Содержание к диссертации
Введение
1. Правовые основы организации и деятельности государственной думы 14
1.1. Законодательство о Государственной думе 14
1.2. Компетенция представительного органа власти 51
1.3. Правовой статус депутатов Государственной думы 74
2. Практическая реализация избирательного права в государственную думу на примере владимирской губернии 97
2.1. Общее и особенное в избирательной процедуре на региональном уровне 97
2.2. Административный ресурс при выборах в Государственную думу
2.3. Роль политических партий в формировании депутатского корпуса..151
Заключение 178
Библиографический список
- Законодательство о Государственной думе
- Компетенция представительного органа власти
- Общее и особенное в избирательной процедуре на региональном уровне
- Административный ресурс при выборах в Государственную думу
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время проблемы изучения взаимоотношений между властью и обществом в самых различных аспектах продолжают привлекать пристальное внимание российских исследователей. Ученые пытаются осмыслить как содержательную сторону воздействия общества на государство, так и природу саморегулирования общества, учитывая воздействие на него государственных структур. Эти вопросы приобретают особое значение в связи с попытками провести в современной России очередной комплекс реформ, связанных с функционированием государственного управления и местного самоуправления, социальной сферы.
На новом демократическом этапе развития отечественного права и государства формирование политико-правовой системы современной России является логическим продолжением тех процессов, которые отчетливо прослеживаются во всей предыдущей истории нашей Родины. В связи с этим, современные ученые все чаще обращаются к прошлому опыту российской государственно-правовой науки и юридической практики. Для правовой науки большое значение имеет изучение становления и развития институтов государства и права, поэтому приобретают особую значимость историко-правовые исследования. Через анализ тенденций исторического становления того или иного института происходит процесс познания закономерностей функционирования государства и права в конкретной сфере общественных отношений. Не является исключением и зародившийся в начале XX в. институт народного представительства в лице Государственной думы Российской империи, работа которой была прервана общеизвестными революционными событиями 1917 г.
Нередко можно слышать, что Государственная дума образца 1906-1917 гг. не смогла предотвратить гибель исторической России и ее ценностей, спасти страну от революции и гражданской войны, а значит, опыт первого русского парламентаризма оказался провальным. Это не совсем так. Как раз у Думы был хороший шанс спасти Россию от революции, но вмешалась мировая война, об-
4 рушившая четыре империи, включая и Российскую. Конечно, утвердившийся в 1917 г. коммунистический строй на 70 лет прервал формирование в нашей стране демократических институтов, пресек развитие парламентаризма. Но все же ростки политической демократии и парламентаризма не были полностью искоренены из российской почвы. Они пробили себе дорогу в ходе начавшейся на рубеже 80-90 гг. XX столетия процесса демократизации советской государственной системы. Уже в декабре 1993 г. борьба между советской системой и демократическими силами вступила в фазу силового противостояния. Эти драматические события ускорили процесс формирования нового этапа российской государственности, одно из центральных мест в котором отвелось возрождению парламентских традиций в форме функционирования органа всероссийского народного представительства Государственной Думы, нижней палаты Федерального Собрания.
Таким образом, становление парламентской власти опиралось и опирается на определенные политико-правовые идеи, которые, совершенствуясь и развиваясь, обусловливают направление движения России к подлинному правовому государству. С этой точки зрения правовой опыт зарождения и развития главного представительного органа страны первых двух десятилетий XX в. может сыграть положительную роль в деле укрепления и модернизации подлинных государственно-правовых традиций первого российского парламента в работе, как Государственной Думы, так и Федерального Собрания в целом. В этом и заключается актуальность выбранной темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Изучение парламентской истории России от начала XX века до октября 1917 г. остается одной из ключевых тем в российской историографии, в трудах историков государства и права, политико-правовой мысли, хотя анализ степени изученности темы позволяет сделать вывод об отсутствии специальной комплексной работы, системно раскрывающей исключительно правовые основы формирования и деятельности Государственной думы, а также отдельных исследований, освещающих особенности
процесса формирования представительного органа власти на региональном уровне.
В целом историографию работ по проблемам, имеющим отношение к теме становления и развития политико-правовых основ деятельности Государственной думы Российской империи можно разделить на следующие временные периоды:
а). Дореволюционные публикации об основах российской государственности в начале XX в., включая правовое регулирование деятельности представительных органов - Государственной думы и Государственного совета В. П. Алексеева, В. М. Гессена, Ф. Дана, А. О. Жижиленко, В. В. Ивановского, Н. М. Коркунова, С. А. Котляревского, Н. И. Лазаревского, А. Е. Лосицкого, П. И. Люблинского, Б. Э. Нольде, А. Пажитнова, Н. И. Палиенко, Л. А. Шалланда и
ДР.'
б). Работы ученых советского периода по вопросам становления и развития российского самодержавного строя нового порядка в начале XX в., затрагивающие историю функционирования Государственных дум отдельных созывов: А. Я. Авреха, Б. В. Ананьича, Н. И. Васильевой, Г. В. Вернадского, В. М. Давидовича, В. С. Дякина, Н. П. Ерошкина, Ф. И. Калинычева, С. М. Сидельнико-ва, Е. Д. Черменского, К. Ф. Шацилло, В. В. Шелохаева, А. Е. Шепелева и др.2
Алексеев В. П. Первый русский парламент. М.: изд. В. В. Кожевниковой и Е. А. Коломинцевой (Б-ка «Свободная Россия». № 30. Под общей ред. С. П. Мельгунова и П. М. Шестакова) 1906; Гессен В. М. Основы конституционного права. Пг.: 1917; Гессен В. М. Русское государственное право. СПб.: 1909; Дан Ф. Новый избирательный закон 3 июня 1907 г. СПб.: 1907; Жижиленко А. О безответственности народных представителей. Ярославль: 1909; Ивановский В. В. Учебник государственного права. Казань: 1908; Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II. СПб.: 1913; Котляревский С. А. Юридические предпосылки русских Основных законов. М.: 1912; Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб.: 1908; Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. СПб.: 1913; Лосицкий А. Е. Избирательная система Государственной думы. СПб.: 1906; Люблинский П. И. ... Конституционная или административная гарантия? [К вопросу о пределах и порядке ответственности членов]. Ярославль: 1913; Нольде Б. Э. Очерки русского конституционного права. СПб.: тип. «Правда», 19І1; Пажитнов А. К вопросу о русской конституции. Пг.: 1909; Палиенко Н. Н. Основные законы и форма правления в России. Юридическое исследование. Харьков: 1910; ШалландЛ. А. Русское государственное право. Юрьев: 1908.
3 Аврех А. Я. Царизм и IV Дума (1912-1914 гг.). - М.: Наука, 1981; Аврех А. Я. Царизм накануне свержения. / Отв. ред. А. Н. Анфимов; АН СССР, Ин-т истории СССР. - М.: Наука, 1983; Кризис самодержавия в России. 1895-19І7. -Л.: Наука, Ленингр. отд-ние, 1984; Васильева Н. И, Гальперин Г. Б., Королев А. И. Первая российская революция и самодержавие / Государствен но-правовые проблемы / - Л.: 1975. Изд-во Лен-го ун-та; Давидович А. М. Самодержавное государство в России в эпоху империализма: (классовая сущность и эволюция абсолютизма в XX в.). М.: Наука, 1976; Дякин В. С. Буржуазия, дворянство и царизм в 1911-1914 гг. Разложение Третьеиюньской системы. Л.: Наука. Ленингр. отд-ние, 1988; Калинычев Ф. И. Государственная дума в период первой русской революции (1905-1907 годов). М.: 1965; Сидельников С. М. Образование и деятельность первой Государственной думы. М.: Изд-во Моск. ун-та. 1962; Черменский Е. Д. Буржуазия и царизм в первой русской рсво-
в). Постсоветские исследования в трудах В. А. Демина, О. Г. Малышевой, В. Г. Кошкидько, Ю. В. Пуздрача, А. Ф. Смирнова, В. М. Шевырина и др.1 Особенностью данных работ является то, что они лишены идеологической окраски и вводят в научный оборот разнообразный пласт документов и материалов об истории становления и функционирования Государственной думы Российской империи.
Из современных произведений особо следует выделить работу В. А. Демина «Государственная Дума России: механизм функционирования». Здесь впервые предпринята попытка сосредоточить свое внимание на истории образования Государственной думы, затрагивая анализ правовых основ ее деятельности. Автор рассматривает круг полномочий Думы и ее отношения с другими органами государственной власти, порядок формирования этого представительного учреждения, анализирует правовой и социальный статус ее членов. Имеет также большое значение монография А. Ф. Смирнова «Государственная Дума Российской империи 1906-1917 гг.: историко-правовой очерк», где автор впервые последовательно рассматривает деятельность Дум всех четырех созывов, начиная от истоков возникновения этого органа в государственной системе Российской империи и заканчивая прекращением его деятельности в ходе Февральской революции 1917 года.
В завершение обзора историографии проблемы, можно сделать обоснованный вывод о том, что в отечественной историко-правовой и исторической литературе обстоятельно, на показательном фактическом материале рассмотрены вопросы истории появления и функционирования Государственной думы дореволюционной России на фоне реформирования государственного строя Россий-
люции. (1905-1907 гг.). Под ред. А. Быстрянского. М-Л.: Сощкгиз. 1939; Черменский Е. Д. IV Государственная дума и свержение царизма в России. / Е. Д. Черменский. - M.: «Мысль». 1976; Шаиилло К. Ф. Конституционное движение накануне первой русской революции, - М.: Наука, 1988; Шелохаев В. В. Идеология и политическая организация российской либеральной буржуазии 1907-1917 гг.-М.: Наука 1991; Шепелев Л. Е. Царизм и буржуазия в 1904-1914 гг. Л.: 1987. 1 Демин В. А. Государственная Дума России: механизм функционирования. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН) 1996; Малышева О. Г. Думская монархия: рождение, становление, крах. Ч. I: Власть и зарождение Государственной думы. - М.: Изд-во РАГС, 2001; Пуздрач Ю. В. История российского конституционализма IX-XX веков. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004; Смирнов А. Ф, Государственная Дума Российской Империи 1906-1917 гг.: Историко-правовой очерк. М.: Книга и бизнес, 1998; Шевырин В. М. Государственная дума в России (1906-1917 гг.). Научно-аналитический обзор. // Под ред. А. А, Твердохлеба. - М.: ИНИОН РАН. - 1995.
7 ской империи в первые десятилетия XX в., различные аспекты формирования депутатского корпуса Думы разных созывов в общегосударственном масштабе, даны разнообразные политические оценки ее деятельности. Вместе с тем, почти не имеется специальной литературы юридического характера, содержащей комплексный анализ правовой базы образования и деятельности Государственной думы в период с 1905 по 1917 гг.
Более того, практически не изучен системно процесс по выборам депутатов в Государственную думу на региональном уровне: не исследован значительный пласт местных архивных документов и региональной печати, дающих более полное и детальное представление об особенностях порядка реализации избирательного права подданных на выдвижение своих представителей в Государственную думу.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, связанных с введением, формированием и функционированием Государственной думы как представительного органа власти Российской империи.
Предметом исследования выступают политико-правовые основы образования и деятельности Государственной думы, особенности процесса формирования депутатского корпуса в целом и его части во Владимирской губернии.
Цель работы заключается в осуществлении комплексного историко-правового исследования правовой базы деятельности Государственной думы как нижней палаты первого в истории России парламента и особенностей формирования данного органа власти в рамках регионального масштаба на примере Владимирской губернии.
Сформулированная цель конкретизируется в ряде следующих основных задач:
раскрыть основные социально-правовые предпосылки введения учреждения народного представительства в Российской империи в начале XX столетия;
изучить историю становления и развития законодательства о Государственной думе;
проанализировать сферу полномочий представительного органа власти;
выявить особенности правового статуса депутатов Государственной думы;
определить влияние особенностей компетенции Государственной думы на характер пореформенного государственного строя Российской империи в начале XX века;
выявить особенности в процедуре формирования членского корпуса Государственной думы во Владимирской губернии;
раскрыть полномочия и характер деятельности в сфере выборного производства местных органов власти Владимирской губернии, занимавшихся организацией и проведением выборов в Государственную думу;
изучить фактологические и сущностные аспекты участия политических партий в думских избирательных кампаниях, проходивших во Владимирской губернии и показать роль партий в формировании части депутатского корпуса от владимирского региона;
выделить общее и установить специфику в формировании Государственной думы как органа народного представительства на губернском уровне.
Методологическую основу исследования составляет комплекс методов научного познания социальных процессов, нашедшем отражение в системном подходе к предмету диссертационного исследования: диалектико-материалистический метод познания окружающего мира, относимый к всеобщему, и вытекающие из него общенаучные методы (анализа и синтеза, дедукции и индукции и др.) а также ряд частнонаучных методик (качественного и количественного анализа, классификации правовых явлений жизни общества, аналитической обработки правового материала и архивных документов, систематизации и классификации экстраполяции, моделирования и др.).
В ходе проведения изучения объекта и предмета диссертационного исследования использовались и методы, характерные только для юридической науки: историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой и др.
Теоретической базой исследования является монографическая и другая научная и учебная литература таких отраслей знаний как теория государства и права, история отечественного государства и права, конституционное право и
9 др.; статьи в ведущих периодических изданиях, как дореволюционных, так и современных, об актуальных проблемах развития дореволюционного российского парламентаризма, а также диссертационные работы, тематика которых не выходит за рамки настоящего объекта исследования.
Эмпирическую базу исследования составили нормативно-правовые акты, архивные материалы официального и секретного делопроизводства, опубликованные источники и местная периодическая печать.
Первую группу источников составляют сосредоточенные в Полном собрании законов Российской империи законодательные акты, регламентировавшие порядок формирования и деятельность Государственной думы, полномочия и порядок избрания ее депутатов.
Центральное место в диссертационном исследовании отводится материалам Государственного архива Владимирской области. Большое значение имеют дела Владимирского губернского по земским и городским делам присутствия (фонд 205), содержащие в себе Циркуляры Министерства внутренних дел, постановления городских дум и комиссий по выборам в Государственную думу, отчеты о выборном производстве на разных стадиях, поступавшие в присутствие от должностных лиц на местах и от уездных исправников и полицмейстеров. Большой интерес вызывает и фонд Канцелярии Владимирского губернатора за номером 14, содержащий важнейшие циркуляры губернатора уездным исправникам по поводу выборного производства, переписку губернских начальников с МВД, рапорта уездных исправников и полицмейстеров о ходе избирательной кампании в уездах.
К группе опубликованных источников относятся протоколы секретных совещаний в высших кругах под председательством императора Николая II по разработке проектов законодательных актов об органах народного представительства, Стенографические отчеты заседаний Государственной думы и мемуары. Сосредоточенные в них сведения позволяют объективно оценить первые в истории страны избирательные законы общеимперского уровня, понять
10 место, отводимое в сложившейся государственной системе Думе, ее функции и полномочия.
К последней группе источников можно отнести материалы владимирской периодической печати, сообщавшие читателям данные о подготовке, ходе и результатах думских избирательных кампаний, и содержащие отдельные статистические данные по выборам в Государственную думу, проходившим во Владимирской губернии.
Научная новизна диссертационной работы представляет собой первое в отечественной историко-правовои науке комплексное исследование процесса формирования членского корпуса Государственной думы Российской империи на примере Владимирской губернии. С этой целью в работе были впервые системно проанализированы правовые условия и порядок функционирования первого в истории России представительного учреждения, а также особенности практической реализации избирательного права в Государственную думу в региональном масштабе.
Научная новизна конкретизируется в следующих результатах:
произведены анализ и обобщение обширного и разнообразного круга источников по исследуемой проблеме, которые вводятся в научный оборот впервые;
впервые персонифицировано и осуществлено исследование характера выборов в Государственную думу на материалах Владимирской губернии;
выявлено общее и особенное в избирательном процессе по формированию Государственной думы во Владимирской губернии.
На защиту выносятся следующие положения:
- усиление революционного движения в России в самом начале XX века за
ставило правительство предпринять конкретные шаги по разработке законода
тельства о народном представительстве для подавления волнений в стране. Ре
зультатом этой работы явилось создание двухпалатной системы представитель
ной власти, состоящей из выборной Думы с законодательными полномочиями
и назначаемого императором Госсовета. Это было высшим достижением в области конституционных ограничений единоличной власти императора.
власти, разрабатывая и вводя в действие законодательство о Государственной думе как учреждении представительном, были настроены крайне недоверчиво к самой идее народного представительства, и делали все возможное, чтобы максимально ограничить права и полномочия Государственной думы, как до начала ее открытия, так и в процессе ее функционирования.
существенно ограниченные полномочия Государственной думы, вынужденной делить законодательную власть с императором, предопределили место представительного органа в системе государственной власти, складывающейся по типу конституционной дуалистической монархии. Законодательная власть принадлежала императору и двухпалатному парламенту, высшая исполнительная - императору и ответственным перед ним министрам, высшая судебная и контрольная Правительствующему сенату;
законодательство, характеризующее правовое положение членов Государственной думы было неясным и противоречивым. При составлении статей Учреждения Государственной думы 1906 г., посвященных правовому статусу народных избранников, использовалось, во-первых, европейское законодательство, которое предусматривало независимость депутатов и их безответственность за речи и голосования, во-вторых, противоречащее этому принципу русское дореформенное законодательство о статусе членов Государственного совета, которые были не народными представителями, а чиновниками и несли ответственность за преступления по должности;
куриальность, многоступенчатость, не всеобщий и цензовый характер, выборов в Государственную думу предопределили непростой многоуровневый ход избрания парламентариев во Владимирской губернии, проходивших в рамках общеимперской концепции думского избирательного процесса. Наблюдались и отдельные отклонения от требований законодательства, которые касались в основном правил включения лиц в избирательные списки и порядка обеспечения возможности участвовать подданным в избирательных собраниях;
во Владимирской губернии организация и использование административного ресурса при выборах в Государственную думу шли типичным образом. Владимирский губернатор оказывал определяющее воздействие на подчиненные ему органы и должностные лица, занятые в избирательном процессе, действуя по указке царского правительства, заинтересованного в формировании депутатского корпуса правого политического толка. Содействовала ему в решении организационных вопросов впервые созданная подсистема комиссий по делам о выборах в Государственную думу. Но основной целью деятельности избирательных комиссий, помимо выполнения чисто организационных задач, было рассмотрение и разрешение возникающих в процессе проведения выборов споров и неоднозначных ситуаций (например, разрешение жалоб лиц на невключение их в избирательные списки);
в ходе выборного производства на территории Владимирской губернии имели место факты намеренного учинення администрацией препятствий к свободному волеизъявлению избирателей с целью подтасовки результатов выборов. В некоторых ситуациях было налицо влияние фактора злоупотребления чиновниками, организующих проведение выборов, административным ресурсом;
во Владимирской губернии характер деятельности политических партий на думских выборах в целом соответствовал общеимперскому вектору развития, но имел свои отличительные черты, особенно ярко проявившиеся в период проведения выборов в Государственную думу второго созыва. Так, упавший процент представительства кадетов во второй Думе совершенно не соотносился с результатами избрания депутатов во Владимирской губернии, где они опять пользовались большой поддержкой. Более того, на вторых выборах политический спектр депутатов от владимирского региона, в отличие от полного думского состава, был абсолютно левого направления благодаря также и энергичному включению в борьбу социал-демократов, которые даже в третью и четвертую особо неблагоприятные для оппозиционных партий избирательные кампании успешно проводили по одному своему кандидату.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что привлеченный исторический материал и сформулированные в диссертации положения и выводы дополняют и расширяют сферу научного знания в области историко-правовых дисциплин.
В результате проведенного исследования получены новые данные и обобщены ранее известные историко-юридические материалы, которые могут быть использованы в дальнейшем при разработке проблем, связанных с историей становления и развития российского парламентаризма.
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы, полученные в ходе исследования, можно использовать при разработке актуальных вопросов истории права государства, истории политических и правовых учений, конституционного права, а также истории России, политологической и социологической науке. Собранный и систематизированный материал может использоваться при разработке нормативно-правовых актов, учебных и учебно-методических пособий по истории государства и права России, истории политических и правовых учений.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской правовой академии. Основные положения и результаты исследования изложены в монографии, учебном пособии и семи статьях общим объемом 12,53 п. л. Выводы и рекомендации по теме исследования сообщались на Международной молодежной научной конференции XXXII Гагаринские чтения, региональном владимирском конкурсе научных работ «Обеспечение прав человека и правовое просвещение», проводимом Ассоциацией юристов России, Молодежным союзом юристов и комитетом по молодежной политике администрации Владимирской области, а также на научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых Муромского филиала Московского психолого-социального института.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
14 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
Законодательство о Государственной думе
Общеизвестно, что царская Россия сначала не была государством с представительным образом правления, но никак не находилась вне мирового конституционного процесса. Русской общественно-политической и научной мыслью в XIX веке был выработан (в том числе и в правительственных кругах) целый ряд конституционных проектов, направленных, в частности, на ограничение царского самодержавия, а некоторые из них - и на переход к республиканской форме правления с общегосударственным представительным учреждением1.
Россия была близка к введению представительных учреждений в период царствования Александра I, который инициировал разработки конституционных проектов, так и не реализованных на практике, но оказавших большое влияние на развитие российской общественно-политической мысли.
Так, по особому поручению императора один из первых проектов устройства представительного учреждения разрабатывает к осени 1809 г. М. М. Сперанский. «Истинная монархия» должна стать конституционной, с народным представительством2. План Сперанского предусматривал создание целого ряда законодательных учреждений наряду с судебными и исполнительными органами3. Законодательный ряд образовывали «думы» - волостные, уездные, губернские и государственная. Волостная дума составлялась из земельных собственников волости и из депутатов от казенных крестьян (по одному от 500 душ), она выбирала волостное правление и депутатов в уездную думу; уездная дума выбирала уездное правление и депутатов в губернскую думу; губернская дума выбирала губернское правление и депутатов в Государственную думу. Государственная дума должна была собираться ежегодно, рассматривать и одобрять вносимые правительством законопроекты и государственный бюджет, делать представление о нуждах народа, об ответственности министров и распоряжениях властей, нарушающих «основные» государственные законы.
І января 1810 г. произошло торжественное открытие нового Государственного совета. Он мыслился как верхняя палата Российского парламента; нижняя выборная палата, Государственная дума, а также местные думы должны были быть провозглашены 1 мая, а собраны уже 1 сентября того же года. Итак, в сентябре 1810 г. Россия должна была стать конституционной монархией. Но этому не суждено было стать. Вся внутренняя и внешняя политика Александра I встречалась с резкой и раздраженной критикой оппозиции. Ее рупором стал Н. М. Карамзин, который в «Записке о древней и новой России» жестко отозвался новом российском конституционном опыте и реформе министерско бюрократического управления. Он говорил о неготовности России к таким новациям и отстаивал старое русское самодержавие: «...У нас не Англия, не Пруссия и не Франция...в России государь есть живой закон...»1.
В мае 1818 г. Александр I продолжил свои конституционные опыты. Царь поручает Н. Н. Новосильцеву очередной план конституции для России. В Варшаве, на рубеже 1819-1820 гг. французский юрист Дешан под руководством Н. Н. Новосильцева пишет на французском языке Конституционную хартию России. Проект предполагал федеративную структуру империи, которая разделялась на 12 наместничеств. Внутри каждого из них предлагалось создать двухпалатную Думу. Члены верхних палат назначались императором, нижних — выбирались дворянами и городскими жителями. Документ этот в его русском вари-анте был назван Государственной уставной грамотой Российской империи . Но царь опять не подписал этот документ, опасаясь проникновения революционных идей в Россию. Он был согласен с Н. М. Карамзиным, который считал, что Россия еще не готова, народ должен просветиться, освободиться внутренне от присущего ему рабства. Писатель говорил, что не вовремя данная свобода опасна для государства, к свободе людей надо готовить и направлять нравственно1.
Осторожные попытки вернуться к идее призвания выборных предпринимались в правление Александра II, но дальше обсуждения планов привлечения небольшого количества выборных от земств к работе Государственного совета дело не тронулось с места.
В 1880 г. С. А. Муромцев подал М. Т. Лорис Меликову записку, в которой выражалась надежда, что после дарования освобожденной Болгарии конституции (одно из важнейших последствий русско-турецкой войны 1877-1878 гг.) правительство проведет конституционные преобразования в самой России . Такой аргумент приводили либералы в пользу российской конституции.
Однако в период правления Александра II конституция так и не появилась. Оценивая проекты «либеральных» или «конституционных» реформ, разрабатывавшихся в правительственных кругах при Александре II, можно согласиться с мнением Г. В. Вернадского, говорившего, что эти реформы были «весьма осторожны и умеренны, далеко не достигая конституционного размаха правительственных проектов эпохи Александра I...,осуществлением этих проектов вносились бы не принципиальные, а только технические изменения в конструкцию некоторых государственных учреждений»3.
В начале царствования Александра III, в 1882 г. министр внутренних дел Н. П. Игнатьев предпринял последнюю в этом столетии попытку созвать депутатов от народа, предложив царю вернуться к практике Земских соборов, разумеется, модернизированной к условиям тогдашней России. Однако солидарное сопротивление бюрократов (К. П. Победоносцева, М. Н. Островского и др.) и боязнь царя похоронили игнатьевский проект на стадии предварительного обсуждения. А к этому времени страна вполне созрела для участия депутатов в законотворческом процессе: с 1864 г. в России существовало выборное местное самоуправление - земство. И опять прошло более двух десятилетий, когда самодержавие, уже в лице Николая II, вернуло в повестку дня этот вопрос.
В стране постепенно нарастало массовое рабочее и крестьянское движение, хотя и стихийное, но уже обладающее ярко выраженными демократическими требованиями. Оно поставило перед различными политическими силами прямой вопрос: как использовать этот заряд в своих идейных интересах. В начале XX в. революционное движение в России вступило в качественно новый этап, связанный с трансформацией политических течений в политические партии. Ни одна страна в мире не имела столько политических организаций, сколько их возникло в России за короткий период. В разное время с конца позапрошлого века и до 20-х гг. XX в., то есть до окончания гражданской войны, их было около 100 .
Оживление общественно-политической жизни в канун буржуазно-демократической революции 1905-1907 гг. активизировало деятельность народнических организаций и групп, образовавшихся после распада «Народной воли». С 1896 г. по 1900 г. большинство подпольных леворадикальных кружков и групп вело в свои названия слова «Социалисты-революционеры» . Одной из ключевых характеристик, определявших в это время роль партии социалистов-революционеров в контексте политической жизни России, явилось ее отношение к террору как средству революционной борьбы. В этот же период зарождается и социал-демократическое движение. В 1903 г. на II съезде Российской социал-демократической рабочей партии (РСДРП) была принята программа, в которой на ближайшее время ставилась задача низвержения царского самодержавия и замены его демократической республикой.
Компетенция представительного органа власти
Согласно ст. 7 Основных законов 1906 г. «Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой». Участие палат в законодательстве определялось общим требованием закона, что «ни один закон не может восприять силы без согласия Думы и Совета». Непосредственно законодательную компетенцию Думы определяла ст. 31 раздела V Учреждения Государственной думы 20-го февраля и ст. 67-77 Основных законов.
По первоначальному проекту МВД, компетенцию Государственной думы предполагалось ограничить теми отраслями государственного управления, законы по которым обсуждались Государственным советом . Этот довольно обширный перечень, заимствованный из учреждения Государственного совета, при последующем обсуждении был сужен . Совет министров исключил из компетенции Думы «общие внутренние меры, в чрезвычайных случаях приемлемые» (поскольку они, хотя и рассматривались Государственным советом, но являлись административными), чрезвычайные финансовые меры, займы, дела о принудительном отчуждении имущества (так как они якобы скорее судебные, нежели законодательные и в случае их обсуждения Думой замедлится железно-дорожное строительство), дела о строительстве частных железных дорог (даже и с гарантиями государственного казначейства). Часть членов Совета предлагала, чтобы Дума обсуждала лишь отчет Государственного контролера, но не Государственного банка .
Учреждение Государственной думы 1905 г. относило к ее компетенции рассмотрение законов и штатов государственных учреждений, бюджетов ведомств и общего бюджета империи, расходов, не предусмотренных бюджетом и получивших название «сверхсметные», отчетов Государственного котроллера по исполнению бюджета, дел о постройке железных дорог за счет государства, о создании акционерных обществ с изъятиями из законов, однако до 1906 г. эти дела рассматривал не Государственный совет, а Комитет министров. Поэтому Совет министров решил, «что в Думу должны предоставляться лишь такие проекты уставов, коими предполагаются коренные изъятия от действия законов»2, (эти дела на практике в Думу не вносились, а решались Советом министров), смет и раскладок земских повинностей в губерниях без земств, дел о превышении земскими собраниями и городскими думами максимума обложения, а также других дел, внесенных императором (на практике никакие дела в Думу император не вносил). Этот же перечень без изменений перешел в Учреждение Государственной Думы 1906 г.
Поэтому предметы ведения Думы согласно Учреждению от 20 февраля 1906 г.) были те же, что и по Учреждению 6 августа 1905 г. К ним относились; «а) предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены; б) государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, - на основании установленных правил; в) отчет государственного контролера по исполнению государственной росписи; г) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующих Высочайшего соизволения; д) дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет; е) дела об учреждении компаний на акциях, когда при сем испрашиваются изъятия из действующих законов; ж) дела, выносимые на рассмотрение Думы особым Высочайшим повелениям».
Таким образом, на полномочиях Думы отрицательно сказались ограниченные полномочия дореформенного Государственного совета.
Правом законодательной инициативы пользовались министры и законодательные палаты. Основные законы предоставляли законодательную инициативу еще и императору. При этом только он обладал инициативой пересмотра Основных законов и с 1910 г. - издания законов, распространявшихся на Финляндию.
Положение о пересмотре Основных законов отсутствовало в первоначальном проекте МВД и было введено Советом министров в 1905 г. затем государственная канцелярия в проекте основных законов сняла это положение (кроме разделов об императорской фамилии и престолонаследии), но затем Совет министров его восстановил. В последующем этот вопрос вызвал жаркие споры на Царскосельском совещании, на котором предлагали, как предоставить законодательным палатам прав инициативы пересмотра Основных законов, так и предоставить право их пересмотра единолично императору или даже сохранить Основные законы 1832 г. В итоге Николай II перенес решение вопроса на четвертое Царскосельское особое совещание для обсуждения вопроса о порядке изменения учреждения императорской фамилии . Оно в результате решило предоставить императору единоличное право менять учреждение императорской фамилии и законы о престолонаследии и исключительное право инициативы пересмотра Основных законов.
Следует отметить, что изъятие из ведения Думы права пересмотра Основных законов признавалось ведущими государствоведами дореволюционной России как существенное ограничение компетенции Государственной думы1. Так, например, В. П. Алексеев писал: «Включение...законов в число основных само по себе естественно и с конституционной точки зрения даже необходимо в интересах народного представительства, ибо законы об участии народа в управлении, как и законы, обеспечивающие гражданские права населения, должны быть наиболее незыблемыми и наименее подверженными частым изменениям. Но само собою, разумеется, народные представители не должны быть лишены права изменения основных законов. Такое лишение ни с чем не сообразно и недопустимо в конституционном государстве. Право изменения основных законов, есть право ревизии или пересмотра конституции. И это право с теми или иными ограничениями признается за народным представительством во всех конституционных государствах, кроме Италии, которая вообще ничего не говорит о пересмотре конституции»2.
Учреждение Государственной думы не предусматривало непосредственное внесение законопроектов императором. Он действовал через министров.
Члены палат в количестве не менее 30 могли вносить «основные положения» предлагаемого законопроекта и объяснительную записку к ним. Эти документы получили название «законодательные предположения» . Они обсуждались палатой на предмет желательности, причем заинтересованные министры уведомлялись о дне этого обсуждения не менее чем за месяц.
Общее и особенное в избирательной процедуре на региональном уровне
Прежде чем приступить к характеристике особенностей избирательного процесса на уровне Владимирской губернии необходимо указать общие принципы организации и производства выборов в Государственную думу.
Напомним, что с августа 1905 по июнь 1907 года было принято три последовательно сменивших друг друга закона о выборах (первый - 05.08.1905, второй-11.12.1905, третий-03.06.1907).
Существенную роль в регулировании выборов играли подзаконные акты. Инструкция часто подменяла собой закон. 27 августа 1907 г. была издана, содержавшая разъяснения Положения о выборах, инструкция Министерства внутренних дел - ведомства, на которое возлагался общий надзор за правильностью проведения выборов. Кроме того, высший судебный надзорный орган -Правительствующий сенат - давал разъяснения по вопросам толкования закона, зачастую конкретизируя его положения. Четкого разграничения полномочий по изданию разъяснений не было, и, кроме того, Сенат и МВД, разъясняя закон, иногда расширяли предусмотренные законом ограничения избирательных прав. Например, Сенат определил понятие «квартиры» - условия приобретения избирательных прав по городской курии, сузив тем самым круг допущенных к выборам горожан1.
Немаловажно учесть, что в период деятельности всех четырех Государственных дум (1906-1917 гг.) правила организации и проведения выборов, за небольшим исключением, были практически идентичными для выборов депутатского состава первой и второй Государственной думы (1906, 1907 гг.), несмотря на то, что третья и четвертая думы избирались уже по обновленным в 1907 году законодательным актам.
Из положений Манифестов 6 августа и 17 октября 1905 г., из содержания приведенных законодательных и подзаконных актов следует, что при учреждении Государственной думы речь шла о создании органа народного представительства при самодержавной власти. Дума получала законодательные полномочия не как орган, реализующий право народа вообще и каждого подданного в частности участвовать в управлении делами государства, а как орган, наделенный российским самодержцем государственными полномочиями для совершенствования государственного порядка. Народная воля, народный суверенитет в качестве власти не признавался, «основной закон Российской империи о существе самодержавной власти» сохранялся в неприкосновенности. Право граждан на участие в выборах юридически не признавалось и в Основных государственных законах 1906 г. Таким образом, налицо признание избирательных прав не субъективными публичными правами, а лишь рефлексами права1. В российской науке начала XX в. такое объяснение сущности выборов отрицалось, или, по крайней мере, оценивалось резко негативно, однако в государственной практике, как видно из приведенных законодательных положений, именно с помощью понятия рефлекса можно описать идейно-правовую основу проведения выборов .
В этом отношении законодательство о выборах в Государственную думу не было чем-то новым для российских подданных. Положение о выборах в Государственную думу практически полностью воспроизводило земские И городские положения о выборах в органы самоуправления1. Преемственность порядка проведения выборов, консерватизм в регулировании избирательных процедур нашел отражение во многих институтах выборов Государственной думы -и в порядке проведения голосования (шарами, а не бюллетенями), и в принципах избирательного права, и в основном принципе выборов - проведения их по куриям.
Куриальность выступала в качестве основного принципа проведения выборов в Государственную думу. На выборах в Государственную думу все избиратели делились на четыре курии: землевладельческую, городскую, крестьянскую и рабочую. В основном деление на курии носило сословный характер: для дворян - землевладельческая курия, для мещан - городская, для крестьян - крестьянская. Духовенство голосовало в городской или землевладельческой курии (во Владимирской губернии настоятели церквей, как правило, избирали выборщи-ков в губернское избирательное собрание на съезде землевладельцев ). Для рабочих была выделена отдельная курия. Но эти исключения не опровергают вывода об использовании в основном сословного деления на курии. Об этом свидетельствуют и другие правила. Наличие, например, имущественного ценза не гарантировало получения права голосовать по землевладельческой курии. Подданные, приписанные к крестьянской общине, даже владея большими земельными угодьями, голосовали в крестьянской курии. Следует, однако, отметить, что сословный характер проявлялся только в делении избирателей на курии, а в остальном как представительное учреждение Дума была всесословной.
Если сравнивать число выборщиков для Владимирской губернии по Положению о выборах в Государственную думу от 3 июня 1907 г. с числом выборщиков, установленных для Владимирской губернии первоначально действовавшим Положением от 11 декабря 1905 г., то окажется, что в новом Положении количество лиц данной категории уменьшилось на 3 человека. Это соответствовало общей тенденции того периода, так как избирательный закон 1907 г. отстранял еще большую часть населения от участия в выборах, чем это было первоначально. Более того, последнее Положение о выборах давало огромный и решающий перевес помещикам в каждой губернии, в том числе и Владимирской. В этом можно убедиться, если взять данные, отражающие количество выборщиков от землевладельческой курии по Владимирской губернии согласно Положению 1905 г. (18 человек) и сравнить их с аналогичными данными по Положению 1907 г. (38 человек - см. таблицу № 1). Окажется, что число выборщиков от съезда землевладельцев в результате последних изменений увеличилось почти вдвое. По закону 3 июня 1907 г. число выборщиков от рабочих было сведено до 117 человек, то есть, уменьшено вдвое против выборов в I и II Государственные Думы, но полностью отрезать рабочим доступ в Государственную думу правительство, однако, не решилось. По всей России было выделено 6 губерний, том числе и Владимирская, где от рабочих курий могло быть избрано по одному депутату (как видно в таблице № 1).
Оценивая правила и процедуры, можно сделать вывод, что порядок выборов обеспечивал приблизительно равное представительство каждого сословия, невзирая на его численность. Так, от землевладельческой курии в губернские избирательные собрания выдвигалось 2,2 тыс. выборщиков, от городской - 3,5 тыс., а от крестьянской - 2,7 тыс., при том, что численность землевладельцев составляла 4,2 млн. чел., горожан - 14 млн., а крестьян - 78 млн. Непропорциональным было только представительство рабочих: на 21 млн. чел. приходилось 236 выборщиков.
Административный ресурс при выборах в Государственную думу
Как уже было указано, основным органом, осуществляющим надзор за правильным производством выборов, было Министерство внутренних дел. Министерство осуществляло подготовку и проведение выборов на местах через подчиненных ему губернаторов и градоначальников. Механизм взаимосвязи столицы и провинции по бюрократическому каналу замыкался на канцелярии губернатора (градоначальника) в силу специфики объема его полномочий как центрального звена в структуре местного управления Российской империи1. Поэтому, данному должностному лицу предоставлялось право требовать от подлежащих мест и лиц сведения о ходе и порядке выборов, а равно изучать выборные производства и давать указания к обеспечению правильного хода выборов.
Давая характеристику административному ресурсу рассматриваемого вида, нельзя обойти вниманием лиц, возглавлявших Владимирскую губернию в период проведения избирательных кампаний в Государственную думу всех четырех созывов, и приложивших немало усилий, чтобы избирательный процесс шел в русле заданного правительством направления.
Первая избирательная кампания в Государственную думу проходила под руководством губернатора И. М. Леонтьева (1857-1908 гг.). Дворяне Леонтьевы находились в родстве с полководцем А. В. Суворовым. Предок И. М. Леонтьева - И. С. Леонтьев был женат на внучке А. В. Суворова - графине Любови Николаевне Зубовой. Леонтьев окончил юридический факультет Санкт-Петербургского университета, в 1881 г. поступил на службу в департамент Общих дел МВД. В 1888-1892 гг. служил губернатором Уральской губернии, затем переведен на такую же должность в Тульскую губернию. В 1900 году Леонтьева утвердили в должности Костромского губернатора. Время губернаторства во Владимире- 1902-1906 г. было сопряжено с массовыми выступлениями крестьян и рабочих по всей губернии. В 1905 г. в Иваново-Вознесенске был создан Совет рабочих уполномоченных, рабочие захватили власть в Струнино и Александрове. Губернатор применял жестокие меры для наведения порядка . Именно во время его губернаторства на фоне нещадных расправ с повстанцами в г. Муроме полицией была расстреляна безобидная публика на бульваре 1 мая 1906 года. Местные жители были до предела возмущены такими действиями охранников правопорядка, что даже отправили специальный запрос № 199 в Государственную думу I созыва о содействии в привлечении виновных к ответственности. Из материалов стенографических отчетов сессии I заседания 33 от 26 июня 1906 года Государственной думы следует, что в городе Муроме вечером 1 мая 1906 г. открывалось летнее помещение общественного клуба. Собралось довольно много публики, преимущественно учащейся молодежи, которая решила, вместе с открытием клуба, праздновать окончание экзаменов. В 10 часов вечера молодежь по обыкновению начала петь марсельезу и походный марш. Были со стороны помощника Китаєва попытки уговорить молодежь. Затем городовые, из которых один был пьян, по показанию очевидцев, действовали с достаточной грубостью, разжигали у молодежи желание петь. Местный исправник Лучкин отправился в полицейское управление. Вслед за этим от собора и полицейского управления появились стражники, которые без каких-либо предупреждений дали залп по гулявшей публике. Толпа бросилась в разные стороны по направлению к реке Оке. Несмотря на бегство врага, со стороны нападающих милосердия не было. Били пинками и пустили в ход холодное оружие. Результатом этого было: убито несколько десятков, десять легко раненых и шесть тяжело раненых. У одной гимназистки отрублено шашкой ухо и ранена рука, у другой отрублена щека, повреждена челюсть и выбиты зубы. При этом, ранены также два городовых, но, очевидно, они ранены своими же выстрелами при перекрестном обстреле толпы»1. Как свидетельствуют сохранившиеся материалы, в отношении виновных в расстреле публики чинов полиции было все-таки возбуждено уголовное дело и они были привлечены к ответственности .
29 июля 1906 г. получил назначение Владимирским губернатором И. Н. Сазонов (1855-1915 гг.). Он руководил избирательными кампаниями в Думу остальных трех созывов. И. Н. Сазонов происходил из Тульских дворян, окончил полный курс наук в Морском корпусе в Санкт-Петербурге. Во время службы на броненосном фрегате «Минин» совершил три заграничных плавания в Северное и Английское моря, в 1887 году уволился со службы капитаном II ранга. В 1901 году И. Н. Сазонов был назначен иркутским вице-губернатором, через два года - владимирским. На должности владимирского вице-губернатора как ближайший помощник и соратник губернатора И. М. Леонтьева часто объезжал уезды, контролировал работу полиции и тюрем1.
Судить о системе взаимоотношений высших должностных лиц, руководящих выборным производством, можно, в частности, из документов о переписке губернатора с Министерством внутренних дел по поводу организации выборов члена Государственной думы от Владимирской губернии в 1908 г. Необходимость избрания одного члена Думы от Владимирской губернии возникла из-за того, что член Думы третьего созыва Л. С. Павлов выбыл из состава депутатского корпуса по собственному желанию. В этой связи 21 июля 1908 года Особое Делопроизводство по выборам в Государственную думу департамента Общих дел Министерства внутренних дел в лице зам. министра МВД С. Е. Кры-жановского просило, на основании предварительного совещания с губернским предводителем дворянства, на какой именно день около середины сентября месяца было бы наиболее удобным по местным условиям назначить губернское избирательное собрание для избрания члена Государственной думы от Владимирской губернии взамен отказавшегося от этого звания Павлова. При этом Особое Делопроизводство просило указать такой срок, когда в губернское избирательное собрание могли бы прибыть по возможности все выборщики. На основании этого обращения Владимирский губернатор просил губернского предводителя дворянства Александра Борисовича Голицына дать свое заключение по поводу определения срока предстоящих выборов. В своем ответе губернатору А. Б. Голицын рекомендовал дату проведения выборов назначить на 15 сентября 1908 г., о чем и было телеграфировано Владимирским губернатором товарищу министра МВД С. Е. Крыжановскому. На основании собранных сведений о возможной дате проведения выборов Император издавал Указ Правительствующему сенату, в котором обозначались сроки проведения дополнительных выборов во всех частях империи, где это было необходимо, в том числе и во Владимирской губернии. Об издании данного Указа по приказанию С. Е. Крыжановского было срочно сообщено Владимирскому губернатору для того, чтобы как можно быстрее приступить к выборному производству. Для обеспечения нормального и своевременного хода выборов губернатор давал всевозможные указания нижестоящим должностным лицам, задействованным в избирательном процессе. Например, ввиду предстоявших выборов 15 сентября 1908 г. в губернском избирательном собрании губернатор предписывал полицмейстерам и уездным исправникам в случае получения ими сведений о лишении кем-либо из выборщиков Владимирской губернии ценза, по которому выборщик имел право быть избранным в это звание, докладывать ему немедленно.
