Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Нормативно-правовые основы формирования советского государственного аппарата
1.1 Законодательные основы советской системы управления 25
1.2 Организационно-правовые аспекты функционирования партийно-государственных структур власти 50
1.3 Местные органы власти в советской системе государственного управления: место, роль, правовая основа 81
Глава 2. Правовые аспекты взаимодействия партийного и государственного аппарата в системе местных органов власти
2.1 Особенности избирательного процесса формирования местных органов власти 112
2.2 Проблемы организационного обеспечения деятельности местных органов власти 145
Заключение 177
Список использованных источников и литературы 183
- Законодательные основы советской системы управления
- Организационно-правовые аспекты функционирования партийно-государственных структур власти
- Особенности избирательного процесса формирования местных органов власти
- Проблемы организационного обеспечения деятельности местных органов власти
Введение к работе
1920-е гг. - период проведения в советском государстве новой экономической политики, которая означала не только существенные изменения в экономической сфере, но и весьма значимые процессы, протекавшие в правовой и социально-политической жизни общества. В этот период в стране укрепились основы авторитарного политического режима, складывалась система управления, оформлялись организационно-бюрократические структуры, формировалась новая законодательная база.
Анализ организационно-правовых аспектов НЭПа позволяет увидеть в динамике становление системы власти советского типа, так как именно в 1920-е гг. эта система в основном сформировалась, приобрела свою законченность и устойчивость, сформировались ее идеологические установки, были разработаны основные приемы, с помощью которых партийно-государственный аппарат устанавливал контроль над политической жизнью общества. Главными институтами, которые определяли жизнь советского общества в 1920-е гг., стали партийно-государственный аппарат и господствующая идеология.
Изучение проблем, связанных с формированием органов власти и управления и их функционированием, является одной из приоритетных научных задач в современном обществе. Остаются актуальными, в частности, такие вопросы, как оптимизация структуры властных и управленческих органов; принципы их взаимодействия с обществом, а также между собой -на горизонтальном и вертикальном уровнях; подбор и ротация кадров; борьба с бюрократизмом и т.д. Кроме того, важным остается выбор правильного соотношения между общими принципами власти и управления и специфическими особенностями, вызванными политическими, экономическими, национальными, культурными и иными факторами. В этой
связи чрезвычайно актуальным является обращение к опыту советского государства в начальный период его существования, когда были заложены основы партийно-советской системы власти и управления, просуществовавшей почти 80 лет. При всем своеобразии этой системы 8 ней можно выделить общие черты, присущие и современной власти.
С другой стороны, недостаточная разработанность указанной проблематики не дает возможности окончательно сформировать целостную картину формирования организационно-правовых основ во властно-управленческой сфере.
Актуальность исследования заключается также и в том, что в современных условиях особую значимость приобретает опыт законодательной деятельности в области организации государственного управления. Органы власти, определяющие и реализующие на практике политический курс, в любой исторический период имеет общие закономерности в формировании структуры, распределении функциональных обязанностей отдельных подразделений, подборе и размещении кадров. В 1921-1925 гг. осуществлялся переход от всеобщей централизации и огосударствления «военного коммунизма» к опосредованным способам регулирования, как экономических отношений, так и освобождению целых пластов общественной жизни от прямого вмешательства государства. Поэтому появляется возможность использования исторического опыта управления и функционирования на примере отдельных ведомств. Важно также учитывать, что теории, концепции, конкретные приемы управления обществом, выработанные, и законодательно закрепленные в 1920-е гг., существенным образом направляли социальное и политическое развитие страны в течение продолжительного времени. Изучение организационно-правовых основ деятельности местных органов
власти позволяет выявить и уточнить существенные черты советской государственной системы.
В современных условиях опыт по организации и законодательному закреплению основ местного управления имеет также и практическое значение. В свете проводимой в стране административной реформы, призванной укрепить вертикаль исполнительной власти и повысить эффективность ее деятельности, опыт функционирования советов несет в себе обширный материал для выводов и обобщений. Система государственной власти и управления на местном уровне отличалась значительным своеобразием. Вырабатываемая центральными органами власти политическая линия реапизовывалась на местах, где дополнялась своими особенностями. Ценность такого подхода обуславливает тот факт, что каждая провинция это не просто общность населения на отдельно взятой территории, но и относительно самостоятельное образование, обладающее определенными собственными психологическими, культурными, жизненными свойствами и особенностями.
Изучение процесса формирования системы местных органов власти остается актуальным, так как самостоятельных историко-юридических обобщающих трудов по теме исследования, особенно на региональном уровне явно недостаточно. Рассматривать процесс формирования системы власти в 1921-1925 гг. невозможно без рассмотрения юридических аспектов. Анализ законодательной практики является основой исследования, что диктует необходимость историко-правового подхода к изучаемой проблеме. С другой стороны реализация принятых постановлений на местном уровне была напрямую связана с людьми, их проводивших и исполняющих, что накладывало на этот процесс свои особенности.
Изучение государственного управления в 1921-1925 гг. связано с проблемами исследования НЭПа, с вопросами политической системы страны
6 в первые годы советской власти. Процессы, происходившие в местных органах власти, отражали существующую ситуацию в государстве, показывая в то же время региональную специфику.
Актуальность исследования определяется также и тем, что существуют благоприятные научные возможности глубокого, всестороннего и объективного изучения процесса формирования системы власти и управления на материалах местных архивов и соответственно местной правоприменительной практики, которая, несомненно, накладывала свой отпечаток на реализацию права в целом.
Степень научной разработанности проблемы.
Исследование данной проблемы в отечественной науке в основном носило историко-правовой характер и прошло несколько этапов.
Среди исследований 1920-х - 1930-х гг., посвященных выработке новых теоретических подходов к формированию советской правовой системы и, в частности, системы местной власти можно выделить работы М.А. Рейснера, П.И. Стучки, А.К. Стальгевича, Д.И. Курского, А.В. Луначарского, А.С. Киселева, СМ. Гурвича.1 Данные работы внесли ощутимый вклад в развитие советской правовой науки и воспитание юридических кадров в 1920-е гг. В частности в своих работах А.С. Киселев основное внимание уделил развитию избирательного законодательства в 1924-1925 гг., расширению имущественных и юридических прав волисполкомов и сельских советов.
1 Рейснер М.А. Право. Наше право. Чужое право. Общее право. М., 1925; Стучка П.И. Марксистское понимание права // Антология правовой мысли. В 5 т, Т. V. Россия конец XIX - XX в. М., 1999, С. 692 - 698; Стучка П.И. Избранные произведения по марксистско-ленинской теории права. Рига, 1964: Стальгсвич А.К. Пути развития советской правовой мысли // Антология правовой мысли. В 5 т. Т. V. Россия конец XIX - XX в. М., 1999, С. 710 - 714; Курский Д.И. Пролетарское право// Антология правовой мысли. В 5 т. Т. V. Россия конец XIX - XX в. М., 1999, С, 552-556; Луначарский А.В. Революция и суд //Антология правовой мысли. В 5 т. Т. V. Россия конец XIX - XX в. М., 1999, С. 556 - 559; Киселев А.С. Очередные задачи в области улучшения работы волисполкомов и сельских советов // Советское строительство. М., 1925. С. 5-15; Гурвич СМ. Сельские советы и вол исполкомы в 1922-1924 гг. //Советское строительство. М., 1925. С. 50-51.
В работах А. Лужина, М. Резунова, Т. Сапронова предметом исследования стали вопросы активности избирателей во время выборов, применения статьи Конституции о лишении избирательных прав, а также выборный состав сельских советов и волисполкомов и корпус председателей низовых органов власти, упрощению советского аппарата управления. В качестве авторов работ также выступали современники событий, в основном политики, лица, причастные к властным структурам.1
Во второй половине 1950-х - начале 1960-х гг. в научный оборот вводились новые источники, усложняется структура проблематики, начинается монографическая разработка ее основных вопросов. Вопросами государственного управления занимались исследователи: А.А. Нелидов, В.А. Цикулин, Ю.С. Кукушкин, А.И. Лепешкин, МП. Ирошников, В.М. Клеандрова и др.2
В этот период усилия авторов и стори ко-партийных работ были направлены на обоснование тезиса о монополии коммунистов на власть и закономерности директивного руководства РКП(б) советами. Распространенными в исследованиях были сюжеты классовой борьбы, через которую показана деятельность советов как органов диктатуры пролетариата. Вместе с тем они затрагивали новые, ранее не исследуемые проблемы: участие сельских советов в борьбе с разрухой и в осуществлении НЭПа, в
1 Лужин А., Рсзунов М, Низовой советский аппарат. М., 1929; Сапронов Т. Об упрощении аппарата уиснолкомов. М., 1923; Владимирский М.Ф. Организация советской власти на местах. М., І92І; его же. Советы, исполкомы и съезды советов. М, 1921. Вып. 2. Каганович Л,М. Местное советское самоуправление: строительство советской власти на местах. М, 1923 и др.
Ирошников М.П. Создание советского центрального государственного аппарата (октябрь 1917 - январь 1918 гг.). Л., 1967; Клеандрова В.М. Организация и формы деятельности ВЦИК. 1917-1924. М., 1968; Нелидов А,А. История государственных учреждений СССР. 1917-1936. М, 1962; Цикулин В.А. История государственных учреждений СССР. 1936-1965. М., 1966; Лепешкин А.И. Местные органы власти Советского государства (1921-1936). М., 1959; его же. Советы -власть трудящихся. 1917-1936. М., 1966; его же. Советы - власть народа. 1936-1967. М., 1967; Советы за 50 лет, М. 1967.
s создании бедняцко-середняцкого блока, новые обстоятельства политики «оживления советов» и т.д.'
С 1960-х и до начала 1990-х гг. исследователи Л.И. Аврех, Л.Г. Дьячков, Н.П. Зыбко, Н.А. Окатов, Л.Г. Протасов подробно изучали партийную организацию губернии, однако деятельность государственных органов власти рассматривались мало, в основном интересом исследователей пользовались создание и деятельность советов, работа в сельских советах и парторганизациях, вопросы изучения крестьянства.
Определенная работа была проделана по изучению кадрового состава партийных и государственных органов власти, работе контрольных комиссий и рабоче-крестьянских инспекций. Отдельными исследователями предпринимались попытки дать систематическое изложение истории государственных учреждений.3
Существенный вклад в разработку проблем структуры и функций исполнительных органов власти внесла Т.П. Коржихина, которой принадлежит целый ряд трудов, посвященных изучению органов власти и управления. В своих работах она рассматривает вопросы, связанные с историей государственного аппарата в период 1917-1991 гг., в частности историю возникновения административно-командной системы управления,
Кукушкин Ю.С. Сельские советы и классовая борьба в деревне (1921-1932). М., 1968; Сидоров В.А. Классовая борьба в доколхозной деревне. 1921-1929. М., 1978; Селиванов A.M. Советы в первые годы социалистического строительства. Ярославль, 1979; его же. Социально-политическое развитие советской деревни в первые годы нэпа (1921-1925 гг.). Саратов. 1987.; Павлова А.Е. Партийно-политическая работа в деревне в условиях НЭПа. М, 1982.
Зыбко Н.П. Тамбовская партийная организация в годы гражданской войны и иностранной интервенции (1918-1920 гг.). Тамбов, 1961; Окатов Н.А. Тамбовская партийная организация в период восстановления народного хозяйства (1921-1925 гг.). Тамбов, 1961; Дьячков Л.Г. Тамбовская партийная организация в годы Великой Отечественной войны (1941-1945 гг.). Тамбов, 1961; Аврех Л.И. Тамбовская партийная организация в борьбе за послевоенное восстановление и развитие народного хозяйства (1945-1953 гг.). Тамбов, 1961; Протасов Л.Г. Советы Тамбовской губернии в первые годы НЭПа // Край наш Тамбовский. Мат-лы обл. науч.-практ. конф. Тамбов, 1989.
3 Морозов Л.Ф., Портнов В.П. Органы ЦКК - НІС РКИ в борьбе за совершенствование советского государственного аппарата (1923-1934 гг.). М., 1964; Рабочий класс в управлении государством (1926-1937). М., 1968; Иконников С.Н. Создание и деятельность объединенных органон ЦКК - РКИ в 1923-1934 гг, М., 1971; Высшие органы государственной власти и органы центрального управления РСФСР (1917-1967 гг.) М., 1971.
номенклатурный принцип подбора кадров, компетентность органов власти и управления.1
Особый интерес представляют работы ЕЛ". Гимпельсона, в которых прослеживается процесс складывания политической системы в советской России в систематизированном виде. В исследованиях он затрагивает тему участия рабочего класса в государственном управлении в период становления советской государственности, прослеживает основные этапы и условия формирования советской политической системы в послеоктябрьский период, превращение партии большевиков в «партию-государство», обращается к всестороннему исследованию кадрового состава советских управленцев, делает выводы об их политических пристрастиях, дает характеристику . их нравственному облику. Однако широкого правового анализа исследуемых проблем в рамках данных исследований представлено не было.2.
В 1990-е гг. исследователи проблем государственного управления обращаются к теме с позиций признания различных тенденций, действовавших в общественно-политической сфере развития общества. Работы М.С. Восленского, В.Б. Жиромской, В.И. Ивкина, В.П. Пашина, ЮЛ. Свириденко посвящены исследованию штата номенклатурных работников, принципам их подбора и выдвижения.
1 Коржихина Т.П. Справочник по истории государственных учреждений СССР. М, 1976; ее же. История государственных учреждений СССР. М.. 1986; ее же. История государственных учреждений: материалы к источниковедению и историографии. М., 1992; ее же. Советское государство и его учреждения; ноябрь 1917 г. - декабрь 1991 г, М., 1994.
Гимпельсон Е.Г, Советы в годы иностранной интервенции и гражданской войны. М., 1968; его же. Рабочий класс в управлении Советским государством (ноябрь Ї917 - 1920 гг.). М., 1982; его же. Формирование советской политической системы. 1917-1923. М., 1995; его же. Советские управленцы 1917-1920 гг, М., 1998; его же. НЭП и советская политическая система. М., 2000; его же. НЭП. Новая экономическая полигика Ленина-Сталина. Проблемы и уроки.(20-е юлы XX века). М., 2004.
1 Восленский М.С. Номенклатура. М., 1991; Жиромская В.Б. Кадры решают все!; Административно-управленческий аппарат в 20-30-е гг. по данным общих и спецпереписей // Формирование АКС. 20-30-е гг. М, 1992; Пашші В.П., Свириденко Ю.П. Кадры коммунистической номенклатуры: методы подбора и воспитания. М, 1998; Государственная власть СССР: высшие органы власти и управления и их руководители. 1923-1991 гг. М., 1999.
Различные стороны и аспекты процесса формирования системы органов власти, нашли свое отражение в диссертационных исследованиях Т.Ф. Ящук, В.А. Ускова, ТА. Абраковой, О.А. Кужбы, Р.А. Малахова, В.П. Пашина, СА. Агапцева, B.C. Музычука, А.Н. Юдина, А.И. Клюкина, С.Н. Захарцева и др. Хотя следует отметить, что перечисленные работы хотя и освещают отдельные стороны исследуемой проблемы, но являются историческими и акцентируют внимание на каком-то одном аспекте деятельности местных органов власти с соответствующих позиций.
Из последних работ можно выделить работы, А.А. Слезина, А.Н. Юдина, А.А. Сафонова. В которых, исследуется деятельность сельских советов Тамбовской губернии, процесс их конституирования, участие и роль советов в избирательных кампаниях 1920-х гг. А.А. Сафонов впервые коснулся организационно-правовых основ формирования местных органов власти на примере деятельности крестьянских обществ и их взаимоотношений с сельскими советами.2
! Ящук Т.Ф. Органы исполнительной власти Сибири в 1921-1925 гг. (структура, функции, кадровый состав): Дис. ... канд. нстор. наук. Омск, 1993; ее же. О работе по кодификации советского законодательства о местном управлении в 1920-е годы // История государства и права. 2006. № 7; Усков В.А. Контрольные комиссии РКП(б) - ВКП(б): замысел и опыт. 20-е годы, (на материалах Воронежской, Курской, Орловской и Тамбовской организаций РКП(б) - ВКП(б)): Дис. ... канд. истор, наук. Тамбов, 1995; Абракова Т.А. Органы партийно-государственного контроля в системе губернской власти в 1923-1929 гг. (на материалах Нижегородской губернии); Автореф. дис.... канд. истор. наук. Нижний Новгород, 1999; Кужба О.А. Деятельность крестьянских советов Верхневолжья в 1921-1925 гг. (по материалам Тверской и Ярославской губерний): Дис. ... канд. истор. наук. Тверь, 1997; Малахов Р.А. Провинциальное чиновничество Европейского Севера России 1918-1920-х годов (на материалах Архангельской и Вологодской губерний): Автореф. дис. ... канд. истор. наук. Вологда, 1999; Пашин В,П. Партийно-хозяйственная номенклатура в СССР: становление, развитие, укрепление (в 1920-х - 1930-х гг.): Автореф. дис. ... канд. истор. наук. М., 1993; Агапцев С.А. Становление партийно-государственной системы власти: историко-политологический анализ (октябрь 1917 - 1924 гг.): Дис. ... канд. истор. наук. М., 1992; Музычук В,С. Формирование аппарата ответственных работников Тамбовской губернии в 1918-1921 гг,: Автореф, дис. ... канд. истор. наук. Воронеж, 2005; Юдин А.Н. Сельские советы Тамбовской губернии в 1921-1924 гг.: Автореф. дис. ... канд. истор. наук. Тамбов, 2005; Клюкин А.И. Судебные органы Тамбовской губернии в 1920 - 1928 гг.: Автореф. дис. ... канд. истор. наук. Тамбов, 2006; Захарцев С.Н. Организационно-правовые основы борьбы с преступностью в РСФСР в 1921 - 1929 гг.: Дис.... канд. юрид. наук. Тамбов, 2006.
2 Слезин А.А., Юдин А.Н. Формирование системы сельских советов: первый конституционный этап (на материалах Тамбовской губернии) // Историко-правовой вестник. Вып. 1: Тамбов, 2005, С, 281-296; Сафонов А.А. Организационно-правовые основы крестьянского самоуправления в советской деревне, 1917-1928 гг. (на материалах Тамбовской губернии): Учеб. пособие. Тамбов, 2006.
Подводя итог обзору научной литературы, можно отметить, что существующие комплексные исследования при всей своей научной ценности являются единичными, не охватывают всех аспектов проблемы, и, соответственно, не дают полной картины создания, дальнейшего формирования, принципов функционирования и реального состояния системы органов государственной власти в исследуемый период, отсутствует их целостный правовой анализ.
Объектом исследования являются общественные отношения в управленческо-властной сфере т.е. в системе местных органов власти и управления, в лице действующих советов всех уровней, а также в системе органов партийной власти, как неотъемлемой части советского управления.
Предметом исследования является система местных органов власти и управления всех уровней: их организация, функции, состояние, кадровый состав, а также реализация ими постановлений центральных органов власти и собственное нормотворчество.
Хронологические рамки исследования (1921-1925 гг.) - охватывают первый период новой экономической политики, в течение которого была сформирована основа управленческой структуры государства, выработаны главные принципы ее формирования и функционирования. Кроме того, в данный период советскими теоретиками права была практически создана принципиально новая правовая система, были приняты и вступили в силу Конституция СССР 1924 г. и Конституция РСФСР 1925 г., основные кодексы.
Цель и задачи исследования.
Цель исследования заключается в анализе организационно-правовых основ формирования и деятельности системы местных органов власти; раскрытии особенностей их функционирования, а также соотношения нормативно-правовой базы с практикой ее реализации на местном уровне.
Исходя из поставленной цели, задачи исследования формулируются следующим образом:
выявить элементы правового регулирования основ организации и деятельности местных органов власти, раскрыть основные принципы и методы их работы;
изучить процесс организационно-правового формирования органов местной власти;
рассмотреть хронологическую последовательность и определить базовые юридические принципы системы местных органов власти;
раскрыть роль и особенности избирательного процесса в ходе формирования советской системы власти на низовом уровне;
проанализировать правовые аспекты взаимодействия партийного и государственного аппарата в системе местных органов власти;
выделить факторы, определившие основу складывания номенклатурного принципа и появления партийно-государственной бюрократии в советской кадровой системе.
Методологическая база и методы исследования.
Методологическую основу исследования составили системный подход и принцип историзма, которые предполагают проведение анализа событий с учетом всех взаимосвязей с переменами 1920-х гг. и представление процесса объективно и последовательно. Исследование опирается на проблемно-хронологический подход к изучению историко-правовой действительности, что дает возможность отследить динамику складывания законодательно-нормативной базы местной системы власти и выявить причинно-следственные связи.
Теоретико-методологической основой исследования стал цивилизационный подход, который предполагает изучение субъективных «человеческих» факторов исторического процесса, выявление
«типологических» черт изучаемой общности. Другой основой исследования является формационный подход, ориентированный на выявление объективных причин и закономерностей исторического процесса.
Применение сравнительно-правового метода позволило составить представление об основных тенденциях развития законодательной базы в начале 1920-х гг. и проанализировать динамику деятельности органов местной власти с точки зрения развития права. Для выявления особенностей формирования системы власти на региональном уровне, в работе была использована не только описательно-аналитическая методика освещения источников, но и метод контент-анализа, позволивший путем обсчета сходных по происхождению и характеру документов достаточно объективно выявить основные тенденции, характеризующие изучаемую проблему.
Важным методологическим принципом исследования стал комплексный подход с позиций разных отраслей исторического знания -правоведения, социально-экономической истории, исторической психологии, которые дополняют принципы и основы рассмотрения проблемы.
Методической базой исследования стала совокупность общих (диалектико-материалистическии, системно-структурный методы, сравнение, анализ, дедукция), и частного (формально-юридический) методов.
Исгочниковая база исследования.
Для решения задач исследования использовался обширный круг типологически различных источников: документы центральных и местных органов власти и управления, материалы ЦК РКП(б) и тамбовских комитетов РКП(б), а также статистическая отчетность и периодическая печать.
Имеющиеся источники можно разделить на два больших комплекса -делопроизводственные архивные документы и опубликованные материалы. К делопроизводственным относятся документы центральных государственных и партийных структур, партийных комитетов различных
уровней, местных органов государственной власти, хозяйственных, репрессивных и других органов, имевших отношение к управлению теми или иными сторонами общества и хранящиеся в фондах центральных и местных архивов. В диссертации использованы материалы центральных -Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) и Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСГШ) и местных архивов - Государственного архива Тамбовской области (ГАТО) и Центра документации новейшей истории Тамбовской области (ЦДНИТО).
По характеру документов архивный материал подразделяется на несколько основных групп. Первая - документы, отложившиеся в процессе деятельности самих органов власти: постановления, решения, протоколы, стенограммы заседаний партийных и советских органов различных уровней. В этих документах содержится информация о текущей работе органов власти, о решениях и принимаемых мерах по тем или иным конкретным вопросам. Они содержат сведения и о целях и задачах, решаемых властными структурами, совершенствовании их организационной структуры. В эту же группу можно отнести документы информационно-справочного характера: справки, отчеты о проверках, инициативные документы, содержащие аналитические рассуждения.
Особую группу документов составляет переписка между различными властными структурами: внутрипартийная, партийных органов с советскими, репрессивными, контролирующими и т.д. Переписка явилась ценным материалом для пополнения источниковой базы исследования. Она включает в себя различные документы. Это и отчеты губкомов перед ЦК РКП(б), укомов перед губкомами, ежемесячные секретные письма секретарей губкомов в ЦК, обязательность и регулярность которых была установлена в начале 1922 г. В них освещались различные явления жизни губернии, настроения общества, жизнь партийных организаций, советских учреждений.
Не менее ценные сведения содержатся в информационных сообщениях ВЧК-ОГПУ в губкомы. Они дают наиболее адекватную реальности картину положения в различных сферах общественной жизни, хотя и здесь присутствует субъективный элемент. Сообщения дают представление о методах работы этой важнейшей структуры политической системы: наблюдений относительно настроений в обществе, истинного положения в партийных организациях, активности «несоветских элементов», методах сбора информации о политических настроениях и т.д.
Самостоятельную группу документов составляют персональные дела коммунистов, рассматривавшиеся партийными комитетами и контрольными комиссиями и письма членов партии в партийные и советские инстанции. Письма, как правило, посылались в губернские и центральные органы и помимо житейских проблем часто носили и политический характер. Личные дела коммунистов, сосредоточенные в основном в фондах контрольных комиссий, дополняют картину исследования. Они дают возможность получить сведения о характере проступков и преступлений, совершаемых коммунистами, о социальном составе организации, этапах прохождения по служебной лестнице. В целом делопроизводственные документы представляют собой наиболее информационно насыщенный, многоаспектный комплекс источников по истории 1920-х гг.
В Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ) были исследованы документы, извлеченные из четырех фондов: Ф. 374 - НК РКИ СССР; Ф. Р-393 - НКВД РСФСР; Ф. 1235 - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет; Ф. Р-8415 - личный фонд В.А. Антонова-Овсеенко. В фонде НКВД прежде всего особый интерес представляют информационные сводки различного характера и происхождения: положения на местах, рост коррупции, растрат, хищений в управленческом аппарате, меры принимаемые для борьбы с этими явлениями. Фонд НК РКИ содержит
16 данные о положении и настроении различных групп сельского и городского населения, злоупотребления в советских и хозяйственных органах, о непростых отношениях сложившихся между РКИ и контрольными комиссиями, которые вторгались в область работы инспекций. Документы личного фонда В.А. Антонова-Овсеенко (1883-1939) связаны с его деятельностью на посту председателя Тамбовского губисполкома и губкома РКП(б) в 1919-1920 гг., а также председателя полномочной комиссии ВЦИК по борьбе с бандитизмом в Тамбовской губернии в 1921 г. и уполномоченного ВЦИК и ЦК РКП(б). Главное внимание было уделено докладным запискам, адресованным В.А. Антоновым-Овсеенко в СНК и ВЦИК и посвященным деятельности полномочной комиссии по борьбе с бандитизмом в 1921 г., а также его записки по работе в Тамбовской губернии. Материалы ГАРФ существенным образом дополняют источниковую базу исследования, способствуют выявлению объективных и субъективных факторов явлений политической жизни 1920-х гг. В Российском государственном архиве социально-политической истории (РГАСПИ) были исследованы документы Ф. 17 - Информационного отдела ЦК ВКП(б).
При работе в Центре документации новейшей истории Тамбовской области (ЦДНИТО) основное внимание было уделено Ф. 840 - Тамбовский губернский комитет РКП(б). В качестве дополнительного материала также были использованы документы Ф. 834 и Ф. 837 - Козловского и Кирсановского уездных комитетов ВКП(б). Из них почерпнуты сведения о текущей деятельности губкома, укомов, волкомов Тамбовской губернии, которые охватывают широкий спектр информации, касающийся практически всех сторон жизни общества. Основную массу документов фонда составляют циркуляры, инструкции, распоряжения, закрытые письма высших партийных
инстанций - Политбюро, Оргбюро, отделов ЦК, выступления представителей Центра и других уполномоченных,
Использованные в диссертации документы освещают различные аспекты юридической и политической практики большевиков, становление и функционирование партийного аппарата, регулирование социального состава партийных и советских структур. Документы партийных комитетов содержат массу информации об избирательном процессе. Это воссоздает хронологию возникновения тех или иных органов власти, установить взаимоотношения между ними, проследить процесс создания и юридического оформления механизма политической власти.
Большое значение для исследования имели материалы о деятельности контрольных комиссий, которые занимались вопросами партийной дисциплины, преступлений, соблюдением норм партийной этики и прочими подобными делами. Поэтому документы контрольных комиссий в основном фиксировали факты злоупотребления властью, взяточничества, казнокрадства в партийной среде. Из них видно, что с началом мирного периода резко растет преступность, пьянство, вовлекая в себя множество партийно-государственных работников различных уровней, особенно уездного и волостного. Таким образом, документы губернской контрольной комиссии позволяют точнее воспроизвести картину внутренней жизни РКП(б), более детально охарактеризовать общество того времени. Они выявляют сложный, многослойный характер событий и явлений, подчеркивают стиль жизни номенклатуры, отношение к массам, нравственные принципы, состояние общества и властных структур на различных уровнях.
Значительно дополняют документальную основу исследования материалы Государственного архива Тамбовской области (ГАТО). Главным образом это документы Ф. Р-1. - Тамбовский губисполком советов и Ф. Р-
394. - Отдел управления Тамбовского губисполкома, которые содержат в себе материалы работы губисполкома, уисполкомов, волисполкомов и сельских советов- Это разнообразные по своему характеру документы: отчеты, справки, материалы обследований, переписка с партийными органами, вышестоящими ведомствами, решения советов по различным вопросам, протоколы заседаний исполкомов, инструкции и директивы высших органов государственной власти. Большое значение имеют также отчеты о перевыборных кампаниях, сведения о кадровом составе советов. Эти документы были использованы для анализа подготовки, хода и итогов избирательных кампаний, направленных на усиление контроля над местными органами. Они свидетельствуют о проведении кампаний под строжайшим контролем партийного аппарата, так как советские органы переполнены инструкциями, директивами и предписаниями по данному вопросу. Из документов исполкомов всех уровней почерпнуты важные сведения о характере взаимоотношений советских и партийных органов. Они позволяют выявить особенности советской политической системы, одной из которых являлось тесное переплетение советских и партийных органов на идейно-политической основе, на организационном, кадровом и личном уровне. О чем свидетельствуют переписка исполкомов с партийными органами, циркуляры и указания советским органам с их стороны.
Оценивая документы и материалы, хранящиеся в местных архивах, можно констатировать, что они являются незаменимым источником для изучения характера и содержания деятельности местных органов власти, проводимой ими кадровой политики, организации массовых политических кампаний.
Второй комплекс источников, составивших важную часть исследования - это опубликованные материалы. Они разноплановы и включают в себя стенографические отчеты партийных съездов и
конференций, работы и выступления лидеров большевиков и их противников, статистические сборники, сборники документов и материалов, справочники, партийные и периодические издания. При проведении исследования использовалась обширная нормативно-правовая база Советского государства, содержащаяся в ежегодно издававшемся «Собрании узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства РСФСР» (СУ РСФСР).1
Важное значение имеют стенографические отчеты, которые уточняют теоретические положения различных групп и течений в партии. Выступления делегатов из провинции дополняют сведения о реальном положении дел в местных органах власти, об отношении населения к действиям властей, о реальной правоприменительной практике на местах, о трудностях реализации законодательства. В стенографических отчетах получили отражение тонкости политических разногласий, методы борьбы с оппозицией, кадровые изменения и их причины, происходившие в верхних эшелонах власти. Определенное место среди использованных источников занимают издания справочно-информационного характера. Они позволяют посредством статистического материала выявить общие тенденции развития общества, раскрыть типы и формы явлений внутрипартийной жизни и иные аспекты социально-классовой структуры общества, социального состава партии. Специфика справочно-информационных изданий позволяет использовать их в качестве основы для выявления общих тенденций, закономерностей, типизации явлений.
1 Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства РСФСР (СУ
РСФСР) 1920. №№ 11, 16, 20, 32, 44; 1921. №№ 1, S, 11, 12, 30, 61, 72; 1922. №№4, 10,32,53,56,
72-73,75; 1925. №30.
2 Грызлов П., Хрупов М. Вся Тамбовская губерния. Справочная книга на 1923 год. Тамбов,
1923; Тамбовская губерния в новых границах: статистический обзор. Тамбов, 1923;
Статистический справочник по Тамбовской губернии. Тамбов, 1925; Статистический справочник
по Тамбовской губернии. Тамбов, 1926; Государственный аппарат СССР. 1924-1928 гг.
Статистические материалы. М, 1929; Тамбовская областная организация КПСС. 1917-1987 гг.
(историко-партийные статистические материалы) // Политическая агигаиия, № 22-23. 1987.
Среди документов, отражающих реалии 1920-х гг., большой интерес представляют сборники документов и материалов. Они в значительной мере способствуют отбору необходимых сведений и фактов. Дополнительные сведения извлечены из центральной и местной периодической печати - газет, журналов, опубликованных официальных отчетов ЦК и губернского комитета партии и исполкомов советов различных уровней.1
Таким образом, в исследовании использованы все доступные по данной проблематике источники, что позволило составить достаточно полное представление о формировании советской политической системы, создании, состоянии и функционировании местных органов власти и управления. Исследуемые источники позволили в достаточной мере осветить поставленные в работе проблемы и решить задачи диссертационного исследования.
Научная новизна исследования заключается в применении комплексного историко-правового подхода к изучению становления системы местных органов власти. Новизна исследования определяется также выявлением и введением в научный оборот новых источников, в выяснении закономерностей и региональных особенностей правоприменительной практики, что ранее не являлось специальным объектом изучения, а также в анализе становления и развития законодательства о формировании и функционировании всей системы местных органов власти, включая партийные структуры. Предпринята попытка обобщения опыта деятельности местных органов власти на основе всего комплекса доступных опубликованных и архивных источников, включая опыт предыдущих исследований.
Советы Тамбовской губернии в годы гражданской войны. 1918-1921 гг. Сборник документов и материалов. Воронеж, 1989; Советы Тамбовский области. 1922-1956 гг. Сборник документов и материалов. Воронеж, 1993.
Научная новизна работы находит непосредственное выражение в выносимых на защиту основных положениях проведенного исследования. Положения, выносимые на защиту:
Вопреки распространенной в историко-правовой литературе точке зрения, доказано, что в начале 1920-х гг. особенностью Тамбовской губернии являлось формальное существование системы органов местной власти при фактическом их отсутствии или бездействии в ряде ее районов. Созданная для ее эффективного функционирования нормативно-правовая база практически не действовала. Преимущественным фактором сложившейся ситуации были экономические трудности, а катализатором ее - массовые выступления крестьян против советской власти, которые способствовали организационному бессилию властей в попытке создать систему советов.
Партийный диктат являлся одним из основополагающих принципов деятельности советской системы управления на котором базировалась система местных органов власти, как в целом по стране, так и в Тамбовской губернии. При этом из-за сложной экономической и политической ситуации в стране, большевистские руководители не видели другого метода создания системы местного управления. Однако, среди руководства не было единого мнения на складывающийся порядок управления на местах.
Избирательное законодательство, применительно к формированию местных органов власти в начале 1920-х гг., подверглось «либеральному» воздействию, нашедшем свое выражение в очевидных политических и экономических уступках со стороны государства. В свою очередь местные органы власти из-за частой смены избирательного законодательства, не успевали действовать в русле меняющихся законов, допуская при этом чрезмерно широкое или жесткое их толкование.
Результаты избирательных кампаний начала 1920-х гг. привели к кризису власти. Фактически можно констатировать потерю большевиками контроля над местной системой органов власти, чем ниже был совет по территориальному уровню - тем в меньшей степени он отражал интересы «правящей» партии. В результате разделения советских и партийных функций местных органов власти не произошло, так как окончательно провозглашается приоритет партийного влияния.
Результатом сращивания партийного и советского аппарата управления стало формирование особой группы управленцев - партийно-государственной бюрократии, методы подбора и качественный состав которого оставляли желать лучшего. Вновь возникающие проблемы в системе местного управления теперь носят еще и внутриуправленческий, кадровый характер.
Несмотря на осуществляемый контроль над деятельностью советских и партийных органов, созданным для этой цели совместным аппаратом РКИ - КК, руководящий и низовой состав местных органов власти был широко склонен к противоправным действиям, причинами которых могли быть как правовая неграмотность, так и умышленное нарушение закона. Стараясь укрепить сформированную систему власти, партийное руководство законодательно закрепляет особый порядок ответственности и судебные привилегии партийной и советской номенклатуры.
Приоритетной функцией вышестоящих звеньев местной системы власти стало разъяснение изданных законов, ввиду низкой правовой грамотности кадров подчиненных властных структур. Однако данная сфера деятельности местных органов власти не всегда компенсировала, а иногда и играла отрицательную роль в вопросах восполнения правового вакуума.
В начале 1920-х гг., как и в современный период, одним из приоритетных направлений реформирования публичной власти и
одновременно предпосылкой позитивности деятельности государства является процесс разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней.
Достоверность полученных результатов обусловлена
репрезентативностью источниковой базы исследования, которая отвечает современному уровню научного знания, а также использованием современной методологии и методов исследования, строгой аргументированностью научных положений и выводов, презентацией основных результатов исследования перед научным сообществом в рамках научно-практических конференций и публикаций, в том числе и в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что его материалы и выводы могут стать основой для последующих разработок особенностей процесса складывания системы местных органов власти с научной и практической точек зрения. В возможности использования материалов исследования в разработке и преподавании учебных курсов по отечественной истории, истории отечественного государства и права, а также при написании монографических и других научных работ по данной проблеме. Теоретические выводы исследования могут представлять интерес в свете поисков более совершенной модели организации органов власти различных уровней. Опыт деятельности органов местной власти может быть учтен при формировании современной системы управления, включая совершенствование нормотворческой деятельности на данном направлении.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Содержание диссертации нашло отражение в опубликованной автором монографии «Становление системы власти в Тамбовской губернии (1921-1925 гг.)» (СПб., 2005 г,), главы «Правовые основы формирования
органов советской власти Тамбовской губернии» в учебном пособии «История Тамбовского края; век ХХ-й.» (Тамбов, 2006 г.), серии статей и тезисов. Общий объем опубликованных работ составляет 14,45 п.л.
Основные положения диссертации и выводы, сделанные в ходе исследования отражены также в докладах и сообщениях, сделанных на всероссийских научных конференциях: «Формирование специалиста в условиях региона: Новые подходы» (Тамбов - Москва - Санкт-Петербург, 2002 - 2007 гг.). Международных конференциях: «Социальная история российской провинции в контексте модернизации аграрного общества в XVIII-XX вв.» (Тамбов, 2002 г.); «Проблемы истории государственного управления: государственный аппарат и реформы в России (к 200-летию министерской системы управления в России)» (Санкт-Петербург, 2002 г.). А также на семинаре: «Актуальные проблемы историко-правовых наук» (Москва, 2003 г.), проходившего в рамках съезда Российского историко-правового общества, Всероссийских научно-практических интернет -конференциях «Современные вопросы государства, права и юридического образования» (Тамбов, 2004 - 2005 гг.), региональных «Державинских чтениях» (2002 - 2007 гг.). Диссертация обсуждалась на заседаниях кафедры теории государства и права ТГУ им. Г.Р. Державина.
Результаты исследования использованы в учебном процессе Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина и Тамбовского государственного технического университета в рамках изучения курса истории отечественного государства и права. Достоверность выводов, полученных в ходе исследования, его основных положений подтверждается актами о внедрении его результатов в учебный процесс.
Законодательные основы советской системы управления
Согласно воззрениям большевиков и, прежде всего, В,И, Ленина, в советы, как в школу государственного управления, должны были активно вовлекаться трудящиеся массы. Отсутствие в советской политической системе, по крайней мере, декларативное, разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, а вместе с этим и отсутствие бюрократии, предполагало, что в управление обществом и государством будут втянуты возможно большие слои трудящегося населения.
На V Всероссийском съезде советов в июле 1918 г. была принята Конституция РСФСР. Раздел четвертый Конституции регламентировал избирательные права граждан, производство выборов и отзыв депутатов советов. Наиболее конкретно оказались прописаны статья 64, где перечислялись категории граждан, имеющих право избирать и быть избранными, и статья 65, оговаривавшая, какие граждане не избирают и не могут быть избранными в советы. Чрезмерная накаленность классовой борьбы на полях сражений гражданской войны и в умах большевиков следствием имела наиболее последовательное устранение эксплуататорских слоев от управления государством.
На VII Всероссийском съезде советов в декабре 1919 г. было принято постановление «О советском строительстве». Оно являлось следующим шагом, несколько упорядочивающим советский избирательный процесс. Губернские, уездные, волостные исполнительные комитеты должны были избираться, в соответствии с этим постановлением, съездами советов, причем последние должны были созываться не реже двух раз в год по области, губернии и уездам и не реже как через каждые три месяца - по волостям. Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету советов поручалось разработать положение об организации сельских советов и волостных исполнительных комитетов.1
15 февраля 1920 г. ВЦИК РСФСР утвердил «Положение о сельских советах» и 18 марта 1920 г. - «Положение о волостных исполнительных комитетах».2 Согласно «Положению» о них, сельские советы образовывались в селениях, имеющих не менее трехсот жителей, в количестве один депутат на каждые 100 человек населения, но не более 50 депутатов. Губернскому исполнительному комитету, по представлению уездного исполнительного комитета, предоставлялось право повышать или понижать количество жителей а селениях, необходимое для образования в нем сельского совета, уведомляя об этом НКВД. В «Положении» о сельсоветах предусматривалось, что если в селении не насчитывается необходимого числа в 300 жителей, то трудящиеся этих селений либо решают вопросы управления на сельском сходе, в порядке, предусмотренном ст. 57 Конституции РСФСР, либо участвуют в выборах сельсовета соседнего села, удовлетворяющего необходимой норме населения для образования совета, либо объединяются с такими же малочисленными населенными пунктами и выбирают общий сельский совет.
С точки зрения внесения порядка в избирательный процесс, перечисленные нормы характерны тем, что теперь советы должны были быть избраны и в тех населенных пунктах, в которых по каким-либо причинам они еще не были созданы, и ни одно сравнительно малочисленное селение не могло остаться в стороне от выборных кампаний. В перевыборные кампании, таким образом, втягивалось все. совершеннолетнее, не эксплуатирующее чужого труда, крестьянство.
Избирательные кампании и созывы съездов советов в пределах сел и волостей трижды в год, созыв уездных, губернских и областных съездов советов дважды в год - дело хлопотное. В масштабах России выборы в советы происходили разрозненно, вне определенного временного промежутка. Однако большевистское руководство не меняло норм относительно производства выборов, установленных Конституцией РСФСР 1918 г., очевидно, все еще находясь под впечатлением туманных идеалов народного самоуправления. VIII Всероссийский съезд советов в декабре 1920 г. своим постановлением «О советском строительстве» признал необходимым производить регулярные перевыборы сельских, волостных и других советов в установленные сроки, а также регулярно созывать съезды советов. На Президиум ВЦЙК возлагалась задача в течение двух месяцев со дня закрытия съезда выработать инструкции о порядке выборов в волостные и сельские советы. 8 февраля 1921 г. Президиум ВЦИК утвердил циркуляр «О регулярных перевыборах Советов о созыве в установленные сроки съездов Советов». Этот документ воспрещал губисполкомам производить отсрочку перевыборов советов более чем на один месяц.
Организационно-правовые аспекты функционирования партийно-государственных структур власти
Рост негативных явлений внутри партий но-государственного аппарата, связанный со слабостью внутренней структуры партии и ее бюрократизацией, особенно отчетливо проявился в местных организациях. Конфликты, возникавшие по различным причинам, тяжелый кадровый дефицит и отсутствие потенциала для его восполнения, склоки, из-за которых многие губкомы и губисполкомы были заняты не конкретными делами, а различными дрязгами и борьбой групповых интересов, сделали необходимым укрепление партийно-государственного аппарата. Кризис, переживаемый аппаратом, был связан со сложившейся в военный период системой внутрипартийных отношений. Центр жестко проводил свои решения, требуя от местных властей беспрекословного их выполнения, что, безусловно, было оправдано условиями гражданской войны. С переходом к новому этапу государственного строительства ЦК и Политбюро не хотели выпускать из своих рук реальной власти, и сложившиеся методы управления давали им такую возможность. Можно говорить, что к 192І г, внутренняя структура партии в основном сформировалась и в дальнейшем практически не менялась. Главная задача состояла не в поиске новых методов управления, а в придании действенности старым «военным» методам, В основе этих хЧетодов лежали дисциплина, жесткий порядок в управлении, строгое подчинение вышестоящим инстанциям.
Слабой была и работа советских органов власти. Тамбовский губком неоднократно пытался исправить существующее положение. Нарекания в работе вызывали не только местные советские органы, но и городской совет Тамбова. Так, в марте 1922 г,, на заседании президиума Тамбовского губкома слушался доклад о работе горсовета, который отчетливо проявил картину существующего в нем положения. Горсовет состоял преимущественно из ответственных работников, которые все свое время были заняты по своей прямой занимаемой должности, и поэтому мало внимания уделяли работе горсовета. Работа горсовета была признана слабой и одной из мер по ее исправлению было предложено переизбрание горсовета с целью «вливания в него рабочих масс от станков и рядовых коммунистов», а также выработка инструкции по практиканству, для привлечения широких рабочих масс к работе горсовета.
В практике организации исполнительных органов власти на местах также встречались нарушения. Так, в июле 1922 г. губисполком распространил циркуляр, в котором предписывал всем уисполкомам соблюдать «Положения о советах», дабы избежать ситуации, сложившейся в Кирсанове, где президиум горсовета являлся обособленным от президиума уисполкома, что противоречило «Положениям», в которых было указано, что горсоветы в уездных городах самостоятельных органов не образуют. Президиумы уисполкомов должны были одновременно являться и президиумами горсоветов/
Ситуация, сложившаяся с горсоветами в начале 1920-х гг. характеризовалась самим губисполкомом, как «явное замирание деятельности». Причем такому положению отчасти способствовали сами уисполкомы, некоторые из которых считали, что организация горсоветов в уездных центрах нецелесообразна, так как они «нежизнеспособны». В уездах установилось мнение о горсоветах, как о ненужных надстройках при уисиолкомах, которые кроме лишних рассуждений не приносят никакой пользы. В губисполком поступали предложения о дополнении и изменении существующего «Положения об уисполкомах и горсоветах». Суть которых сводилась к следующему: горсоветы в губернских и уездных городах, согласно существовавшим положениям, своих исполнительных органов не организовывали, а обслуживались в своей работе президиумом губернского или уездного исполнительного комитета, что безусловно приводило к тому, что горсовету не могло быть уделено достаточного внимания, так как они были заняты работой по руководству всем уездом. Поэтому предлагалось изменить «Положение о горсоветах», предоставив им возможность иметь свой президиум и свой технический аппарат. Такая конструкция горсоветов, по мнению ряда уисполкомоз, была бы более жизненна и подняла бы авторитет горсовета в глазах городского населения.1 Наряду с этим предлагалось увеличить количество членов уисполкомов, вместо і 1 членов и 5 кандидатов избирать 15 членов и 5 кандидатов (9 заведующих отделами и 3 запасных). Для организационного руководства отделами и улучшения работы волисполкомов было предложено избирать президиум уисполкома в составе трех членов уисполкома свободных от совместительства, таким образом свободный президиум мог бы уделять больше времени непосредственному руководству всей работой уезда и осуществлять для этого поездки на места. Все высказанные предложения по организации работы горсоветов и уисполкомов доказывали, что существующее положение в этих органах власти в значительной мере не устраивало многие уезды.
Особенности избирательного процесса формирования местных органов власти
Становление советской власти на местах преследовало конкретную политическую цель, которую еще в январе 1920 г. высказал председатель Тамбовского губисполкома В.А. Антонов-Овсеенко: «Для обязательного проведения всех своих решений, партия и организации на местах ставят себе задачу завоевания своего большинства во всех советах, исполнительных органах и отдельных учреждениях, что и достигается широкой коммунистической пропагандой и агитацией на предвыборных собраниях в советы, а после выборов совета - организацией фракции в нем, выделением бюро фракции, проведением своего большинства в исполком и исключительно коммунистов во главе отделов».
8 февраля 1921 г. Президиум ВЦИК принял постановление «О регулярных перевыборах Советов и о созыве в установленные сроки съездов Советов». Важную роль в упорядочении деятельности советов сыграли принятые 26 января 1922 г, ВЦИКом «Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа», «Положение об уездных съездах, Советах и их исполнительных комитетах», а также «Положение о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах» и «Положение о сельских Советах», А 31 октября 1922 г, новое «Положение о губернских съездах Советов и губернских исполнительных комитетах».
Установленный Конституцией РСФСР 1918 г- трехмесячный срок полномочий депутатов городских и поселковых советов приводил к тому, что советы и их исполкомы должны были значительную часть своего времени отводить на организацию и проведение выборов в ущерб хозяйственной и организационной работе. В связи с этим XI Всероссийский съезд Советов в декабре 1921 г. постановил созыв очередных съездов советов областей, губерний, уездов, волостей, а также перевыборы городских, фабрично-заводских и сельских советов проводить один раз в год.
Выборы должны были регулировать процесс ротации депутатского корпуса советов. Избирательные нормы новой советской политической системы как отрицание буржуазно-демократического парламентаризма были направлены на широкое представительство в советах рабоче-крестьянских масс и подавление эксплуататорских слоев общества- Выборные нормы законодательства предоставляли массам возможно больше революционной инициативы,2
По советской Конституции, правом избирать и быть избранными обладали граждане РСФСР, которым ко дню выборов исполнилось 18 лет, удовлетворяющие следующим условиям;
а) все, добывающие средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом, а также лица, запятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда, как-то: рабочие и служащие всех видов и категорий, занятые в промышленности, торговле, сельском хозяйстве и проч., крестьяне и казакиземледельцы, не пользующиеся наемным трудом с целью извлечения прибыли; б) солдаты советской армии и флота; в) граждане, входящие в категории, перечисленные в пунктах «а» и «б», потерявшие в какой-нибудь мере трудоспособность. По статье 65 не могли избирать в советы и быть избранными в них: а) лица, прибегающие к наемному труду в целях извлечения прибыли; б) лица, живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.; в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; е) лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой; ж) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором.
Нужно принять во внимание, что на момент утверждения V Всероссийским съездом советов этих норм, во-первых, все эксплуататоры для советской республики были еще не прошлым, а вполне реальным настояшим, представлявшим вполне реальную угрозу рабоче-крестьянскому правительству, во-вторых, многие буржуазные элементы имели некоторое представительство в советах, и большевики только начинали приступать к их «орабочиванию» и «оккоммунизации».
Проблемы организационного обеспечения деятельности местных органов власти
Придя к власти, большевики осознали, что реализация поставленных партией целей невозможна без создания собственной управленческой структуры, которая должна была наполняться преданными партийной идеологии кадрами. Проблема кадров сразу стала рассматриваться как главная на всех государственных уровнях. Но приступить к реализации кадровой политики большевики смогли только с началом мирного периода, так как предыдущая работа по комплектованию кадрового состава партийных и советских органов носила ярко выраженный военный характер. Это было оправдано условиями военного времени, когда в первую очередь решались военные задачи военными же методами.
Период гражданской войны серьезным образом сказался на кадровом составе партийных структур. Во-первых; после се окончания партийные организации, особенно в регионах затронутых антоновским восстанием, понесли тяжелые кадровые потери. Например, в Тамбовском и Кирсановском уездах Тамбовской губернии потери во время восстания составили более 75% деревенских партийных работников. Всего в губернии было убито более тысячи коммунистов,1 Во-вторых: персональный состав советских и партийных организаций требовал коренной реорганизации, что было возможно лишь при условии появления большого количества работников на местах. Примером могут служить доклады, поступавшие в губком из уездов, В одном из них говорилось, что уездной партийной организации для перестройки ее работы необходимо как минимум 60 коммунистов, в то время как было прислано только 8." В-третьих: руководящие места в партии заняли люди, которые привыкли к военным методам и вседозволенности в управлении. Такие методы управления преобладали, а контроль за порядком осуществления управления практически не велся. К концу войны слой таких руководителей занимал ведущие позиции в аппарате. Были и другие руководители, однако, можно с уверенностью сказать, что к моменту перехода к нэпу местный руководящий партийный состав представлял собой сложный и неоднородный по СБОИМ взглядам аппарат. Господствующая управленческая психология сформировалась в ходе гражданской войны, и предопределила методы и стиль работы партий но-государственных кадров. Особенно неудовлетворительным было состояние низших управленческих структур. Характеристика низовых руководителей была иллюстрацией к положению в органах власти в целом. Состав низовых организаций был слишком пестрый, как говорилось в отчете одного из членов Козловского укома Тамбовской губернии от февраля 1920 г. «За небольшим исключением всех коммунистов можно разбить на три категории: коммунисты-обыватели, тялкины-ляпкины и просто обросшие мхом»,1 Отчет показывает, что кадровый потенциал, особенно на местах, был крайне слаб. У местных партийных организаций порой попросту некого было выдвигать. Процесс поиска подходящих кадров для укрепления многочисленных слабых и разрозненных парторганизаций стал постоянным.
Первой попыткой упорядочения кадровой политики стала, проводившаяся с июля 1921 г. Всероссийская перепись ответственных работников. Переписи подлежали все партийные и советские кадры. Ее итоги, с точки зрения партийного руководства, показали неудовлетворительный социальный состав кадровых работников, В 45 губерниях, где она проводилась, рабочие среди ответработников составляли 34,6%, крестьяне - 16,3%, служащие - 20,7%, дети рабочих и крестьян - 13,5%, прочие - 14,9%. Среди председателей уисполкомов, секретарей и членов президиумов укомов было много выходцев из других партий. Уровень общеобразовательной подготовки был крайне низок, большая часть кадрового состава не имело необходимой подготовки.1
Следующей была поставлена задача учета и перераспределения существующих кадров, Октябрьский 1921 г, пленум ЦК РКП(б) принял постановление «Об учете ответственных работников и порядке их распределения». В нем отмечалось: «Рациональная постановка учета в настоящее время приобретает особо важное значение, ввиду необходимости наладить правильное распределение работников и максимально целесообразное их использование». Учету подлежали все пригодные для работы члены партпи, как занимающие ответственные посты, так и занимавшие их ранее не менее 6 месяцев, а также работники, вновь выдвигаемые на ответственные должности. На каждого внесенного в списки заводилось личное дело, без предъявления которого президиуму губкома никто не мог быть утвержден в должности.3 Распределение работников, не состоящих на особом учете, производилось в пределах уезда (района) укомом (райкомом) самостоятельно. Перемещение и назначение ответработников производилось только по постановлению президиума губкома. Рядовые работники, прибывающие в распоряжение губкома распределялись заведующим организационным отделом.
