе ее конкретную организацию.
В этих условиях организация новой верховной власти, созданной в результате компромисса между либерально-цензовыми, с одной стороны, и радикальными и социалистическими партиями с другой, не могла не оказаться внутренне противоречивой. Эта противоречивость порождала огромную опасность внутреннего раскола в государственном механизме, потерю управляемости страной и сползание ее в пучину анархии и хаоса. Предотвратить указанную опасность могло только быстрейшее налаживание эффективной работы государственной машины. Сознавая это, Временное правительство создает целый ряд рабочих органов, с помощью которых оно рассчитывало реализовать свои полномочия.
Деятельность Временного правительства по организации государственного управления развивалась в нескольких направлениях: во-первых, нужно было создать собственный аппарат, необходимый для координации действий министерств и ведомств, во-вторых, обеспечить эту систему правовым основанием для успешного функционирования и организовать делопроизводство в управленческом аппарате, в-третьих, приспособить доставшийся от самодержавия государственный аппарат к новым условиям деятельности.
Одной из важнейших составляющих в структуре управленческого аппарата Временного правительства было Совещание товарищей министров, образованное «для разрешения вопросов, не имеющих принципиального значения и требующих немедленного разрешения».9Таким образом, Совещание, решая текущие дела, должно было разгружать правительство от «мелочевки», или, используя думский жаргон от «вермишели» , давая ему возможность заниматься наиболее важными вопросами. Заключения Совещания излагались в виде проектов журналов заседаний Временного правительства, которые затем рассылались всем членам Временного правительства. Если министры соглашались с заключениями Совещания, то дела, рассматриваемые в данном заседании Совещания, считались решенными и уже на утверждение Временного правительства не выносились. В случае же несогласия со стороны хотя бы одного из министров, дело подлежало рассмотрению во Временном правительстве.94 Совещание, включавшее в себя двадцать товарищей министров, 5 обладало обширными полномочиями, превратившись в постоянно действующее учреждение с четко определенными функциями. Правительством было принято даже специальное постановление, по которому товарищи министров могли заменять членов Временного правительства на заседаниях правительства во всех случаях, за исключением тех, когда Временное Правительство, действуя в качестве высшего государственного органа, утверждает акты государственного характера96. Статус этого органа, таким образом, оказывается крайне противоречивым. Ведь известно, что ещё 24 июля 1914 года согласно императорскому указу Совет Министров приобрёл право самостоятельно утверждать большинство своих дел от имени царя.97 Таким образом, расширялась его законодательная компетенция. Поскольку Временное правительство унаследовало эти полномочия от прежнего Совета министров, следовательно, утверждённые подобным образом его журналы получали статус если не законов, то, как минимум, актов верховного управления. Но тогда не ясной оказывается граница между подобными актами и «актами государственного характера», которые создаёт Временное правительство в качестве высшего государственного органа.
Можно предположить, что на практике граница эта устанавливалась сотрудниками Управления делами Временного правительства, которые принимали решение, к какой категории отнести то или иное дело, и соответственно, на чьё рассмотрение его передать. Таким образом, роль этого чисто технического органа в законотворческой деятельности была много значительнее, чем можно было этого ожидать.
Другим важнейшим рабочим органом Временного правительства было Юридическое совещание, о котором уже упоминалось ранее. Появление на свет подобной структуры было обязано противоречию между либерально-западническими взглядами большинства «общественных деятелей», первоначально вошедших в состав Временного правительства и практической деятельностью этого правительства.
Формирование правовых основ решения проблем землепользования
Свержение царизма послужило сигналом для нового подъема борьбы крестьян с помещиками. В марте из деревни приходят первые вести о выступлениях крестьян, сопровождавшиеся жалобами землевладельцев на «самоуправство» и «бесчинства», и нарушении крестьянами «законных владельческих прав». Крестьяне начинают обезоруживать помещиков, а наиболее активных из них изолируют и изгоняют из поместий. В некоторых селах арестовывают помещиков, их управляющих и приказчиков, в усадьбах производят обыски. Эти меры проводятся постановлением волостных и сельских сходов и вновь организованных комитетов в Симбирской, Воронежской, Саратовской, Самарской, Пензенской, Харьковской, Полтавской и в других губерниях.
Характерно сообщение из Симбирска: «По всей губернии постановлением волостных сельских комитетов высылаются, арестовываются помещики, управляющие».240 Временное правительство не могло игнорировать все эти факты. В постановлении от 19 марта 1917 г. оно было вынуждено признать, что «земельный вопрос составляет самую серьезную социально-экономическую задачу переживаемого ныне исторического момента» и является «первейшим из первых». Правительство обещает крестьянам поставить вопрос о земельной реформе в Учредительном собрании, взяв на себя обязательство, подготовить для этого «все материалы и сведения». В этом документе было сформулировано кредо аграрной политики Временного правительства: «Земельный вопрос не может быть проведен в жизнь путем... захвата... Земельный вопрос должен быть решен путем закона, принятого народным представительством». Иными словами, земельный вопрос может быть решен только в законодательном порядке. «Самочинные» действия населения осуждались. В постановлении отмечалось, что для организации подготовительных материалов к реформе необходимо создать при министре земледелия земельный комитет.
Временное правительство не ограничивалось только декларациями. Ещё 16 марта 1917 г. принимается его постановление о передаче в государственную собственность удельных земель.241 27 марта 1917 г. аналогичная судьба постигла и кабинетские земли.242
Понимая необходимость принятия оперативных мер для ослабления напряжённости в деревне, 28 марта правительство образовало при Министерстве земледелия Совещание для разработки вопроса об учреждении на местах «особых примирительных земельных камер для устранения возникающих среди населения недоразумений по земельным делам».243 В деревнях и волостях создавались примирительные камеры из трех человек: один представитель от крестьян, один - от владельцев, а третий избирался или первыми двумя, или волостным исполнительным комитетом. В уездах создавались специальные аграрные комиссии, решения которых были обязательны для примирительных камер. Аграрные комиссии состояли из пяти человек: один - от землевладельцев, один - от уездного комитета общественных организаций, один - от Совета крестьянских депутатов, один -от Совета рабочих депутатов; председатель избирался уездными комитетами общественных организаций. Разумеется, подобные шаги могли способствовать некоторому снижению напряжённости в социальных отношениях на селе, но они не могли устранить причины этой напряжённости. Все более очевидной становилась необходимость крупномасштабной и комплексной аграрной реформы.
Для подготовки земельной реформы правительство приняло 21 апреля 1917 г. постановление, согласно которому в системе Министерства земледелия учреждались земельные комитеты: в центре - Главный комитет, а на местах - губернские, уездные и волостные комитеты. На них возлагалось также регулирование земельных отношений.245 Постановление носило внутренне противоречивый характер. Созданная сеть земельных комитетов имела различные задачи и полномочия на разных уровнях.
Главный земельный комитет создавался как исключительно совещательный орган при министерстве земледелия. Он имел право представлять министру земледелия, а через него - правительству свои предложения: об ограничении или приостановке действия прежних законов, об упразднении старых учреждений, о мерах согласования деятельности государственных органов по земельным вопросам и о принятии других мер по регулированию земельно-хозяйственных отношений.246 Он же отвечал за сбор сведений, необходимых для подготовки реформ и за составление самого проекта этой реформы.
