Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Историко-теоретический анализ становления и развития органов наркоконтроля в России 12
1. Генезис и эволюция органов по контролю за оборотом наркотиков в России 12
2. Противодействие незаконному обороту наркотиков как функция Российского государства в эпоху глобализации 33
3. Общетеоретическая модель правового статуса органов наркоконтроля 45
Глава II. Теоретико-правовые основы деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков и пути их совершенствования на современном этапе 88
1. Контроль за оборотом наркотиков как юридическая деятельность 88
2. Сущность и особенности юридической деятельности органов наркоконтроля 98
3. Типологизация деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков в современных условиях 129
Заключение 174
Библиографический список
- Противодействие незаконному обороту наркотиков как функция Российского государства в эпоху глобализации
- Общетеоретическая модель правового статуса органов наркоконтроля
- Сущность и особенности юридической деятельности органов наркоконтроля
- Типологизация деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков в современных условиях
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что в теории права и государства все более важным становятся концептуальные разработки в сфере обеспечения безопасности общества от проявлений наркопреступности. В этих условиях требуется формирование новых теоретических выводов и практических рекомендаций по противодействию распространению наркотиков и их незаконному обороту.
Первоочередность решения данного вопроса напрямую связана с национальными приоритетами социально-экономического развития страны. В связи с этим проблема правовых основ формирования и деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков становится актуальной и востребованной как в юридической науке, так и на практике, а накопленный в этой области опыт, несомненно, требует теоретического осмысления. Научные исследования в указанной сфере позволят охарактеризовать перспективу осуществления концепции национальной безопасности общества и государства в целом и его отдельных сфер жизнедеятельности, в частности сосредоточить общественные усилия на проблемах защищенности индивида от проявлений незаконного оборота наркотиков.
Теоретические представления ученых-юристов о противостоянии государства незаконному обороту наркотиков, позволившие уже решить многие вопросы, и сегодня не утратили своей практической и теоретической значимости. Вместе с тем исходить из того, что потенциал проблематики, связанный с формированием органов по контролю за оборотом наркотиков, наркотизацией общества и борьбой с наркопреступностью, исчерпан, преждевременно. Необходимость в дальнейшей разработке теоретических вопросов борьбы с нелегальным оборотом наркотиков сохраняется в силу определенной глобализации данного явления в XХI в. Для Российской Федерации своевременной является задача оптимизации и повышения эффективности юридической деятельности, направленной на преодоление столь негативного явления, как незаконный оборот наркотиков.
Потребность комплексного анализа сферы контроля за оборотом наркотиков как юридической деятельности обусловлена не только тем, что юридическая наука может найти в ней свой предмет исследования, но и тем, что сама эта деятельность — довольно сложная форма реализации государственной власти в современном обществе. Будучи автономным, относительно самостоятельным образованием, контроль за оборотом наркотиков представляет собой специфичное направление функционирования государства как самостоятельную целостность, отличную от других политико-правовых явлений. Это качество самостоятельности есть не нечто искусственное, конструируемое с целью познания сущности исследуемых отношений, а реально и необходимо присущее самой природе этой разновидности юридической деятельности государства.
В современных условиях целесообразно раскрыть правовые основы формирования и деятельности органов контроля за оборотом наркотиков, осуществить комплексное исследование противодействия незаконному обороту наркотиков как функции государства, что будет способствовать укреплению безопасности общества и государства, совершенствованию правового механизма управления оборотом наркотиков, повышению эффективности процесса противостояния наркотизации общества со стороны государства, сотрудничества с другими государствами в борьбе с международной наркопреступностью.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы сформировать актуальную модель противодействия незаконному обороту наркотиков, в рамках которой рассмотрение юридической деятельности органов наркоконтроля становится методологически пригодным для научного обоснования практических способов и мер противостояния государства (и его специальных органов) наркотизации общества.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
- осуществить историко-теоретический анализ генезиса и эволюции органов наркоконтроля в России;
- определить сущность и содержание процесса противодействия незаконному обороту наркотиков как формирующейся функции Российского государства в эпоху глобализации;
- раскрыть общетеоретическую модель правового статуса органов наркоконтроля;
- теоретически обосновать понимание контроля за оборотом наркотиков как юридической деятельности;
- охарактеризовать сущность и особенности этой деятельности как правоохранительной;
- исследовать основные типы юридической деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков в России и сформулировать конкретные рекомендации по их оптимизации.
Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в области оборота наркотиков и реализации юридической деятельности, направленной на контроль за этим процессом.
Предметом исследования являются тенденции и правовые закономерности формирования и деятельности органов наркоконтроля
в Российском государстве, а также нормативные правовые акты и соответствующая правоприменительная практика, касающиеся исследуемой области.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы организационно-правового механизма противодействия наркотизации российского общества нашли отражение и решение в работах Р. О. Авакьяна, В. М. Алиева, Х. Д. Аликперова, Л. Н. Анисимова, Ю. М. Антоняна, С. В. Бородина, А. А. Габиани, Э. Г. Гасанова, К. К. Горяинова, А. Я. Гришко, В. Т. Лисовского, Г. М. Меретукова, Г. М. Миньковского, А. А. Музыки, А. В. Наумова, В. И. Омирова, Э. Ф. Побегайло, С. В. Полубинской, В. П. Ревина, Л. И. Романовой, А. А. Тер-Акопова, Е. Е. Тонкова, Н. А. Фроловой и других ученых.
Использовались также труды, в которых исследовались содержание, структура и виды юридической деятельности государства. Это работы С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, Н. И. Байтина, В. П. Беляева,
А. М. Васильева, А. Б. Венгерова, К. Ф. Гуценко, В. Н. Карташова,
Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, Р. З. Лившица, Н. И. Матузова,
А. В. Малько, М. Н. Марченко, Л. В. Морозовой, В. С. Нерсесянца,
Е. В. Пановой, М. И. Пискотина, Т. Н. Радько, Б. В. Россинского, Ю. А. Тихомирова, И. С. Самощенко, А. Н. Сергеева, Ю. М. Старилова, В. М. Сырых, Ф. Н. Фаткуллина, Р. О. Халфиной, Н. Д. Черноголовкина, В. Е. Чиркина, Р. В. Шагиевой и других авторов.
Методологическая основа исследования. Диссертация выполнена с применением положений современной научной методологии. Углубленное исследование деятельности по контролю за оборотом наркотиков проводилось с помощью философских, общенаучных и специальных методов исследования: цивилизационного, исторического, комплексного, системного, деятельностного, ситуативного, структурно-функционального, сравнительно-правового, информационного, герменевтического и др.
Нормативная основа исследования. При подготовке диссертации использовались положения Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., конвенций ООН о наркотиках, Конституции РФ, федеральных конституционных законов от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», федеральных законов от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» и др., указов Президента РФ от 09.06.2010 № 690 «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года», от 28.07.2004 № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков», постановлений Конституционного и Верховного Суда РФ и др.
Эмпирическую основу исследования составляют статистические и аналитические данные о незаконном обороте наркотиков, опубликованные в отчетах ФСКН России и периодической печати, материалы судебной практики, практики деятельности территориальных органов ФСКН России.
Научная новизна исследования определяется как совокупностью исследуемых теоретических проблем, связанных с расширением масштабов незаконного оборота и немедицинского потребления высококонцентрированных наркотиков в России, так и собственно содержанием ряда сформулированных положений, научных определений и рекомендаций относительно юридической деятельности органов наркоконтроля в современном Российском государстве.
Научная новизна обусловлена комплексным характером диссертационного исследования, в котором разработана актуальная теоретическая модель противодействия незаконному обороту наркотиков как функции Российского государства в эпоху глобализации.
На основе современной общетеоретической модели правового статуса органов по контролю за оборотом наркотиков осуществлен научный анализ системы функций ФСКН России, позволивший раскрыть правовую природу деятельности последней. С теоретических позиций дано определение контролю за оборотом наркотиков как юридической деятельности, исследованы ее сущность и особенности.
С новых теоретико-методологических позиций (в свете системного анализа и других методов) охарактеризованы современные подходы к типологизации юридической деятельности, осуществляемой органами наркоконтроля, а также предложена их собственная типология. Доказано, что основные правовые закономерности осуществления наркоконтроля в этой сфере проявляются именно в деятельности компетентных органов по предупреждению, выявлению и пресечению незаконного оборота наркотиков и их прекурсоров. Эффективность работы таких органов зависит в первую очередь от модернизации их приоритетных идей, целей и задач.
Сформулированы конкретные предложения по развитию концепции противодействия нелегальному обороту наркотиков, совершенствованию антинаркотического законодательства и деятельности государственных органов, его реализующих.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Предложено собственное определение правовой конструкции «противодействие незаконному обороту наркотиков», под которым диссертант понимает государственно значимое, нормативно регламентированное и организационно обеспеченное направление деятельности по защите общества от нелегального распространения наркотиков
и психотропных веществ, главной, объективно необходимой целью которой является укрепление здоровья граждан, жизнеспособности
и безопасности общества.
2. С учетом исторического опыта организации борьбы с незаконным оборотом наркотиков в России обосновано утверждение о том, что противодействие распространению наркотиков всегда носило государственный характер, а с появлением специальных органов контроля за оборотом наркотиков обособилось как функция государства.
3. На основе разработанного в диссертации собственного теоретического представления относительно понятия «противодействие незаконному обороту наркотиков» сформулировано положение о том, что оно призвано отражать одновременно и систему органов государства, и осуществление ими деятельности, направленной на определенные цели борьбы с нелегальным оборотом наркотиков. Состав элементов такой системы может быть различен в зависимости от целей и задач государственной политики в этой сфере отношений в конкретный исторический период.
4. В результате проведенного исследования периода становления органов наркоконтроля в Российской Федерации показана уникальность наркоконтрольной сферы как направления юридической деятельности, способствующей эффективной реализации политики государства в сфере контроля за оборотом наркотиков. Так, ФСКН России создавалась как организационно-правовой механизм осуществления деятельности государства по противодействию злоупотреблением наркотиками и их незаконному обороту, конечной целью которого выступает защита граждан России от наркоманов, наркобизнеса и порожденной ими наркоугрозы.
5. В связи с этим обосновано, что надлежащая координация деятельности органов наркоконтроля с негосударственными организациями
и общественными объединениями становится непременным условием решения проблемы противодействия распространению наркомании, исходя из чего предложено включить в состав созданного в 2007 г. Государственного антинаркотического комитета различных представителей гражданского общества, в том числе и Председателя Общественной палаты.
6. В структуре общетеоретической модели правового статуса органов наркоконтроля выделены и охарактеризованы следующие элементы: целевой (цели, задачи, функции, закрепленные юридически; принципы организации и деятельности); структурно-организационный (нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение другим; установление и изменение их организационных структур; право на организационное самоуправление и т. д.); компетенционный (совокупность властных полномочий относительно определенных предметов ведения).
7. Дано авторское определение деятельности органов наркоконтроля как юридической деятельности, представляющей собой профессиональную деятельность соответствующих компетентных органов
и должностных лиц по вынесению юридических решений в сфере контроля за оборотом наркотиков в целях упорядочения легального пользования наркотическими средствами. Предметом деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков должны выступать действия участников этого оборота в легальном и нелегальном секторах производства, хранения, сбыта, перевозки наркотиков и т. д., а конечным результатом — соответствие фактического положения в сфере оборота наркотиков требованиям законодательства. Деятельность органов наркоконтроля предстает в виде совершающихся юридически значимых действий.
8. Предложена авторская типология юридической деятельности, осуществляемой в сфере контроля за оборотом наркотиков. При этом выделено несколько типов юридической деятельности разной функциональной направленности, которые дифференцированы по степени важности, методу правового регулирования, сферам действия, а также исходя из общего, территориального и локального регулирования и т. д. На основе проведенной типологизации проанализированы нормотворческая, правоприменительная, учредительная, координационная, представительская, оперативно-розыскная, правообеспечительная и другие направления деятельности.
Теоретическая значимость работы состоит в расширении научных представлении относительно правовых основ формирования
и деятельности органов наркоконтроля в механизме Российского государства. Трактовка и осмысление контроля за оборотом наркотиков как юридической деятельности отражают ее фундаментальный характер
и способствуют развитию научного знания.
Теоретическая значимость работы заключается и в том, что она содержит аспекты дальнейшего исследования функционирования органов по контролю за оборотом наркотиков как перспективного системно-деятельностного процесса и на этой основе обогащает подходы
к практике антинаркотической деятельности, способствуя накоплению отечественного опыта в исследуемой области
Практическая значимость работы заключается в том, что ее положения и выводы могут быть использованы при определении оптимальных целей и задач функционирования и деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков в России и в целом для развития и совершенствования Стратегии государственной антинаркотической политики РФ, одной из стратегических целей которой выступает создание и реализация общегосударственного комплекса мер по пресечению незаконного распространения наркотиков и их прекурсоров на территории РФ.
Полученные в ходе диссертационного исследования результаты применимы в преподавании теории государства и права и других учебных дисциплин, в которых рассматривается правовой механизм управления оборотом наркотиков и противодействия наркотизации общества. Кроме этого, сформулированные диссертантом предложения по совершенствованию правового регулирования исследуемой области могут быть использованы при осуществлении законотворческой деятельности в Российской Федерации.
Апробация результатов диссертации. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой теории и истории государства
и права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. Основные положения и выводы настоящего исследования докладывались на Третьих Всероссийских Державинских чтениях (Москва, 2007), Второй Международной научно-практической конференции «Студенты государств — членов ОДКБ против наркотиков» (Домодедово, 2009), межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы модернизации России» (Люберцы, 2010), а также использовались автором в ходе осуществления учебной и учебно-методической работы на юридических факультетах.
Результаты исследования внедрены в учебный процесс юридического факультета Российского государственного университета инновационных технологий и предпринимательства, использовались при подготовке сборника методических материалов, а также в деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков по месту работы соискателя.
Структура диссертации обусловлена тематикой и логикой настоящего научного исследования, а также задачами и целями, поставленными для их достижения. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка.
Противодействие незаконному обороту наркотиков как функция Российского государства в эпоху глобализации
Известно, что любое явление может быть правильно понято и оценено только при условии его рассмотрения в процессе эволюционного развития, т. е. следующих друг за другом исторических этапов, определяемых совокупностью различных взаимосвязей и закономерностей изменяющейся во времени действительности. Справедливо отмечают современные исследователи, что такой подход позволит дать объективную оценку различным подходам Российского государства в борьбе с незаконным оборотом наркотиков, проследить развитие системы правовых запретов в конкретных исторических условиях .
Но при любом подходе к периодизации деятельности по противодействию незаконному обороту наркотиков необходимо учитывать три основных юридических критерия: 1) понятие наркотических средств, психотропных, сильнодействующих и ядовитых веществ в конкретный период времени; 2) имеющиеся правила оборота таких средств и веществ; 3) установление ответственности за незаконный оборот наркотиков.
Документальное подтверждение борьбы с употреблением именно наркотических средств и психотропных веществ в России начинается с XIX в. До этого времени наблюдалось лишь давление представителей православного духовенства на славянских язычников, использовавших в своих обрядах различные психотропные вещества растительного происхождения.
Исследованию этой темы посвящено много научных трудов, один из наиболее полных — «Наркотики на Руси» Б. Ф. Калачева2, в котором автор заглянул в самые истоки проблемы. Оказывается, с помощью зелья еще древние славянские жрецы вводили людей в транс, а также излечивали от недугов. Точный его состав сейчас определить трудно. Но по оценкам современных ученых, таких препаратов: галлюциногенных грибов, мхов, трав, ягод — древним волхвам было известно более ста наименований. Известно также, что викинги (варяги) перед боем употребляли в. пищу отвар из мухоморов. Яд этих грибов полностью подавлял чувство страха и вызывал у воинов необузданную ярость к врагам3.
С введением христианства на Руси язычество ушло в подполье, — православные священники осуществляли выявление и поимку лиц, занимавшихся зельничеством и ведовством. Так, в Уставе князя Владимира Святославовича статья 9 запрещает «зелииничьство», а статья 16 возлагает лечение больных на церковных людей. Изобличенных волхвов могли приговорить к штрафу в пользу церкви, а могли и сжечь на костре4. В более поздней редакции Устава князя Владимира (Синодальная редакция XIV в., ст. 9) среди отнесенных к компетенции церковного суда деяний также указано «зелииничьство»5 (зелейничество, лекарничество, знахарство, искусство исцелять или привораживать посредством чудодейственных снадобий из зелий, трав)6, так как врачевание допускалось только под эгидой церкви7.
Рассматриваемой редакцией устава «лечець» (лекарь) относился к категории церковных людей наряду с игуменом, попом, дьяконом и др. (ст. 16). Надо сказать, что жестокие меры по отношению к волхвам не имели поддержки у населения. Постепенно зельничество трансформировалось 1 в народную медицину, использовавшую психотропные вещества, например, в целях обезболивания. В целом же долгое время мак и конопля использовались нашими предками в мирных целях, красивые красные цветы даже были частью национального орнамента. Семена мака употребляли в пищу. Хотя было известно и его снотворное действие. Крестьянки, уходя на полевые работы, иногда давали детям отвар из маковых зерен, чтобы те засыпали и не отвлекали взрослых от страды. Из всем известной конопли вили канаты.
В 1581 г. российский монарх и его окружение стали пользоваться услугами английского медика Джеймса Френча, открывшего первую царскую аптеку в Москве. Из Западной Европы британец впервые привез опиум, добываемый англичанами в Индии. Несколько позднее Россия стала закупать это лекарство у Англии оптом, но затем переключилась на прямое приобретение наркотика в странах Востока. Неслучайно исследователи констатируют, что с появлением новых научных знаний и ознакомлением с зарубежным опытом лечения больных зелейничество как лечение травами и другими веществами начинает признаваться в Русском государстве в качестве законного вида деятельности, что требует регулирования этой деятельности во избежание случаев отравлений, а также организации обеспечения лекарственными веществами, в, том числе относящимися к категории наркотических, психотропных, сильнодействующих и ядовитых8.
Первыми нормативными решениями в этой части становятся запрет продажи зелий в зелейных лавках, открытие аптек и запрещение заниматься лечением лицам, несведущим в лекарских искусствах. Как следствие, создаются объективные предпосылки (потребности) в регулировании оборота (изготовлении, хранении, продаже, применении) наркотических, психотропных, сильнодействующих и ядовитых лекарственных веществ.
Поэтому в Соборном уложении 1649 г. наряду с понятием «зелье» используется и понятие «отрава», под которой понимались отдельные виды зелья (наркотические средства, психотропные, сильнодействующие и ядовитые вещества), способные причинить смерть или вред здоровью человека, животного. При этом выделяется самостоятельное преступление (квалифицированное убийство) — отравление зельем (ст. 23 главы XXII Соборного уложения) и отравление со специальным субъектом — женою мужа (ст. 14 главы XXII Соборного уложения).
Применительно к отравлению зелье (отрава) рассматривалось как средство совершения преступления, применительно к зелейничеству — фактически уже как предмет этого преступления9. 8 XVII в. надзорные функции за медициной окончательно перешли от церкви к воеводам, подчиненным Разбойному и Земскому приказам. Необходимость наведения порядка с продажей являющихся лекарствами наркотических средств, психотропных, сильнодействующих и ядовитых веществ приводит к тому, что 22 ноября 1701 г. был издан Именной указ «О заведении в Москве вновь восьми аптек с тем, чтобы в них никаких вин не было продаваемо; о ведении оных Посольским приказом и об уничтожении зелейных лавок»10, устанавливающий, что лавкам «в которых продавались всякие непотребные травы и зелья... не быть», «лавки все сломать и очистить, а в том зелейном ряду торговать иными товарами, которыми пристойно». Продажа лекарства в соответствии с этим
Общетеоретическая модель правового статуса органов наркоконтроля
Научная категория или конструкция «правовой статус» сравнительно новая в отечественной науке: до начала 60-х гг. она обычно отождествлялась с правоспособностью и не рассматривалась в качестве самостоятельной. С расширением взглядов на право и переход от официального понимания права и к иным трактовкам в 70-х гг. XX в. категория «правовой статус» получила достаточно широкую разработку, а правовой статус личности получил самостоятельное научное развитие в общей теории государства и права и в отраслевых юридических науках. В частности, в работах А. Г. Бережнова, Н. В. Витрука, Л. В. Воеводина, С. А. Комарова, В. А. Кучинского, Е. А. Лукашевой, Г. В. Мальцева, Н. И. Матузова, А. В. Малько, М. Ф. Орзиха и др. авторов.
Более слабо разработана проблема правового статуса коллективных субъектов, которым посвящены лишь отдельные статьи и небольшие разделы учебников и работ. Среди них можно выделить труды Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, Н. А. Богдановой, Б. Н. Габричидзе, Б. М. Лазарева, О. О. Миронова, А. В. Мицкевича, Л. А. Морозовой, Б. В. Российского, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова и др. В конституционном праве этот аспект исследовался О. Е. Кутафиным, Е. И. Козловой, М. Баглаем и др. В международном праве вопросами правового статуса занимались Д. И. Фельдман, Д. Б. Левин, Г. И. Курдюков, Н. В. Захарова, А. П. Мовчан, Ю. М. Колосов и др.
Есть авторы, которые считают что правовой статус — это категория, имеющая отношение лишь к гражданам, что же касается органов и организаций, то их правовое положение характеризуется понятием «компетенция»61, которая охватывает задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности, т. е. административную правосубъектность. Не разделяя данную позицию, хотелось бы специально остановиться на проблеме правового статуса органов государственной власти.
Многократно в юридической науке высказывалось мнение, что государственные институты, в том числе деятельность, государственных органов, в первую очередь, регулируется нормами конституционного права, образуя тем самым конституционный статус, который в настоящее время становится все более содержательным и динамичным \ Он включает политическую и государственно-правовую характеристику основных органов государства; определение места различных видов органов в общегосударственной системе; дифференциацию систем, подсистем и видов органов между собой; закрепление важнейших принципов их организации и деятельности; установление основ компетенции; виды правовых актов органов и их место в системе .
В связи с этим не усматривается оснований в теоретической науке не признать наличие категории правовой статус коллективных субъектов. Причем целесообразно различать понятия «правовой статус», «конституционно-правовой статус» и «конституционный статус» государственных органов; Специфика последнего обусловлена природой Конституции РФ, закрепляющей наиболее устойчивые общественные отношения, главные принципиальные отношения, рассчитанные на длительный характер действия. Еще в советской юридической литературе конституционный статус государственного органа обозначался как определяемые нормами конституционного законодательства основные элементы его правового положения, ярче других, выражающие характерные черты государственного строя и правопорядка6 .
Для субъектов одного типа он является общим, равнозначным, стабильным. Можно говорить об определенной условности понятия «конституционный статус», так как статус государственного органа един и конституционные нормы характеризуют его основу. Однако учитывая особую значимость и специфику конституционного регулирования положения основных государственных органов, принято обобщать всю совокупность элементов, составляющих это регулирование с помощью конституции, термином «конституционный статус».
Конституционно-правовой статус — более широкое понятие, которое включает не только нормы Конституции РФ, но и других источников конституционного права. Этот статус более разносторонен и богат по содержанию, учитывает родовые признаки субъекта и поэтому ему не свойственны однотипность и унификация. Наиболее широкая характеристика субъекта права заключена в понятии его правового (юридического) статуса. Такой статус, видовой по своим характеристикам, всегда конкретен, разносторонен, детален и динамичен. Конституционно-правовые нормы чаще всего образуют его основу, фундаментальные и наиболее значимые положения, формализуясь в конституционном и конституционно-правовом статусах как составных частях структуры правового статуса. Эта предпосылка динамичности правового статуса, который находит отражение, главным образом, в актах текущего законодательства. Следует исследовать конституционный и конституционно-правовой статусы в системе категорий «правовой статус», что позволит более детально и всесторонне (с позиций теории государства и права) проанализировать сущность последнего понятия, его структуру и динамику развития применительно к органам государственной власти. Статус (от лат. status — состояние, положение) определяется как правовое положение гражданина или юридического лица по отношению к государству, его органам, физическим и юридическим лицам; для коллективных субъектов — это закрепленное уставами и положениями в объеме, необходимом для выполнения стоящих перед ними задач65. В юридической литературе, следуя за законодателем, разрабатываются проблемы статуса отдельных видов субъектов. Вместе с тем нет единого мнения по поводу его структуры. Сторонники узкого подхода относят к нему лишь права и обязанности (применительно к личности) или компетенцию (применительно к органам государственной власти).
Сущность и особенности юридической деятельности органов наркоконтроля
Контрольную деятельность по соблюдению прав и обязанностей ФСКН России осуществляет в соответствии с положениями своего статуса и процедур, обеспечивая единообразное применение федерального законодательства о наркообороте. ФСКН России осуществляет контрольные проверки деятельности территориальных органов по контролю за оборотом наркотиков в субъектах РФ, заслушивает сообщения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, связанные с оказанием территориальным органам содействия в реализации их полномочий. При этом по решению ФСКН к изучению данных вопросов могут привлекаться, помимо руководителей ее структурных подразделений, работников ее аппарата, представители территориальных органов в регионах РФ, ученые и специалисты в области наркооборота.
Все это, так или иначе, обусловливает необходимость детальной проработки статуса наркоконтрольного органа и его территориальных структур в современных социально-экономических и геополитических условиях с целью придания ему универсального статуса в данной сфере деятельности. К тому же, при выборе органа власти, ответственного за проведение государственной политики по обороту наркотиков, необходимо учитывать ряд обстоятельств. В частности, устанавливая компетенцию каждого из органов власти, государство тем самым определяются свойственные только ему задачи и функции. Причем он должен охватить все сферы общественных отношений, стараясь избежать ненужного перекрестия и дублирования. Компетенция определяет специфическую роль каждого субъекта и вместе с тем обеспечивает согласованность совместных действий. Чтобы направить деятельность всех субъектов к единой цели (в данном случае имеется в виду обеспечение безопасности и политики по контролю за оборотом наркотиков), необходимо возложить на ряд органов власти функции контроля и координации. Чем выше уровень организации управляющей системы, тем большее значение приобретает вопрос о взаимодействии и взаимосвязи ее элементов В настоящее время особое значение приобретает системное или комплексное обеспечение компетенции как залога ее эффективности, которое включает в себя следующие элементы: стабильность власти и ее институтов; обоснованный выбор формы и структуры органов; правильное регулирование компетенции; высокую компетентность руководителей, должностных лиц и служащих; достаточные материально-финансовые ресурсы; защиту компетенции " . К этому хотелось бы еще добавить качество нравственности и порядочности кадрового состава. Нарушение компетенции (вмешательство, присвоение властных полномочий, необеспеченность, воспрепятствование законной деятельности, противоправное злоупотребление властью и др.) является основанием применения мер правовой ответственности как юридической гарантии должностного выполнения государственным органом своих задач и функций, стимулятора полной реализации конкретных властных полномочий. Связь ответственности с другими элементами правового статуса очевидна и находит выражение в следующем принципе: каждый должен иметь необходимые права, обязанности и нести в их пределах всю полноту ответственности. Это касается как граждан, так и государства, его органов и должностных лиц, делая проблему их правовой ответственности в настоящее время одной из острых и актуальных в юридической науке и практике124. В частности, в научных публикациях отмечается, что в сфере контроля за оборотом наркотиков центральной является проблема противодействия коррупции сотрудников правоохранительных органов, которые, по существу, прикрывают деятельность наркодельцов. С утверждением «правоохранительные органы плохо борются с наркобизнесом потому, что они коррумпированы представителями наркомафии» стабильно соглашаются не менее 65 % респондентов " . Особую тревогу вызывает и то обстоятельство, что некоторые сотрудники правоохранительных органов оказываются вовлеченными в сферу незаконного оборота наркотических средств. Так, за неполный год с момента создания управления Госнаркоконтроля по Москве его сотрудники разоблачили 44 работника правоохранительных органов, которые были застигнуты непосредственно при сбыте наркотиков .
Вопросы юридической ответственности разрабатывались как в литературе, посвященной отдельным отраслям права, так и в материалах, затрагивающих вопросы общей теории права и государства. Традиционно юридическая ответственность рассматривалась только как ответственность граждан, должностных лиц и организаций перед государством, об ответственности же государства за правонарушения практически не упоминалось. В настоящее время проблематика ответственности государства рассматривается в контексте необходимости обеспечения в правовом государстве взаимной ответственности государства и личности.
Можно с уверенностью констатировать, что в последние годы институт юридической ответственности государства, его органов и служащих существенно обновился и стал играть заметную роль в становлении и функционировании в России правового государства. Вместе с тем, этот вид правовой ответственности — его правовая основа, научное и практическое обеспечение — еще полностью не отвечает предъявляемым требованиям, не является надежным и эффективным средством защиты прав и свобод граждан, укрепления законности, преодоления злоупотребления властью и бюрократизма в государственном аппарате.
С учетом сказанного можно выделить следующие направления дальнейшего совершенствования ответственности государства, его органов и должностных лиц: углубление и расширение теоретической основы правовой государственности, создание целостной и эффективной научной концепции, ее организации и функционирования в современных условиях; упорядочение правовой основы ответственности государства, его органов и служащих; развитие правового статуса государственных органов; совершенствование
Типологизация деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков в современных условиях
Частое оперирование терминами «контроль» и «надзор» создает иллюзию достаточной изученности этих явлений. Вместе с тем, это далеко не так. Уже при первом ознакомлении с юридической литературой явствует, что среди ученых нет даже относительного единодушия как относительно определения этих явлений, так и их соотношения.
Авторы определяют эти явления по-разному: как средство, фактор, форму, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т. д.168.
На наш взгляд, слово «контроль» — в русском языке — иностранное. При уяснении его этимологического значения следует учитывать два значения. Во-первых, смысл приставки «контр» — противопоставление (лат.сопйа -против), обозначающей противодействие, противопоставление, противоположность тому, что выражено во 2-ой части (слова)1 . Во-вторых, объяснение самого слова «контроль», данное в словаре иностранных слов: контроль (фр. controle) — проверка, а также наблюдение с целью проверки . Исходя из этого, под контролем следует понимать наблюдение за кем-то, осуществляемое со стороны (извне) с целью проверки чего-либо в поведении того, за кем наблюдают.
Термин «надзор» также неоднозначно толкуется в словарях и справочниках. В малом толковом словаре русского языка под надзором понимается наблюдение с целью охраны, контроля, присмотра . В толковом словаре русского языка С. И. Ожегова слово «надзор» имеет два семантических значения: 1) надзирать — наблюдать с целью присмотра, проверки; 2) надзор — орган, группа лиц для наблюдения за кем (чем) — нибудь, за соблюдением каких-нибудь правил ". В. Даль в своем словаре русского языка дает следующее значение слова надзор: надзор — иметь надзор, присмотр; насматривать, наблюдать, наглядывать .
В русском языке этимологически слово «надзор» имеет также две корневые основы. Во-первых, слово «зор», т. е. зреть, видеть, глядеть. А, во-вторых, приставка «над», означающая «расположение сверху», «над чем-то, кем-то». В буквальном смысле означает «надглядывать», «приглядывать» за чем-то или кем-то «сверху вниз». Кстати, тут же видно и соотношение понятий «контроль» и «надзор» — первое шире второго.
«Говоря о законодательном регулировании прокурорского надзора, пишут В. И. Басков и В. Б. Коробейников, — за исполнением законов, необходимо указать, что законодатель, определяя полномочия органов прокуратуры, употребляет понятие "надзор" за исполнением законов, а не "наблюдение", как это было в ряде законодательных актов о прокурорском надзоре 20-х гг. прошлого столетия. "Наблюдение" за исполнением законов содержит в себе некоторые элементы созерцательности, "посторонности", как бы невмешательства в то или иное явление, событие, обстоятельство»174.
Профессор Д. Н. Бахрах рассматривает контроль как одну из общих функций социального управления175. В зависимости от объема контроля ученый различает собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности. «Надзор, — по мнению автора, — это суженный контроль» . Профессор А. Е. Лунев определяет контроль как форму обеспечения законности, которая позволяет активно вмешиваться в сферу управления путем дачи обязательных к исполнению указаний, о путях; способах и сроках устранения нарушений законности и обстоятельств, способствующих этим нарушениям177. Надзор имеет своей целью предупредить нарушение законности, а совершенное нарушение устранить в целях восстановления нарушенного права .
Профессор А. Бланкенагель (Вюрцбургский университет, ФРГ) объясняет контроль как внутреннюю проверку системы и соответствия ее главным принципам, выраженным в основополагающих ценностях, политических институтах, важнейших характеристиках государства и общества, снимающую возникающее в обществе напряжение .
Данные подходы скорее отражают не столько стремление дать универсальную формулу понятия государственного контроля и надзора, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений — философских, управленческих, политических, правовых, и др. По этой причине можно согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в его индивидуальном подходе содержится какой-либо элемент того большого и емкого содержания, которым обладают понятия «контроль» и «надзор».
Вместе с тем, несмотря на противоречивость исследуемого явления, представляется методологически верным обозначить следующую позицию относительно дефинитивного содержания государственного контроля и надзора, а также соотношения этих явлений. Под государственным контролем, на наш взгляд, следует понимать деятельность государства по обеспечению эффективного и целесообразного функционирования государства и общества посредством установления соответствия фактического состояния общественных отношений социальным (прежде всего, юридическим) установлениям и сдерживания выявляемых отклонений.
Государственный надзор, имеющий аналогичную природу, представляет особую разновидность государственного контроля и представляет собой деятельность специальных государственных юрисдикционных органов, по обеспечению законности посредством реагирования на ее нарушения.
