Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ НАРОДНОГО КОМИССАРИАТА ПО ИНОСТРАННЫМ ДЕЛАМ В 1917 -1920 гг 16
1. Правовые основы организации деятельности НКИД Советской республики 16
2. Становление советской дипломатии в 1917- 1920 гг 56
ГЛАВА II. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НКИД СССР В ПРЕДВОЕННОЕ ДЕСЯТИЛЕТИЕ... 88
1. Совершенствование организационно-правовой структуры НКИД в 1930-е гг 88
2. Внешняя политика СССР в 1930-е гг.: от мирового экономического кризиса до начала Великой Отечественной войны 112
ГЛАВА III. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ НКИД С ОРГАНАМИ НКВД, ОГПУ И КОМИНТЕРНОМ 138
1. Влияние органов ОГПУ-НКВД на деятельность НКИД 138
2. Взаимоотношения НКИД и Коминтерна в реализации внешнеполитического курса СССР 154
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 172
ЛИТЕРАТУРА 181
- Правовые основы организации деятельности НКИД Советской республики
- Совершенствование организационно-правовой структуры НКИД в 1930-е гг
- Влияние органов ОГПУ-НКВД на деятельность НКИД
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена особой значимостью широкого круга вопросов, связанных с организационно-правовыми основами становления и деятельности государственного органа внешних сношений - Народного комиссариата по иностранным делам1. Проведенное исследование способствует более полному и глубокому изучению советского этапа функционирования НКИД как неразрывной части государственного аппарата, помогает воссозданию всесторонней и объективной картины становления и развития Советского государства.
Глубокие преобразования в современной политической, социально-экономической, правовой и других сферах общества заставляют обратиться к историческому опыту. Россия выполняет важную роль в противодействии мирового сообщества международному терроризму, экстремизму и другим угрозам, получившим широкое распространение в начале третьего тысячелетия. Как подчеркнул в своем недавнем выступлении министр иностранных дел России СВ. Лавров, «дипломатическому ведомству предстоит активно добиваться реализации национальных интересов России, но ни в коем случае не скатыва-ясь к агрессивным методам, к конфронтации» . В практической деятельности Министерства иностранных дел РФ важное место принадлежит изучению наследия и традиций. Российская Федерация вышла на мировую арену, имея за плечами многовековой опыт международного общения, сложившуюся инфраструктуру многосторонних и двусторонних связей, богатейшие профессиональные традиции русской и советской дипломатических школ. Историко-правовой анализ пройденного пути помогает глубоко осмыслить и понять роль
дипломатического ведомства на разных этапах общественного развития, использовать этот опыт в современной дипломатической практике.
Обращение к истории создания и правовой основе деятельности народного комиссариата по иностранным делам представляется необходимым и в связи с тем, что в этой области имеется немало неисследованных вопросов и нерешенных проблем. Освещение деятельности НКИД и результатов советской дипломатии в 1917 — 40-е годы до недавнего времени осуществлялось лишь в рамках изучения отдельных вопросов, связанных с историей внешней политики СССР и международных отношений, а организационные и правовые аспекты деятельности комиссариата не получили должного освещения в юридической литературе. Кроме того, исторической и юридической литературе на протяжении длительного периода времени был присущ определенный схематизм и субъективизм. Результаты проведенного исследования позволяют не только обстоятельно изучить, но и по-новому осмыслить многие важные события, которые не подвергались ранее серьезному научному анализу.
Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют об актуальности обозначенной проблемы и предопределяют выбор темы диссертационного исследования.
Хронологические рамки диссертации охватывают период с момента становления органов Народного комиссариата по иностранным делам Советского государства в 1917 году до начала Великой Отечественной войны. Границы указанного периода обусловлены, с одной стороны, формированием принципиально нового механизма реализации внешнеполитических задач Советской России, а с другой - окончательным оформлением структуры НКИД в 1930-х годах, которая сохранилась, с некоторыми изменениями, до настоящего времени.
Степень научной разработанности темы. Деятельность НКИД в 1917 — 1941 гг. весьма неоднозначно оценивается в отечественной историографии и
представляет большой интерес для исследователей-историков, ученых-юристов, экономистов и философов России и других стран.
В историографии исследуемой проблемы можно выделить несколько этапов.
В первые годы Советской власти происходил преимущественно процесс накопления исторических знаний. В немногочисленных специальных исследованиях изучение организации деятельности комиссариата носило поверхностный характер. Весьма важное значение среди изданий этого периода имеют труды первых советских дипломатов: Г.В. Чичерина, В.В. Воровского, А.В. Луначарского, И.М. Майского.
В дальнейшем уровень научной разработанности рассматриваемой проблемы во многом определялся идеологическим диктатом партийно-государственного аппарата СССР. Многие исторические события трактовались обществоведами и историками исключительно с идеологических позиций, а значительная часть информации была недоступна. Почти неиспользованными остались богатейшие архивные материалы.
С середины 40-х годов стали выходить многотомные издания по истории внешних сношений СССР. Определенный вклад в освещение исследуемой проблемы внесли общие работы по истории Советского государства и его органов (Е.Н. Городецкого, М.П. Ирошникова, А.И. Королева, Б.М. Морозова, П.Г. Софинова и др.).
В 70-х - 80-х годах появляется ряд изданий монографического характера по различным вопросам внешней политики СССР. Среди них следует отметить работы СВ. Зарницкого, Л.И. Трофимовой, И.М. Горохова, В.В. Соколова, А.С. Бахова и других авторов.
В 1980 - 90-е годы изучение истории НКИД продолжалось. Работы историков и юристов в указанном направлении можно сгруппировать по следующим направлениям: история Советского государства и его органов (Б.М. Лазарев, Р.С. Мулукаев, А.Я. Малыгин, А.И. Разгон и др.), история государствен
ных учреждений (Т.П. Коржихина, Т.А. Архипова и др.), история государства и права (П.В. Баранов, В.П. Портнов и др.). При этом, если об организации военных наркоматов, ВСНХ, ВЧК стало известно несколько больше, то история становления и организации деятельности НКИД почти не получила специального освещения в исторической и юридической литературе.
В 90-х годах появились исследования, которые стали затрагивать более конкретные проблемы внешней политики СССР. В последнее время обращают на себя внимание документальные публикации, выходящие под грифом «МИД России».
Теоретической основой диссертации послужили труды ученых и практиков, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, в том числе Ю.Е. Аврутина, Л.И. Антоновой, И.Д. Беляева, В.В. Бородина, СБ. Глу-шаченко, Н.Н. Жильского, И.Е. Забелина, А.В. Зиновьева, СВ. Игнатьевой, Э.В. Кузнецова, В.В. Лазарева, Д.И. Луковской, В.В. Лысенко, В.Н. Никольского, В.П. Очередько, А.С Павлова, Е.Д. Проценко, Р.А. Ромашова, Б.А. Рыбакова, В.П. Сальникова, СМ. Соловьева, В.Д. Сорокина, СВ. Степашина, И.Е. Тарханова, А.Г. Хабибулина, В.В. Цмая, СВ. Юшкова, Н.Г. Янгола.
В диссертации использованы сборники документов и материалов по вопросам внешней политики Советского государства, а также архивные материалы и публикации периодической печати.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ организационно-правовых основ становления и деятельности Народного комиссариата по иностранным делам, а также правовых аспектов внешнеполитической деятельности советского государства в исследуемый период. На основе привлеченных к исследованию печатных и архивных материалов в работе предпринята попытка определить роль комиссариата в проведении государственной внешней политики и основные тенденции во взаимоотношениях между НКИД, ОГПУ-НКВД, и Коминтерном.
Для достижения поставленных целей автором определены следующие задачи исследования:
- осветить исторические условия и обстоятельства создания НКИД, его задачи и объем полномочий на первоначальном этапе деятельности;
- рассмотреть законодательную основу функционирования Народного комиссариата по иностранным делам в исследуемый период, основные направления его деятельности, формы и методы работы, их изменение в конкретных исторических условиях;
- показать закономерности изменений во внутренней организации НКИД в процессе его развития под влиянием внешнеполитического курса Советской России;
- изучить механизм принятия внешнеполитических решений и практической реализации последних через НКИД, проанализировать влияние Политбюро ЦК ВКП(б) на деятельность комиссариата;
- проанализировать правовые основы взаимодействия НКИД с органами ОГПУ-НКВД, и Коминтерном в проведении внешней политики Советского государства.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются основные закономерности и особенности правового регулирования общественных отношений, складывавшихся в процессе становления фундаментальных основ деятельности и дальнейшего организационно-правового развития Народного комиссариата по иностранным делам.
Предметом исследования являются понятийный аппарат (исследовательский инструментарий), посредством которого осуществляется процесс научного познания в области диссертационной проблематики, историко-политические предпосылки и правовые основы создания НКИД, а также определения политико-правовой природы и содержания основных направлений внешнеполитического курса Советского государства в 1917- 1941 гг., основные этапы эволюции аппарата НКИД, особенности его организационного построения. В ка
честве составляющих предмета рассматривается также процесс совершенствования нормативно-правовых основ деятельности комиссариата, принципы взаимодействия государственных органов и иных организаций в реализации внешнеполитической функции Советской России.
Методология исследования основана на использовании принципов объективности и историзма, преемственности и системности, единства исторического и логического, а также специальных юридических приемов и принципов научного познания, в том числе формально-юридический метод, сравнительного правоведения, правового моделирования и интерпретации.
Источниковедческая база. Исследование вопросов, поставленных в настоящей работе, проводилось на основе анализа широкого круга печатных и архивных материалов. Все изученные источники можно разделить на несколько групп:
1. Документы и материалы по истории внешней политики СССР 1918- 1941 гг., в том числе законодательные акты РСФСР и СССР, а также ведомственные нормативные акты.
2. Выступления, статьи, книги, мемуары, дневники общественно- политических деятелей, дипломатов, военачальников и деятелей культуры нашей страны и зарубежных государств.
3. Историко-публицистические статьи.
Первая группа источников представляет собой публикацию документов и материалов из государственных архивов РФ. Диссертантом использованы документы, хранящиеся в фондах Государственного архива Российской Федерации, Архива внешней политики Российской Федерации и Центральном государственном архиве историко-правовой документации Санкт-Петербурга. К этой группе относятся документы высших партийно-государственных органов, сборники документов по вопросам внешней политики СССР, опубликованные ведомственные документы. Основной фактический материал о правовом положении комиссариата содержится в законодательных актах Советского государ
ства, опубликованных в различных сводах и сборниках законов, например, Собрании узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР (1917 — 1924 гг.), Собрании законов и распоряжений рабоче-крестьянского Правительства СССР (за 1924 - 1937 гг.), Собрании постановлений и распоряжений Правительства СССР (за 1938 - 1946 гг.), в сборнике документов «Съезды Советов СССР, союзных и автономных советских социалистических республик» за 1917 — 1936 гг. и т.д. Особое место в ряду источников занимают ведомственные издания НКИД: отчеты, публикации, а также периодическая и непериодическая печать - журналы («Международная жизнь»), бюллетени (Бюллетень НКИД), вестники (Вестник НКИД), сборники и т.п. В отчетах наркоматов, выходивших приблизительно до начала-середины 30-х годов, содержится конкретный фактический материал об организационном устройстве и деятельности ведомства, о его задачах, полномочиях, предполагаемых преобразованиях и т.п. Своеобразным дополнением к этому виду источников являются сборники ведомственных нормативных актов, периодически издаваемых НКИД. Они содержат основные приказы и распоряжения по ведомству, часто не только по организационным вопросам, но и по личному составу, и позволяют последовательно изучить историю НКИД, правовые основы деятельности, его организационное устройство, сферу деятельности, принципы и методы работы, взаимоотношения с другими органами государственного управления. В числе изученных и использованных материалов протоколы и журналы заседаний коллегии, обзоры, отчеты и исторические справки о деятельности комиссариата, штатные расписания, перечни и списки отделов и их сотрудников, приказы, положения, инструкции и циркуляры, изданные по различным вопросам его деятельности, материалы обширной переписки НКИД, СНК,ВЦИКиВРК.
Вторая группа источников включает публикации оценок работы советских дипломатов, которые давались в различные годы партийными, государственными деятелями и деятелями культуры. Данные публикации рассматриваются
постольку, поскольку большая часть этих работ в СССР и за рубежом длительное время служила в роли основных источников изучения внешней политики Советской России в 1920 - 1930-х годах.
К третьей группе отнесены журнальные и газетные статьи разных лет, содержащие оценки внешней политики СССР и отдельных политических деятелей 20 — 30-х годов, опубликованные в «Правде», «Газете Временного Рабочего и Крестьянского правительства», «Известиях Центрального Исполнительного Комитета и Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов», а также в ряде современных изданий.
Таким образом, в основу настоящего диссертационного исследования положен достаточно обширный материал изучения разнообразных источников. Автор стремился производить исследование, опираясь по возможности на весь их комплекс, т.к. правильное научное раскрытие избранной темы невозможно на основании анализа какого-либо одного вида источников. Изучая историю создания и реформирования НКИД и проводя анализ правовой базы ее деятельности, автор также учитывал необходимость критического подхода к имеющимся материалам, в первую очередь, публикуемых в периодической печати, и стремился подвергнуть данные, вызывающие сомнения, дополнительной проверке и уточнению.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как выбором предмета диссертации, так и подходом к его исследованию с учетом степени разработанности различных аспектов данной проблематики.
В диссертации впервые в отечественной юриспруденции в контексте исторической ретроспективы исследуются организационные и правовые аспекты становления и развития Народного комиссариата по иностранным делам Советской России, выделяются основные этапы его эволюции, анализируется структура, проводится классификация подразделений центрального аппарата НКИД по функциональному признаку, исследуются общественно-политические, организационные и правовые принципы его деятельности.
Диссертация представляет собой одно из первых в отечественной правовой историко-теоретической науке монографическое исследование, посвященное историко-правовому анализу организации и деятельности Народного комиссариата по иностранным делам в 1917 — 1941 гг.
Положения, выносимые на защиту:
1. После провозглашения РСФСР была создана концептуально новая модель государственного органа внешних сношений, которая отвечала функциональным принципам построения государства рабочих и крестьян.
Действовавшее законодательство определяло Народный комиссариат по иностранным делам как относительно самостоятельный, структурно обособленный исполнительный орган государственной власти, призванный обеспечивать внешнеполитические интересы Советского государства и наделенный соответствующими полномочиями для реализации поставленных перед ним задач. Однако отсутствие четкого разграничения компетенции Политбюро ЦК ВКП(б) и НКРЩ в вопросе определения принципиальных позиций СССР на переговорах о заключении политических, экономических и культурных соглашений приводило к тому, что непосредственное руководство внешней политикой осуществлялось высшей инстанцией «партии власти» — Политбюро ЦК ВКП(б), что приводило к необоснованной политизации деятельности государственного органа внешних сношений.
2. Роль и место органов внешних сношений в механизме государства определяются характером политической системы общества и приоритетами стоящих перед государством задач. Становление организационной структуры аппарата НКИД прошло в своем развитии несколько этапов, среди которых следует выделить следующие: 1. В первые годы существования советского государства созданию аппарата НКИД не уделялось значительного внимания, поскольку в ожидании мировой революции вопрос об установлении длительных экономических или дипломатических отношений с капиталистическими странами не рассматривался. 2. В 1920-е годы с установлением экономических
и дипломатических отношений с иностранными государствами на принципиально новой основе создается аппарат НКИД, значительное развитие получают восточные отделы в связи с ориентацией внешней политики Советской России на сотрудничество с азиатскими странами. На этот период приходится формирование нормативно-правовой основы деятельности комиссариата. 3. Июль 1930 года — 3 мая 1939 года. С назначением М.М. Литвинова на должность наркома по иностранным делам в НКИД получают развитие европейские отделы наркомата, совершенствуются правовые и организационные аспекты его деятельности посредством издания ведомственных нормативно-правовых актов. 4. 1939 год - 22 июня 1941 года. Назначение на пост наркома В.М. Молотова, проведение прогерманского внешнеполитического курса привело к значительным изменениям в структуре комиссариата — был более четко обозначен региональный принцип построения системы НКИД, создана строгая централизация и жесткая вертикаль в деятельности дипломатической службы.
3. В правовом регулировании деятельности Народного комиссариата по иностранным делам важную роль играли ведомственные нормативные акты — приказы, положения, инструкции и циркуляры, изданные по различным вопросам его деятельности.
4. В организационно-управленческой структуре НКИД в исследуемый период на основе функционального критерия классификации можно выделить следующие группы структурных подразделений: а) центральный аппарат НКИД, представленный тремя группами отделов: территориальными (охватывали работу по странам: отдел Запада, Востока и т.д.), функциональными (занимались разработкой общих международных проблем: отделы международного права, печати и т.д.) и административными (осуществляли работу с кадрами, дипломатическую связь, вели хозяйственную деятельность наркомата и его органов, обслуживание и т.п.); б) уполномоченные и агенты НКИД на территории СССР; в) полномочные представительства и консульства заграницей.
5. В процессе становления и развития российской государственности сложилась трехуровневая система органов, участвующих в реализации внешнеполитической функции: Народный комиссариат по иностранным делам - государственный орган исполнительной власти, международная общественная организация - Коминтерн и Государственное политическое управление.
Несовершенство сложившейся системы управления в области внешних сношений, обусловленное, с одной стороны, отсутствием правовой регламентации деятельности НКИД, ОПТУ и Коминтерна в реализации внешнеполитического курса Советского государства и с другой стороны, активным вмешательством Политбюро ЦК ВКП(б) в их деятельность, влекло к усилению деструктивных тенденций во взаимоотношениях между ведомствами и возникновению кризисных ситуаций для Советской России на международной арене.
6. Между провозглашенной советским руководством линией на мирное сосуществование с капиталистическими странами и действиями, определяемыми как пролетарский интернационализм, осуществляемый на государственном уровне существовала функциональная несовместимость, что значительно осложняло деятельность НКИД и его органов.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в диссертации положения и выводы позволяют дополнить и уточнить отдельные разделы историко-правовой науки, которые изучают деятельность Министерства иностранных дел РФ, Министерства внутренних дел РФ, органов государственной безопасности и иных органов, участвующих в реализации внешнеполитической функции государства. Комплексный характер диссертации, обобщение и анализ исследуемых с правовой точки зрения положений, обусловливают теоретическую ценность проведенного исследования, дополняя, развивая и конкретизируя такие разделы правовой науки, как история права и государства, история правовых учений, конституционное право, международное право.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что материалы исследования могут быть использованы в процессе преподавания истории права и государства, истории органов внутренних дел, Министерства иностранных дел России, а также ряда других дисциплин в образовательных учреждениях юридического профиля и международных отношений, на занятиях по служебной подготовке в практических подразделениях ОВД.
Несмотря на специфические условия, присущие исследуемому периоду, изучение и оценка прошлого опыта в области государственного управления во внешнеполитической сфере помогают разрабатывать новые пути и средства совершенствования государственного аппарата управления на современном этапе, что особенно актуально в условиях проведения административной реформы. В правовой литературе ставятся многие вопросы, связанные с необходимостью дальнейшего повышения эффективности деятельности Министерства иностранных дел России. При научно-практической разработке такого рода проблем окажется полезным использование опыта работы Народного комиссариата по иностранным делам в аналогичный переходный период.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертационного исследования обсуждена и одобрена на заседании кафедры истории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России.
Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования получили апробацию на научно-практических симпозиумах, конференциях, семинарах, заседаниях «круглых столов», в том числе в рамках международных научно-практических конференций «Кадровая и воспитательная работа в правоохранительных органах: состояние, проблемы и перспективы» (Санкт-Петербург, 2 октября 2001 года), «Безопасность человека и общества: взаимодействие правоохранительных органов России и Великобритании» (Санкт-Петербург, 27 июня 2002 года), «МВД России - 200 лет: история и перспективы развития» (Санкт-Петербург, 20-21 сентября 2002 года), «Совершенствование правовой базы и взаимодействия правоохранительных органов раз
личных государств в борьбе с терроризмом и экстремизмом» (Санкт-Петербург, 13 мая 2003 года), «Социально-правовая защита сотрудников ОВД: состояние и перспективы» (Санкт-Петербург, 26 июня 2003 года), международной научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, 24 декабря 2003 года), «Юридическое образование в правоохранительных органах: состояние и перспективы» (Санкт-Петербург, 26 февраля 2004 года).
Правовые основы организации деятельности НКИД Советской республики
Осуществление внешней политики нового государства рабочих и крестьян требовало образования специальных государственных органов. В короткий срок были упразднены старые центральные органы власти — Сенат, Государственная канцелярия, Синод, министерства, судебная система и карательные учреждения. Одновременно с ликвидацией старой государственной машины шло строительство нового советского аппарата в центре и на местах1.
Предварительный список возможных кандидатов в состав будущего советского правительства был намечен еще в ночь с 24 на 25 октября на заседании ЦК РСДРП(б), а днем 26 октября уточнен окончательно. А.В. Луначарский говорил «...выбор часто слишком случаен, я все боялся слишком большого несоответствия между гигантскими задачами и выбираемыми людьми, которых я хорошо знал, и которые казались мне неподготовленными для той или другой специальности. Ленин с улыбкой говорил: "Пока - там посмотрим - нужны ответственные люди на все посты; если окажутся негодными — сумеем переменить"». В результате такой политики, например, назначенный народным комиссаром по иностранным делам Л.Д. Троцкий лишь номинально занимал этот пост. Его отношение к занимаемой должности он высказывал следующим образом: «Я... взял эту работу только потому, чтобы иметь больше времени для партийных дел. Дело мое маленькое: опубликовать тайные договоры и закрыть лавочку»
25 октября 1917 года открыл свою работу II Всероссийский съезд Советов, провозгласивший себя высшим органом власти в стране. Он принял воззвание «Рабочим, солдатам и крестьянам» , объявившее о переходе всей власти в руки Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Тем самым юридически было оформлено превращение Советов в единственный и полновластный орган государственной власти и управления
Первым актом, определявшим правовое положение государственных органов новой страны, было Постановление об образовании рабочего и крестьянского правительства4, принятое съездом 26 октября 1917 года, которое гласило: «Образовать для управления страной, впредь до созыва Учредительного собрания временное рабочее и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом Народных Комиссаров. Заведовать отделами отраслей государственной жизни поручается комиссиям, состав которых должен обеспечить проведение в жизнь провозглашенной Съездом программы... Правительственная власть принадлежит коллегии председателей этих комиссий, т.е. Совету Народных Комиссаров. Контроль над деятельностью народных комиссий и право смещения их принадлежит Всероссийскому съезду Советов рабочих и солдатских депутатов и его ЦИК. В настоящий момент Совет Народных Комиссаров составляется из следующих лиц: .по делам иностранным — Л.Д. Бронштейн (Троцкий)».
Это небольшое по размеру постановление достаточно емко по смыслу и количеству содержащихся в нем правовых норм определило статус правительства республики. Оно установило порядок образования СНК, избранного съездом, его структуру (коллегия председателей комиссий, ведающих отдельными отраслями государственной жизни) и персональный состав. Правительство, действующее как коллегиальный орган, создавалось как орган общей компетенции, а отраслевой аппарат управления представляли собой комиссии (народные комиссариаты). Контроль за деятельностью народных комиссаров и право на их смещение принадлежало высшим органам государственной власти - Всероссийскому съезду Советов и его ЦИК. Что касается компетенции СНК, то она была сформулирована этим документом в общем плане, установившим что временное рабочее и крестьянское правительство образуется для управления страной. Следует отметить, что члены первого советского правительства были утверждены непосредственно Всероссийским съездом Советов, весь последующий состав СНК избирался ВЦИК. Съезд Советов, как высший законодательный орган, определил главные направления и важнейшие цели внешней политики Советского государства, которые были сформулированы в Декрете О мире1.
Совершенствование организационно-правовой структуры НКИД в 1930-е гг
На развитие Советского государства и права особенно в 30-е годы сильное воздействие оказали внешнеполитические факторы. Поэтому столь важен анализ внешней политики СССР, ее влияния и воздействия на внутреннюю ситуацию и политику в стране, развитие законодательства.
22 июля 1930 года газеты опубликовали постановление Президиума ЦИК СССР о назначении М.М. Литвинова народным комиссаром по иностранным делам. В Наркоминделе после этого назначения кардинально ничего не изменилось. М.М. Литвинов только несколько сократил личный штат наркомата и распределил освободившихся сотрудников в соответствующие отделы. Была утверждена коллегия НКИД в составе первого замнаркома Н.Н. Крестинского, второго заместителя Л.М. Карахана и члена коллегии Б.С. Стомонякова, которая просуществовала до мая 1934 года.
Необходимо отметить, что во второй половине 20 — начале 30-х годов Коллегия НКИД играла значительную роль в деятельности советского внешнеполитического ведомства. Каждый из дипломатов, курирующий определенное направление деятельности НКИД, на заседании коллегии информировал своих коллег и политическое руководство о состоянии дел в соответствующей области, вносил предложения по совершенствованию работы комиссариата и т.п.
Именно на коллегии принимались основные решения. Она была упразднена в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР «Об организационных мероприятиях в области советского хозяйственного строительства» 15 марта 1934 года1. Коллегия была воссоздана лишь в марте 1938 года в составе народного комиссара и двух его заместителей.
К 1930 году Народный комиссариат по иностранным делам представлял собой вполне сложившееся в профессиональном плане и структурном отношении внешнеполитическое ведомство. Структура НКИД на 1 января 1934 года была представлена тремя западными и двумя восточными отделами, экономической частью, рядом функциональных подразделений, куда входили отделы: общих международных вопросов, правовой, печати, протокольный, консульский, шифровальный и некоторые другие, а также техническими службами2.
Конституция СССР 1936 года законодательно закрепила Советскую власть как единую, построенную по принципу централизма, систему высших и местных органов государственной власти, избираемую трудящимися, подчеркнув руководящую роль Коммунистической партии в жизни советского общества и не внесла принципиальных изменений в организацию системы органов управления иностранными делами СССР.
Целью внешней политики Советской России являлось обеспечение внешней безопасности государства для проведения форсированной модернизации экономики, преобразования социальной и политической структуры общества.
Влияние органов ОГПУ-НКВД на деятельность НКИД
Наряду с Наркоминделом и Коминтерном на внешнеполитический курс Советской России оказывала серьезное влияние деятельность органов Государственного Политического Управления (ГПУ) и Народного комиссариата внутренних дел (НКВД), игравших значительную роль в осуществлении внутренней политики государства, в том числе, в отношении иностранных граждан, а также оказывающих определенное влияние на деятельность НКИД, как непосредственно, путем назначения своих представителей на работу в полномочные представительства за границей, так и косвенно, осуществляя функцию борьбы со шпионажем на территории СССР, результаты которой порой приводили к разрыву дипломатических отношений между странами.
Всероссийская Чрезвычайная Комиссия (ВЧК) была создана как одна из организаций, ведущих борьбу с противниками большевиков, причем первоначально ее полномочия распространялись только на Петроград. В конце ноября - начале декабря 1917 года обстановка в Петрограде была чрезвычайно накалена. Получили широкое распространение пьяные погромы, поток грабежей захлестнул город. Особое беспокойство большевиков вызывала забастовка служащих бывших министерств и ведомств. В связи с этим 6 декабря Совет Народных Комиссаров (СНК) рассмотрел вопрос «О возможности забастовки служащих в правительственных учреждениях во всероссийском масштабе» и постановил «Поручить т. Дзержинскому составить особую комиссию для выяснения возможности борьбы с такой забастовкой путем самых энергичных мер для выяснения способов подавления злостного саботажа».
Правовую основу деятельности ВЧК составили законодательные акты высших органов власти (ВЦИК, СНК, Совета Рабочей и Крестьянской Обороны (с апреля 1920 года- Совета Труда и Обороны); комиссия издавала также и собственные нормативно-правовые акты — приказы, инструкции, циркуляры, которые должны были соответствовать нормативно-правовым актам высших органов государственной власти, т.к. носили ведомственный подзаконный характер.
Аппарат ВЧК, возглавляемый коллегией и Президиумом во главе с председателем, состоял из следующих отделов: по борьбе с контрреволюцией, по борьбе со спекуляцией, по борьбе с преступлениями по должности, тюремного, иногороднего и организационного.
Постепенно ВЧК расширяла сферу своего влияния. Переехав вместе с правительством в Москву, она превратилась в главный общегосударственный орган борьбы с политическими противниками большевиков. По мере ее усиления создавались местные чрезвычайные комиссии (губернские, областные, уездные), а к началу 1919 года чекистские органы контролировали практически всю сеть железных дорог и водных путей . Расширяя сферу своей деятельности руководство ВЧК предприняло ряд мер по созданию чрезвычайных комиссий в войсках, однако, натолкнулось на серьезные возражения со стороны армейских работников. Они предложили создать на базе Военного контроля (отдел Революционного Военного Совета Республики (РВСР), который занимался борьбой со шпионажем со стороны противника), Особые отделы, которые занимались бы борьбой со шпионажем и контрреволюцией. В результате в начале 1919 года Военный контроль и Военный отдел ВЧК были объединены в один орган — Особый отдел республики, в задачу которого входили борьба со шпионажем и контрреволюцией в частях Красной Армии на территории всей страны1.
Весной 1920 года помимо борьбы с контрреволюцией и шпионажем на Особый отдел ВЧК была возложена задача агентурного проникновения в зарубежные страны, в т.ч. в эмигрантские круги. Для этого в Особом отделе был образован Иностранный отдел (ИНО), который вошел в секретно-оперативное управление. Основная функция ИНО заключалась в руководстве советской разведкой за рубежом.
На ВЧК также возлагалась функция реализации политики РСФСР в отношении иностранных граждан находящихся на территории России. Например, 19 июня 1919 года Советом обороны было принято постановление, расширяющее контингент концлагерей. В этом постановлении намечалось всех проживающих на территории РСФСР иностранных подданных государств, которые ведут против Советской России враждебные или военные действия, в возрасте от 17 до 55 лет заключить в концлагеря2. Исключение составляли лица «доказавшие свою преданность советской власти; все рабочие, занятые на фабриках, заводах и других учреждениях, при подаче ими письменного заявления о желании проживать в пределах РСФСР, удостоверенное фабрично заводским комитетом, при предоставлении письменного поручительства пятью гражданами, имеющими полное к себе доверие, специалисты, занятые на советской службе, при условии взятия их на поруки; доказавшие полную свою лояльность и выразившие желание вступить в ряды Красной Армии; женщины, живущие своим полезным трудом и обремененные семейством»3.
