Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Юридическая техника: проблема определения понятия. ее развитие в российской империи в начале XX века 13
1.1. Понятие юридической техники в отечественной и зарубежной юридической литературе: некоторые методологические подходы .13
1.2. Развитие юридической техники в российской империи к началу XX века 25
Глава II. Юридико-технические аспекты законотворческой деятельности государственной думы российской империи 55
2.1. Некоторые особенности законодательной процедуры в государственной думе российской империи 55
2.2. Техника структурирования законодательных текстов . 78
2.3. Особенности языка, стиля и терминологии законодательных актов 110
2.4. Систематизация законодательства в свете деятельности государственной думы российской империи 135
Заключение. 149
Библиография 152
- Понятие юридической техники в отечественной и зарубежной юридической литературе: некоторые методологические подходы
- Развитие юридической техники в российской империи к началу XX века
- Некоторые особенности законодательной процедуры в государственной думе российской империи
- Техника структурирования законодательных текстов
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Глубокие сущностные изменения права в постсоветской России отразили новое его понимание, иную структуру и механизмы защиты.
В этих условиях существенно возрастают роль и значение юридической техники, то есть проблемы формы и структуры права, юридических процедур и т.д,
В этой области в стране широко используется зарубежный опыт, прежде всего законотворческий. При этом нередко происходит его абсолютизация и фетишизация. Между тем здесь имеются и собственные наработки начала прошлого века. Это — законотворческий опыт Государственной Думы Российской империи (1906 — 1917 гг.), который может быть полезен и для современного российского законодателя. И хотя роль Государственной Думы в системе органов государства. была относительно скромной, однако ее практический законотворческий опыт имел своим результатом зарождение новых форм российского права, а также активизацию теоретических исследований в области правотворчества, в том числе его технических аспектов. Именно тогда понятие юридической техники вошло в систему категорий российского права, а разработку ее проблем отличало разнообразие методологических подходов, столь не характерное для советского этапа развития отечественной юриспруденции.
Все это предопределило выбор темы настоящего исследования, а также круг рассматриваемых в нем вопросов.
Степень исследованности темы
В отечественной правовой литературе вопрос о юридико-технических аспектах законотворческой деятельности Государственной Думы Российской империи не был предметом специального комплексного изучения. Имеются
публикации, посвященные отдельным вопросам указанной темы, которые отражают лишь отдельные ее аспекты.
Проблема юридической техники исследуется в основном на уровне ее понятия. Работы в этой области можно разделить на несколько групп. Так, первая из них незначительна, но весьма представительна и включает труды таких выдающихся западноевропейских юристов, как Ф. Бэкон, И. Бентам, К. Ильберт, Р. Иеринг, Ф. Жени и др. Их усилиями закладывались основы теории юридической техники, которую они исследовали в сфере не только правотворчества, но и толкования, правоприменения и т.д. Именно их исследования оказали непосредственное; влияние на становление
дореволюционной отечественной теории юридической техники.
Следующая группа включает работы отечественных авторов конца XVIII - начала XX века: СЕ. Десницкого, З.А. Горюшкина, Л.Е. Цветаева, П.И. Дегая, К.А. Неволина, СВ. Пахмана, Г.Ф. Шершеневича, Н.М. Коркунова, М.А. Унковского, С.А. Муромцева, В:Д. Каткова, П.И. Люблинского, М.М. Винавера, А.А. Башмакова и других. Однако их выводы не были обобщены в отечественной юридической литературе, и потому сегодня мало известны широкому кругу исследователей.
Третья группа объединяет труды правоведов советского времени: Е.И. Астрахана, И.Л. Брауде, Л.М. Бойко, М.М. Гродзинского, Б.В; Дрейшева, Д.А. Керимова, М.И.. Ковалева, Д.А. Ковачева, А.Н. Матросова, Л: Успенского, А.А. Ушакова и других. В их работах отражены сложившиеся в советской литературе подходы к пониманию юридической техники. В формировании этой исследовательской традиции можно выделить два этапа: первый из них охватывает период с первых лет советской власти до конца 50-х - начала 60-х гг.; второй — до начала 90-х гг. XX в. На первом этапе сохранялась инерция старых досоветских подходов, состоявших в «широком» видении юридической техники как техники правотворчества,
толкования, правоприменения и т.д. На втором этапе утверждается ее «узкое» видение, понимаемое лишь как техника правотворчества.
Четвертая группа объединяет работы отечественных исследователей постсоветского периода. Это, в частности, труды С.С. Алексеева, В.М. Баранова, Н.А. Власенко, Л.Д. Воеводина, В.Н. Карташова, А.И. Коваленко, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Г.И. Муромцева, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной,, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, А.Ф. Черданцева и других. Позиции авторов отражают развернувшийся в отечественном правоведении процесс переосмысления фундаментальных юридических понятий и категорий на основе новых методологических подходов.
В то же время современный уровень разработки проблемы нельзя признать, достаточным. Так, абсолютное большинство теоретических: изысканий посвящено > современному состоянию юридической техники, между тем весьма актуальная, по нашему мнению, проблема ее исторической; эволюции остается*не исследованной.
Назрела настоятельная необходимость обобщить законотворческий; опыт и теоретические выводы дореволюционных российских правоведов, которые могут представлять известную ценность при осмыслении проблем юридической техники в современной России.
Цели и задачи исследования
Целью настоящей: работы является комплексное исследование юридико-технических аспектов законотворческой деятельности Государственной Думы Российской империи (1906 — 1917 гг.).
Данная цель предполагает решение следующих исследовательских задач:
- раскрыть содержание понятия юридической техники с целью выделения юридико-технических аспектов законотворческой деятельности Государственной Думы Российской империи;
выделить особенности законодательной процедуры Государственной Думы;
исследовать, особенности техники структурирования законодательных текстов Государственной Думы;
проанализировать язык, стиль и терминологию законодательных актов;
выяснить значение законотворческой деятельности Государственной Думы в; решении проблемы систематизации отечественного законодательства;
установить влияние совокупности социальных, политических, культурных и прочих факторов на развитие: теоретических и практических аспектов отечественной юридической техники в начале XX века;
показать влияние деятельности Государственной Думы (1906- 1917 гг.) на эволюцию российской юридической техники.
Объектом диссертационного исследования является законотворческая деятельность Государственной Думы Российской империи.
Предмет исследования - юридико-технические аспекты этой деятельности (законотворческая процедура, структура, язык, стиль законодательных актов и т.д.).
В качестве методологической основы диссертации были использованы
диалектический, системно-структурный, сравнительно-правовой,
логический, лингвистический, историко-правовой методы исследования.
Источники и нормативную базу диссертации составили нормативно-правовые акты дореволюционного периода. В силу особенностей российской кодификационной техники того времени они были сконцентрированы в Полном собрании; законов, Своде законов Российской империи, а также Собрании узаконений и распоряжений правительства.
Так как разработкой проектов законов в Российской империи до учреждения парламента официально занимались министерства и ведомства,
автор счел необходимым использовать и материалы официального делопроизводства государственных органов (в том числе, журналы заседаний комиссий, проекты нормативных актов с объяснительными записками и т.д.), хранящиеся в Российском государственном историческом архиве, в частности, материалы фондов: 1282 - Канцелярии МВД, 1284 — Департамента общих дел, 1286 - Департамента полиции исполнительной.
Большое значение для исследования имеет документация Государственной Думы (журналы, стенограммы заседаний общих собраний и особенно думских комиссий): фонд 1278 —Государственная Дума.
Теоретическую основу диссертации составили научные труды, которые можно разделить на четыре группы: 1) труды основоположников теории юридической техники: Ф. Бэкона, И. Бентама, Р. Иеринга, Ф. Жени и других; 2) работы отечественных исследователей дореволюционных лет: А.А. Башмакова, Е.В. Васьковского, Б.А. Кистяковского, Н.М. Коркунова, П.И. Люблинского, С.А. Муромцева, П.И. Новгородцева, Е.Н. Трубецкого, М.А. Унковского, Г.Ф. Шершеневича и других; 3) работы правоведов советского времени: Е.И. Астрахана, И.Л. Брауде, Л.М. Бойко, М.М. Гродзинского, Б.В. Дрейшева, Д.А. Керимова и других; 4) исследования современных отечественных ученых: С.С. Алексеева, В.М. Баранова, Н.А. Власенко, Л.Д. Воеводина, В.Н. Карташова, B.C. Нерсесянца, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Г.И. Муромцева, А.С. Пиголкина, СВ. Тюлениной, В.Mi Сырых, Ю.А. Тихомирова и других.
Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые предпринята попытка комплексного исследования юридико-технических аспектов законотворческой деятельности Государственной Думы Российской империи. В ходе исследования выявлены особенности правотворческой процедуры, структуры, языка и стиля ее законодательных актов, показаны направления эволюции теории и практики законодательной техники в России
в начале XX века, охарактеризованы причины, сдерживавшие ее развитие в
указанный период.
На этой основе сформулированы и выносятся на защиту следующие
основные положения, которые, по мнению диссертанта, обладают
элементами новизны:
1. Становление Государственной Думы Российской империи (1906 — 1917
гг.) было этапным событием в истории государства и права России.
Дума явилась первым в истории страны высшим представительным
органом, обладающим законодательными полномочиями. В
деятельности Государственной Думы, в том числе в сфере законодательной техники, отразилась специфика исторических условий ее возникновения. Она состояла, с одной стороны, в серьезном разрыве между довольно высоким уровнем научных разработок проблемы юридической техники, отражавшей влияние западно-европейской правовой науки, и феодальной практикой правотворчества. С другой стороны, важнейшей особенностью являлся тот факт, что Государственная Дума как парламентское учреждение сложилась не в ходе «нормального развития», а в условиях социально-политического кризиса, под сильным давлением «снизу». В этом в концентрированном виде проявилась специфика, российских условий того времени, где относительно высокий уровень развития капитализма сочетался с сильными феодально-крепостническими пережитками. Противоречивость этих условий наложила; глубокий отпечаток на деятельность Государственной Думы. Доминирующей в ней была борьба двух тенденций: тенденция к максимальному ограничению ее полномочий «сверху», и, противоположная тенденция - к превращению ее в подлинно законодательный орган. 2. При: всей противоречивости ситуации начавшийся процесс организационного обособления законодательной ветви власти,
внедрения в законотворческий процесс демократических начал и постепенного изменения на конституционных принципах содержания законодательства, объективно способствовал расширению арсенала технических средств законотворчества.
Существенным образом изменился сам характер законотворческой процедуры, которая начинает рассматриваться как необходимое условие эффективной законодательной работы, рациональных законодательных решений,, а также как важная процессуальная гарантия прав участников этого процесса.
Изменение содержания нашло отражение в структурной организации законодательных актов, которая приобретала все большее своеобразие по сравнению с актами органов исполнительной власти. Проявилась тенденция к единообразному оформлению их композиции, преодолению непоследовательности в изложении нормативного материала. Одним из сдерживающих факторов этого процесса выступал сохраненный правительством «кодификационный» порядок разработки законодательства, в соответствии с которым новый закон подлежал включению в Свод законов Российской империи, где очень часто нормы оказывались в его разных частях. Это изначально лишало составителей законопроектов стимула работать над совершенствованием их структуры.
Работа Редакционной комиссии Государственной Думы, а также разработка и использование в повседневной практике депутатов. «Правил изложения законопроектов» способствовали единообразному языковому и стилистическому оформлению законодательных актов, постепенному преодолению их основных недостатков. — многословности и неточности выражений.
В результате законотворческой деятельности Государственной Думы впервые из всего многообразия нормативно-правовых актов
выделяется в качестве самостоятельной группа законов. Четкое закрепление их формальных критериев объективно способствовало установлению иерархических связей между различными нормативно-правовыми актами, выстраиванию их в определенную систему и позволяло тем самым решить в перспективе насущную юридико-техническую задачу - систематизировать отечественное законодательство. Однако организационное несовершенство этой деятельности и главное — сознательное блокирование правительством внедрения в законодательство конституционных принципов, не позволили Государственной Думе добиться успеха в этой области.
Законотворческая деятельность Государственной Думы выявила неподготовленность большинства ее депутатов к законотворческой деятельности и поставила в повестку дня задачу подготовки специалистов в области законодательной техники, а также создания специализированного постоянно действующего научного учреждения, занимающегося проблемами юридической техники.
С началом законотворческой работы парламента резко увеличилось количество юридико-технических вопросов, ставших предметом обсуждения в юридической научной литературе. Накопленный в ходе законотворческой деятельности Государственной Думы эмпирический материал являлся необходимой предпосылкой для построения научных обобщений и дальнейшего развития отечественной теории юридической техники.
9. В ходе законотворческой деятельности Государственной: Думы
наметилась тенденция к преодолению имевшегося разрыва между
довольно высоким уровнем научных разработок вопросов
юридической техники и законотворческой практикой. Одним из ее
проявлений являлись принятые особым совещанием из старших чинов
Государственной Канцелярии и Канцелярии Государственной Думы
«Правила изложения законопроектов», в содержании которых опыт
разработчиков законов осмысливался через призму научных выводов.
Незавершенность этого процесса проявилась в непоследовательности
содержания отдельных правил.
Теоретическое и практическое значение работы
Содержащиеся в диссертации теоретические выводы могут быть
использованы в дальнейшем научном исследовании вопросов юридической
техники, создании учебных, справочных и методических пособии по этой
проблематике, а также в преподавательской деятельности — при чтении
лекций, спецкурсов, проведении спецсеминаров. В диссертации
сформулированы выводы, которые могут. способствовать
совершенствованию законотворческой деятельности представительных учреждений.
Апробация результатов исследования
Диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры теории и истории -государства и права Российского университета дружбы народов. Различные аспекты исследования докладывались на Всероссийской научно-практической конференции «Российское законодательство и юридические науки в современных условиях: состояние, проблемы, перспективы» (Тула, 2000 г.), на Всероссийском научном форуме «Новый университет: классика и современность» (Тула, 2002 г.), на Международной конференции «Проблемы истории государственного управления: государственный аппарат и реформы в России (к 200-летию министерской системы управления в России)» (Санкт-Петербург, 2002; г.), на Международной научно-практической конференции «Россия на пути5 к демократии и устойчивому развитию: характер общества и его способность к модернизации» (Тула, 2003 г.), а также на Международной научной конференции «Современная наука и проблемы выбора жизненной стратегии человечества» (Тула, 2003 г).
Струкпгура и объем диссертации подчинены логике исследования и определяются поставленными задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, а также списка использованных источников и литературы.
Понятие юридической техники в отечественной и зарубежной юридической литературе: некоторые методологические подходы
Исследование юридико-технических аспектов законодательной деятельности Государственной Думы Российской империи предполагает выделение этих аспектов на основе уяснения понятия юридической техники.
Между тем в юридической литературе нет общепринятого его определения, что проявляется в неоднозначности содержания юридической техники и ее границ со смежными научными категориями.
Сходная ситуация существовала и в России исследуемого периода. При ее анализе следует иметь в виду, что социально-экономическое и культурное отставание России от стран Западной Европы обусловило значительное влияние западноевропейской правовой науки на развитие юридической мысли в этой области.
При рассмотрении данного вопроса мы исходим из того, что юридическая; техника континентальных стран Европы берет свое происхождение еще в римском праве. Специфика ситуации состоит здесь в том, что, существуя как явление с глубокой древности, юридическая техника в течение многих веков не имела адекватного научного определения, поскольку древние римские юристы, чьи законодательные акты отличала совершенная техника и которые оставили богатое наследство в области систематики и терминологии права, так и «не создали и зародыша теории юридической техники, ни намека на ее цель и задачи, не разъяснили их, даже не упоминая ее положения»1.
Анализ эволюции взглядов на проблему юридической техники мы. начнем с западноевропейской литературы, где впервые на рубеже XVI - ХУШ веков появляются исследования отдельных ее аспектов (прежде всего проблем правотворчества).
Основоположником теории юридической техники не без оснований называют английского ученого И. Бентама (1748 - 1832), который впервые формулирует понятие юридической техники и пытается определить круг ее вопросов. В частности, он понимал ее как часть законодательного искусства, «благодаря которому масса людей, составляющих общество, в состоянии принять такой образ действий, который в целом наиболее верно ведет к счастью целого общества посредством1 мотивов, которые исходят от законодателя»2.
Предложенное И. Бентамом определение юридической техники было достаточно абстрактным. Позже развитие подходов к этой проблеме осуществлялось по различным направлениям. Так, французский исследователь Ф. Жени видел в юридической технике средство перевода социальных потребностей на язык права, конструирования обязательных норм для поддержания порядка в обществе. Он считал, что этому служат источники права в формальном смысле, обязательность письменной формы сделок и т.д., а также концепции, конструкции, терминология и фразеология, презумпции и фикции3. На этой основе Ф. Жени выделяет юридическую технику в «широком» и «узком» значениях. Для ученого юридическая техника в широком смысле есть построение самих основ «положительного права», и ее задачей являются учреждение самого государства, организация способа его функционирования, то есть вся совокупность формальных способов, предназначенных для того, чтобы действенным и точным образом обеспечить необходимый порядок в юридическом направлении общественной жизни. В узком же смысле творением техники является писаный закон, облачивший в определенные формы правила поведениях людей, установленные государственной властью, а также обычай в строго определенных государством рамках применения4.
В отличие от этого немецкий правовед Р; Иеринг рассматривал юридическую технику в двояком смысле - субъективном и объективном. В первом смысле он понимал под выражением «техника» то юридическое искусство, задачу которого составляет формальная отделка данного правового материала, во втором смысле — осуществление этой; задачи в самом праве, то есть технический механизм права5.
Л. Дюги и Р. Демог, в свою очередь, видели в юридической технике совокупность не только средств, но и процедуру призванных обеспечить реализацию целей права и его защиту. На специфические (по сравнению с юридической наукой) задачи юридической техники обращали внимание И. Колер и Ж. Рипер. Если юридическая наука, по их мнению, изучает абстрактные принципы, то юридическая техника представляет собой искусство адаптации этих принципов к жизни. Отсюда ее сфера - это правотворчество и судопроизводство, где нормы, выработанные наукой, находят свое толкование и применение ...
Следует отметить, что теоретическое осмысление ВОПрОСОВі юридической техники в Западной Европе осуществлялось в тесной связи с деятельностью парламентских учреждений, где происходили формирование и развитие традиций законотворческой деятельности, шлифовалось мастерство создателей законов. Поэтому наибольший интерес исследователей был связан с юридической техникой в сфере правотворчества7. Опыт предшественников изучался и совершенствовался, выводы науки внедрялись в правотворческую практику, что, в конечном: счете, сказалось на высоком уровне юридической техники. В России же серьезное и систематическое осмысление ее вопросов началось.. лишь со второй половины XIX века.
Подходы к пониманию юридической техники отечественных дореволюционных исследователей закладывались в работах С.А. Муромцева, СВ. Пахмана, Н.М. Коркунова, Г.Ф. Шершеневича, А.А. Башмакова, М.А. Унковского,. П.И. Люблинского и других. Однако в советское время их исследования считались недостойными внимания, поскольку рассматривались как буржуазные и реакционные. Поэтому их наработки практически не известны современным российским исследователям, представления которых о юридической технике сформировались под влиянием выводов, сложившихся в советское время.
Развитие юридической техники в российской империи к началу XX века
Законотворческая деятельность Государственной Думы Российской империи явилась этапным событием в развитии отечественной юридической техники.. Ее характер и особенности были продуктом всего предшествующего развития российского права вообще и юридической техники, в частности. Поэтому правильно понять и осмыслить их можно лишь сквозь призму предшествующего правового развития юридической техники.
По нашему мнению, в развитии отечественной юридической техники к началу XX в. можно выделить следующие этапы: 1) от зарождения российской государственности до середины XVII в.; 2) от середины XVII в. до 30-х годов XIX в.; 3) от начала 30-х годов XIX в. до реформ 1860 — 1870 гг. XIX в.; 4) реформы 60 - 70-х годов XIX в. —1906 г.; 5) с 1906 до 1917 гг.
Первый этап (от первых русских письменных памятников права до Соборного Уложения 1649 г.) характеризуют господство обычного права и постепенное становление отечественного закона, а также архаическая техника систематизации права. Она состояла, главным образом, в придании письменной формы нормам обычного права, объединении в рамках систематизированного акта разрозненных норм закона, судебной практики и (или) обычая.. Именно так были составлены законодательные памятники того времени - «Русская Правда», Псковская Судная грамота, Судебник 1497 г., Судебник 1550 г. и т.д.
Начало второго этапа связано с принятием Соборного Уложения 1649 г., отличавшегося высоким для своего времени уровнем юридической
техники. Основному содержанию акта предшествовала преамбула; сам текст делился на главы, которые нумеровались римскими цифрами. Каждая глава имела заголовок, за которым следовало указание на число статей в главе без приведения их нумерации. Определенное развитие получили в этом памятнике язык, стиль и терминология3 .
В рамках указанного периода арсенал отечественных разработчиков нормативно-правовых актов пополнился (главным образом, под влиянием иностранного законодательства) рядом новых юридико-технических приемов. Так, с 1717 г. в нормативных актах начинают указывать год, месяц, число их подписания, что в условиях значительного увеличения количества нормативных актов имело большое практическое значение32. Чаще в структуру актов включается преамбула, которая впервые была использована в Судебнике 1550 г. 33 При разработке Воинского артикула впервые были введены толкования к статьям, которые выполняли функции примечаний. Они призваны были разгрузить текст нормативного акта и облегчить его восприятие34.
Однако дальнейшие попытки систематизации отечественного права (в связи с существенным увеличением с конца XVII в. количества нормативно-правовых актов) отличались поразительной медлительностью и неэффективностью. Решение задачи систематизации- российского права, поставленной еще Петром І в начале XVIII в., растянулось более чем на столетие35 и было реализовано в известной мере лишь в 30-е годы XIX века.
С издания в эти годы Полного собрания законов и Свода законов Российской империи начинается третий этап развития отечественной юридической техники, который занимает в нем особое место. И дело здесь не только в том, что впервые в истории России принимаются столь масштабные и высокотехничные акты систематизации, но и в том, что в России развитие юридической техники перестало сживаться с «одною догадливостью»; наметился поворот от так называемой эмпирической юриспруденции, удовлетворявшей прежде всего потребности российского общества в комментариях действующего законодательства и руководствах к: составлению деловых бумаг, к теоретическим основаниям законоведения. Впервые проявилось устойчивое стремление систематизаторов использовать в своей работе достижения юридической науки36.
При этом правовая мысль в такой отсталой стране, как Россия, неминуемо должна была испытывать влияние западноевропейской правовой науки. Это отражают, в частности, идеи, высказанные руководителем работ по систематизации отечественного законодательства М.М. Сперанским. Разработанный им план упорядочения разрозненных нормативно-правовых актов включал три логически связанных этапа: 1) составление Полного собрания законов; 2) составление Свода законов и, наконец, 3) составление Уложения, устроенного «так, чтобы: а) законы общие предшествовали частным и предыдущие всегда приготовляли бы смысл и разумение последующих и б) чтобы все законы, по Своду недостающие, дополнены были в Уложении и обнимали бы сколь можно более случаев»37.
В России в этот период юридическая наука находилась в начале своего становления. Неоправданно затянулись создание в стране юридических учебных заведений и формирование отечественной профессуры. Профессорами академического университета являлись в основном иностранцы, читавшие курс права в соответствии с постулатами; западноевропейской (а более точно, немецкой) юриспруденции.
Фактически план М.М. Сперанского представлял собой оригинальную попытку построить систему законодательства феодальной России на основе деления права на публичное и частное, принятого в западноевропейской буржуазной правовой науке и проведенного ею на практике, например, во французском Гражданском кодексе Наполеона 1804 г.38
Следует учитывать, что реализация плана М.М. Сперанского разворачивалась в совершенно иных, чем в Западной Европе социальных, экономических, политических, культурных и прочих условиях, что не могло не отразиться на результатах систематизации.
Так, если крупнейшие кодификационные работы в странах Западной Европы явились» результатом буржуазных революций и были связаны с борьбой против феодальных пережитков, за утверждение буржуазных порядков и закрепление их законодательным путем, то в России позиции феодализма были; достаточно сильны. В; сложившейся ситуации у правительства еще оставался выбор: оно могло либо пойти на консервацию существующих отношений, либо через обновление права создать условия для более динамичного развития буржуазного уклада. Сопротивление дворянства (привилегированного сословия, составлявшего оплот самодержавной власти) каким бы то ни было изменениям, предопределило выбор первого варианта. Реализация плана М.М. Сперанского была ограничена выполнением задач лишь первого и; второго этапов. Это предопределило незавершенность предпринятых мер. Недостатки, присущие Своду законов Российской империи как промежуточному этапу, в дальнейшем (в.силу длительного отсутствия в стране кодификационных работ) существенно увеличились..
Некоторые особенности законодательной процедуры в государственной думе российской империи
Императорской власти на протяжении самодержавного периода удавалось обеспечивать контроль над содержанием принимаемых актов во многом благодаря процедуре,, в соответствии с которой осуществлялась законотворческая деятельность. Она полностью исключала возможность со стороны общества повлиять на принимаемые решения. В статье 47 «Основных государственных законов» говорилось: «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих». Это означало, что законодательная инициатива принадлежала исключительно императору и лишь по его поручению - верхам бюрократии. Разработка законопроектов происходила во внутриведомственных (министерских) комиссиях и междуведомственных комитетах и комиссиях; обсуждение — в департаментах и общем собрании Государственного совета (иногда в Комитете министров, в тайных комитетах и пр.), то есть в структурах, находившихся в непосредственном подчинении императору. Только после царской устной или письменной «санкции» законопроект становился законом, который обнародовался первым департаментом Сената.
С учреждением, парламента общество впервые в лице депутатов Государственной Думы получило возможность принять участие в решении важнейших общественных вопросов. Депутаты уже в самом начале своей деятельности, реализуя свое право законодательной инициативы, внесли на рассмотрение палаты законопроекты, направленные на решение наиболее острых проблем общественной жизни. Причем по многим вопросам вносились альтернативные предложения (в частности, по аграрному вопросу), которые давали возможность при последующем обсуждении учесть интересы различных слоев населения. Вот лишь некоторые из них: основные положения предполагаемых изменений в законах касательно земледелия; проект основных положений; земельного кодекса; основные положения законопроекта об организации местных аграрных комитетов; проект основного земельного закона; а также проекты, законов «Об обеспечении действительной неприкосновенности личности», «О свободе совести», «О гражданском равенстве», «Об отмене смертной казни», «Об изменении действующих законов о судоустройстве и судопроизводстве», «О свободе собраний», «О свободе союзов», «О свободе стачек», «О свободе печати» и др96. Их разработка, принятие и последующая реализация, безусловно, способствовали бы стабилизации и демократизации в стране общественных отношений.
Однако ни один из перечисленных проектов так и не удалось принять. И дело здесь было не только в том, что первая Государственная Дума просуществовала всего 72 дня, а при обсуждении законопроектов обнаружились серьезные расхождения, но и в том, что Дума не имела четкого представления о последовательности своих действий при разработке законов ив силу этого так и не смогла организовать эффективное рассмотрение внесенных предложений по существу.
Потребность в разработке документа, регламентирующего законотворческую деятельность Думы, обнаружилась практически с первых дней работы палаты. Так, Председатель I Думы С.А. Муромцев писал, что уже «в первом заседании (27 апреля 1906 г.) естественно возник вопрос о часе, в котором следует созывать заседания общего собрания Думы; во втором заседании (28 апреля 1906 г.) член Думы Кокошкин внес предложение о порядке производства выборов должностных лиц Думы, взятое, впрочем, им обратно. В том же заседании председатель предложил образование особой комиссии для предварительной разработки порядка проверки правильности произведенных выборов в Государственную Думу» Л
А пока таких правил не было, заседания Думы больше напоминали митинг, чем работу законодательного органа. Вот что писал о тех днях депутат I Государственной Думы профессор Т.И. Буткевич: «Хотя в Думе ежедневно и каждый день неоднократно депутаты говорили о «порядке дня», но отличительной особенностью всех думских рассуждений было именно отсутствие в них порядка, систематичности, цельности и стройности. На одном и том же заседании депутаты говорили о чем хотели:: поговорят, бывало, о смертной казни, иногда часа три-четыре говорят без умолку, затем, не закончив этого вопроса, бросаются на другой, начинают спорить между собой о наделе: крестьян землей, о равноправии, о свободе слова, сходок, печати и т.п., наконец, переходят к самым резким и оскорбительным нападкам на министерство» .
Таким образом, уже первые дни деятельности Государственной Думы показали, что одного желания работать на благо отечества для эффективного законотворчества недостаточно. Необходима хорошо продуманная законотворческая процедура.
Отметим, что до создания парламента законотворческой процедуре в отечественной юридической литературе уделялось весьма незначительное внимание. Это и неудивительно: ведь в стране отсутствовал законотворческий орган. Поэтому к моменту создания Государственной Думы данная проблема была не разработана теоретически и нормативно не урегулирована. Акт, определявший статус Думы, - «Учреждение Государственной Думы» 1906 г. лишь в главных чертах намечал ее внутренний распорядок. Дальнейшую его регламентацию, включая законотворческую процедуру, Дума должна была осуществлять самостоятельно в форме «Наказа Государственной Думы».
Отметим также, что это право было одним из немногих, предоставленных Думе императором. Представляется, что в этом проявилась недооценка верховной властью роли законодательной процедуры. Впрочем, понимание значения последней далеко не сразу пришло и к депутатам. На заседаниях Думы звучали высказывания, что депутатов должна увлекать: «...не столько форма, сколько содержание жизни» или, что порядок голосования не стоит обсуждать так подробно «поскольку на очереди стоит такая масса неотложных вопросов» . Далеко не всех депутатов устраивал поворот от обличительных речей к спокойной «мелочной» работе по законопроектам. Особенно это касалось левых фракций. «К концу первого месяца работы II Думы, - вспоминал лидер кадетской фракции П.Н. Милюков, - они не вытерпели сравнительно спокойного течения дел в Думе. К серьезной работе в комиссиях они не были подготовлены. В Думе им стало скучно»100. Представители общественности также высказывали нетерпение и обвиняли Думу в «крючкотворстве».
Техника структурирования законодательных текстов
В самодержавный период не существовало четких формальных критериев для разграничения различных видов нормативно-правовых актов. Структурная организация их текстов определялась также не столько формой акта (указ, манифест, положение и (Т.д.), сколько объемом нормативного материала. Чем больше норм права содержалось в акте, тем сложнее была его композиция.
Иная ситуация начала складываться после учреждения в России Государственной Думы. Так, одним из результатов эволюции государственного строя явилось обособление законов из совокупности нормативно-правовых актов. Информацию о принадлежности акта к группе законов содержали его реквизиты. К ним относилось: указание органа, от которого нормативный акт исходит, дата принятия, форма акта, подписи уполномоченных субъектов. Представляется, что в их расположении по тексту закона и конкретных формулировках нашли отражение не только определенные исторические традиции, но и перипетии политической борьбы, в условиях которой шло становление отечественного парламента. Остановимся подробнее на их характеристике.
К числу важнейших реквизитов закона следует отнести указание органа, от которого нормативно-правовой акт исходил. Без этой информации не представлялось возможным установить легальность законодательного акта.
До учреждения Государственной Думы законодательство являлось прерогативой исключительно монарха, поэтому обязательным было указание в нормативном акте на то, что данный акт исходит от него с кратким перечислением титулов. Обычно установления монарха начинались следующими словами: «Божией Милостию Мы ... (например, Александр Первый) Император, и Самодержец Всероссийский и прочее, и прочее, и прочее»; на печатных актах имелось указание: «На подлинном собственною Его Императорского Величества рукою написано» и далее рукою императора делалась пометка «Быть посему». Указы, объявленные Сенатом, также имели указание на волеизъявление монарха. Использовалось, следующее выражение: «Указ Его Императорского Величества Самодержца Всероссийского из Правительствующего Сената объявляется всенародно».
После 1906 г. законодательные полномочия император был вынужден делить с Государственным Советом и Государственной Думой. Данное обстоятельство нашло отражение при оформлении этого реквизита. Главенствующее положение монарха в законодательном процессе также проявилось в сохранении следующей формулировки, которой открывался акт: «На подлинном Собственною Его Императорского Величества рукою написано «Быть по сему». Однако теперь смысл этого указания несколько изменился. Если прежде оно отражало волю одного субъекта — императора, то теперь оно означало, что монарху принадлежит решающая роль в процессе принятия акта, ибо далее обязательным стало употребление следующего выражения: «Одобренный Государственным Советом и Государственной Думой»135. Обратим внимание, что это указание по тексту акта следовало лишь после сведений о месте и дате его подписания императором, а также указания о скреплении акта подписью Государственного Секретаря. Деталь эту можно объяснить особенностью обстановки, в которой рождался отечественный парламент. Не так уж было просто осознать императорской власти, что самодержавный период русской монархии уже стал достоянием истории.
Дата принятия закона — следующий важный реквизит. Такая; информация стала размещаться в нормативных актах со времен Петра I. Однако точное расположение даты по тексту документа определилось не сразу. В XVIII в. указание на нее могло последовать как в начале акта, так и в конце. Во второй половине XIX в. установилось правило: помещать дату в тексте документа сразу после слов «На подлинном собственною Его Императорского Величества рукою написано» с левой стороны, где также указывалось место его подписания. Это правило сложилось в практике министерских канцелярий, занимавшихся подготовкой различных документов, где получил распространение следующий способ их оформления: на левом поле первого листа вверху ставился штамп учреждения, от которого документ исходил, далее обязательно следовала дата, а потом и заголовок, отражавший существо рассматриваемого вопроса; внизу называлось учреждение, куда документ направлялся136.
Следует отметить, что в доконституционный период иногда в нормативных актах проставлялась и дата печатания в типографии Сената; в отдельных документах имелась информация о печатании их в московской типографии и типографии Сената . Сведения эти имели практическое значение. Они помогали субъектам права установить время вступления актов в законную силу.
.. Практическое значение указания даты подписания акта не исчезло и после создания парламента. Указанный реквизит прочно занял в тексте свое место, определившееся в предшествующий период.
Особо следует сказать о таком реквизите, как указание на форму акта. Только после учреждения в России парламента такая информация перестала иметь значение простой формальности. Теперь от внешней: формы акта напрямую зависели его действенность и юридическая сила, место каждого из них в системе источников права и соотношение с другими ее элементами.
В соответствии с Основными законами в редакции 1906 г. актам, исходившим от монарха и парламента, присваивалось наименование «закон». В тексте указание на форму акта помещалось непосредственно перед его заголовком.
Давая оценку этому нововведению, профессор С.А. Муромцев писал: «С литературной точки зрения изложение законодательных предположений, может быть, выиграет, если та или другая группа их будет объединена под каким-либо особенным именем, как, например, «уложение», «положение», «устав», «учреждение» и т.п.; но истинное юридическое свойство их может быть выражено только словом: «закон», а всякое другое обозначение, вроде только что указанных, может быть допущено не иначе, как в виде подзаголовка, сообщающего данному закону некоторую индивидуальность» .
