Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические и правовые основы организации и деятельности представительных органов государственной власти 17-74
1. Государственно-правовой статус Государственной Думы в оценке российских ученых и государственных деятелей 17-43
2. Правовые основы контроля представительных органов государственной власти 44-74
ГЛАВА II. Основные формы и методы контроля Государственной Думы над деятельностью МВД России в начале XX века 75-159
1. Осуществление контроля Государственной Думой над деятельностью МВД в процессе реализации законодательной функции 75-105
2. Реализация контрольных функций Государственной Думы в процессе утверждения государственного бюджета 106-130
3. Депутатские запросы как форма контроля над деятельностью Министерства внутренних дел 131-159
Заключение 160-168
Список источников и литературы 169-183
- Государственно-правовой статус Государственной Думы в оценке российских ученых и государственных деятелей
- Правовые основы контроля представительных органов государственной власти
- Осуществление контроля Государственной Думой над деятельностью МВД в процессе реализации законодательной функции
- Реализация контрольных функций Государственной Думы в процессе утверждения государственного бюджета
Введение к работе
Проблема парламентаризма является одной из наиболее важных тем истории государства и права России. До сегодняшнего дня с повестки дня не снят вопрос о наиболее приемлемой для нашей страны форме государственно-политического устройства. Потребность совершенствования государственного механизма в Российской Федерации делает настоятельно необходимым анализ отечественного опыта устройства государственной власти на основе парламентаризма. Обращение к начальному этапу конституционного развития России позволяет понять, в какой мере удалось реализовать основные элементы конституционного государства в начале XX в., и осознать задачи современного конституционного и государственного строительства.
В этой связи совершенно закономерным представляется возросший интерес к истории российского парламентаризма, опыту формирования народного представительства, его законодательной и политической деятельности, организации контроля органов представительной власти над деятельностью министерств, в том числе Министерства внутренних дел.
Дополнительным импульсом к изучению правового наследия Государственной Думы стало избрание в 1993 г. нового российского парламента - Федерального собрания. Поэтому исследование деятельности его дореволюционных предшественников в настоящее время приобретает не только научное, но и практическое значение. Тем более что представительство начала XX в. и современный парламент в России начали свою работу в условиях кризиса основ государственного строя, кардинальной модернизации всей системы власти.
Диссертант исходит из того, что в начале XX в., как и в настоящее время, остро вставал вопрос о контроле и взаимодействии парламента с другими органами государственной власти. Министерство внутренних дел Российской империи являлось наиболее мощным и крупным государственным органом с широкой компетенцией и разветвленным аппаратом. В современной России также очевидна необходимость контроля над государственными органами со стороны парламента. Очевидно, что именно контроль представительных органов госу-
дарственной власти является одним из проявлений демократических принципов парламентаризма, мощнейшим рычагом повышения эффективности деятельности МВД.
Данное обстоятельство заставляет тщательнее изучать опыт и роль представительных органов власти в организации и осуществлении контроля над деятельностью МВД.
Актуальность темы диссертации обусловлена следующим:
Обращение к проблеме теории и практики контроля представительных органов власти в России в начале XX в. позволяет глубже уяснить исторические особенности современного конституционного процесса в нашей стране.
Необходимостью научного осмысления достижений теоретической мысли и обобщения практики осуществления дореволюционной Думой всех четырех созывов контроля над деятельностью МВД.
Целесообразностью использования почти одиннадцатилетнего исторического и правового опыта работы Государственной Думы и Государственного совета в деле формирования современной российской государственной политики.
Назревшей необходимостью научного анализа и использования исторического опыта Государственной Думы в процессе реформирования органов внутренних дел Российской Федерации.
Настоятельной потребностью всестороннего исследования данной проблемы и пересмотра сложившихся подчас тенденциозных суждений. Ведь в общественном сознании, а зачастую и в научной литературе долгое время Государственная Дума рассматривалась как арена политической борьбы и только потом - как законодательный и контрольный орган.
Актуальность темы исследования обуславливается также тем, что, хотя отдельные стороны взаимодействия Государственной Думы и МВД в дореволюционной России получили определенное освещение в трудах историков-правоведов, до сих пор отсутствует комплексное исследование по этому вопросу.
Таким образом, актуальность данной темы обусловлена как отсутствием комплексных исследований и недостаточной разработанностью данной научной проблемы, так и потребностью в использовании исторического опыта деятельности Государственной Думы в процессе реформирования органов внутренних дел Российской Федерации. Раскрытие данной проблемы предполагает решение ряда научных задач, имеющих важное теоретическое, политическое и практическое значение для отечественной юридической науки и выработки механизма взаимодействия представительных органов власти и МВД в современных условиях.
Степень научной разработанности проблемы.
Историографический анализ данной проблемы показывает ее значимость для историко-правовой науки, в прямой постановке она не была рассмотрена ни до октября 1917 г., ни в послереволюционное время. Вместе с тем ряд авторов в своих исследованиях и опубликованных работах касались темы контроля Государственной Думы над деятельностью МВД России в начале XX в.
Итоги изучения различными учеными данной проблемы в деятельности Государственной Думы России в 1906-1917 гг. позволили диссертанту выделить несколько периодов в этом процессе.
Первый (дооктябрьский) период охватывает временной отрезок до 1917 гг. Он представлен трудами ученых-правоведов, историков, общественно-политических деятелей - современников Думы, самих депутатов. Прежде всего стоит выделить теоретические работы А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, Ф.Ф. Кокошкина, Б.Э. Нольде, М.М. Ковалевского и др1. В них рассмотрены юридические и исторические аспекты эволюции государственного строя в России, сущность российского парламентаризма и возможные на-
1 См.: Градовский А.Д. Собрание сочинений. - Т. VII, VIII. - СПб, 1901-1903; Корку-нов Н.М. Русское государственное право. - Т. 1, 2. - СПб, 1901-1913; Лазаревский Н.И. Русское государственное право. - Т. 1. - СПБ, 1913; Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. - СПб, 1911; Ковалевский М.М. Действительная природа Государственной Думы. - Харьков, 1905; Кокошкин Ф.Ф. Юридическая природа Манифеста 17 октября // Юридический вестник. -1913 .- Кн. 1.
правления его дальнейшей модернизации в сложившихся социально-политических условиях.
Большой интерес также представляют воспоминания и мемуары государственных деятелей того времени: П.Н. Милюкова, А.И. Гучкова В.Н. Коковцова, М.М. Винавера, СЮ. Витте, А.И. Шингарева, С.Д. Сазонова, Ф.А. Головина, М.В. Родзянко, речи П.А. Столыпина и др1.
Для этого периода характерны следующие особенности. Во-первых, приверженность симпатий отдельных авторов определенным политическим силам. Во-вторых, вера большинства авторов в возможности Государственной Думы. Они указывали на важную роль представительного органа власти в формировании нового государственного механизма, желали видеть Думу авторитетной. В-третьих, отсутствие глубокого и конкретного анализа широкого круга вопросов контроля Думы всех созывов над деятельностью МВД.
Однако результаты исследования деятельности Государственной Думы в дореволюционный период позволяют сегодня понять мотивы, цели деятельности многих государственных деятелей, их отношение к происходившим событиям и теоретическое осмысление их в трудах специалистов-правоведов и историков данного периода.
Второй период (советский) - с 1917 до начала 90-х гг. В эти десятилетия интерес к представительным органам государственной власти был в основном чисто научным. Исследованием их деятельности занимались главным образом историки и специалисты в области истории российского государства и права.
Значительное внимание в исторических и историко-правовых исследованиях уделялось образованию, правовому статусу и функционированию отдельных государственных институтов в период между двумя русскими революциями: 1905 - 1907 гг. и февральской 1917 г.
1 См.: Милюков П.Н. Воспоминания (1859-1917). В 2 т. - М., 1990; Коковцов В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания. - М., 1992; Шингарев А.И. Бюджетные права Государственной Думы // Труды императорского Вольного Экономического общества. — 1910. - № 4, 5; Витте СЮ. Воспоминания. - М., 1960; Винавер М.М. Конфликты в Первой Думе. - СПб, 1907; А.И. Гучков рассказывает: Воспоминания Председателя Государственной Думы и военного министра Временного правительства. -М. - 1993.
Анализировались Государственная Дума первого и второго созыва , третья Государственная Дума и ее отношения с председателем Совета министров П.А. Столыпиным2; четвертая Государственная Дума или в целом третьеиюнь-ская политическая система3.
Глубиной историко-правового анализа документов, попыткой объективно взглянуть на проблему реализации Государственной Думой России начала XX в. своих функций, в том числе и контрольной, отличаются работы А.Я. Авреха, М. Раева, Е.Д Черменского, В.М. Курицына, СМ. Сидельникова, Ю.Б. Соловьева, СВ. Тютюкина, А.И. Королева, Г.Б. Гальперина и др4.
Взгляды зарубежных историков права на роль и место в системе государственной власти России начала XX в. представительных учреждений представлены в трудах П.Н. Зырянова, В.В. Шелохаева, Н. Рутыча, В.М. Шевырина5.
В этот период появляется диссертационное исследование Ф.И. Калиныче-ва, освещающее правовые аспекты деятельности Государственной Думы Рос
См.: Сидельников СМ. Образование и деятельность I Государственной Думы. - М., 1962; Черменский Е.Д. Буржуазия и царизм в первой русской революции. - М., 1970; Калины-чев Ф.И. Государственная Дума в период первой русской революции (1905 - 1907 гг.). Авто-реф. дис... д-ра юрид. наук. - М., 1965 и др.
2 См.: Аврех А.Я. Столыпин и третья Дума. - М., 1968.
3 См.: Аврех А.Я. Царизм и IV Дума. - М., 1981; Аврех А.Я. Царизм накануне сверже
ния. - М., 1989; Дякин B.C. Буржуазия, дворянство и царизм в 1911 - 1914 гг. Разложение
третьеиюньской системы. - Л., 1988; Черменский Е.Д. IV Государственная Дума и свержение
царизма в России. - М., 1976.
4 См.: Аврех А.Я. Столыпин и III Дума. - М, 1968; Аврех А.Я. Царизм и IV Дума.
1912-1914 гг. - М., 1981; Аврех А.Я. Распад третьеиюньской системы. - М., 1985; Кризис са
модержавия в России. 1895-1917. - Л., 1984; Раев М. Понять дореволюционную Россию. Го
сударство и общество в Российской империи. - Лондон, 1990; Тютюкин СВ. Июльский поли
тический кризис 1906 г. в России. - М., 1991; Черменский Е.Д. Первая Государственная Дума
// Исторический журнал. - 1939. - № 5; Черменский Е.Д. Буржуазия и царизм в революции
1905 - 1907 гг. - М., 1970; Черменский Е.Д. IV Государственная Дума и свержение царизма в
России. - М., 1976; Васильева Н.И., Гальперин Г.Б., Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворян
ство в 1902 - 1907 гг. - М., 1981; Сидельников СМ. Образование и деятельность Первой Го
сударственной Думы. - М., 1962; Королев А.И. Первая российская революция и самодержавие
(государственно-правовые проблемы). - Л., 1975 и др.
См.: Зырянов П.Н., Шелохаев В.В. Первая русская революция в американской и английской историографии. - М., 1971; Рутыч Н. Переговоры правительства с Думской оппозицией о вхождении в правительство. К 75-летию созыва I и II Думы // Россия в эпоху реформ. -Франкфурт, 1983; Шевырин В.М. Либералы и Государственная Дума в России (зарубежная историография) // Сословно-представительные учреждения в России (XVIII - начало XX в.). -М„ 1973.
сии в 1905-1907 гг1.
Для перечисленных работ было характерно следующее. Во-первых, в исследованиях превалировала политическая доминанта, собственно, как законодательный орган Дума изучалась в недостаточной степени. Характерно, что до второй половины 50-х гг. не были изданы документальные источники по данной теме. Во-вторых, нередко Государственная Дума представлялась как консервативное правительственное учреждение, а не палата парламента. В-третьих, работы многих авторов исходили из классовых принципов и подходов, направленных на осуждение государственной политики царской России, в том числе и деятельности Государственной Думы. Вместе с тем историки права продолжали творческий поиск, накапливали и анализировали ценный документальный материал.
Третий период (постсоветский) - с начала 90-х гг. по настоящее время. В современной отечественной историографии осмысление проблем становления и развития российского либерализма XIX - начала XX вв. занимает значительное место. Активизация этих исследований в начале 1990-х гг. в немалой степени объясняется проведением курса либеральных реформ в политической, правовой и экономической сферах.
В это время отмечается резкий всплеск интереса к деятельности Государственной Думы России в начале XX в., появляется множество публикаций, посвященных дореволюционной парламентской системе. Особенно много работ обобщающего характера появилось к 1996 г., когда отмечалось 90-летие со дня начала работы первой Государственной Думы России . Однако исследований, непосредственно посвященных проблеме контроля представительных органов власти Российской империи над деятельностью министерств, практически не было.
См.: Калинычев Ф.И. Государственная Дума в период первой русской революции (19905-1907 гг.): Дис... докт. юрид. наук. - М., 1965.
2 См.: История парламентаризма в России. Материалы международной научно-практической конференции. - СПб, 1996 и др.
С началом функционирования нового российского парламента - Федерального собрания - возникает потребность в изучении российских парламентских традиций, механизма функционирования его палат, взаимодействия между собой и исполнительной властью. Исследование деятельности дореволюционного парламента становится одним из актуальных направлений в истории, юридической науке, политологии, социологии и других наук.
Становлению и развитию конституционально-правовых идей в начале XX в. в России посвящены исследования А.Н. Медушевского, И.А Кравца, О.А. Ку-динова, А.Ф.Смирнова, Е. А. Скрипилева1.
Механизм формирования и функционирования Государственной Думы обстоятельно исследован В.А. Деминым, Н.Б. Селунской, О.А. Кудиновым, В.Г. Кошкидько и др . Е.И Голубевой проведен и представлен сравнительный анализ места и роли представительных учреждений в системе государственного управления России в начале и конце XX в3.
В постсоветский период резко возросло количество диссертационных исследований по проблеме деятельности Государственной Думы России. Достаточно назвать работы В.А. Демина, В.Г. Кошкидько, О.Г. Малышевой, А.Н. Медушевского, СЮ. Суркова, А.П. Яцковой, Р. М. Дзидзоева, А. Г. Пархоменко4.
См.: Медушевский А.Н. Русский конституционализм второй половины XIX - начала XX в. // Первая российская революция 1905 - 1907 гг. — М., 1991; Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. — М., 1991; Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX в. - М., 2000; Кудинов О.А. Развитие конституционно-правовых теорий российскими государствове-дами в XIX - начале XX в. - М., 2000; Смирнов А.Ф. Государственная Дума Российской империи. 1907 - 1917. Историко-правовой очерк. — М., 1998; Развитие русского права во второй половине XIX - начале XX века / Отв. ред. Е. А. Скрипилев. - М., 1997. и др.
2 См.: Демин В.А. Государственная Дума в России (1906 - 1917): механизм функциони
рования. — М., 1996; Кудинов О.А Изменения конституционного характера в государственном
строе России XIX - начала XX в.: половинчатые меры и революционные последствия. - М,
2004; Селунская Н.Б. Становление российского парламентаризма начала XX в. - М, 1996;
Кошкидько В.Г. Представительная власть в России: формирование и функционирование (1905
-1907 гг.). -М., 2000.
3 См.: Голубева Е.И. Представительные учреждения в системе государственного
управления России (начало и конец XX в.: сравнительный анализ). - М., 1995.
4 См.: Демин В.А. Государственная Дума в России (1906 -1917): механизм функциони
рования: Дис... канд. ист. наук. - М., 1996; Кошкидько В.Г. Формирование и функционирова
ние представительной власти в России (1905 - 1907 гг.): Дис... д-ра ист. наук. - М, 2000; Ма
лышева О.Г. Государственная Дума в системе власти Российской империи: Дис... д-ра ист.
наук. - М., 2001; Медушевский А.Н. Политическая философия русского конституционализма:
Работы постсоветского периода отличает следующее. Во-первых, изучение данной проблемы носит все более ярко выраженный практический характер, что не случайно в связи с возрождением Государственной Думы в России в новых исторических условиях. Во-вторых, большинство авторов пытаются отойти от жестких идеологических постулатов и стремятся объективно разобраться с непростыми проблемами государственного устройства начала XX в. В-третьих, и в настоящий момент отсутствуют работы, исследующие вопросы контроля деятельности Государственной Думы над МВД в прямой постановке.
Таким образом, отечественная и зарубежная историография располагает определенными результатами изучения отдельных сторон деятельности Государственной Думы, в том числе и в вопросах контроля над деятельностью МВД.
Исходя из актуальности и степени научной разработанности проблемы можно выделить в качестве объекта исследования правовые основы, формы и методы контроля Государственной Думы над деятельностью Министерства внутренних дел России в 1906-1917 гг.
Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, регламентирующие правомочия Государственной Думы в сфере контроля над МВД, материалы согласования бюджета МВД с комиссиями Государственной Думы, запросы депутатов Думы по вопросам деятельности МВД и реакция на них с обеих сторон.
Цель диссертации заключается в том, чтобы на основе конкретно-исторического подхода, опираясь на определенную базу источников и литературы, событий и фактов, взятых совокупно в динамике их развития и характеризующих различные правовые аспекты деятельности Государственной Думы России в начале XX в., комплексно проанализировать основные формы и методы
Дис... д-ра фил. наук. - М., 1994; Сурков СЮ. Отечественная историография высочайшего Манифеста 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка": Дис... канд. ист. наук. - СПб, 2002; Яцкова А.П. Основные законы Российской империи 23 февраля 1906 г. - первая российская конституция: Дис... канд. юр. наук. - М., 2001; Дзидзоев Р. М. Формирование конституционного строя России, 1905-1907 гг.: Дис. ... д-ра юрид. наук. - М, 1999; Пархоменко А. Г. Идеи российского конституционализма и их реализация в отечественном конституционном (государственном) праве: Дис.... д-ра юрид. наук. - М., 1999.
контроля Государственной Думы над деятельностью МВД России в указанный период.
Достижение поставленной цели обусловило решение следующих задач исследования:
Анализ теоретических и правовых основ контроля представительных органов государственной власти, раскрытых в трудах отечественных ученых, государственных и общественных деятелей.
Выявление эффективности форм и методов контроля Государственной Думы над деятельностью МВД в процессе реализации ею законодательной функции в начале XX в.
Изучение и анализ действенности депутатских запросов как формы контроля Думы над деятельностью МВД Российской империи в дореволюционный период.
Рассмотрение возможностей контроля представительных органов власти в процессе утверждения государственного бюджета в 1906 - 1917 гг.
На основе проведенного исследования сделать научно обоснованные выводы и сформулировать практические рекомендации по эффективному осуществлению контроля со стороны Государственной Думы России над деятельностью органов внутренних дел в современных условиях.
Хронологические рамки исследования охватывают исторический период с 1906 по 1917 гг., который определяется временем трансформации государственного строя в начале XX в. и конституционной практики Государственной Думы России.
Методологической основой исследования является комплексный подход к анализу источников и литературы по проблеме. Диссертант в процессе изучения вопроса опирался на фундаментальные положения теории научного познания, накопленный опыт методологии приращения и обогащения знаний во всех сферах общественных и естественных наук на базе современных достижений отечественной и мировой теоретической мысли.
Диссертант основывался также на научных принципах и методах истори-ко-правового познания, и в первую очередь на диалектико-материалистической методологии, которая позволяет рассматривать историко-правовые процессы не как явления законченные и неизменные, а как совокупность взаимообусловленных и взаимосвязанных объективных процессов.
Системный метод использовался диссертантом для рассмотрения государственных учреждений и правовых институтов Российской империи в их взаимосвязи и взаимозависимости, определения места Государственной Думы в системе российского конституционализма начала XX в.
С помощью собственно исторических методов исследования, таких, как метод компаративизма, историко-генетический, историко-типологический, хронологический, исторических параллелей, были проанализированы и раскрыты направленность, основные формы и методы деятельности Государственной Думы по контролю над МВД. Для выявления правовых основ, самого механизма реализации контрольных функций парламентскими учреждениями были использованы формально-юридический, сравнительно-правовой, логико-правовой методы.
Специфические особенности взаимоотношений законодательных и исполнительных органов определялись анализом правовых актов, закрепляющих их правовой статус, практику функционирования, отраженную прежде всего в архивных документах, стенографических отчетах, парламентских прецедентах.
Теоретико-правовую основу исследования составили:
1. Законодательные акты переходного периода России начала XX в.: решения государственных органов, материалы политических партий в период с 1906 по 1917 гг.; Полное собрание законов и Свод законов Российской империи; стенографические отчеты заседаний Государственной Думы; протоколы и стенограммы заседаний комиссий; документы и материалы работы Совета министров, других государственных органов, материалы о деятельности политических фракций и их лидеров и др1.
1 См.: Законодательные акты переходного времени 1904 - 1908 гг. - СПб, 1909; Соображения министра внутренних дел о порядке осуществления Высочайших Его Императорско-
Труды общественно-политических деятелей и ученых-правоведов, анализ основных идей которых дает возможность осмыслить процесс развития общественной и юридико-теоретической мысли по исследуемой проблеме1.
Архивные документы. В диссертации использованы материалы Российского государственного исторического архива (РГИА) и Государственного архи-ва Российской Федерации (ГАРФ) .
Труды советских и российских историков, которые в той или иной мере затрагивают исследуемую тему. В их числе - докторские и кандидатские диссертации, монографии, статьи3.
Воспоминания видных государственных и политических деятелей Российского государства, содержащие ценные сведения правового и фактологического характера. Эти воспоминания отражены в дневниках, записных книжках и других документах. Данные материалы требуют критического, объективного подхода к оценке, учета субъективной позиции современников и их пристрастного отношения к описываемым событиям, но, тем не менее, несут большую информационную нагрузку4.
Источники периодической печати начала XX в., ранее не привлекавшиеся для анализа теории и практики контроля представительных органов госу-
го Величества предуказаний, возвещенных в рескрипте от 18 февраля 1905 г. // Материалы по учреждению Государственной Думы. 1905 г. - СПб, б. г.; Государственная Дума II созыва. Обзоры деятельности комиссий и отделов. - СПб, 1907 и др.
1 См.: Сословно-представительные учреждения России (XVIII - начало XX вв.). - М.,
1993; Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. - М., 1915; Леон-
тович В.В. История либерализма в России. 1762 -1914. - М., 1995 и др.
2 См.: ГАРФ, ДП 00, ф. 102, оп. 236, д. 541 (1). ГАРФ, ДП ОО, 1906, ф. 540 (1). ГАРФ,
ф. 642, оп. 1, д. 2329. ГАРФ, ДП ОО, 1906 (II), д. 360, ч. 2. РГИА, ф. 1276, оп. 7, д. 2. ГАРФ, ф.
627, оп. 1, д. 44. ГАРФ, ф. 543, оп. 1, д. 514, ч. 2. ГАРФ, ф. 115, оп. 2. д. 40. РГИА, ф. 1278.
РГИА,ф. 1669, оп. 1,д. 11.
3 См.: Демин В.А. Государственная Дума в России (1906 -1917): механизм функциони
рования: Дис... канд. ист. наук. — М., 1996; Малышева О.Г. Государственная Дума в системе
власти Российской империи: Дис... д-ра ист. наук. - М., 2001; Медушевский А.Н. Политиче
ская философия русского конституционализма: Дис... д-ра фил. наук. - М., 1994; Кудинов
О.А Изменения конституционного характера в государственном строе России XIX - начала
XX в.: половинчатые меры и революционные последствия. - М., 2004; Селунская Н.Б. Ста
новление российского парламентаризма начала XX в. - М., 1996; Кошкидько В.Г. Представи
тельная власть в России: формирование и функционирование (1905 -1907 гг.). - М., 2000 и др.
4 См.: Милюков П. Год борьбы. - СПб, 1907; Коковцов В.Н. Из моего прошлого. Вос
поминания. - М., 1992; Витте СЮ. Воспоминания. - М., 1960 и др.
дарственной власти. Это и журналы общественно-политического и исторического характера, и специальные юридические издания1.
Использование всех этих источников позволило опереться на важнейшие исторические документы и фактический материал, что стало базой для обобщений и выводов, позволило исследователю ввести в научный оборот новые документы и факты.
Научная новизна диссертации состоит в следующем:
Во-первых, в настоящем диссертационном исследовании предпринят всесторонний анализ теоретических и правовых основ деятельности Государственной Думы России в дореволюционный период, обобщены различные подходы к данной проблеме, представленные в работах российских правоведов и историков.
Во-вторых, проанализирована эволюция взглядов российских ученых на проблемы контроля представительных органов государственной власти над исполнительными.
В-третьих, диссертация является первым историко-правовым исследованием, в котором осуществлено комплексное исследование основных форм и методов контроля Государственной Думы над деятельностью МВД России в начале XX в.
В-четвертых, в работе сделаны выводы о необходимости комплексного подхода к решению проблем контроля представительных органов власти над деятельностью органов внутренних дел в условиях современной России.
В-пятых, выделены новые перспективные направления историко-правовых исследований, требующие углубленной разработки.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правовые основы организации и деятельности Государственной Думы создавали условия для осуществления ею контроля над МВД в ходе реализации законодательной функции и утверждения бюджета, внесения депутатских запросов с использованием различных методов: обсуждение законодательных пред-
1 См.: Предстоящие реформы // Право. - 1905. - № 1; Кокошкин Ф.Ф. Юридическая природа Манифеста 17 октября // Юридический вестник. — 1913. - Кн. 1 и др.
положений в комиссиях и комитетах Государственной Думы, рассмотрение и утверждение бюджета на заседаниях, заслушивание и обсуждение ответов должностных лиц на депутатские запросы.
2. МВД, осуществлявшее руководство внутренними делами в широком
смысле (государственной промышленностью, медициной, ветеринарией, стати
стикой, полицией, губернаторами, выборами в Государственную Думу и т.д.),
вносило в Думу большое количество законопроектов по различным проблемам
жизнедеятельности общества и государства. Их прохождение через комиссии
Думы, обсуждение на заседаниях создавали условия для объективной оценки со
стояния дел в Министерстве и усиления контроля над ним.
Полномочия Государственной Думы в сфере контроля за расходованием МВД бюджетных средств были ограничены (она была в состоянии воздействовать не более чем на 10-15% статей бюджета Министерства). В связи с этим на протяжении всего рассматриваемого периода усилия депутатов были направлены на, расширение полномочий Думы в области финансового контроля над МВД.
Наиболее эффективной формой контроля Государственной Думы над МВД стали депутатские запросы. Именно по МВД в Думах каждого созыва возбуждалось больше всего запросов, подавляющая масса которых касалась деятельности полиции.
Недостаточная эффективность контроля Государственной Думы над МВД объясняется особенностями правового статуса «нижней палаты», которая отодвигалась в порядке ст. 87 Основных Законов даже от выполнения своей основной функции - законодателя.
Контрольные полномочия Государственной Думы последовательно расширялись явочным порядком (например, осуществление не предусмотренных законодательством Думских расследований).
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что достижения теории и опыт конституционного развития России в начале XX в.
могут быть использованы в условиях совершенствования современной российской конституционной системы и построения правового государства.
Важное значение имеют парламентские прецеденты, депутатские запросы, а также институт конституционной ответственности министров, введения которого требовали либеральные государствоведы и с наличием которого связывали существование полноценного конституционного строя.
Сделанные в диссертации обобщения, выводы, сформулированные уроки Думской работы по контролю за деятельность МВД позволяют детальней понять и уяснить историко-правовую сторону парламентского контроля за деятельностью исполнительных органов власти в начале XX века. Это способствует более эффективному использованию возможностей современной Государственной Думы РФ в осуществлении парламентского контроля в отношении органов внутренних дел.
Основные положения и выводы, документальный материал работы могут быть использованы в преподавании курсов истории государства и права, истории органов внутренних дел, соответствующих разделов ряда отраслевых дисциплин, преподаваемых в учебных заведениях МВД России, а также для глубокой качественной разработки вопросов истории права России, написания учебного пособия по данной проблеме. Материалы диссертационного исследования могут лечь в основу дальнейших научных разработок по вопросам контроля представительных органов власти над деятельностью правительства в исследуемый период.
Апробация исследования. Основное содержание и результаты данной работы излагались в выступлениях соискателя и обсуждались на научно-практических конференциях адъюнктов-соискателей Московского университета МВД РФ, в сообщениях на заседании кафедры.
Структурно диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка источников и литературы.
Государственно-правовой статус Государственной Думы в оценке российских ученых и государственных деятелей
Длительное время в отечественной правовой литературе существовало мнение, что России в начале XX в. не удалось перейти к конституционной политико-правовой системе, а первая конституция была принята после Октябрьской революции в 1918 г. Советские исследователи нередко отказывались видеть в реформе 1905-1906 гг. конституционный характер, рассматривая саму возможность конституционного и демократического развития новой России только в рамках парадигмы социалистической революции и республики Советов1.
Современное конституционное развитие Российской Федерации свидетельствует о широком применении конституционных учреждений и институтов в российской правовой и политической действительности. Многие из них, в том числе участие народного представительства в законодательных делах и осуществление им ограниченных контрольных полномочий, возникли и фактически сложились, получив свое первое законодательное оформление, в начале XX в.
Надо отметить, что конституционно-правовые учреждения и институты нового времени возникали в ходе трансформации государственного строя абсолютных монархий, борьбы общества со старым порядком. Им предшествуют конституционные идеи, которые распространялись среди образованных слоев населения, выступавших носителями реформаторских планов и инициаторами конституционных реформ.
В России появление конституционно-демократических идей и первых конституционных проектов относится к XVIII в. "Кондиции", предложенные в 1730 г. будущей императрице Анне Иоанновне, были первой попыткой добиться ограничения самодержавия правовыми нормами1. В течение XVIII в. развитие конституционных идей и проектов происходило в рамках "дворянского конституционализма", виднейшими представителями которого были граф Н.И. Панин (1718-1783) и А.Р. Воронцов (1741-1805)2. Таким образом, необходимость перехода от самодержавия к конституционному государству осознавалась представителями либерального дворянства еще в XVIII в., однако особенно тщательную разработку и проектирование идеи конституционной монархии получили в XIX в.
Уже в самом начале XIX в. возникли различные проекты ограничения самодержавия. Авторами их были Н.С. Мордвинов, А.Р. и СР. Воронцовы, М.М. Сперанский, П.А. Вяземский, декабристы и др3. Возникновение новых институтов государственного права России в XIX в. рассматривалось некоторыми государствоведами как исходный фундамент и институциональная основа будущего конституционализма4.
Конституционные проекты, выработанные в недрах царского окружения представителями либерального дворянства и исходившие от самой государственной власти, в советской историко-правовой науке именовались "государственным конституционализмом", "правительственным конституционализмом" или "бюрократическим конституционализмом"5. В 60 - 80-х гг.
XIX в. "правительственный конституционализм" был представлен проектами введения представительных учреждений и конституций П.А. Валуева и М.Т. Лорис-Меликова1. Такие проекты иногда рассматриваются как "революция сверху" .
Однако реально проблема ограничения самодержавия и перехода к конституции была поставлена в политико-правовую плоскость в ходе первой русской революции 1905 - 1907 гг. Именно в этот период и появились предпосылки политико-правовой модернизации России, возможности осуществления представительными органами власти контроля за деятельностью правительства. Важнейшими предпосылками этого явились как выработка либеральной модели переустройства России, представлявшей собой синтез западноевропейских и русских идей преобразования государственного и общест-венного строя на путях мирной эволюции и парламентской борьбы , так и осознание необходимости перемен со стороны самой государственной власти.
Революционные события 1905 - 1907 гг. резко обострили проблему реформирования политической и правовой системы, поставили царский режим перед необходимостью собственной трансформации в конституционную монархию.
В начале XX в. Россия являлась абсолютной монархией. Большинство ученых полагали, что у нее не было других эволюционных возможностей изменения общественного строя, кроме трансформации абсолютизма. Правовая регламентация государственного строя осуществлялась
Правовые основы контроля представительных органов государственной власти
Исторически сложилось так, что конституционный и государственно-правовой опыт выработал три основных направления деятельности парламентов: законодательная, бюджетная и контрольная. Такой взгляд, впервые сложившись в Англии, к началу XX в. стал общепризнанным в европейских государствах. Этой же точки зрения придерживалась как государствоведче-ская мысль России начала века, так и советская и современная отечественная историко-правовая наука.
Контрольные полномочия Государственной Думы и Государственного Совета в той или иной степени реализовывались в ходе обсуждения законопроектов, приходной и расходной частей бюджета, осуществления депутатских запросов по поводу «незакономерной» деятельности правиМВДтвамомента своего создания занимало особое место в государственном механизме. В его компетенцию входил широкий круг вопросов, охватывавший буквально все сферы общественной и государственной жизни. Поэтому министр внутренних дел всегда активно участвовал в законотворческой деятельности и формировании государственного бюджета. Отсюда возникала прямая необходимость осуществления контроля над деятельностью данного ведомства со стороны представительных органов власти.
Следует учитывать, что, несмотря на довольно значительный объем государственно-правовой литературы дореволюционного, советского и постсоветского периода, до сих пор не все авторы однозначно трактуют результаты деятельности Государственной Думы в начале XX в.
Согласно Основным законам 1906 г., которые отсылали к ст. 31 Учреждения Государственной думы, ее ведению подлежали: 1) предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены; 2) государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, -на основании установленных правил; 3) отчет Государственного контроля по исполнению государственной росписи; 4) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующие Высочайшего соизволения; 5) дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет; 6) дела об учреждении компаний на акциях, когда при этом испрашиваются изъятия из действующих законов; 7) дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям1.
Примечание к этой статье относило к ведению Думы также сметы и раскладки земских повинностей в местностях, в которых не введены земские учреждения, а также дела о повышении земского или городского обложения против размера, определенного Земскими Собраниями и Городскими Думами.
С самого начала Государственная Дума не наделялась правом пересмотра Основных законов. Это являлось прерогативой монарха. По мнению Б.Э. Нольде, таким образом в России закреплялось новое - формально-юридическое - понимание термина "основной закон"2.
Общеизвестно, что до издания Манифеста 17 октября предполагался созыв законосовещательной Думы, исходя из того, что учредительная власть должна всецело принадлежать монарху. Такие идеи, в частности, содержались в рескрипте 18 февраля 1905 г. на имя министра внутренних дел и в манифесте 6 августа 1905 г. об учреждении Государственной думы.
Хотя Манифест 17 октября от имени монарха провозглашал принцип конституционного государства, ограничения законодательной деятельности остались в силе. Дума не имела права ставить вопрос о пересмотре конституционных норм. С.А. Котляревский объяснял это "пережившей государственную реформу мыслью о том, что источником учредительного авторитета является исключительно монарх"1.
СЮ. Витте настаивал на возможности пересматривать Основные законы исключительно по инициативе монарха, аргументируя свою позицию тем, что "если допустить пересмотр основных законов Думой, то она обратится сразу в учредительное собрание" . Таким образом требованиям либеральной общественности о созыве учредительного собрания был противопоставлен "конституционный консерватизм" монархического суверенитета. Мысль, что исключительно монарху принадлежит власть учреждать и пересматривать конституцию, "представляла из себя как бы противовес популярной тогда идее учредительного собрания" .
Однако практика пошла дальше правовой нормы, которая значительно сужала легальную основу изменения конституции. Председатель первой Государственной Думы С.А. Муромцев с самого начала заявил, что работа Думы должна совершаться "на почве совершенного осуществления прав Государственной Думы, истекающих из самой природы народного представительства"4. Это означало, что ее полномочия основаны не на октроированной конституции, а на естественном праве, возрождение которого переживала Россия5.
Осуществление контроля Государственной Думой над деятельностью МВД в процессе реализации законодательной функции
Министерство внутренних дел в начале XX в. осуществляло руководство внутренними делами в широком смысле (государственной промышленностью, медициной, ветеринарией, статистикой, полицией, губернаторами, выборами в Государственную Думу и т.д.) Таким образом, большое количество законопроектов, вносимых правительством в Думу по различным проблемам жизнедеятельности общества и государства, касались компетенции МВД. Их прохождение через комиссии Думы, обсуждение на заседаниях создавали условия для объективной оценки состояния дел в Министерстве и усиления контроля над ним.
С первых дней недолгого существования Думы первого созыва началась ее законодательная деятельность. В нее было внесено 16 правительственных и столько же депутатских законопроектов. Первоначально правительство внесло законопроекты по самым незначительным вопросам. И только через месяц, 1 и 6 июня - в соответствии с ранее разработанной программой были внесены 5 законопроектов, в том числе два - министром внутренних дел - о земельных обществах и об актах на надельные земли2.
Следует отметить, что избирательная кампания в первую Государственную Думу проводилась в соответствии со статьей Положения о выборах, которое предусматривало, что "общий надзор за правильным производством выборов возлагается, под руководством министра внутренних дел, на губернаторов и градоначальников, по принадлежности".
Правительство очень боялось народных выступлений. Директор полиции Вуич Н.И. докладывал 18 марта 1906 г., что "предвыборные собрания вопреки закону и при отсутствии надзора" часто обращаются "в публичные митинги". Для предотвращения столь нежелательных явлений местные вла-сти "корректировали" места и время проведения собраний , пытаясь ограничить присутствие на этих мероприятиях "посторонних лиц", закрывали предварительные митинги5, если на них произносились "крамольные" речи и лозунги, подвергали жестокой цензуре печатные издания.
В преддверии открытия первой Государственной Думы меры, принимаемые правительством, определялись прежде всего охранительными целями. 23 апреля 1906 г. генерал-губернаторам, военным губернаторам, губернаторам и градоначальникам была разослана директива министра внутренних дел П.Н. Дурново, где, в частности, указывалось, что "не следует препятствовать в день созыва Государственной Думы украшать дома флагами, устраивать иллюминации и другие мирные увеселения. Но мятежные сборища, шествия, процессии и демонстрации с произнесением преступных речей и пением революционных песен... не могут быть ни под каким видом допускає-мы... В день созыва Думы войска должны быть наготове" .
Необходимо сказать, что Основные законы предоставляли право законодательной инициативы императору и законодательным палатам. При этом лишь монарх обладал инициативой пересмотра Основных законов и с 1910 г. - издания законов, распространяющихся на Финляндию. По всем прочим вопросам инициатива палат не была ограничена, поэтому ошибочно утверждение Н. Королевой об отсутствии у Думы права "ставить вопрос об изменении положения о выборах.
Учреждение Государственной Думы предусматривало внесение правительственных законопроектов не императором, а министрами. Перед внесением в Думу законопроектов, распространяющихся на Финляндию (проекты изменений в Основные законы не вносились вплоть до 1917 г.), публиковались высочайшие повеления министру о внесении проектов2, однако для других проектов такие повеления не публиковались. Поэтому вопрос о наличии у министров права законодательной инициативы был спорным. Одни госу-дарствоведы полагали, что министры собственного права инициативы не имеют, а передают в Думу проекты императора.
Другие же считали, что министры вносят собственные проекты и не обязаны получать для этого согласие императора4. На практике Совет министров испрашивал это согласие. Министры могли отозвать из Думы свои проекты до их окончательного одобрения палатой.
Реализация контрольных функций Государственной Думы в процессе утверждения государственного бюджета
Значительное место в работе Государственной Думы занимали вопросы рассмотрения государственного бюджета и бюджета Министерства внутренних дел, как его составной части. Как отмечалось ранее, рассмотрению Государственной думы подлежали бюджет империи ("государственная роспись доходов и расходов") и выдаваемые сверх него кредиты, причем на основании особых Правил. Эти Правила были изданы императором Николаем II 6 марта 1906 г. Ряд их положений был включен в Основные законы. Стоит сказать, что дореформенный Государственный совет рассматривал бюджет страны и бюджет Министерства внутренних дел с многочисленными изъятиями. Правила частично сохраняли эти изъятия.
Обычно наибольшей остротой отмечались прения по сметам Министерства внутренних дел, просвещения, юстиции и Синода. При обсуждении сметы расходов в третьей Думе всегда большое внимание уделялось Министерству внутренних дел. Обсуждение статей расходов этого ведомства вызывало живой интерес депутатов. Следует отметить, что российское Министерство внутренних дел начала XX в. имело много самых разнообразных расходов. Довольно значительную часть общих расходов составляли расходы на содержание полиции, по почтово-телеграфной части, на содержание высшей администрации в столицах и губернских городах, содержание учреждения по крестьянским делам, расходы на врачебные и врачебно-полицейские управления, ветеринарное управление, управление по воинской повинности, расходы на управление церковными делами и содержание духовенства неправославного и нехристианского населения России и др.
Во время первой сессии Государственной Думы третьего созыва при обсуждении бюджета на 1908 г. в докладе бюджетной комиссии по рассмотрению росписи доходов и расходов Министерства внутренних дел отмечалось, что в смете Министерства доходы составляют 14 154 156 рублей, а расходы - 94 956 371 рубль. Кроме того, испрашивались чрезвычайные расходы на сумму 7 732 000 рублей.
В докладе бюджетной комиссии обосновывалось снижение расходной статьи до 94 920 820 рублей, т.е. на 35 551 рублей. В частности, предлагалось уменьшить расходы на содержание местных общеадминистративных учреждений, полицейских учреждений и высших учебных заведений ведомства.
При обсуждении расходов бюджета по линии МВД многие депутаты отмечали, что очень много тратится на усиление полиции, на карательные экспедиции, на меры военного и чрезвычайного характера.
В перечне кредитов, внесенных в проект сметы Министерством внутренних дел по общей части было предложено исключить кредит в 2 000 рублей на увеличение средств Бессарабского губернского правления. В формуле перехода к обсуждению отдельных номеров проекта государственной росписи по Министерству внутренних дел по общей части отмечалось, что следует "признать необходимым реформу цензурной части и установление точных правил расходования отпускаемых на ее содержание средств"2.
Депутатские прения по статье расходов на содержание полицейского аппарата проходили особенно остро. В 1912 г. Государственной Думе удалось сократить запрашиваемые Министерством внутренних дел расходы на 2,2 млн. рублей .
Показательным в смысле анализа возможностей Государственной Думы в сфере бюджетного контроля над Министерством внутренних дел является доклад подкомиссии бюджетной комиссии по смете Министерства внутренних дел на 1912 г. Докладчиком был А.Д. Голицын. В докладе отмечалось, что общая сумма расходов , исчисленных по заключению бюджетной комиссии на 1912 г. в размере 99 264 000 рублей, 85 007 000 отнесена в смету на основании действующих законоположений и лишь 14 257 000 рублей могут быть изменены в сметном порядке. Однако сюда входят и кредиты, испрашиваемые к условному отпуску, которые, хотя и не основаны на действующих законоположениях, но, в качестве условных, не подвергаются изменению в порядке рассмотрения бюджета. Таких кредитов насчитывается в общей сложности 5 263 000 рублей, из которых новыми назначениями являются лишь два кредита в 30 000 и 150 000 рублей соответственно на пособие Лесненскому женскому монастырю и переустройство врачебно-наблюдательной станции в Феодосии.
Введя соответствующую поправку в указанную выше сумму 14 257 000 рублей, можно сделать вывод, что, в сущности, в порядке рассматриваемого бюджета подлежит изменению лишь 8 994 000 рублей, а за исключением единовременного расхода в 550 000 рублей на выборы в Государственную Думу (эти расходы тоже проходили по ведомству МВД), получаем еще меньшую сумму 8 444 000 рублей.
