Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Механизм государства: понятие и принципы организации и функционирования 13
1.1 Понятие механизма государства в отечественной юридической науке 13
1.2 Принципы организации и функционирования механизма государства 41
1.3 Разделение властей как принцип организации и функционирования механизма государства и место в системе разделения властей исполнительной власти 58
Глава 2. Становление, развитие и современные проблемы исполнительной власти в механизме Российского государства 95
2.1 Исполнительная власть в Российской Империи 95
2.2 Механизм Советского государства и место в нем органов государственного управления 121
2.3 Современные проблемы организации и функционирования исполнительной власти в государственном механизме России 155
Заключение 177
Список использованной литературы 183
- Понятие механизма государства в отечественной юридической науке
- Принципы организации и функционирования механизма государства
- Исполнительная власть в Российской Империи
- Механизм Советского государства и место в нем органов государственного управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что органы исполнительной или аналогичные им органы (например, органы государственного управления в СССР) занимают значительное место в механизме государства. Система указанных органов является наиболее разветвленной, наиболее сложно иерархически устроенной по сравнению с органами других ветвей власти. В органах исполнительной власти занято большое количество государственных служащих. Именно по результатам деятельности органов исполнительной власти граждане судят об эффективности государства в целом. Не случайно в общественном сознании слово «правительство», в строго юридическом смысле понимаемое как коллегиальный орган исполнительно власти, ассоциируется со всей совокупностью органов государства, включая президента, парламент и т.д.
Неоправданное увеличение органов исполнительной власти ведет к раздуванию аппарата исполнительной власти, в котором развиваются бюрократические традиции, многократно возрастает возможность коррупции. Поэтому необходимо определять то оптимальное количество органов исполнительной власти, которое бы позволило эффективно осуществлять функции государства и в то же время минимизировало бы негативные факторы, вызываемые бюрократизацией аппарата исполнительной власти.
О необходимости сокращения государственного аппарата и в то же время о разумных рамках этого процесса неоднократно обращалось внимание в ежегодных Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию. Так, Послании 2006 г. «О важнейших общенациональных задачах» в связи с задачей сокращения Вооруженных Сил Президент РФ заявил, что «сокращение произойдет только за счет уменьшения бюрократического аппарата. Боевые подразделения вообще сокращаться не будут»1.
1 Российская газета. 2006. 11 мая.
4 Актуальными являются проблемы усиления парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти, контроля и надзора со стороны других уполномоченных государственных органов, со стороны институтов гражданского общества. Контроль за исполнительной властью необходим еще и потому, что всегда существует угроза авторитаризма со стороны единоличного главы исполнительной власти (монарха или президента).
Органы исполнительной власти, по мнению практически всех ученых, являются необходимым, неотъемлемым звеном механизма государства. Вместе с тем в юридической науке нет единого мнения по поводу понятия «механизм государства», его соотношения с понятием «государственный аппарат» и другими смежными теоретическими понятиями. Дискуссионными являются вопросы о понятиях «исполнительная власть», «органы исполнительной власти». Не первый год идут дискуссии о месте Президента РФ в механизме государства: одни относят его к исполнительной власти, а другие выводят его за рамки системы разделения властей. Разрешение этих теоретических проблем в немалой степени будет способствовать решению указанных выше практических задач оптимизации организации и функционирования органов исполнительной власти в механизме Российского государства.
Степень разработанности темы. Проблемы организации и функционирования механизма государства в юридической науке начали разрабатываться еще в 50-е гг. XX в. Общим проблемам механизма Советского государства была посвящена докторская диссертация В.В. Копейчикова1 и кандидатские диссертации Л.Л. Григоряна, М.К. Искаковой, 3. Ратиани2.
См.: Копейчиков В.В. Механизм Советского социалистического государства. Автореф. дис. .. .д-ра юрид. наук. Харьков, 1964;
2 См.: Григорян В.В. Теоретические и конституционные основы механизма советского государства Автореф. ...дис. канд. юрид. наук. М., 1989; Искакова М.К. Механизм советского общенародного государства. Автореф. ...канд. юрид. наук. Саратов, 1984; Ратиани 3. Механизм Советского социалистического государства Автореф. ...дис. канд. юрид. наук. М., 1952.
В современной российской юридической науке общие проблемы организации, функционирования механизма государства всесторонне исследовались в ряде работ Э.П. Григониса1.
Немало работ посвящено месту и роли в механизме государства различных государственных органов как в теоретико-правовом, так- и в историко-правовом аспектах2.
Гораздо реже исследуется место и, роль в механизме государства органов отдельных ветвей государственной власти. Среди работ такого рода следует назвать диссертацию СВ. Беляковой, посвященную органам судебной власти в механизме государства .
Исполнительная власть ее органы, как правило, исследовались в других аспектах, не связанных непосредственно с механизмом государства4.
Объектом исследования являются общественные отношения и закрепляющие .их конституционные и иные нормативно-правовые акты, подвергающиеся изменениям в ходе развития Российского государства и его механизма.
Предметом исследования явились общие закономерности, происходящие в сфере организации и функционирования органов исполнительной власти в механизме Российского государства на различных этапах его развития.
См.: Григонис Э.П. Механизм правового государства. СПб., 1999; Он же. Государственный механизм России: история и современность. СПб., 1999: Он же. Механизм государства: вопросы теории и практики. СПб., 1999; Он же. Механизм государства (теоретико-правовой аспект). Дне. ...д-ра юрид. наук. СПб., 2000.
2 См., например: Алехина О.М. Арбитражные суды в механизме современного российского государства
(теоретико-правовой аспект). Дис. ...канд. юрид. наук. Тамбов, 2004; Горшенева И.А. Полиция в механизме
современного государства (теоретико-правовые аспекты). Дис. ...канд. юрид. наук. М., 2002; Зябкий В.М.
Таможенные органы в механизме Российского государства. Дис. ...канд. юрид. наук. СПб., 2000; Комарова
Т.Л. Место и роль органов налоговой службы в механизме российского государства (теоретико-правовое
исследование). Дис. ...канд. юрид. наук. Коломна, 2000; Мушкет И.И. Полиция в механизме Российского
государства (историко-теоретическое исследование). Дис.... канд. юрид. наук. СПб., 1997. и др.
3 См.: Белякова СМ. Правовой статус органов судебной власти в механизме Российского государства.
Автореф. .. .дис. канд. наук. Саратов, 2004.
4 См., например: Горшкова Н.Г. Теория исполнительной власти и механизм ее осуществления. Автореф. дис.
...д-ра юрид. наук. Уфа, 2002. Полянский И.А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона). Автореф. канд.... юрид. наук. М., 1998;
Опрятов В.И. Принципы построения органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: на
примере областей Центрального федерального округа. Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Саратов, 2006.
Цели и задачи исследования. Цели исследования заключаются в формировании логически завершенной, методологически обоснованной системы научных знаний о месте и роли органов исполнительной власти в механизме Российского государства, формулировании на этой основе практических рекомендаций по совершенствованию механизма Российского государства в сфере функционирования в нем органов исполнительной власти.
Для достижения указанных целей автором решались следующие задачи:
- изучить имеющиеся в юридической науке представления о понятии
«механизм государства» и сформулировать авторское его определение;
выделить и охарактеризовать принципы организации и функционирования механизма государства, обратив особое внимание на принцип разделения властей;
- определить место и роль в системе разделения властей
исполнительной власти;
- изучить становление и развитие исполнительной власти в России на
различных исторических этапах, начиная с создания министерств в 1802 г.,
выделив положительные и отрицательные моменты в организации и
функционировании органов исполнительной власти в механизме Российского
государства;
- выявить основные проблемы организации и функционирования
исполнительной власти в государственном механизме современной России и
предложить наиболее оптимальные пути их разрешения.
Методологическую базу исследования составили диалектический метод научного познания, а также исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие частные методы исследования государственно-правовых явлений и процессов.
Нормативную основу исследования составили:
- Конституция РФ 1993 г., ФКЗ «О Правительстве РФ», федеральные
законы, в частности ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ», указы Президента РФ, в частности, устанавливающие
структуру федеральных органов исполнительной власти, конституции:
Республики Северная Осетия - Алания, Республики Тыва, Республики
Хакасия; уставы. Ивановской области, Курганской области, Ленинградской
области, Московской области, Оренбургской области, Орловской области,
Самарской области, Москвы и Санкт-Петербурга;
- Конституция РСФСР 1978 г. с дальнейшими изменениями и
дополнениями, Закон РСФСР «О Совете Министров СССР» 1979 г.,
Конституция РСФСР 1918 г.
Конституции СССР 1977, 1936 и 1924 гг., Закон СССР «О Совете Министров СССР» 1978 г., Закон СССР'«Об изменении системы органов управления промышленностью и преобразовании некоторых других органов государственного управления» 1965 г.;
Основные государственные законы Российской Империи в редакции от 23 апреля 1906 г., Учреждение Совета Министров 1905 г., Общее учреждение министерств 1811 г., Манифест об учреждении министерств 1802 г.
Теоретическую основу исследования составили труды:
- зарубежных мыслителей: Т. Джефферсона, Ш.-Л. Монтескье, Л.
Локка;
дореволюционных русских ученых: А.А. Алексеева, Н.Н. Алексеева, М.И. Богдановича, Н.А. Захарова, П.А. Казанского, Б.А. Кистяковского, К.П. Победоносцева, В.Н. Строева, Л. А. Тихомирова, А.В. Романовича-Словатинского;
советских и современных отечественных ученых в области теории и истории государства и права и других юридических наук: С.С. Алексеева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, А.Б. Венгерова, Б.Н. Габричидзе, Э.П. Григониса,
8 А.И. Денисова, И.А. Исаева, С.А. Комарова, Н.М. Конина, В.М. Корельского, В.В. Копейчикова, Б.П. Курашвгога, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.А. Мишин, И.И. Мушкета, B.C. Нерсесянца, Ж.И. Овсепян, В.Д. Перевалова, Т.Н. Радько, Р.А. Ромашова, Л.И. Спиридонова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, А.Ф.* Черданцева, B.C. Чернявского, И.Л. Честнова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Л.М. Энтина.
Научная новизна исследования заключается в том, что это одна из первых работ, в которой на монографическом уровне исследованы место и роль органов исполнительной власти в государственном механизме России на разных этапах ее государственно-правового развития.
В диссертации дается авторское определение понятия «механизм государства», предлагается авторская классификация федеральных органов исполнительной власти.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Механизм государства - это действующая, функционирующая на
основе определенных принципов (единовластия или разделения властей)
система органов государственной власти (единоличной власти или трех
ветвей государственно власти в системе разделения властей), а также
действующая система иных государственных органов. Органы
государственной власти присущи механизму любого государства, а иные
государственные органы присущи механизму отдельных государств
(например, Комитет конституционного надзора в бывшем СССР или
определенной группе государств (например, прокуратура как орган общего
надзора в России и в ряде бывших советских республик и современных
социалистических стран или конституционный совет как орган
конституционного надзора во Франции, в ряде бывших французских
колоний, а также в Казахстане).
2. Основными принципами организации и функционирования в
механизме государства органов государственной власти являются
единовластие или разделение властей. Система государственных органов, не
9 относящихся к органам государственной власти, функционирует на основе других принципов в зависимости от способов их формирования и^ функционального предназначения. При этом общим принципом организации иных государственных органов в России является производность их от органов государственной власти. Принципом функционирования в механизме государства надзорно-контрольных государственных органов в России (прокуратура РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Счетная палата, Центральный Банк РФ, ЦИК РФ) является независимость их деятельности от других государственных органов в рамках своей компетенции (организационная.^ функциональная независимость).
3. Исполнительная власть в Российской Империи началась
формироваться с созданием министерств в 1802 г. Единоличным главой
исполнительной власти являлся Император. Министры- имели право
непосредственного доклада Императору дел своего ведомства.
Предпринимались попытки создания органов, координирующих
деятельность министров (Комитет Министров, Совет Министров), но они
фактически оставались совещательными органами при Императоре. Не стал
' правительством в смысле коллегиального органа исполнительной власти Совет Министров после его преобразования в октябре 1905 г, когда впервые был учрежден пост Председателя Совета Министров. Министры по-прежнему несли индивидуальную ответственность перед Императором и не несли ни индивидуальной, ни коллективной ответственности перед Государственной Думой. Сложившаяся с 1906 г. форма правления в России характеризуется как дуалистическая монархия.
4. На протяжении- двух с лишним столетий прослеживается
преемственность в системе органов исполнительной власти в России.
Большинство министерств, созданных в 1802 г. (внутренних дел, юстиции,
финансов, иностранных дел, военное и морское, просвещения) фактически
под теми же названиями либо под другими названиями, но той же сфере
деятельности, создавались в советское время и действуют в современной
10 России. Первые советские народные комиссариаты (наркоматы) были созданы на основе 10 из 11 министерств Российской Империи (кроме Министерства императорского двора) и 4 из 5 министерств, дополнительно созданных в период Временного правительства (кроме Министерства исповеданий).
5. С начала 90-х гг. XX в. в связи с введением поста президента в СССР
и РСФСР эволюция взаимоотношений правительства с парламентскими
структурами и президентом прошла три основанных стадии,
укладывающиеся в следующие тенденции:
тенденция усиления влияния парламентских структур и минимального влияния президента на организацию и деятельность правительства (взаимоотношения Кабинета Министров СССР с Верховным Советом СССР и Президентом СССР по Конституции СССР 1977 г. в редакции от 26 декабря 1990 г.);
- тенденция усиления влияния президента на организацию и
деятельность правительства с сохранением достаточно сильного влияния
парламентских структур (взаимоотношения Совета Министров -
Правительства РСФСР со Съездом народных депутатов, Верховным Советом
РСФСР и Президентом РСФСР по Конституции РСФСР 1978 г. в редакции от
24 мая 1991 г.);
- тенденция усиления влияния президента и минимального влияния парламентских структур на организацию и деятельности правительства (взаимоотношения Правительства РФ с Государственной Думой и Президентом РФ по Конституции РФ 1993 г.).
6. В целях повышения самостоятельности Правительства РФ в системе
исполнительной власти и достижения стабильности структуры федеральных
органов исполнительной власти в современной России целесообразно в ФКЗ
«О Правительстве РФ» предусмотреть следующие новые положения:
- о перечне оснований, по которым Президент РФ может отправить в
отставку Правительство РФ (например, неудовлетворительные результаты
деятельности Правительства РФ по исполнению законов, действия Правительства РФ, приведшие к социальной напряженности, к экономическому кризису и т.п.);
о перечне вопросов, при решении которых Президент РФ председательствует на заседаниях Правительства РФ (например, вопросы обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий);
необходимость закрепления структуры федеральных органов исполнительной власти в ФКЗ «О Правительстве РФ».
Многочисленность органов исполнительной власти предполагает значительное количество государственных служащих в них работающих. Именно в аппарате органов исполнительной власти, ввиду его многочисленности, наиболее развиты бюрократические традиции, многократно возрастает возможность коррупции. История России последних десятилетий свидетельствует о том, что количество министерств и других органов, входящих в систему исполнительной власти неуклонно возрастает. Если в Российской Империи к 1917 г. насчитывалось 13 центральных органов исполнительной власти, в первые годы Советской власти - 16 органов (наркоматов), по Конституции СССР 1936 г. - 22 наркомата, то в дальнейшем только одним Законом СССР от 2 октября 1965 г. было создано 29 министерств. По Закону СССР от 5 июля 1978 г. в редакции от 23 мая 1990 г. насчитывалось 55 центральных органов исполнительной власти (35 министерств и 20 государственных комитетов). К концу существования СССР, в ноябре 1991 г. на территории РСФСР действовало 69 управленческих структур СССР. В современной России, в соответствии с Указом Президента РФ от 27 сентября 2007 г. действует 83 федеральных органа исполнительной власти.
Необходимо принять меры к сокращению количества федеральных органов исполнительной власти в России. Учитывая преемственность в
12 организации исполнительной власти, сложившейся в России, при определении новой структуры федеральных органов исполнительной власти следует ориентироваться на сохранение в качестве основы того «костяка» министерств, которые были образованы в 1802 г.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в его процессе результаты вносят определенный вклад в соответствующие разделы теории и истории государства и права, истории политических и правовых учений, а также конституционного и административного права.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в нем сформулированы предложения о внесении изменений и дополнений в ФКЗ «О Правительстве РФ». Материалы диссертации могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти, а также при преподавании изучении учебных дисциплин «Теория государства и права», «История государства и права России», «История политических и правовых учений», «Конституционное право России», «Административное право».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет».
Основные результаты исследования получили апробацию в выступлении автора на научно-практической конференции Современный гуманитарный вуз как открытая социально-ориентированная система (Санкт-Петербург, 10 апреля 2008 г.) и в опубликованных научных статьях.
Структура диссертации обусловлена ее объектом и предметом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие механизма государства в отечественной юридической науке
Понятие механизма государства в отечественной юридической науке определяется неоднозначно. Существуют различные точки зрения относительно соотношения понятий «механизм государства» и «государственный аппарат». Иногда различают понятия «механизм государства» и «государственный механизм», «механизм государства» и «государственная машина». В ряде работ можно встретить понятия «механизм государственной власти», «государственно-правовой механизм» ", «конституционный механизм», «механизм государственности»4 которые, по сути, не отличаются от понятия «механизм государства». Общее понятие механизма государства лежит в основе таких специфических понятий как «правоохранительный механизм государства»5 и даже «уголовно-процессуальный механизм государства» . В юридической литературе нет единого мнения относительно понятия «механизм государства». В многочисленных работах, посвященных отдельным органам государства в механизме государства7, как правило, анализируются различные точки зрения на понятие «механизм государства», однако авторские определения, отличающиеся от традиционных взглядов, формулируются крайне редко. Основные точки зрения относительно понятия «механизм государства» возникли в советский период развития юридической науки. Характерно, что в зарубежной юриспруденции данное понятие вообще не используется. Понятие «механизм государства» стало применяться сразу же после возникновения советской юридической науки. Первоначально под механизмом государства понимали то, что ныне называется политической системой общества. Считалось, что ядром механизма государства- является коммунистическая партия, которая через государство и негосударственные организации, в первую очередь, через профсоюзы, проводит свой политический курс1. Как отмечал по этому поводу Л.Л. Григорян, данная концепция являлась естественным продуктом сталинизма и служила, своеобразным теоретическим обоснованием огосударствления всех сфер общественной жизни. После XX съезда КПСС эта концепция была отвергнута подавляющим большинством государствоведов . Понятие «механизм государства» в тот период противопоставлялось понятию «государственная машина». «Государство - это есть машина для поддержания господства одного класса над другим» - писал В.И. Ленин3. В одном из советских учебников по теории государства и права, по этому поводу писалось: «Образное слово «машина» сразу же вводит в самую суть классовой природы государства, помогает уяснить не только то, что государство является сложным по строению, состоит из множества частей (органов), но и то, что государство, как и всякая машина, является орудием, которое увеличивает силу экономически господствующего класса»1. Понятие «государственная машина» стало ассоциироваться с буржуазным государством, а для социалистического государства был введен термин «механизм государства». Так, например, М. П. Лебедев, исследуя механизм государства в социалистической Чехословакии, пишет о сломе старой государственной машины и создании в ходе чехословацкой революции социалистического государственного механизма2. Только в 60-х гг. XX в. появилась отдельная концепция политической организации или политической системы общества, а к механизму государства стали относить только те институты, которые непосредственно относятся к государству. Одновременно с разделением понятий «механизм государства» и «политическая система общества» возникла дискуссия о соотношении понятий «механизм государства» и «государственный аппарат» или «аппарат государства». Понятие «государственный аппарат» в советской науке также определялось далеко не однозначно. Одно из пониманий государственного аппарата сложилось из высказывания В.И. Ленина, о том, что «под государственным аппаратом, разумеется, прежде всего, постоянная армия, полиция и чиновничество»4. В соответствии с этим под государственным аппаратом стали понимать исключительно исполнительно-распорядительные государственные органы или органы государственного управления. Такая позиция надолго закрепилась в науке административного права1. В теории государства и права с 60-х гг. XX в. государственный аппарат стал пониматься в узком и широком смыслах и в тесной взаимосвязи с понятием «механизм государства». В узком смысле государственный аппарат (аппарат государства) стал пониматься в качестве системы государственных органов (органов государства). Так, С.С. Алексеев писал, что государственный аппарат это , «система органов, при помощи которых практически осуществляются государственные задачи и функции. Государственный аппарат характеризует государственные органы в единстве, является не просто совокупностью органов, а их системой. Здесь еще с одной стороны проявляется значение образного слова «машина», употребляемого в маркситско-ленинской теории при определении сущности государства. Как и во всякой машине в государстве есть свои «части», «рычаги», «приводы» и т.п., составляющие сложный механизм.,Не случайно поэтому государственный аппарат нередко так и именуется - «механизм государства»". Действительно; понятия «механизм государства» и «государственный аппарат» нередко отождествлялись3. При этом сам государственный аппарат рассматривался в узком и широком смысле. В узком смысле государственный аппарат понимался как система государственных органов, а в широком - как система всех других организаций, связанных с государственным аппаратом . В то же время не менее распространенной стала точка зрения о том, что механизм государства шире государственного аппарата. В него помимо государственного аппарата включаются и другие составляющие части, причем диапазон их является достаточно широким. В.В. Копейчиков в свое время сформулировал следующее определение: «Механизм государства включает в себя всю систему советских государственных организаций - организованных государством коллективом людей, обеспечивающих руководство и непосредственное осуществление функций... государства. Государственные организации, образующие в своей совокупности механизм государства в зависимости от существа стоящих перед ним задач (своего основного назначения) и вытекающих отсюда различий в компетенции, порядке образования, внутренней структуре и т.д. делятся на органы государства, государственные предприятия и государственные учреждения»1. Таким образом, В.В. Копейчиковым были выделены три основных элемента механизма государства: государственные органы, государственные предприятия и государственные учреждения. К составным частям механизма государства в советской юридической науке относили также вооруженные силы, полицию или милицию, органы безопасности, исправительные учреждения, то есть, иными словами, вооруженные формирования, силовые структуры. Эти органы, или организации, получили название «материальных придатков», иногда говорилось о «вещественных придатках», подразумевая при этом те же органы и организации".
Принципы организации и функционирования механизма государства
В общих работах по теории государства и права, а также в специальных работах, посвященных механизму государства, как правило, выделяют принципы организации (образования, построения) и деятельности механизма государства (государственного аппарата, органов государства). Исходя из того, что механизм государства нами определен в качестве функционирующей системы, правильнее было бы говорить именно о принципах организации и функционирования механизма государства.
Основным принципом организации и функционирования механизма Советского государства чаще всего называли демократический централизм, речь о котором подробнее пойдет в параграфе 2.2. нашего исследования.
Нередко в качестве принципа организации и функционирования механизма социалистического государства признавалась руководящая и направляющая роль коммунистической партии. М.П. Лебедевым подчеркивалась «безраздельность» такой руководящей и направляющей силы1.
А.И. Денисов и С.А. Раджабов принципы организации и деятельности советского аппарата делили на две группы: социально-политические и организационные. К социально-политическим принципам указанные авторы относили: партийное руководство всеми звеньями аппарата; демократический централизм; участие трудящихся масс в управлении государством (в формировании и деятельности государственного аппарата); пролетарский (социалистический) интернационализм; социалистическую законность; научно-перспективную деятельность аппарата; контроль и проверку исполнения директив. В организационные принципы включались: линейно-отраслевой, функциональный, производственно-территориальный принципы, принцип двойного подчинения и принцип сочетания единоначалия и коллегиальности.
В учебнике по теории государства и права, изданном в 1985 г. принципы организации и деятельности советского государственного аппарата названы ленинскими принципами. К ним были отнесены: участие трудящихся в управлении государством, в формировании и деятельности государственного аппарата; социалистическая законность; пролетарский интернационализм; партийное руководство советским государственным аппаратом.
В общих работах по теории государства и права, изданных с начала 90-х гг. XX в. также выделяются разнообразные и многочисленные принципы организации и функционирования механизма государства.
По мнению М.Н. Марченко, таковыми принципами являются: принцип оптимальнострі построения и структуры государственного аппарата, принцип его эффективности, законности и конституционности, высокого профессионализма государственных служащих, соблюдения высоких этических стандартов членами парламентов и чиновниками, их полной политической лояльности.
В.М. Корельский принципами образования и деятельности механизма , Российского государства относит демократизм, законность, разделение властей, субординацию и координацию, федерализм и профессионализм .
А.Ф. Черданцев выделяет следующие принципы организации и деятельности органов государства: принцип территориальности, иерархичность, принципы централизма или децентрализма, принципы выборности или назначаемости- принципы коллегиальности и единоначалия, принципы гласности, открытости или тайны, принципы законности, принцип разделения властей.
В.В. Лазарев и СВ. Липень среди принципов организации и деятельности аппарата государства называют: гуманизм, демократизм, гласность, законность, национальное равноправие, централизм, научный подход к управленческой деятельности и профессионализм в подборе кадров, сочетание единоначалия и коллегиальности, разделение властей.
По мнению А.В. Малько, принципами организации и деятельности государственного аппарата являются: принцип; приоритета прав и свобод человека и гражданина; принцип демократизма, принцип разделения властей, принцип законности; принцип гласности; принцип федерализма; принцип профессионализма; принцип сочетания коллегиальности и единоначалия; принцип сочетания выборности и назначаемости; принцип иерархичности. В.Н. Хропанюк считает, что к принципам построения и деятельности механизма государства относятся: принцип представительства интересов граждан во всех звеньях государственного аппарата; принцип разделения властей, принцип гласности и открытости, высокий профессионализм и компетентность, принцип законности; принцип демократизма; субординация и четкое взаимодействие между федеральными органами (центром) и государственной властью членов федерации (для федеративных государств)1. Т.Н. Радько отмечает, что универсальным и бесспорным принципом организации и функционирования механизма государства является иерархичность, т.е. «взаимосвязь всех всей системы государственной власти на основе подчинения низших органов высшим. Без этого механизм государства не может эффективно функционировать». Далее указанный автор отмечает, что «...исторический опыт выработал определенный набор принципов, характерных не для государства вообще, а для идеала демократического и правового государства». К таким принципам он относит: принцип законности, профессионализм, экономичность, контроль за деятельностью «государственного механизма»; ответственность всех должностных лиц2.
Весьма обстоятельно принципы формирования, организации и функционирования механизма Российского государства рассмотрены М.И. Байтиным. Указанный автор сформулировал само понятие таких принципов, которые, по его мнению, представляют собой законодательно закрепленные отправные начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования механизма государства, которые он подразделяет их на общие и частные. Общие принципы включают в себя конституционные и закрепленные в других законах. К конституционным принципам относятся: народовластие, гуманизм, разделение властей, федерализм и законность. К принципам, которые закреплены в других законах, он относит: верховенство Конституции и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами при исполнении государственными служащими должностных обязанностей; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; равный доступ граждан к государственной службе; обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации; единство основных требований, предъявляемых к государственной службе; гласность в осуществлении государственной службы; ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения; внепартийность государственной службы и отделение религиозных объединений от государства; стабильность кадров государственных служащих в государственных органах. Частные принципы организации и функционирования механизма государства М.И. Байтиным подробно не раскрываются, а лишь приводятся отдельные примеры: состязательность и равноправие сторон при осуществлении правосудия; единство и централизация органов прокуратуры и другие.
Исполнительная власть в Российской Империи
Как уже указывалось в предыдущем параграфе понятие «исполнительная власть» в официальных документах Российской Империи не использовалось. В Основных государственных законах Российской Империи в редакции от 23 апреля 1906 г. говорилось о «власти управления». Глава 11 Основных государственных законов называлась «О Совете Министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями»1, т.е. какого-либо обобщающего понятии, этих государственных институтов, принадлежащих, по сути, исполнительной власти, не предлагалось.
В более ранние периоды находились другие эквиваленты рассматриваемому понятию, впрочем, как и иным понятиям присущим традиционному пониманию разделения властей.
Так, в Наказе Екатерины II и дополнении к нему 1768 г. указывалось: «Право же от власти верховныя неотделимое было, есть и будет: 1) власть законодательная, 2) власть защитительная и 3) власть совершительная» .
В объяснительной записке к Уголовному Уложению было сказано: «В управлении государством по содержанию различных видов входящей в него государственной деятельности могут быть различаемы сфера устраняющая, или законодательная, осуществляющая или исполнительная, и охраняющая, или судебная».
Исполнительная власть, как был указано выше, присуща только такому механизму государства функционирование которого основано на разделении властей. Реальное разделение властей в России, и то с существенными оговорками, началось только в 1906 г. с созданием законодательной Государственной Думы.
В литературе распространено мнение, что разделение властей в России началось в связи с судебной реформой 1864 г., когда судебная власть была отделена от исполнительной.
Против такой позиции возражает В.Б. Спицнадель, который пишет: «...это утверждение не совсем логично, поскольку раз судебная власть отделяется от исполнительной, то это означает, что исполнительная власть уже существовала и именно она стала первой ветвью власти в системе разделения властей». По мнению указанного автора, разделение властей в России началось с выделения- исполнительной власти, которую представляли, созданные в 1802 г. министерства. В.Б. Спицнадель. при этом делает оговорку: «...в конечном счете, вся исполнительная, а равно законодательная и-судебная власти сходились в руках монарха. Полного разделения властей, конечно еще не было, но его зачатки появились именно в связи с образованием министерств». Далее указанный автор отмечает: «Министерства, образованные в начале XIX века, стали прямыми предшественниками тех министерств, которые, руководимые Советом Министров и его председателем, стали осуществлять исполнительную власть при1 становлении конституционной-монархии в России после 1906 г. Они же — исторические предшественники сегодняшних министерств - федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. С этих позиций образование министерств в начале XIX века трудно переоценить»".
В целом, с В.Б. Спицнаделем стоит согласиться. С известной долей условности можно говорить, что именно с образованием министерств в 1802 г. началось становление исполнительной власти в Российской Империи.
Работа по учреждению министерств в России была начата весной 1801 г. и велась конфиденциально в кругу личных друзей Императора Александра Т., в число которых входил, в частности, князь А.А. Чарторыйскии. Именно им было высказано предложение в качестве центральных органов власти, взамен существовавших до того коллегий, создать систему министерств, возглавляемых назначаемыми Императором министрами. На заседании Негласного комитета 10 февраля 1802 г. он заявил, что существующая система управления «представляет картину величайшего неустройства»: между высшими органами, Сенатом и генерал-прокурором, идут постоянные столкновения; министры, учрежденные в некоторых ведомствах, не подвергаются никакой ответственности; наблюдение прокуроров за отдельными служащими совершенно недостаточно; вообще, ничьи права не определены, и потому как для целых ведомств, так и для отдельных лиц возможны вторжения в чужую область, а рядом с тем и уклонение от своих прямых обязанностей». Заключив из этого, что надлежит преобразовать все управление, докладчик предложил разделить исполнительную власть между министрами; по их ведение поставить советы из старших чиновников министерств; им же подчинить и все «места» управления .
По мысли А.А. Чарторыйского, во главе государственного управления должен стоять Император. При нем находится Совет, в виде общего координирующего органа. Все государственное управление подразделяется на три составные части: 1)Управление; 2) Юстиция; 3) Охранительная часть. Управление состояло из Синода и восьми министерств: народного просвещения, внутренних дел, финансов, полиции, юстиции, военного, морского, иностранных дел. В каждом министерстве, кроме министерства юстиции и иностранных дел, учреждались коллегии из директоров департаментов, в виде совещательных органов при министре. Юстиция состояла из судебных мест трех видов: гражданских судебных мест, состоящих из 3-х инстанций - уездный суд, губернский суд и суд для 2-3 губерний; уголовных судебных мест, состоящих из 2-х инстанций -губернский суд и апелляционный суд для 2-3 губерний; полицейских судебных мест, состоящих из судов в каждом уезде и прокуроров при них. Охранительную часть образовывал Сенат, в составе 2-х отделов Правительствующего и Судебного. Правительствующий отдел Сената рассматривал ежегодные министерские отчеты, жалобы на губернских предводителей, также ему представлялись «на суд» губернские чиновники, по представлению губернского предводителя. Судебный отдел Сената рассматривал случаи нарушения законов судебными местами и определял взыскания за нарушение законов. Судебный отдел подразделялся на департаменты, в каждом РІЗ которых рассматривались дела 5-6 губерний.
Механизм Советского государства и место в нем органов государственного управления
Сущность механизма государства, возникшего после октября 1917 г. лучше всего выражается через принципы его организации и-функционирования. Среди принципов организации и функционирования механизма Советского государства в советской юридической науке чаще всего называли демократический централизм и полновластие Советов.
К тому- же эти принципы были отражены в советских конституциях. Так, в ст. 3 Конституции СССР 1977 г. было прямо записано: «Организация и деятельность Советского государства строятся в соответствии с принципом-демократического централизма...»". Однако и до принятия- указанной конституции демократический централизм в большинстве работ выделялся в качестве основного принципа организации и функционирования механизма советского государства.
Само появление термина «демократический централизм» справедливо связывают с господствовавшей в то время марксистско-ленинской идеологией. Прежде всего, указанный принцип нашел свое применение в организации и функционировании коммунистических и рабочих партий, стоящих на платформе марксизма-ленинизма. К. Маркс и Ф. Энгельс подчеркивали, что роль организатора коммунистическая партия может выполнить лишь в том случае, если она будет создана на основе сочетания централизма и демократии. Это требование они выразили в «Уставе Союза коммунистов». Централизм, по их мнению, состоял в строгой подчиненности нижестоящих организаций союза вышестоящим, а демократизм в том, что все члены Союза равны и в принципе выборности руководящих органов1.
Демократический централизм был закреплен в качестве организационного принципа во всех уставах коммунистической партии в нашей стране. Более того, он нашел свое отражение и в уставах иных общественных организаций - комсомола, профсоюзов, разнообразных кооперативов. Упоминание о демократическом централизме можно встретить даже в Примерном уставе артели кооперации инвалидов (1948 г.) . Вполне естественно, что принцип демократического централизма пытались перенести и на механизм Советского государства.
В теоретических исследованиях обоснование и значение централизма в советском государстве. Например, Н.Н. Кучинский необходимость централизации видел в том, что СССР находился во враждебном окружении, что этого требовала сама система социалистического хозяйства, «ведение которого немыслимо без централизованного планирования и руководства»
Демократизм при анализе этого принципа обычно относили к выборности органов государственной власти и в развертывании инициативы и самостоятельности решения вопросов на местах. Но, как хорошо известно, выборы в Советском государстве вплоть до последних дней его существования были фиктивными, а местная инициатива зачастую была, образно говоря, наказуемой. В первые годы Советской власти даже этот ограниченный демократизм был избирательным. Утверждалось, что советское государство - «это новый тип государства - государство пролетарского демократизма, означающего демократизм для подавляющего большинства народа и исключение из демократии эксплуататоров»1. Таким образом, демократический централизм, вопреки предупреждению В.И. Ленина, в советском государстве стал просто централизмом или бюрократизмом, бюрократическим централизмом.
Принцип демократического централизма долгое время официально считался только партийным принципом либо принципом организации общественных объединений. Как принцип организации и функционирования механизма государства он рассматривался лишь в теории. В то же время советская юридическая доктрина, очевидно, возымела решающее воздействие на развитие конституционного законодательства зарубежных социалистических стран. Так, В.И. Васильев в своей докторской диссертации, написанной в 1974 г., отмечает, что демократический централизм как организационный принцип закреплен в конституциях Болгарии, Восточной Германии, Чехословакии, Северной Кореи, Северного Вьетнама и Монголии. Одновременно он предлагал включить этот принцип и в конституцию СССР.
Наконец, принцип демократического централизма нашел свое воплощение в Конституции СССР 1977 г. и во всех последующих конституциях союзных республик. Характерно, что сделано это было одновременно с включением в советскую конституцию нормы о руководящей и направляющей роли КПСС в жизни общества и государства. Поэтому совсем неудивительно, что чисто партийный принцип демократического централизма воплотился в официально провозглашенный принцип организации и функционирования механизма Советского государства.
В ст. 3 Конституции СССР 1977 г. и аналогичных статьях конституций союзных республик была дана и расшифровка принципа демократического централизма: выборность всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетность их народу, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих, сочетание единого руководства с инициативой и творческой, активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело.
Эта конституционная формулировка практически не отличалась от тех, которые раскрывают сущность демократического централизма в партийных, комсомольских, профсоюзных и иных подобных уставах. В ней лишь содержалось указание на государственные органы. Принцип демократического централизма в том виде, в каком он представлен в последней советской конституции, никакого юридического содержания не имел.
Иначе дело обстояло с принципом полновластия Советов. Этот принцип, родившийся из революционного лозунга «Вся власть Советам!», получил свое последовательное выражение во всех советских конституциях. Ст. 1 Конституции РСФСР 1918 г. установила, что «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам». В соответствии со ст. 8 Конституции СССР 1924 г. «Верховным органом власти СССР является съезд Советов» . Согласно ст. 2 Конституции СССР 1936 г. «Вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся».
