Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особенности становления милиции на Кубанской земле (1917-1920гг) .
1.1 Создание советской государственности в Кубано-Черноморской республике (1917-1918гг.) 13
1.2 Особенности организационно-правового становления органов милиции на Кубани в период гражданской войны (1918-1920гг.) 38
Глава 2. Организационно-правовое развитие кубанской милиции и основные направления ее деятельности в годы новой экономической политики (1921-1929гг.).
2.1 Развитие правовых основ организации и деятельности милиции Кубани 58
2.2 Правовая регламентация системы отбора, расстановки, обучения и воспитания кадров милиции 81
2.3 Специфика обеспечения охраны общественного порядка и борьбы с преступностью в годы НЭП 115
Заключение 151
Список литературы
- Создание советской государственности в Кубано-Черноморской республике (1917-1918гг.)
- Особенности организационно-правового становления органов милиции на Кубани в период гражданской войны (1918-1920гг.)
- Развитие правовых основ организации и деятельности милиции Кубани
- Правовая регламентация системы отбора, расстановки, обучения и воспитания кадров милиции
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В
современных условиях особую значимость представляет развитие
теоретических основ реформы экономической системы, создание правового
государства, демократизация всех сфер жизни российского общества,
укрепление правопорядка и законности. Для осуществления всего этого
исключительно важным является серьезная реорганизация
правоохранительных органов, прежде всего в направлении повышения эффективности их деятельности, установления четких принципов их функционирования. Методология научного познания предполагает среди других факторов и учет исторического опыта. Историческая тематика стала сегодня одной из популярнейших как в научных исследованиях, так и в периодике.
Появившиеся на определенном этапе развития государственности органы охраны правопорядка свое главное предназначение видели в защите интересов государства, интересов стоящих у власти личностей, политических групп, различных социальных слоев, стратов, корпораций, классов. История свидетельствует, что во все времена, в разных странах со сменой политических режимов и форм правления государства происходили значительные изменения в деятельности всех правоохранительных органов. В периоды же революционных потрясений, при тоталитарных режимах роль их существенно возрастает.
Так было и в истории российского государства. Придя к власти в октябре 1917г., большевики, исходя из марксистских представлений, полагали, что в социалистическом государстве постоянные органы принуждения должны быть упразднены и заменены всеобщим вооружением народа. Однако к началу 1918г. стало ясно, что эта идея утопична. Практические реалии жизни вынудили большевиков воссоздать органы
госбезопасности, постоянную армию, милицию (полицию), суды, а также органы, исполняющие наказания. Нарастание сопротивления новому политическому режиму заставило все более укреплять силовые структуры, ставя перед ними задачи борьбы с общей преступностью, контрреволюцией и саботажем чиновников прежнего режима. Борьба с политическими противниками в начальный период выходит на первый план. В годы новой экономической политики в результате либерализации экономической жизни и политического режима роль правоохранительных органов в жизни советского общества снижается. С конца 20х гг. картина вновь изменяется, силовые структуры приобретают все больший вес, становясь одним из существенных факторов во внутриполитической жизни.
Процессы, происходящие сегодня, заставляют нас невольно оглянуться назад и обратиться к периоду с 1917 по 1929гг., когда страна была охвачена глубокими социально-экономическими и политическими изменениями, оказавшими глубокое воздействие на всю общественную жизнь, в том числе и на деятельность правоохранительных органов, не исключая милиции.
Влияние, прямое или косвенное, этого процесса проявлялось как в организационной структуре, правовом регулировании, так и в функциях милиции. Организационно-правовое положение милиции в рассматриваемый период складывалось в результате «борьбы нового со старым», установлением нового государственного режима и формы правления. Самое непосредственное воздействие на правовое положение милиции оказывали проблемы, связанные с национально-государственным устройством, созданием или реорганизацией правоохранительных органов, кодификацией законодательства, реформой советов и их исполкомов различного уровня, изменениями политических приоритетов и т.п.
Предпринятые во время НЭПа шаги по введению рыночных отношений, хозяйственного расчета сопровождались изменениями в области государственного строительства, реформой правовой системы, реорганизацией правоохранительных органов. Одной из конкретных задач,
решавшихся при переходе к новой экономической политике, была разработка правовых основ организации и функционирования всех звеньев правоохранительной системы, определение и юридическое оформление правового положения правоохранительных органов, милиции в том числе.
С другой стороны, жесткая установка на недопущение «политического НЭПа», сохранение всех атрибутов государства диктатуры пролетариата, постоянно усиливающийся лозунг классовой борьбы явились благодатной почвой, на которой произросли рецидивы «военного коммунизма», с присущими ему перегибами неправового принуждения и голого насилия.
И в дальнейшем, после ликвидации новой экономической политики, в связи с переходом к коллективизации и индустриализации, усиливается роль государства не только в политике, но и в экономике. Все это оказало самое непосредственное влияние на развитие системы правоохранительных органов, значение которых с каждым годом все возрастало. Постепенно превращаясь в репрессивный орган, выполняя установки правительства на ликвидацию враждебных классов, милиция сама зачастую становилась жертвой жесткой тоталитарной политики государства «рабочих и крестьян».
Об актуальности исследования может свидетельствовать простое перечисление проблем, возникавших при становлении органов милиции Кубани: неприятие основной частью населения Кубани - казачеством -новой власти и в связи с этим обеспечение правоохранительными органами должного порядка в станицах; пути достижения согласованности действий органов милиции и национально-государственных образований в условии их автономности и отсутствия объединяющего центра; децентрализация в управлении органами милиции; смещение центра тяжести реформирования общества на региональный уровень. Каждая из названных проблем представляет повышенный интерес в современных условиях, и в данном случае опыт прошлого мог бы явиться подспорьем для скорейшего и правильного разрешения проблем сегодняшнего дня.
6 Приводимые в качестве иллюстрации материалы по истории милиции Кубани имеют целью выявить общность процессов протекавших как в центре, так и на местах, а также специфичность, особенность подходов в разрешении возникавших проблем. Использование унифицированных рекомендаций было бы обречено на неудачи в регионах, вследствие огромных различий природно-географических, политических, социально-демократических, экономических и других условий.
Степень научной разработанности проблемы. Рассматриваемый в диссертации период всегда привлекал внимание представителей различных отраслей знаний - юристов, экономистов, философов, социологов, историков, политологов и др. В последнее время интерес к этому периоду особенно возрос в связи со сменой приоритетов развития общества. В виду особенностей своего географического положения Кубань всегда была для России основным поставщиком продовольствия, и по этой и другим причинам требовала к себе особого внимания и отношения. Исследуемый период в определенной степени освещен в работах Р.С.Мулукаева , А.Я.Малыгина и В.В.Власенкова, В.В.Макеева . Более полно проблемы становления национальной советской государственности на Кубани исследовались А.А.Сенцовым4, Е.Н.Городецким5, Б.М.Городецким ,
Мулукаев Р.С. Организационно-правовые основы становления советской милиции (1917-1920гг.). - М.: Академия МВД СССР, 1975.
2 Власенков В.В., Малыгин А.Я. Деятельность советской милиции по охране
общественного порядка в первые годы Советской власти (1917-1920гг.). - М.:
Академия МВД СССР, 1981.
3 Макеев В.В. Милиция Российской федерации: история и современность. К
200-летию Министерства внутренних дел. - Ростов-на-Дону, 1997.
Макеев В.В. История милиции России (знаменательные даты, события). -Ростов-на-Дону, 1998.
4 Сенцов А.А. Рождение Кубано-Черноморской республики (1917-1918гг.).
Из истории становления советской государственности. -Краснодар, 1984.
5 Городецкий Е.Н. Рождение советского государства. - М.: Наука, 1965.
6 Городецкий Б.М. Крестьянское землевладение и землеустроительные
работы в Таманском отделе Кубанской области. - Екатеринодар, 1911.
Г.С.Калининым1 и др. Существуют также и коллективные монографии, посвященные данной проблеме, такие как: «Советская милиция. История и современность»2, а также книги «В борьбе и тревоге»3, «Часовые закона»4, «Найти и обезвредить»5.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе становления и развития организационных структур и функционирования милиции Кубани, а также взаимодействие с другими государственными органами и общественными объединениями в осуществлении правоохранительной функции государства.
Предметом исследования является изучение общих закономерностей и специфических черт становления и организационно-правового развития органов милиции Кубани в период 1917-1929 гг.; их структура, штаты, компетенция на основе изучения исторических документов, нормативно-правовых актов, архивных материалов, и иных библиографических источников.
Хронологические рамки исследования, охватывают период с 1917 по 1929гг., и выбраны не случайно. Именно эти годы являются наиболее сложными в процессе становления и функционирования милиции Кубани, когда шел процесс их формирования и развития сначала в рамках
1 Калинин Г.С. Великая Октябрьская социалистическая революция и
создание советского государства. - М., 1959.
2 Советская милиция. История и современность (1917-1987гг.). - М.:
Юридическая литература, 1987.
3 В борьбе и тревоге. Из истории милиции Кубани. - Краснодар, 1971.
4 Часовые закона. - Краснодар, 1987.
Найти и обезвредить. Очерки и воспоминания о чекистах Кубани. -Краснодар, 1985.
национального образования, а затем в рамках союзного государства. В социально-экономической области этот процесс связан с периодом новой экономической политики, а затем переходом к форсированной индустриализации и сплошной коллективизации, установлением монополии государственной собственности.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является освещение на основе историко-правового анализа организационно-правовых основ становления, развития и деятельности милиции Кубани в период с 1917 по 1929гг., определение роли и места в государственно-правовой системе. С учетом изученного опыта сформулировать некоторые выводы и предложения по осуществлению функций обеспечения правопорядка и общественной безопасности и взаимодействия с другими правоохранительными органами. Эта цель определила постановку следующих задач исследования:
показать причины, ход и особенности формирования аппаратов милиции и уголовного розыска, их организационно-штатную структуру, формы и методы деятельности;
выявление специфических особенностей организации и функционирования органов милиции Кубани;
выявление обусловленности реформ правовой системы изменениями в экономической политике;
определение круга должностных обязанностей и прав, возложенных на милицию в рассматриваемый период;
анализ специфических проблем, возникавших в практической деятельности милиции Кубани, и путей их решения.
Методологическая основа исследования. В основе работы лежат общие методологические принципы историзма и научной объективности, предусматривающие логически последовательный и всесторонний анализ исторических событий в их взаимосвязи и взаимообусловленности.
Методологической основой исследования является диалектическая теория познания как фундаментальный метод научного анализа общественно-политической и правовой действительности. В процессе работы над диссертацией использовались также частные научные методы исследования: формально-логический, исторический, сравнительно-правовой.
Согласно принципу историзма все события, факты и явления исследуются в рамках исторической правды: не очерняя и не приукрашивая действительности, при этом каждый исторический факт и их совокупность рассматриваются как единый процесс зарождения, эволюции и развития в диалектическом взаимодействии друг с другом.
Источниковая база исследования. Диссертация написана на основе разнообразных источников.
Одним из наиболее ценных явились законодательные и иные нормативные акты. Нормативно-правовой материал был почерпнут главным образом из Собрания законов СССР (СЗ СССР), Собрания узаконений и распоряжений Правительства РСФСР (СУ РСФСР), сборников приказов Главного управления милиции НКВД РСФСР, сборников действующих распоряжений по милиции, статистических сборников и др.
В процессе работы над диссертацией широко использовались архивные документы и материалы, выявленные в центральных и местных государственных и ведомственных архивах, а также мемуарная литература. Ряд архивных документов и материалов вводится в научный оборот впервые.
Научная новизна работы и основные положения, выносимые на защиту. Вопросы становления органов милиции Кубани с позиции историко-правовой науки до сих пор в отечественной литературе не получили своего должного освещения. В какой-то мере восполнить этот пробел призвана данная работа. Научная новизна настоящей диссертации определяется тем, что она является первым комплексным исследованием организационно-
правовых основ становления милиций Кубани, в котором впервые в научный оборот вводятся прежде закрытые архивные источники, касающиеся деятельности милиции, например, фонды архива ГУВД Краснодарского края, секретная часть фондов ГАРФ, ГА Краснодарского края (далее ГАКК) и др.
Новизна проявляется в разработке проблем становления, развития и функционирования органов милиции Кубани в первые годы советской власти и в период новой экономической политики.
На защиту выносятся следующие положения:
несмотря на своеобразие становления милиции на Кубани в целом оно происходило на общероссийской законодательной базе Конституции, декретов ВЦИК, постановлений СНК и других правовых актов Российской Федерации, поскольку Кубанский край являлся частью этой федерации;
существенное воздействие на становление милиции Кубани оказывали такие факторы, как сложная политическая обстановка в регионе в момент установления советской власти, местные этнические и бытовые особенности;
враждебное отношение местного населения Кубани - казачества - к советской власти обусловило необходимость комплектования кадров милиции в основном из так называемых «иногородних» и беднейших слоев казачества;
на Кубани длительное время наряду с профессиональной штатной милицией сохранялись отряды самообороны институт сельских исполнителей, институт «тыждневых» (характерно только для Кубани), бригады содействия милиции. Это было обусловлено необходимостью длительной борьбы с бандитизмом;
деятельность милиции на Кубани по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в течение 1917-1929гг. носила напряженный характер, что было связано со сложной криминогенной ситуацией в крае (постоянный приток преступных элементов, которых
11 привлекало богатство края, наличие курортных зон и т.п.) и состояла не только в борьбе с общей преступностью, но и в борьбе с политическим бандитизмом при непосредственном участии сотрудников милиции в боевых операциях по уничтожению бандитских формирований.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Значимость исследования заключается в том, что диссертация является определенным вкладом в углубление научных знаний об организационно-правовых основах становления милиции в целом по Российской Федерации. Выводы и положения диссертационного исследования, впервые вводимые в научный оборот материалы, показывают реальную картину создания и развития органов милиции на Кубани, способствуют более глубокому пониманию истории советского государства и права в 20-е гг. Содержащиеся выводы могут быть использованы при осуществлении мероприятий по улучшению организации структур подразделений и служб милиции, а также в процессе совершенствования правового регулирования организации и деятельности милиции.
Материалы диссертационного исследования имеют определенное прикладное значение для отраслевых юридических наук и могут быть использованы в научной работе, а также в процессе преподавания учебных курсов по истории органов внутренних дел, истории отечественного государства и права, административного права и административной деятельности органов внутренних дел, для подготовки лекций и докладов в системе служебной подготовки сотрудников милиции.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы работы отражены в 3 научных публикациях (из них 2 учебных пособия) и обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Ростовского юридического института МВД Российской Федерации, а также
на Окружной научно-практической конференции, проходившей 29-30 ноября 2000г.: «Актуальные проблемы борьбы с терроризмом в Южном регионе».
Структура и основное содержание диссертации.
Решение поставленных задач обусловило структуру работы. Диссертация состоит из введения, 2 глав, включающих 5 параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Создание советской государственности в Кубано-Черноморской республике (1917-1918гг.)
Сложные процессы в государственном строительстве после февральской революции в России были следствием социальных конфликтов и слабости системы управления в царской России. Кубань и Черноморье не являлись исключением. Напротив, здесь эти процессы еще более осложнялись специфическими условиями региона, в котором основное население делилось на две различные по социально-экономическому и правовому положению группы: казаки и иногородние. Причем, последние -порядка 50 процентов населения - имели в собственности только 7,1 процент земли, практически не имея никаких политических прав1.
На Кубани с 1860г. Черноморские и линейные казаки были объединены в одно Кубанское казачье войско. В конце XIX века Кубанская область в военном, административном и полицейском отношениях делилась на 7 отделов, включавших в себя 11 полковых округов. Наряду с этим для отбытия воинской повинности лицами неказачьего сословия территория разделилась на 5 призывных участков. Полицейские городские управления функционировали в Екатеринодаре, Майкопе, Анапе, Темрюке, Новороссийске, Ейске; уездные полицейские управления действовали в 7 уездах: Екатеринодарском, Темрюкском, Закубанском, Кавказском, Ейском, Майкопском, Баталпашинском.
История полиции Кубани ведет свое начало с 26 апреля 1827г., когда императором Николаем I был подписан указ «Положение об управлении Черноморского войска». Согласно этому акту полиция и полицмейстер в Кубанской области подчинялись Наказному атаману и Войсковой канцелярии. Согласно закону полицмейстеру г.Екатеринодара подчинялись городская полиция, тюрьма и пожарная охрана. В 1827г. Екатеринодар наряду с другими городами получает, как и во всей империи, гражданское устройство, вследствие чего и в городе создается полицейское управление. В это же времени относится процесс образования полицейских органов во главе с полицмейстерами в Новороссийске, Анапе, Майкопе. В 1827г. на службе Екатеринодарской полиции состоит уже 52 человека, на содержание которых в год выделялось 12 тысяч 604 рубля 84 копейки. В последующем численность полиции увеличивается. Так, в 1887г. в штатах полиции города насчитывается уже 113 сотрудников, на содержание которых бюджетом выделялось 30 430 рублей. В целом .деятельность полиции оценивалось со стороны властей как положительная.
Как в стране в целом, так и на Кубани в начале XX в. происходит резкое обострение социально-экономических и политических противоречий. «Общее недовольство самодержавием, произволом государственных чиновников обратилось прежде всего на органы полиции, которые в глазах населения олицетворяли антинародные и деспотические черты абсолютистского полицейского государства в целом. К началу 1917г. в России созрело понимание необходимости коренного реформирования российского государственного строя в целом и органов полиции в частности. Сторонники демократических реформ выступали за постепенное преобразование российского государства в демократическое, за реорганизацию полиции, пересмотр ее обязанностей и границ действия. Идеи создания полиции безопасности и полиции благочиния звучали в программных установках либеральных партий. Революционно настроенные лидеры социалистических партий предполагали смести весь старый государственный аппарат и при создании нового ликвидировать штатную полицию, заменив ее всеобщим вооружением народа - милицией» .
После отречения от престола Николая II и падения монархии в России в стране образовался вакуум легитимной власти, что вылилось в фактическое двоевластие: с одной стороны оказалось Временное правительство с преобладанием партии кадетов, с другой - Петроградский Совет рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, где основную роль играли представители социалистических партий. Обе ветви власти вынуждены были тесно взаимодействовать друг с другом, ибо в сложившейся ситуации ни одна из них не могла контролировать положение в стране. «Декларация Временного правительства о его составе и задачах» от 3 марта 1917г. ставила задачи созвать Учредительное собрание для окончательного решения вопроса о власти, провести демократические преобразования: введение свободы слова, печати, собраний, отмена всех сословных и национальных ограничений и т.д. Пункт 5 Декларации провозглашал замену «полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления» , которые должны были формироваться на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Предполагалось демократизировать систему управления милицией, введя выборность начальствующего состава, но при этом сохранить ее регулярный и штатный характер. Переименование полиции в милицию носило скорее не принципиальный, а пропагандистский характер. 5 марта министру внутренних дел поручили подготовить положения о реорганизации Департамента полиции, 6 марта было издано постановление о ликвидации отдельного корпуса жандармов, а 10 марта упразднен Департамент полиции. Примерно в это же время при МВД создается Временное управление по делам общественной полиции и обеспечению личной и имущественной безопасности граждан , на базе которого 15 июня было учреждено Главное управление по делам милиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан2.
Первоначально отсутствовал единый порядок организации, структуры и функций органов милиции, т.к решение этих вопросов возлагалось на органы местного самоуправления.
17 апреля 1917г. Временное правительство издает Постановление об учреждении милиции и Временное положение о милиции, в соответствии с которым милиция учреждалась как «исполнительный орган государственной власти на местах, состоящий в непосредственном ведении земских и городских самоуправлений»3. В уездах создавалась уездная милиция, состоящая их начальника милиции, его помощника, участковых начальников милиции и их помощников, а также старших и рядовых милиционеров. Уездные земские собрания определяли численный состав милиции и устанавливали оклады содержания милиционерам. Милиция финансировалась частично за счет государства, а также из средств местного бюджета. Разделение уездов и городов на участки производили уездные земские и городские управы, которые также избирали и увольняли начальников милиции.
Общее руководство деятельностью милиции осуществлял министр внутренних дел, на местах при уездных комиссарах Временного правительства вводились должности правительственных инспекторов милиции.
Особенности организационно-правового становления органов милиции на Кубани в период гражданской войны (1918-1920гг.)
Завершение 6 октября 1917г. революционного процесса привело к ломке всего уклада общественно-экономической и политической жизни России. Противники новой власти всячески саботировали мероприятия проводимые ею в первые революционные дни, не останавливаясь в том числе и перед открытыми военными выступлениями. В этих условиях политическими лозунгами часто прикрывались и уголовные преступления.
Партия большевиков еще накануне Октябрьской переворота разработал принципиальные основы организации пролетарской милиции. Он считал, что с победой социалистической революции государственная полиция и постоянная армия уничтожаются и заменяются пролетарской милицией как формой всеобщего вооружения народа, соединявшей в себе функции армии и органа охраны правопорядка1. Эти идеи и легли в основу первого нормативного акта - постановления НКВД «О рабочей милиции» от 28 октября (10 ноября) 1917г., который юридически положил начало существованию и деятельности советской милиции. Оно гласило: 1. Все Советы Рабочих и Солдатских Депутатов учреждают рабочую милицию. 2. Рабочая милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета Рабочих и Солдатских Депутатов. 3. Военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами вплоть до снабжения ее казенным оружием. 4. Настоящий закон вводится в действие по телеграфу. Народный комиссар по внутренним делам. Петроград, 28 октября 1917 года.»1.
Вплоть до мая 1918г. милиция создавалась исполкомами советов разных уровней на общественных началах в виде массовых самодеятельных объединений, т.е. различных вооруженных формирований не всего народа, а только трудящихся (специальные отряды охраны, охранные дружины, рабочие дружины, крестьянские дружины и т.п.). Все они организационно были близки к Красной гвардии, строились путем объединения трудового населения, осуществляли широкие функции по укреплению советской власти, поддержанию революционного порядка. Под их руководством отряды милиции выполняли государственные функции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью.
Но, в тоже время, как показало расследование проведенное НКВД РСФСР весной 1918г., в большинстве сельских районов и городов милиции не существовало, там же где она имелась, находилась в неудовлетворительном состоянии: не располагала оружием, отсутствовали организационное единство и дисциплина, было много случайных людей, принятых в нее без определенной проверки, в большинстве своем она состояла из неграмотных крестьян .
Наряду с этим для обеспечения устанавливаемого порядка и решительного пресечения сепаратистских местнических тенденций со стороны местных властей требовалось установление четкого централизованного руководства сверху до низу, что стало особенно необходимым в условиях начавшейся гражданской войны и иностранной интервенции, когда от точности и своевременности выполнения распоряжений и приказов центра во многом решался исход борьбы за власть с внутренними и внешними врагами.
Милицейская повинность не смогла быть решительным препятствием в такой борьбе, поэтому после неудачи с проведением милицейской повинности обязанности поддержания правопорядка были возложены на Красную гвардию.
Как отмечают В.В. Макеев и И.В. Иванцова в своей работе, опираясь на свидетельства того времени , красногвардейцы чувствовали себя больше военными, призванными охранять советскую республику от вооруженных врагов, чем просто стражами порядка и, естественно, оказались неспособными к выполнению гражданских функций . Кроме этого, с точки зрения государственного подхода к данной проблеме, возложение обязанностей на воинские части было признано нерациональным и нецелесообразным, т.к. при их выполнении наиболее слабые и податливые соблазнам представители военного ведомства морально разлагались и отрицательно влияли на свое окружение. Эти обстоятельства, а также возросший общий рост преступности весной 1918г. в условиях хозяйственной разрухи, обострение отношений между победителями и побежденными в революции, вылившиеся в гражданскую войну, чрезвычайная военная обстановка в стране вынудили правительство большевиков отказаться от дальнейшего проведения в жизнь идеи образования милиции в форме всеобщего вооружения народа и перейти к созданию милиции как специального штатного государственного органа охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, т.е. было принято решение о восстановлении штатного полицейского аппарата в лице советской милиции.
Строительство штатной милиции началось с мая-июня 1918г., а 18 июля в составе отдела местного управления НКВД РСФСР был создан центральный орган милиции - Управление милиции, на правах подотдела
НКВД. Однако уже 7 октября 1918г. Управление было реорганизовано в Главное управление рабоче-крестьянской милиции НКВД РСФСР. Первым заведующим ГУМ был назначен А.М.Дижбит.
Летом 1918г. на I Всероссийском съезде председателей губернских советов и заведующих губернскими отделами управления он выступил с докладом «Советская милиция и ее характер, задачи и формы организации». На съезде была принята резолюция о создании милиции как штатного государственного органа. В резолюции отмечалось: «Признавая невозможным всеобщее вооружение всего населения в настоящий момент крайнего обострения классовой борьбы как в городе, так и в деревне,...съезд признает необходимой организацию советской милиции»1. В последующем на VIII съезде РКП (б) это положение войдет в партийные документы.
Документом, юридически положившем начало образования штатной милиции, стала Инструкция НКВД и НКЮ от 12 октября 1918г. «Об организации Советской Рабоче-Крестьянской милиции».
Следует повториться о том, что согласно ленинской теории - после победы социалистической революции постоянная армия и полиция должны были упраздняться и заменяться всеобщим вооружением народа - милицией. Однако уже в декабре 1917г. было сделано первое отступление от этой теории - была учреждена политическая полиция, названная Всероссийской Чрезвычайной комиссией по борьбе с контрреволюцией и саботажем (а впоследствии и со спекуляцией). Вторым шагом стало восстановление постоянной армии и флота (январь-июль 1918г.), третьим - восстановление полиции в виде советской милиции (по Инструкции «Об организации Советской Рабоче-Крестьянской милиции от 12 октября 1918г. и уголовного розыска (5 октября 1918г.) .
Реализуя положения этой инструкции, уже к осени 1919г. на территории РСФСР насчитывалось 38 губернских управлений милиции и столько же отделов железнодорожной, промышленной милиции и отделений уголовного розыска, а также подразделений водной милиции. Всего в милиции в тот период насчитывалось около 90 тысяч сотрудников .
Одновременно с образованием первых органов советской милиции остро встала задача по установлению единой правовой регламентации организации и деятельности всех звеньев аппарата милиции, обобщения накопленного опыта милицейского строительства, закрепления проверенных практикой организационных принципов, форм и методов деятельности органов милиции.
Завершился процесс организационно-правового становления милиции как штатного государственного органа принятием 10 июня 1920г. первого Положения о рабоче-крестьянской милиции. В нем нашли закрепление организационные принципы и формы построения советской милиции, а также методы ее деятельности как постоянного специального штатного государственного органа общественного порядка и борьбы с преступностью.
Указанное положение закрепило сложившиеся звенья единого милицейского аппарата по всей стране2 в который входили а) городская и уездная; б) промышленная; в) железнодорожная; г) водная, речная, морская; д) розыскная. В нем также получили дальнейшее развитие принципы, закрепленные в предшествовавших документу декретах СНК: подтверждался принцип двойного подчинения (по вертикали - НКВД и горизонтали -местным органам власти и управления); в нем нашли отражение новые моменты организационно-правового построения милиции: определялась компетенция губернских, уездных, городских управлений милиции, различных служб аппарата управления милицейскими органами, регламентировались вопросы кадрового состава: принципы комплектования, основные обязанности и права сотрудников, дисциплинарная ответственность. Положение сохраняло классовый принцип отбора кадров в милицию. Основным критерием при реализации этого принципа являлось наличие избирательного права. На службу принимались лица не моложе 21 года, грамотные, вполне здоровые и пригодные к службе.
На Кубани, так же как и в других местах, первоначально милиция строилась на основе полной децентрализации. Так, в январе 1918г. назначенный на должность начальника милиции Темрюка большевик Дроздов, совместно с рабочими, пришедшими к нему на службу, поголовно разоружил старую милицию, и офицерский состав царской армии и всех контрреволюционно настроенных лиц. Отобранное оружие было роздано членам Военно-революционного комитета и рабочей милиции. Эти действия способствовали созданию 12 января большевистского городского совета. При содействии вновь созданной милиции в Севастополь за оружием была командирована делегация рабочих, которая доставила в Темрюк 4 тысячи винтовок, 4 миллиона патронов, 11 трехдюймовых орудий, 2 тысячи снарядов. Для борьбы за установление советской власти на Кубани был создан отряд численностью 3 тысячи человек .
Развитие правовых основ организации и деятельности милиции Кубани
В рассматриваемый период в области правового регулирования всех сфер государственной и общественной жизни в рассматриваемый период велась интенсивная работа., Юридическая регламентация правоохранительной деятельности и строительства правоохранительных органов, в том числе и милиции, рассматривалось уже в первых конституционных положениях. Важное значение для развития милиции, как одного из звеньев государственного аппарата, имели конституционные положения, регламентирующие общие принципы построения системы органов государства, основы взаимоотношений с центром местных органов власти и управления, распределение компетенции между федеральными органами и органами национально-государственных образований.
Переход к новой экономической политике, осуществленный на основе решений X партсъезда значительно активизировал законотворческую работу. Главным документом, регламентировавшим правовые основы милиции, являлась Конституция РСФСР 1918г. Сохраняли силу и основные правовые акты, регламентирующие организацию и деятельность милиции, принятые в годы гражданской войны и иностранной военной интервенции.
Определяя в самых общих чертах предметы ведения местных органов власти, Основной закон (ст.61) требовал проведения в жизнь всех постановлений высших органов советской власти, чем обеспечивался необходимый централизм, единство ,проводимой политики; принятие всех мер к поднятию данной территории в хозяйственном и культурном отношении; разрешение всех вопросов, имеющих местное значение, что предполагало широкие полномочия и в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности; объединение всей советской деятельности в пределах данной территории, в том числе, конечно, и деятельности правоохранительных органов. Для выполнения возложенных на них задач, согласно ст.63 Конституции, при городских и сельских советах, при губернских, областных, волостных исполнительных комитетах создавались соответствующие органы.
Конституции и другие законодательные акты республик в составе Российской Федерации создавались на тех же принципах, что и Основной закон и обычные законы РСФСР. Поэтому можно говорить о единообразии конституционного регулирования организации и деятельности правоохранительных органов на территории РСФСР.
Как исполнительный орган милиция имела широкий круг задач, которые определили ее основные обязанности. Условно их можно разделить на три группы:
1. Обязанности милиции по охране государственного и общественного строя, по обеспечению выполнения предписаний законов, а именно: - строгое наблюдение за исполнением всеми гражданскими декретов и распоряжений органов власти по учету, распределению и соблюдению твердых цен на продукты производства и сельского хозяйства, своевременное оповещение населения о распоряжениях органов власти; - содействие государственным органам в осуществлении ими возложенных на них обязанностей.
2. Поддержание порядка в общественных местах, составление актов и протоколов о нарушениях порядка, преступлениях и происшествиях. Милиция была обязана принимать также меры по обеспечению порядка и безопасности во время стихийных бедствий (наводнений, пожаров и т.п.), оказывать помощь при несчастных случаях. Кроме мер, осуществляемых собственными силами, она могла, когда это необходимо, привлечь к содействию граждан: - наблюдение за санитарией и благоустройством на улицах, площадях, контролирование порядка движения на дорогах; - выдача, в случаях предусмотренных распоряжениями центральной власти удостоверений личности, трудовых книжек и других удостоверений и свидетельств.
3. Обязанности милиции по борьбе с преступностью: проведение оперативно-розыскных мероприятий; непосредственное участие в ведении расследований и оказание содействия судебным органам в исполнении приговоров .
В условиях новой экономической политики милиция призывалась к укреплению законности в стране, должна была стать в высшей степени исполнительной властью.
Конкретно-историческая обстановка заставляла искать особые пути обеспечения борьбы с преступностью и охраны общественного порядка. В соответствующем разделе Положения об НКВД РСФСР регламентировалось устройство, права и обязанности милиции . Утвержденное постановлением ВЦИК и СНК РСФСР 24 мая 1922г., оно возлагало на НКВД организацию и управление милицией. Следует сказать, что переход к новой экономической политике не нашел должного отражения в юридическом оформлении ее правового положения.
Данное обстоятельство объяснялось рядом причин. Разработка Положения о НКВД началась в разгар гражданской войны - в 1919г. После длительных согласований, обсуждений с заинтересованными сторонами, внесения дополнений и изменений в результате учета замечаний и пожеланий проект Положения был представлен в Малый Совнарком, который утвердил его 26 мая 1921г.1 Президиумом ВЦИК он был утвержден 10 июня 1921г. С этого времени он рассматривался как действующий нормативный акт, подтверждением чего является ст. 10 декрета ВЦИК от 6 февраля 1922г. об упразднении ВЧК, которая предписывала внести изменения в Положение об НКВД3. Таким образом, в данном документе дух и идеи НЭПа не могли найти воплощения, хотя бы потому, что не позволял временный фактор.
Что же касается последующего периода, то А.Я.Малыгин предполагает, что НКВД, будучи знакомо с процедурой прохождения правовых актов такого уровня как Положение, не только не стал отзывать его из СНК и ВЦИК для внесения изменений (даже если представить, что за год после перехода к НЭПу накоплен и обобщен опыт работы органов внутренних дел в новых условиях), но, скорее всего, постарался быстрее его «протолкнуть», т.к. с 1922г. начали высказываться предложения о ликвидации НКВД. Кроме того, остались неизменными теоретические представления о сущности государства переходного от капитализма к социализму периода, что позволило сохранить ранее принятые конституционные положения и принципы строительства государственных органов. Тот факт, что на уровне Положения не нашли отражения вызванные новой экономической политикой изменения в организации и деятельности милиции предполагал его корректировку в последующих актах государственных органов. По такому пути и пошли. Но это означало «увязку» с НЭПом по каким-то частным вопросам жизнедеятельности милиции в ведомственных актах, а чаще всего выражалось в видимости подобной тактики, сводившейся к выражениям типа «НЭП потребовал...», «в соответствии с НЭП необходимо...» и т.п.
Ярким примером воздействия НЭПа на органы милиции стало создание весной 1923г. в их системе профсоюзных организаций и распространение на сотрудников милиции КЗОТа (за некоторыми изъятиями), что получило нормативно-правовое оформление1. Теперь сотрудники милиции приравнивались к лицам наемного труда, еженедельно (по соглашению с местными органами профессионального союза) должны были предоставляться выходные дни (в свободное от оперативной работы время), а также выплачиваться дополнительное вознаграждение «в виде добавочного содержания к основному окладу», если выходные дни не были предоставлены. Работникам милиции предоставлялось право на отпуск на основании и в соответствии с КЗОТом; равным образом на них распространялись «все гарантии» Кодекса законов о труде.
Правовая регламентация системы отбора, расстановки, обучения и воспитания кадров милиции
Важное место в реализации внутренних функций органов милиции принадлежит кадровой работе. В рассматриваемый период этому направлению придавалось особое значение. В соответствии с циркулярным 4 письмом ЦК РКП (б) «О мерах усиления партийной и политико-воспитательной работы в Рабоче-Крестьянской милиции», подчеркнувшим, что создание действительно Рабоче-Крестьянской милиции и полное оздоровление ее рядов является одной из важных задач, местным партийным органам предлагалась партийную работу в милиции рассматривать не менее важной областью работы, чем другие. В письме всем партийным организациям предлагалось поддерживать тесную связь с коммунистическими ячейками милиционеров, обращать самое серьезное внимание партийных комитетов на деятельность политсекретариатов милиции.
Реализуя данные указания, комплектование милиции кадрами политработников на Кубани шло достаточно быстро. Для укрепления партийного влияния в органах милиции в распоряжение политсекретариата областной милиции Кубано-Черноморской областной комитет РКП (б) направил 72 коммуниста. Наряду с этим в 11 отделах: Краснодарском, Кавказском, Армавирском, Майкопском, Туапсинском, Новороссийском и других были учреждены политсекретариаты, начальниками которых назначались исключительно члены большевистской партии.
Эти и другие меры привели к положительным результатам: улучшилось состояние воспитательной работы с личным составом, сложилась целостная система политико-воспитательной работы, которая стала проводиться планово, целенаправленно; заработали клубы, библиотеки, развернули работу красные агитаторы; стали регулярно проводиться занятия с милиционерами по политической подготовке, устраивались групповые чтения газет и журналов, по разным отраслям знаний проводились лекции и беседы.
В первые годы становления и упрочения советской власти партия всем фронтом повела работу по ликвидации неграмотности и малограмотности среди взрослого населения.
Во многих отдельских милициях Кубано-Черноморской области по инициативе коммунистов стали открываться школы и кружки по ликвидации неграмотности среди личного состава.
Характерен для того времени призыв начальника Екатеринодарской милиции Родиона Шипулина: «Товарищи милиционеры! Обстановка настоящего времени крайне напряженная, требующая от вас всяческих жертв и усилий. Однако мы не должны забывать, что любая, самая незначительная возможность повысить свой духовный уровень должна быть использована нами в полной мере.
Все завоеванное нами со столькими страданиями и жертвами может быть удержано при условии приобретения тех знаний, которые делали нас бессильными перед кучкой тунеядцев. Отнимем же товарищи, самое дорогое оружие у своих врагов. Время не ждет, будем учиться кустарным путем, пока обучение не оборудовано всеми средствами науки.
Призываю комячейки, культпросветы, комслужащих и всех сотрудников гормилиции помочь в решении этой задачи.
Пусть каждый вложит лепту в общее дело по силам своим, помня, что здание вырастает из кирпичей» . 21 февраля 1921г. партийное собрание комячейки Краснодарской отдельско-горо декой милиции постановило: «Для искоренения неграмотности срочно открыть милицейский клуб с соответствующими секциями»1. Это был первый милицейский клуб на Кубани. Здесь же была открыта и библиотека-читальня.
В Новороссийске по решению комячейки отдельско-городской милиции с неграмотными и малограмотными два раза в неделю проводились занятия, на которых милиционеры учились грамоте, повышали свой политический уровень. Позже там, в центральном клубе, с помощью местных органов власти была открыта постоянная милицейская школа.
В станице Камышевской Ейского отдела для повышения общеобразовательной подготовки милиционеры открыли клуб под названием «Первый луч к знанию». В него записывались не только свои сотрудники, более 125 человек местных жителей стали членами клуба. В основном это была казачье-крестьянская молодежь. Кроме общеобразовательной школы, милиционеры при клубе организовали политическую, литературную, драматическую и музыкально-хоровую секции. Члены клуба нередко выступали с политическими беседами и читками газет и станичниками.
Вскоре такие клубы открылись почти во всех отдельских и городских милициях области. Они сыграли большую роль в воспитании работников милиции.
К началу октября в области было образовано 7 школ грамоты, в которых обучалось 259 милиционеров. За полгода в школах прочитано 574 общеобразовательных и 79 политических лекций, создано 13 самостоятельных драматических студий, в библиотеках было собрано 7013 книг, на которые приходилось 2500 читателей.
Вместе с тем в этой работе постоянно возникали серьезные трудности: не хватало бумаги, учебников, помещения не отапливались, люди шли на занятия полуголодными. По данным начальника политсекретариата Кубано-Черноморской областной милиции в 1923г. для школ по борьбе с неграмотностью было отпущено 72 букваря, 67 листов бумаги для тетрадей, 265 ручек, 275 перьев, одна книга по ликвидации неграмотности и 7 разрезных азбук1.
Кроме этого милиция постоянно испытывала и другие трудности: отсутствие самого необходимого: бумаги, канцпринадлежностей, недостаток вооружения, обмундирования, обуви. На вооружении милиции находилось свыше десятка различных старых систем оружия. В уголовном розыске один револьвер приходился на трех-четырех работников. Не хватало боеприпасов. Как правило, к одной винтовке имелось несколько штук патронов. Например, в Армавире на 345 милиционеров и работников уголовного розыска приходилось 147 винтовок, 1550 патронов и 10 револьверов. Еще хуже было с обмундированием. В течение года на весь личный состав было выдано 5 шинелей, 7 шаровар, 7 гимнастерок, 2 пары сапог, 7 пар ботинок, 18 нательных рубах, 5 носовых платков.
На I съезде милиции Ейского отдела начальник милиции Гусев докладывал, что на 876 сотрудников приходится 145 винтовок, 3025 патронов, 10 револьверов и 21 шашка.
Начальник Майкопской отдельской милиции В.И.Ефремов в своем докладе I съезду начальников милиции Кубано-Черноморской области 14 августа 1920г. сообщал: «Продовольственный вопрос стоит очень остро -милиция не снабжается самым необходимыми предметами. Все сотрудники, за исключением некоторых милиционеров, разуты и раздеты. Охрана порядка в станицах лежит на милиции, которая несмотря на свою малочисленность, слабое вооружение и голод по несколько суток подряд выдерживает натиск превосходящих сил банд.. .»2.
18 августа 1920 г. командующий IX армией И.П.Уборевич, обеспокоенный положением милиции, из Тамани телеграфировал начальнику Славянской отдельской милиции: «Увеличьте милицию станицы Гривенской до 80 человек, т.к. станица Гривенская с хуторами и селами тянется на 60 верст в длину и 5 верст в ширину и лежит непосредственно в районе камышей и плавней. Предлагаю вам обратить серьезное внимание на организацию милиции в этом районе. Необходимое обмундирование на 70 человек и 45 винтовок срочно выслать начальнику милиции Гривенской. С 1 июня милиционеры Гривенской жалования не получают. В этих ненормальных условиях работать местной милиции нельзя. Предлагаю жалование гривенским милиционерам выплачивать аккуратно, временно из Таманского казначейства, через казначея ревкома станицы Гривенской. О принятых мерах срочно доложите»1.
Однако, были и сообщения другого плана. Из рапорта заведующего инспекторским отделом начальнику Кубано-Черноморского областного управления милиции от 15 ноября 1920г.: «Наблюдая за ходом работы милиции выяснено, что весь командный состав милиции, за некоторым исключением, не соответствует своему назначению. Особенно хромает командный состав с нравственной точки зрения. Есть основания полагать, что не все вещи, отбираемые при обысках у граждан, попадают по своему назначению. Наибольшее число вещей распыляется по рукам сотрудников милиции.
