Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторический опыт деятельности отечественных налоговых органов до 1991 года
1.1. Генезис налоговых органов Руси и дальнейшее развитие организационно-правовых основ их функционирования
1.2. Государственно-правовые реформы налоговых органов второй половины XIX - начала XX века
1.3. Становление и развитие налоговых органов в советском государстве 55
Глава 2. Совершенствование организации деятельности налоговых органов в постсоветской России
2.1. Роль социально-экономических перемен конца 80-х - начала 90-х гг. XX века в функционировании налоговых органов
2.2. Основные исторические этапы реформирования налоговых органов после 1991 года
2.3. Становление и развитие законодательной основы деятельности налоговых органов на современном этапе
Заключение 164
Библиографический список
- Государственно-правовые реформы налоговых органов второй половины XIX - начала XX века
- Становление и развитие налоговых органов в советском государстве
- Основные исторические этапы реформирования налоговых органов после 1991 года
- Становление и развитие законодательной основы деятельности налоговых органов на современном этапе
Введение к работе
з 1.
Актуальность темы диссертационного исследования
обусловлена необходимостью совершенствования уже существующих и создания новых научных положений, посвященных вопросам становления и эффективного функционирования налоговых органов в России, уточнения их места и роли в структуре государственных органов, необходимостью акцентирования внимания на проблемы использования богатого исторического опыта правового регулирования деятельности отечественных налоговых органов на основе обобщения многовекового исторического опыта, а также проведения правового анализа действующего законодательства Российской Федерации.
По данной проблеме за последние годы высказано немало суждений, опубликовано значительное количество научных трудов. Тем не менее, вопросы деятельности как дореволюционных, так и советских налоговых органов поныне являются предметом научных дискуссий. Актуальность исследованию добавляют последние изменения в законодательстве России в сфере организационно-правовых основ деятельности налоговых органов.
История налоговых органов в России уходит своими корнями в глубину веков. Особенности их функционирования были обусловлены социально-экономической и классовой структурой общества, конкретными историческими условиями. История налогообложения неотделима от истории Российского государства. Более того, само существование государства и осуществление им своих функций немыслимо без четкой, налаженной и эффективной системы налоговых органов. Экономическая безопасность государства также зависит от их налаженной работы. Среди множества экономических рычагов, при помощи которых государство воздействует на рыночную экономику, важное место занимают налоги. В условиях рыночных отношений налоговая система является одним из важнейших экономических регуляторов, основой финансово-кредитного механизма государственного регулирования экономики. Государство широко использует налоговую политику в качестве определенного регулятора воздействия на негативные явления рынка. Налоги, как и вся
налоговая система, являются мощным инструментом управления экономикой страны. От того, насколько правильно построена система налоговых органов, зависит эффективное функционирование всего государства и исполнение им своих обязательств.
На современном этапе применение налогов является одним из экономических методов управления и обеспечения взаимосвязи общегосударственных интересов с коммерческими интересами предпринимателей и организаций, независимо от их ведомственной подчиненности, форм собственности и организационно-правовой формы. При помощи налогов регулируется внешнеэкономическая деятельность, включая привлечение иностранных инвестиций. С помощью налогов государство получает в свое распоряжение ресурсы, необходимые для выполнения своих общественных функций. За счет налогов финансируются также расходы по социальному обеспечению, которые изменяют распределение доходов. Система налогового обложения определяет конечное распределение доходов между людьми.
Происходящие в России преобразования в области политики и экономики, изменение правовых и бюджетных отношений, процесс интегрирования российской экономики в мировую, требуют проведения адекватной налоговой политики, построения эффективной, справедливой, стабильной налоговой системы, четкости формулирования правового положения налоговых органов, а также надлежащей правовой регламентации функций и методов их осуществления.
Важная роль в создании оптимальной системы функционирования налоговых органов принадлежит теоретическим разработкам в этой области. На данном этапе назрела необходимость проведения фундаментальных научных исследований проблематики организации деятельности налоговых органов в Российской Федерации. В специальной литературе уделяется основное внимание, как правило, реализации налоговыми органами отдельных полномочий при осуществлении контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах.
Законодательные новеллы последних лет обострили
актуальность проведения настоящего исследования.
Многочисленные преобразования организационной структуры и правовой регламентации функционирования отечественных
налоговых органов только за последние 15 лет нуждаются в теоретическом переосмыслении и формировании предложений по построению стабильной системы налоговых органов с привлечением богатого исторического опыта.
Таким образом, назрела необходимость обобщения и комплексного изложения всех основных проблем становления, развития и реформирования налоговых органов в свете современных требований, что является весьма актуальным как с научной, так и с практической точки зрения в настоящее время.
На наш взгляд, экскурс в историю теоретических представлений и идей, сформулированных в трудах ученых различных эпох, позволит оценить развитие налоговых органов на современном этапе в период бурных реформ, а также придать практический и теоретический характер проведенному диссертационному исследованию.
Хронологические рамки исследования охватывают временной отрезок от генезиса налоговых органов до последних законодательных актов по вопросам деятельности налоговых органов современной России.
Степень научной разработанности темы диссертации. Проблемы, касающиеся государственной власти в лице налоговых органов в различные исторические эпохи всегда интересовала виднейших представителей историко-правовой мысли.
Различные вопросы возникновения и развития налоговой системы рассматриваются в трудах ученых и исследователей целого ряда научных дисциплин.
Теория и практика налогообложения рассматриваются в работах по экономической теории, финансовым дисциплинам, бухгалтерскому учету. Разработана солидная историческая база для проведения научных исследований в данной сфере. Среди исторических источников следует выделить работы Лаппо-Данилевский А. «Организация прямого обложения в Московском государстве со времени смуты до эпохи преобразований». Спб., 1890; Ключевского В.О. «Подушная подать и отмена холопства в России» // Русская Мысль. 1886; Ефремов И. «Управление и земство: повинности и потребности». СПб., 1912; Марьяхин Г.Л. «Очерки истории налогов с населения в СССР». М., 1964.
Юридические науки активно рассматривают налоги с точки зрения их отражения в общественных отношениях, регулируемых
нормативными актами различных отраслей права (конституционное, налоговое, административное, финансовое, уголовное, гражданское и др.). Появляются исследования междисциплинарного характера.
Наибольшая активность в исследовании государственно-правовых основ налогообложения принадлежит науке теории и истории права и государства. В числе использованных при написании диссертации научных работ следует назвать исследования Чибинева В.М. «Развитие налоговых отношений в контексте эволюции государственно-правовой системы России с IX по XX вв. (Историко-правовое исследование)». Санкт-Петербург. 2004; Маслениковой А.А. «Налоговая политика Советской России в 1917-1929 гг. (Историко-правовой анализ)» Дисс. к.ю.н. Нижний Новгород, 2004; Анджаева А.В. «Развитие государственно-правовых основ налогообложения в Российской Империи». Дисс. к.ю.н. Спб, 2004; Куксина И.Н. «Налоговая политика России (Теорет. и ист.-правовой анализ)». Дисс. д.ю.н. Спб, 1998; Рязанцева Д.Б. «Налоговая система России во второй половине XIX - начале XX века (Историко-правовой аспект)». Дисс. к.ю.н. Н. Новгород, 2004.
Особый интерес представляют собой узконаправленные исследования специальных вопросов развития налогового устройства России. Примерами таких работ, в частности, являются труды Толкушкина А.В. «История налогов в России». М., 2002 и Аникеевой А.А. «Эволюция налоговой терминологии и развитие форм налогов». Волгоград. 2002, а также диссертация В.В. Петрашука «Организационно-правовые формы становления и развития института налоговой службы на Дону: историко-правовое исследование». Краснодар, 2006.
Вместе с тем, необходимо отметить, что, несмотря на такое многообразие научных работ, посвященных правовым основам организации деятельности налоговых органов, они полностью не охватывают всех аспектов исследуемой темы, а именно вопроса о взаимосвязи исторических этапов реформирования налоговых органов. В большинстве своем в многочисленных научных исследованиях вопросы, касающиеся организации деятельности налоговых органов, затрагиваются лишь фрагментарно.
Кроме этого, в научных трудах отсутствует единый целостный подход к определению функционального предназначения
налоговых органов на том или ином историческом этапе, а также отсутствует единый анализ организационно-правовых основ деятельности налоговых органов с 1991 года по настоящее время.
Комплексный характер проблематики, исследуемой в диссертации, предопределяет необходимость рассмотрения и тщательного анализа организационно-правовых основ деятельности отечественных налоговых органов для определения их места в системе органов государственной власти, а также баланса отношений между государством в лице налоговых органов и местным сообществом на том или ином историческом этапе, что позволит выявить оптимальную модель функционирования налоговых органов.
Таким образом, возникла острая необходимость комплексного исследования генезиса и развития налоговых органов России, взглядов, идей, представлений, концепций ряда ученых, касающихся организации и деятельности налоговых органов в контексте отечественного опыта в свете административной реформы, проводимой в настоящее время в России. Это на наш взгляд, позволит оценить реальность осуществления поставленных задач по оптимизации работы налоговых органов посредством развития законодательной базы, регламентирующей их функционирование, а также скорректировать государственную политику в области налогообложения.
Данные обстоятельства еще раз подтверждают актуальность выбранной темы диссертационного исследования и необходимость рассмотрения предопределенных в работе проблем.
Источниковая база исследования состоит из различных источников, содержащих сведения по изучаемой теме. Весь массив источников состоит из несколько связанных между собой групп: нормативно-правовые акты, сборники документов и материалов, архивные документы, материалы периодической печати.
Особую значимость для решения поставленных в диссертации
задач имеют научные работы А.А. Алексеева, А.А. Аникеева,
И.Д. Беляева, Л.В. Бутько, А.Б. Венгерова, Ю.И. Верхотурова, И. Ефремова, И.А. Иллерицкого, В. Ключевского, С.А. Козлова, А.Н. Козырина, П.М. Курдюк, Н.И. Лазаревского, Г.Л. Марьяхина, Г.В. Петровой, Л.П. Рассказова, СМ. Соловьева, С.Г. Струмилина, А.В. Толкушкина, В.К. Цечоева, А.А. Ялбулганова и других.
В процессе диссертационного исследования были также использованы идеи и наработки виднейших философов, социологов, историков и экономистов, среди них: Н.Н. Алексеев, М. Вебер, Г.В. Гегель, Н.Я. Данилевский, Г. Еллинек, И.А. Ильин, Н.М. Карамзин, В.И. Ленин, К. Маркс, Ф.Энгельс и др.
Также при написании диссертации были изучены и проанализированы материалы различных конференций, посвященных проблемам в сфере деятельности налоговых органов; использованы материалы периодической печати; исследованы политические и правовые документы СССР и РСФСР. Выводы и предложения, содержащиеся в работе, основаны на исследовании норм отечественного законодательства, актов Конституционного Суда Российской Федерации и иных источников. Также в работе отражены результаты социологического исследования, осуществленного среди сотрудников налоговых органов и проведен их анализ.
Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с формированием и функционированием налоговых органов в Российском государстве на всех этапах его исторического развития.
Предмет исследования составляет совокупность
теоретических и концептуальных положений о сущности и
правовой природе налоговых органов в генезисе их исторического
развития вплоть до наших дней, а также о месте и роли налоговых
органов в государстве и их значении при осуществлении
государством своих функций. Вместе с тем, сравнительному
исследованию подвергаются теоретические взгляды и
представления, а также практическая деятельность отечественных налоговых органов, кроме этого, дается анализ организационно-правовых основ деятельности налоговых органов на современном этапе развития.
Цель и задачи исследования. Цель работы заключается в том, чтобы на основе комплексного исследования исторического опыта становления и развития отечественных налоговых органов, а также опираясь на выводы ученых выявить основные исторические этапы организации деятельности налоговых органов, а также разработать теоретические и практические способы, рекомендации и предложения для решения проблем оптимальной
реализации государством своих функции в сфере налогообложения в современных условиях.
Исходя из намеченной цели, поставлены следующие задачи:
рассмотреть специфику генезиса организационно-правовых форм налоговых органов;
проанализировать государственно-правовые реформы налоговых органов второй половины XIX - начала XX века;
исследовать процессы становления и развития налоговых органов в советском государстве;
определить роль социально-экономических перемен конца 80-х - начала 90-х гг. XX века в функционировании налоговых органов;
выявить основные исторические этапы реформирования налоговых органов после 1991 года;
рассмотреть становление и развитие законодательной основы деятельности налоговых органов на современном этапе;
провести исследование мнений сотрудников налоговых органов по отдельным аспектам их деятельности.
Для реализации указанных целей обобщен значительный правовой материал и теоретическая база, которые формировались на разных этапах российской истории (от истоков до настоящего времени).
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных, частно-научных и специальных методов исследования, таких как диалектический, индукции и дедукции, анализа и синтеза, исторический и социологический, описательный, статистический, прогностический, сравнительно-правовой и технико-юридический, системно-структурный и нормативно-логический, а также другие методы познания объективной действительности.
Столь обширный спектр методов и эмпирического материала позволил проанализировать и раскрыть сущность предмета диссертационного исследования целостно и всесторонне, а также решить поставленные задачи. В работе автор основывался на сочетании положений законодательства и практики их реализации на различных исторических этапах.
Научная новизна диссертационной работы заключается, прежде всего, в том, что она является первым комплексным и системным историко-правовым исследованием организационно-
правовых основ деятельности отечественных налоговых органов, охватывающим весь период отечественной государственности.
Кроме этого, с учетом условий проведения широкомасштабной административной реформы в современной России, автором предпринята попытка комплексного историко-правового и практического исследования проблем в деятельности налоговых органов, с целью выявления их причин, а также проанализировано отечественное законодательство о налоговых органах на различных исторических этапах. С учетом опыта правотворческой и правоприменительной деятельности, изменений и дополнений действовавших нормативно-правовых актов, произведен сравнительный анализ отдельных этапов правового становления и развития отечественных налоговых органов. В итоге удалось выявить позитивные аспекты, положительный исторический опыт прежних институтов налоговой службы для применения в современных условиях.
Научная новизна заключается также в том, что автор стремится актуализировать проблемы, связанные с местом и ролью налоговых органов в структуре современного российского общества и правовых механизмов стимулирования экономического и социального развития страны, что позволяет вынести на защиту ряд конкретных выводов и рекомендаций.
Основные положения, выносимые на защиту:
Система налоговых органов России была упорядочена в царствование Алексея Михайловича, создавшего в 1655 году Счетный приказ. В это время определились основные направления отечественной налоговой политики. Главной ее целью стала организация ресурсов для решения общегосударственных задач и выполнения государством своих функций. Данная налоговая политика отражала объективные предпосылки и общую тенденцию к установлению в России абсолютной монархии и вырабатыванию соответствующей правовой базы.
Реформа налоговых органов Петра I расширила сферу действия налоговых органов путем привлечения к налогообложению большего числа субъектов. Двор как единица подворного обложения теперь не играл никакой роли в системе налогообложения. Плательщики, практиковавшие на протяжении ряда лет различные способы утайки дворов, подверглись в ходе реформы серьезному фискальному учету и попали в подушное
тягло. Весь порядок проведения податной реформы был направлен на максимальный охват тяглом населения. Таким образом, налоговая реформа Петра I стала и серьезной проверкой численности населения страны.
Организация и методы работы налоговых органов царской России заслуживают изучения современными законодателями и самими налоговыми органами с целью восприятия позитивного опыта организации налоговых институтов. Чиновники податных ведомств умели организовать работу в условиях крупных городов с постоянно меняющимся контингентом населения, среди которых были сезонные рабочие, мигранты, в основном проживавшие без регистрации. Податные инспекторы делились опытом службы, передавали его молодым чиновникам. Также весьма интересными могут быть методические рекомендации, доклады и статистические обобщения о позитивном опыте работы налоговой службы и о динамике сбора налогов.
Должность податного инспектора была престижной, имела высокий образовательный и квалификационный ценз. Податный инспектор освобождался от воинской повинности, имел должностную печать с малым орлом и горизонтальным шрифтом, вел свое делопроизводство. В соответствии с «Табелью о рангах» он был чиновником VI класса и при наличии высшего образования уже через три года работы получал орден Святой Анны III степени, тогда как чиновники других ведомств в этом случае могли претендовать лишь на орден Святого Станислава III степени.
На податных инспекторов возлагалось постоянное наблюдение за соответствием торговли предъявляемым требованиям, участие в качестве представителей казенных палат в генеральных поверках торговли, председательствование в уездных податных присутствиях, образуемых для исчисления дополнительного сбора с торговли и промыслов, содействие казенным палатам в учете получаемых от использования имущества доходов, подлежащих налогообложению, выполнение отдельных поручений Казенных палат, исполнение других обязанностей, возложенных законом.
Податные инспекторы информировали Казенную палату о нарушениях порядка взимания или распределения казенных сборов, а также участвовали с правом голоса в заседаниях местных органов по вопросам своей компетенции. Кроме того, они изучали реальное положение дел в хозяйственной деятельности населения, а также
размер получаемых доходов. Они же расследовали факты злоупотреблений по сокрытию доходов от налогообложения, уклонения от уплаты налогов.
Налоговая реформа 1930 г. отразила экономическую основу нового этапа исторического развития страны - индустриализации. В соответствии с генеральной линией реформы множество налогов как общих, так и местных, были отменены. В ходе реализации основных положений реформы была создана единая система областных, районных и городских налоговых инспекций.
Основные выводы по результатам проведенного автором в рамках диссертационного исследования опроса сотрудников налоговых органов заключаются в следующем. Правовые основы деятельности налоговых органов нуждаются в изменениях, такие организационно-правовые аспекты деятельности налоговых органов как численность сотрудников и их права нуждаются в существенном реформировании и дальнейших значительных преобразованиях законодательной базы, остальные исследованные показатели, характеризующие деятельность налоговых органов, полностью отвечают главным задачам, стоящим перед налоговыми органами. Автор предлагает концептуальное обоснование необходимости принятия поправок в Положение о Федеральной налоговой службе и в ст. 31 Налогового кодекса РФ, расширяющих перечень прав налоговых органов при реализации ими своих полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что проведенное исследование, сформулированные предложения и рекомендации могут способствовать совершенствованию основ деятельности налоговых органов. Исторические этапы, связанные с изменениями законодательных основ и организации деятельности налоговых органов, являются актуальными и сегодня, так как для выбора оптимальной модели функционирования налоговых органов в наши дни, несомненно, необходимо учитывать исторический опыт. Поэтому автором предпринята попытка обобщить историко-правовой материал, что дает возможность проследить и оценить процесс становления организационно-правовых основ деятельности налоговых органов, позволяет выделить их преемственность и взаимосвязь, а также сущность и место налоговых органов в системе органов
государственной власти, охарактеризовать значимые тенденции
развития налоговых органов с учетом современной
правоприменительной практики и обновляющегося
законодательства России.
Полученные результаты могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем, связанных с деятельностью налоговых органов, а также в процессе преподавания учебных курсов по отечественной истории, теории государства и права, истории отечественного государства и права, административного права. Фактический материал диссертации может быть использован законодателями в работе по совершенствованию нормативно-правовой базы, работниками налоговых органов в целях повышения квалификации, а также студентами, аспирантами, преподавателями при подготовке обобщающих трудов по отечественной истории, теории государства и права, истории государства и права России.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в ряде научных публикаций, получили апробацию в выступлениях автора на международной, всероссийских и региональных научно-практических конференциях. Результаты исследования обсуждались на кафедре теории и истории государстве и права юридического факультета Кубанского государственного аграрного университета.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами
исследования, а также необходимостью комплексного
исследования деятельности налоговых органов на отдельных этапах
истории России. Работа состоит из введения, двух глав,
объединяющих шесть параграфов, заключения,
библиографического списка и приложения.
Государственно-правовые реформы налоговых органов второй половины XIX - начала XX века
Первый опыт упорядочения древнерусской налоговой системы принадлежит княгине Ольге. Она пробыла у власти всего 12 лет, с 945 по 957 год. Но за этот небольшой срок она успела оставить весьма значительный след в истории. Можно сказать, что проведенная княгиней реформа стала фундаментом современной налоговой системы. Основой реформы было установление «уроков» - точных размеров дани и «погостов» - мест, куда жители должны были ее привозить. До этого князья сами ездили по своим землям за добычей вместе с дружиной, так как далеко не все соглашались добровольно отдавать нажитое имущество.
В эпоху объединения Древнерусского государства, начавшегося с конца IX в., основным источником доходов казны также была дань - прямой налог (подать), собираемый с населения. Дань взималась двумя способами: «повозом» и «полюдьем». Под «повозом» понималась система привоза дани князю, а под «полюдьем» — система сбора дани путем снаряжения экспедиций.
В период феодальной раздробленности процедура сбора податей осуществлялась, как правило, самими князьями, которые с дружинниками периодически объезжали свои владения, либо по их поручению это делалось специально, на то уполномоченными людьми - данниками. Фактически не изменился порядок сбора налогов и во времена татаро-монгольского ига. Особые чиновники (осинники, мытники, таможенники, пошлинники и др.) систематически собирали дань с населения, значительная часть которой передавалась завоевателям. Удельный характер княжения исключал возможность появления на Руси того времени единообразной налоговой системы.
Прообраз налоговых органов оформился в княжение Ивана Ш с появлением финансового управления Казенного приказа. По мнению В. Ключевского, в XV-XVI веках управление Московского государства имело чисто финансовый характер. Главной же целью всех правительственных учреждений было собирание доходов.1
В конце XIV в. возникают должности казначеев, дьяков и подьячих, которые ведали сборами оброков и вели книги и записи по этим сборам. Первоначально эти чиновники были дворцовыми холопами великого князя и содержались за счет великокняжеской казны. Впоследствии на их содержание учреждаются казначеевы, дьячьи и подьячьи пошлины.
В конце XV — первой половине XVI в. в России учреждаются центральные органы управления — приказы. Доходами и расходами казны ведали финансовые приказы, представлявшие собой правительственные учреждения. Существовали следующие основные финансовые приказы: Большого дворца (учрежден в 1534 г.), Большого прихода,(1554 г.), Большой казны, Новой четверти, Счетных дел, Полоняничный (сер. XVI в.), Стрелецкий (1571 г.), Денежного и хлебного сбора, Денежной раздачи; Приказных дел. Численность личного состава приказов («приказные люди») колебалась от 3 до 400 человек. Финансовые приказы просуществовали, до Петра І, в период правления которого они были преобразованы в финансовые коллегии.2
Большинство прямых налогов собирал приказ Большого прихода, одновременно с ним налогообложением населения занимались территориальные приказы. В первую очередь Новгородская, Галичская, Устюжская, Владимирская, Костромская чети, которые выполняли функции приходных касс; Казанский, и Сибирский приказы, взимавшие ясак с населения Поволжья и Сибири (ясак — в XV—XX вв. в России натуральный налог с народов Сибири и Севера, взимавшийся главным образом пушниной); приказ Большого дворца собирал доходы с царских земель; в приказ Большой казны направлялись сборы с городских промыслов; Печатный приказ взимал пошлину за скрепление актов государевой печатью; Казенный патриарший приказ ведал налогообложением церковных и монастырских земель. Отдельные виды налогов и сборов собирали Стрелецкий, Посольский, Ямской приказы. Земский приказ представлял собой орган центрального управления в русском государстве XVI—XVII вв., ведавший продажей дворовых участков, мощением дорог, сбором «мостовщины» и осуществлявший судебную и полицейскую власть в Москве. В 1699 году его функции перешли к Стрелецкому приказу.1
Несколько упорядочена система, налоговых органов России была в царствование Алексея Михайловича, создавшего в 1655 году Счетный приказ. Проверка финансовой деятельности приказов, анализ приходных и расходных книг позволили довольно точно определить бюджет государства. В период правления царя Алексея Михайловича и его сына Федора Алексеевича определились основные направления налоговой политики, в которых московская администрация действовала более или менее последовательно и удачно. Главной целью этой политики оставалась мобилизация ресурсов для решения общегосударственных задач и укрепление корпоративно-служебной организации общества, как основного социального условия такой мобилизации.
Становление и развитие налоговых органов в советском государстве
Для осуществления эффективного контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и иных обязательных платежей необходимо было создать новую систему органов налогового контроля. Практическое решение этого вопроса было возможно в двух вариантах: а) в составе уже существующих государственных органов создаются особые структурные подразделения, предназначенные для осуществления налогового контроля1; б) для решения указанной задачи создаются самостоятельные организационно-правовые системы . При создании налоговых органов в Российской Федерации первоначально за основу был взят первый вариант. С распадом СССР стали формироваться самостоятельные налоговые органы Российской Федерации. Законом РСФСР от 21 мартаЛ991 г. "О Государственной налоговой службе РСФСР" были определены задачи, права, обязанности и ответственность налоговых органов.
Была образована Государственная налоговая служба РСФСР, состоящая1 из Главной государственной налоговой инспекции при Министерстве финансов РСФСР, государственных налоговых инспекций при Министерствах финансов республик, входящих в состав РСФСР 97 государственных налоговых инспекций по краям, областям, автономным областям, автономным округам, районам, городам, районам в городах1.
Позже в соответствии с Указом Президента РСФСР от 21.11.1991 г. государственная налоговая служба РСФСР была выведена из системы Министерства финансов РСФСР и стала функционировать в качестве самостоятельного государственного органа. Данным указом предписывалось в месячный срок представить проект Положения о Государственной налоговой службе РСФСР и предложения по материально-техническому и социально-бытовому обеспечению ее деятельности . Однако, в связи с последующими событиями в стране это положение не было подготовлено.
Указом Президента РФ от 23.12.1998 г. №1635 было образовано Министерство РФ по налогам и сборам (МНС РФ)3.
Указом Президента РФ 09.03.2004 г. №314 Министерство Российской Федерации по налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу, с передачей его функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, по ведению разъяснительной работы по законодательству Российской Федерации о налогах и сборах Министерству финансов Российской Федерации;
При более подробном описании произошедших преобразований необходимо подробнее описать основные исторические этапы реформирования налоговых органов России после 1991 года.
После перестройки, в условиях экономического и финансового кризисов деятельность налоговых органов в основном обеспечивала минимальные потребности государства. Так, в 1990 г. в бюджет Российской Федерации было мобилизовано 159,5, а в 1991 г. 310 млрд. руб. доходов. Основными платежами являлись налог с оборота, налог на прибыль. Следует отметить, что в 1991 г. были введены налог с продаж, ставший впоследствии аналогом налога на добавленную стоимость, а также акцизы на узкую группу товаров: вина, коньяки и др. По итогам 1991 г. впервые было официально признано, что дефицит госбюджета России составил 37,6 млрд. руб.1
Налоговыми органами России в 1992 г. были обеспечены поступления в бюджет 4,7 трлн. руб. денежных средств. В этом же году ГНИ приняли на себя дополнительные функции по сбору и учету налогов, поступающих в дорожный фонд.
Указом Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. было создано Главное управление налоговых расследований (ГУНР) при Госналогслужбе России, а в декабре 1992 г. - 88 территориальных управлений и отделов ГУНР, в том числе 464 райгороргана, со штатной численностью 17 тыс. человек.
Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 1992 г. № 230 "Вопросы Государственной налоговой службы Российской Федерации" общая численность работников службы на 1992 г. установлена в количестве до 100 тыс. чел.; были утверждены описание формы одежды, табель обмундирования и нормы его выдачи, а также описание знаков различия; по предъявлению служебных и командировочных удостоверений сотрудники службы получили право на внеочередное приобретение билетов на все виды транспорта, а также получение мест в гостиницах.
Основные исторические этапы реформирования налоговых органов после 1991 года
В этих условиях актуальным является определение границ нормотворческой деятельности Президента РФ.!
В соответствии со ст.7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" Указы Президента РФ действуют в части, не противоречащей части первой Кодекса, и подлежат приведению в соответствие с ней. Что касается нормативных правовых актов Президента РФ, изданных по вопросам, которые согласно- НК РФ могут регулироваться только» федеральными законами, то они действуют до введения в действие соответствующих федеральных законов.
В своей деятельности налоговые органы руководствуются также нормативными актами Правительства РФ. В соответствии со ст. 115 Конституции РФ и ст.23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" , Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный \ характер, издаются в форме постановлений-Правительства РФ.
Границы нормотворческой деятельности Правительства РФ в сфере налогообложения. определены в ст. 4 НК РФ. В. соответствие с ней федеральные органы исполнительной власти (к их числу относится и Правительство РФ) в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. В частности, к компетенции.
Правительства РФ НК РФ относит решение вопросов об установлении ставок отдельных федеральных налогов (п.1 ст.53); установлении порядка списания задолженности по налогам и сборам, взыскание которых оказалось невозможным (ст.59); определении перечня отраслей и видов деятельности, имеющих сезонный характер (п.2 ст.64) и др.
В своей деятельности налоговые органы руководствуются не только законодательством РФю налогах .и сборах, но и законодательством субъектов РФ и нормативными, правовыми актамш органов местного самоуправления. Однако нормотворческая деятельность в сфере налогообложения на этих уровнях ограничена.
Основу разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, в налоговой сфере составляют конституционные принципы налогообложения.
Права субъектов РФs осуществлять правовое регулирование в1 сфере налогообложения носят производный характер и связаны этими1 общими, принципами.
В настоящее время законом, устанавливающим общие принципы налогообложения- является- Налоговый кодекс РФ. Поэтому, учитывая вышеизложенное, законы субъектов РФ должны приниматься в соответствии. с данным законом. В частности;- пределы нормотворческой деятельности представительных органов субъектов РФопределяются в п.З ст. 12 НК РФ В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в, пределах своих полномочий осуществляется самостоятельно, органы местного самоуправления? не входят в систему органов государственной власти. Однако, границы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления-в сфере налогообложения, как и субъектов РФ,- ограничены и устанавливаются п.4 ст. 12 НК РФ.
В условиях становления и- развития налоговой- системы особое значение имеют решения Конституционного Суда РФ. В соответствие со ст. 19х Федерального конституционного закона от 21.06.94 г. №1-ФКЗ "О
Конституционном Суде Российской Федерации"1 решения Конституционного Суда РФ действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. В ряде постановлений Конституционный: Суд РФ выделил ряд важнейших критериев, которым должна отвечать практика налогообложения в демократическом обществе:
Важное значение для правоприменительной деятельности в сфере налогообложения! имеют и акты Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ:
Осуществленный в рамках диссертационного исследования историко-правовош анализ . организационно-правовых основ деятельности отечественных налоговых органов был бы неполным без полноценного исследования мнения; практиков - работников налоговых органов по= основным положениям диссертационного исследования. Поэтому было принято решение осуществить сбор информации? непосредственно на рабочих местах сотрудников налоговых органов: в,-Управлении гФНС РФ по Краснодарскому краю а также Bt районных и межрайонных; инспекциях; Анкетирование осуществлялось с 2005- по 2007 гг.
Для; осуществления опроса была разработана анкета (см, Приложение), включающая 3 основных вопроса; по теме исследования и 5 пунктов для идентификации? опрашиваемого и для сбора дополнительной; информации о нем. Поскольку анализ результатов опроса предполагалось осуществить по методу факторных группировок, в анкете респондентам также было предложено сообщить,о себе следующее: - уровень образования -стаж работы; вїналоговьіх органах; - уровень,владения компьютером; - направленность работы (выездные проверки либо создание, ведение и учет документов).
Становление и развитие законодательной основы деятельности налоговых органов на современном этапе
При оценке такого элемента деятельности налогового органа как ответственность сотрудников большинство респондентов (65%) отметили, что данный аспект полностью удовлетворяет рабочим целям и задачам и не нуждается в изменениях. Однако, следует подчеркнуть, что мнения самих налоговых работников субъективны и в данном случае не совпадают с положением в законодательстве. Так, глава III Закона РФ «О налоговых органах» и статья 35 Налогового кодекса РФ содержат небольшое и довольно размытое описание ответственности налогового органа и его сотрудников. Однако, следует отметить, что институт ответственности налоговых органов и их должностных лиц - комплексный институт, он содержит в себе нормы не только налогового, но и конституционного, гражданского, административного, трудового и уголовного права.
Как уже отмечалось, сбор информации осуществлялся непосредственно на рабочих местах сотрудников налоговых органов: в Управлении ФНС РФ по Краснодарскому краю, а также в районных и межрайонных инспекциях. Приведенный выше анализ результатов исследования основывается как на мнениях молодых сотрудников со стажем работы в налоговом органе менее 7 лет (56% от количества респондентов), так и на мнениях опытных налоговиков (44%);
Кроме того, при подведении итогов выяснилось, что в анкетировании примерно в равной степени приняли участие и сотрудники, работа которых больше связана с практикой (выездные проверки и- т.д.), и работники, в деятельности которых преобладает создание, ведение и учет различных документов и реестров.
Необходимо отметить тот факт, что при анализе анкет, не было обнаружено ни одного сотрудника налогового органа с низким уровнем владения компьютерной техникой. Также не были выявлены жалобы налоговиков на нехватку компьютерной техники для рабочей деятельности. Большинство респондентов (56%) отметили, что в своей работе постоянно используют информационные правовые системы, базы данных, и Internet. Данные обстоятельства позволяют сделать вывод как о полной обеспеченностиналоговых органов компьютерной.техникой-и-специальными программами, так и о высоком- уровне навыков владения, данной техникой налоговыми работниками, что, несомненно; отражается на эффективности их работы.
Актуальность результатам исследования добавляет также следующее обстоятельство. В анкетировании приняли участие сотрудники с высоким уровнем образования: Так, 88%. респондентов имеют высшее образование. Особо следует отметить, что 31% от общего количества опрошенных сотрудников имеют высшее образования по специальности «Юриспруденция» (88% из них обучались на очной форме обучения). Неоконченное высшее имеют 4%, средне-специальное - только 8% респондентов.
Основные выводы по результатам, проведенного автором в рамках диссертационного исследования опроса сотрудников налоговых органов заключаются в следующем. Правовые основы деятельности налоговых органов нуждаются в изменениях, такие организационно-правовые аспекты деятельности налоговых органов как численность сотрудников и их права нуждаются в существенном реформировании и дальнейших значительных преобразованиях законодательной базы, остальные исследованные показатели, характеризующие деятельность налоговых органов, полностью отвечают главным задачам, стоящим перед налоговыми органами.
Кроме того, чтобы построить одну из лучших налоговых систем в мире необходимо максимально возможное освобождение от налогового контроля расходов граждан и организаций на образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение. Необходимо также расширить набор мер налогового стимулирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, конечно, прежде всего, по приоритетным для государства направлениям.
Высокие цены на энергоносители на мировом рынке в настоящее время позволяют с избытком наполнять государственный бюджет, что является необходимым условием До№ качественного осуществления-государством своих функций. Для стимулирования роста добычи и переработки нефти и газа возможно принятие решения о снижении налоговой нагрузки на этот сектор экономики.
И, наконец, необходимо избавить граждан и организации от траты времени на , предоставление в налоговые органы никому не нужной информации. Исполнение требований государства по уплате законно установленных налогов должно сопровождаться снятием бюрократических барьеров в этой сфере и разработкой современных механизмов организации деятельности налоговых органов.
