Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятое о юридической деятельности и ее формах
1. Понятие юридической деятельности. 13
2. Понятие правовых форм надзорно-контрольной деятельности
3. Деятельность прокуратуры как специфический вид государственной деятельности .
ГЛАВА 2 Формы юридической деятельности прокуратуры и органов государственного контроля
2. Надзорно-контрольная деятельность прокуратуры и органов государственного контроля
3. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности.
ГЛАВА 3. Прокуратура в условиях правового государства и гражданского общества .
1 .Прокуратура в механизме государственной власти.
2. Взаимоотношения прокуратуры с институтами гражданского общества .
Заключение
Библиография
- Понятие правовых форм надзорно-контрольной деятельности
- Деятельность прокуратуры как специфический вид государственной деятельности
- Надзорно-контрольная деятельность прокуратуры и органов государственного контроля
- Взаимоотношения прокуратуры с институтами гражданского общества
Введение к работе
В процессе исторического развития происходит общественное разделение труда, в силу которого обособляются отдельные разновидности и формы человеческой деятельности, появляется их относительно самостоятельный объект воздействия.
Понимание того, как формируется тот или иной вид деятельности, из какого другого типа деятельности он " вырастает" и каким образом связан с конкретными их разновидностями, важно для рационального использования уже имеющихся знаний в исследовании любого нового вида деятельности1
В настоящее время, ввиду сложности и многогранности категории «деятельность», исследуемой как философией, историей, социологией, психологией, так и другими науками, существующие в отношении нее подходы и взгляды различны и порой весьма противоречивы.
Ведущими, определяющими в обществе являются экономическая и политическая деятельность. Однако юридическая деятельность, являющаяся одновременно и политической, и трудовой, и нравственной деятельностью, занимает среди других разновидностей социальной деятельности особое место. В процессе развития общества происходит дифференциация и обособление в качестве самостоятельных разнообразных типов и видов юридической деятельности, исследование которых имеет важное значение для понимания их специфики. Поэтому не случайно типология, составляющая основу систематики, есть " начало и конец, альфа и омега любой науки'''2.
Актуальность исследования обусловлена тем, что имеющийся значительный научный материал, посвященный конкретным разновидностям
1 См.: Любищев А.А. Проблемы систематики // Проблемы эволюции. Новосибирск, 1%8.Т. 1С.7.
: См.: Ломов Б.Ф. К проблеме деятельности в психологии // Психологический журнал. 1981 Т. 1 „Nu5 .С.7.
юридической деятельности (правотворческой, правоприменительной, контрольно-надзорной, судебной, прокурорской и др.), а также отдельным ее компонентам, нуждается в систематизации и теоретическом обобщении с целью дальнейшего более глубокого и всестороннего уяснения их места и роли в правовой системе общества, для установления объективного соотношения между различными типами и видами юридической деятельности в правовой системе общества.
Рассмотрение теоретико-правовых проблем юридической деятельности органов государственной власти осуществлено преимущественно на основе анализа юридической деятельности органов прокуратуры и органов государственного контроля.
Как правило, вопросы юридической деятельности рассматриваются учеными в рамках юридического процесса, правовых форм осуществления государственных функций, правомерного или противоправного поведения и иных проблем, что вряд ли правильно методологически и ограниченно с теоретической и практической точек зрения.
Исследование конкретных типов и видов юридической деятельности позволяет разработать четкий и вполне определенный понятийный аппарат и теоретические конструкции, в которых адекватно отражались бы фрагменты реальной правовой действительности, имеющие методологическое и методическое значение в создании общей концепции юридической деятельности.
Юридическая деятельность представляет собой разновидность социальной деятельности. Вовлеченная в сферу правового регулирования, социальная деятельность получает несколько иные, политико-юридические качества, позволяющие рассматривать ее в виде самостоятельного типа деятельности.
Ей присущи основные черты, характерные для любой социальной деятельности, - предметность, целесообразность, упорядоченность,
избирательность, системность, планомерность, самоорганизованность и другие. Возникновение и существование каждого типа юридической деятельности объективно обусловлено необходимостью удовлетворения строго определенных общественных потребностей и решения социальных задач.
Каждый из типов юридической деятельности имеет определенную специфику в составе субъектов и участников, характере действий и операций, средствах и способах их осуществления, полученных результатах, внутренних и внешних функциях, психологической напряженности и других наиважнейших аспектах.
Анализ социальной и юридической практики показывает, что интенсивное
" творение" норм права нередко не дает ощутимых положительных
результатов, если оно не подкрепляется соответствующими типами
юридической деятельности: праворазъяснительной, правоконкретизирующей,
правосистематизирующей, правоприменительной, координационной,
контрольно-надзорной деятельностью.
Чрезвычайно важно, - отмечает С.С.Алексеев,- обособить в процессе реализации права деятельность органов, наделенных государственно-властными полномочиями."3
Центральным элементом правового статуса субъекта юридической деятельности, к которым относятся органы прокуратуры, является его компетенция, представляющая собой совокупность всех государственных полномочий, прав и обязанностей, с помощью которых определен круг подведомственных государственному органу вопросов.
Субъектами юридической деятельности являются органы и организации, их должностные лица, наделенные государственно-властными полномочиями на выполнение соответствующих юридических действий и операций. Их предписания и решения носят, как правило, обязательный характер, могут быть обеспечены разнообразными государственными мерами и служат важным
' См.Алексеев С.С.Теория права.Харьков. 1994.С. 1 S3
инструментом государственно-правового воздействия на общественные
^ отношения. Субъект создает (ликвидирует) институции, творит право,
Щ официально упорядочивает юридические предписания, конкретизирует их,
применяет к конкретным фактическим обстоятельствам, осуществляет
государственный контроль и надзор за их реализацией.
Наряду с юридической деятельностью, ее субъекты осуществляют управленческую деятельность, имеющую определенное административное содержание и особый предмет, реализуемую в установленных формах. В отличие от правовой деятельности эта деятельность носит организационный характер, обусловлена структурно-функциональными элементами аппарата конкретного государственного органа, включает в себя такие элементы, как формирование организационных и процессуальных основ деятельности, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и ответственность соответствующих работников.4
Происходящие в стране радикальные перемены в политической и экономической жизни существенно затронули и изменили множество самых
л разных учреждений, начиная от парламента и кончая органами местного
самоуправления. Это неизбежное следствие преобразований, целью которых
является отказ от тоталитарного режима, построение демократического,
правового государства, создание гражданского общества.
* В процессе проводимой судебной реформы развернулась острая дискуссия
и столкновение по существу полярных мнений относительно роли и места прокуратуры в системе государственных органов радикально обновляющейся России, просматривалось стремление к значительному сокращению функций прокуратуры, превращению ее в орган уголовного преследования.
Принципиально различные концепции перспективы развития
Щ прокуратуры, а по существу - содержания осуществляемой ею юридической
деятельности имеют не только теоретическое значение, но и влияют на
4 См..Старилов Ю.Н. Служебное право, М. 19%.С. 162.
состояние правопорядка в обществе, уровень правовой защищенности конкретного человека.
В исследовании юридической деятельности надзорно-контрольных
органов фактором, влияющим на содержание этой деятельности,
определяющим ее границы, является построение правового государства и становление гражданского общества. Это обусловлено сущностью правового государства, в котором устанавливаются границы возможного государственного вмешательства в свободную сферу гражданского общества, а допустимая возможность такого вмешательства регламентируется принципом «запрещено все, что прямо не дозволено правом». Сегодня приобретают большую актуальность вопросы о том, как должна быть организована деятельность государственных органов, в том числе надзорно-контрольных, для того, чтобы такое государство могло быть наиболее развитой правовой формой организации и функционирования власти, адекватно выражающей социально-исторически обусловленную меру свободы в общественных отношениях, существование каких институтов контроля за соблюдением прав человека оно предполагает, как воздействует саморегулирующееся гражданское общество на сложившуюся систему структур и механизмов государства, составной частью которой является юридическая деятельность прокуратуры, в этих и других вопросах.
Указанные обстоятельства вызывают необходимость исследования осуществляемой надзорно-контрольными органами, и в особенности прокуратуры, юридической деятельности, вопросов ее классификации, изучения соотношения правовой деятельности прокуратуры с органами государственного контроля, определения типологии деятельности прокуратуры и т.д., что позволяет выявить тенденции и перспективы развития надзорно-контрольных органов.
Основополагающее значение для понимания поставленных вопросов, определения специфики юридической деятельности прокуратуры, правовых
форм ее реализации, выявления места прокуратуры среди других субъектов правовой деятельности, имеет общая теория государства и права, составной частью которой является общая теория юридической деятельности.
В работе деятельность прокуратуры рассматривается как составная часть юридической деятельности государства, с эффективным осуществлением которой непосредственно связаны структурные и функциональные изменения в государственном управлении, обновление правовой основы государственной и общественной жизни, обеспечение реализации права, укрепление законности и правопорядка, охрана прав и законных интересов граждан.
Органы прокуратуры как субъект юридической деятельности государства осуществляют надзор за исполнением законов от имени Российской Федерации, при этом прокуратура выступает в качестве государственного защитника законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.
Согласно статье 1 Закона Российской Федерации " О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющая от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.
Образование прокуратуры было обусловлено практической потребностью в особом наблюдательном органе, который следил бы за исполнением установлений верховной власти. Общеизвестная, ставшая хрестоматийной характеристика должности прокурора как " ока государева", " блюстителя закона" вполне определенно отражала природу и назначение российской прокуратуры как важнейшего самостоятельного государственно-правового института. " Око государево" было необходимым для преодоления разрыва между законодательной деятельностью и правоприменительной практикой, фактически нередко сводившей на нет намерения законодателя.
Прокуратура является единственным государственным органом, для которого надзор за исполнением законов составляет смысл, сущность и основу деятельности. Именно это обстоятельство выделяет прокуратуру среди других субъектов юридической деятельности и является ее отличительной особенностью.
Исторически сложившаяся в условиях России система органов прокуратуры позволяет рассматривать ее как комплексный и многопрофильный правовой институт. Деятельность прокуратуры связана со всей системой государственного механизма России. Государственно-правовая природа института прокурорского надзора заключается в том, что он способствует укреплению режима законности в сложной сфере государственной деятельности. Борьба с правонарушениями и их профилактика отрекается на общем состоянии законности, повышает роль и авторитет законов, усиливает доверие граждан к государству и его органам.
Органы прокуратуры занимают свое специфическое место среди других органов государства, что обусловлено особенностями ее юридической деятельности.
Объектом работы являются юридическая деятельность как сложное многокомпонентное явление, конкретные правовые формы ее осуществления органами государства.
Новизна изучения правовой деятельности органов прокуратуры обусловлена:
во-первых, проведением в Российской Федерации судебно-правовой реформы, требующей исследования вопроса о месте органов прокуратуры среди других государственных органов, что диссертантом осуществлено путем анализа конкретных юридических форм деятельности органов прокуратуры;
во-вторых, недостаточностью разработанности проблемы юридической деятельности конкретных государственных органов;
в-третьих, потребностью в теоретическом обосновании предложений по совершенствованию юридической деятельности органов прокуратуры;
в-четвертых, актуальности задачи усиления борьбы с правонарушениями и их профилактики.
Цели и задачи исследования
Цель диссертационного исследования состоит в разработке понятийного
аппарата, составляющего теоретико-правовые основы юридической
деятельности надзорно-контрольных органов, и в особенности прокуратуры,
раскрытии ее специфики и особенностей; определение места прокурорского
надзора как формы государственной деятельности в конституционной системе
разделения властей; исследовании понятия и содержания конкретных
правовых форм деятельности прокуратуры в современных условиях;
разработка предложений по совершенствованию отдельных форм юридической деятельности прокуратуры.
Уровень научной разработанности проблемы
Новизна диссертации связана с недостаточной разработанностью в теоретическом и в практическом плане концепции юридической деятельности государственных надзорно-контрольных органов, в том числе прокуратуры, и проявляется как в самом подходе к исследованию поставленной проблемы, как комплексной и многоплановой, так и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что находит выражение в следующих разработанных и выносимых автором на защиту основных положениях и выводах, обладающих определенными элементами новизны:
1. Раскрыта сущность юридической деятельности, как нормативно регламентированной системы последовательно осуществляемых субъектами
II права в установленных процессуальных формах действий, операций, способов и используемых средств, направленных на достижение правовых целей.
2. Впервые осуществлена разработка теоретико-правовых основ
юридической деятельности надзорно-контрольных органов и на этой базе
определена их специфика и особенности.
Показано единство традиционных форм юридической деятельности: правотворчества, правоприменения и надзорно-контрольной деятельности; обосновывана необходимость введения процессуальной регламентации надзорно-контрольной деятельности, позволяющей обеспечить ее эффективность и соблюдение прав участников контрольного производства.
Раскрыто единство теоретико-методологических основ надзорно-контрольной деятельности, осуществляемой органами прокуратуры и органами государственного контроля, и показала необходимость развития их деятельности в условиях проведения социально-экономических реформ.
Выявлены структурное многообразие и многокомпонентный состав надзора прокуратуры за исполнением законов. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, выделенный Законом " О прокуратуре РФ" в самостоятельную отрасль, рассматривается составная часть надзора за исполнением законов,
Доказывается, что в современных условиях деятельность прокуратуры является необходимым звеном в системе государственной власти, сфера осуществления которой в дальнейшем, по мере становления правового государства и гражданского общества как саморегулирующейся системы, будет изменяться.
Практическая значимость и апробация результатов исследования.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что разработанные автором положения могут рассматриваться в качестве подходов
к решению проблемы повышения эффективности прокурорского надзора, а также учитываться при анализе актуальных проблем права, правового государства. Проведенный в диссертации анализ законодательства, регулирующего деятельность органов прокуратуры и других правовых актов, делает возможным использовать соответствующие положения в качестве практического пособия для работников правоохранительных органов. Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в научной и учебной литературе, в преподавании курсов государственного, административного права, прокурорского надзора.
Результаты диссертационного исследования обсуждены и апробированы на заседании кафедры теории и истории права и государства Ростовского юридического института Северо-Кавказской академии государственной службы, всероссийских, региональных и внутривузовских научно-теоретических конференциях в 1997-1999 годах, проводившихся в г.Ростове-на-Дону, Нальчике, Майкопе. Положения диссертации используются в процессе преподавания курсов " Теории государства и права " и " Прокурорский надзор в Российской Федерации" в Северо-Кавказской академии государственной службы и Ростовском юридическом институте СКАГС, Институте управления, бизнеса и права.
Материалы исследования нашли свое отражение в публикациях в Северо-Кавказском юридическом вестнике, а также изложены в учебных пособиях автора: " Прокурорский надзор", издательство "Экспертное бюро", 1998 г. и " Прокурорский надзор", изданной Ростовским юридическим институтом СКАГС в 1999 г.
Понятие правовых форм надзорно-контрольной деятельности
Юридическую деятельность, как и любое явление, необходимо рассматривать в диалектическом единстве ее содержания и формы.
Если содержание позволяет раскрыть совокупность свойств, внутренних элементов и процессов, образующих деятельность, то способы внутренней организации юридической деятельности, ее проявления и содержание вовне находят отражение в понятии правовая форма деятельности (форма юридической деятельности).
Одними из первых попытку решить вопрос о правовых формах деятельности предприняли С.А. Голунский и М.С. Строгович, которые еще в 1940 г. предложили конструкцию о так называемых формах осуществления функций социалистического государства и соответственно определили, что функции государства реализуются законодательством - изданием законов Верховным Советом СССР, управлением ( административной деятельностью) -осуществляемым правительством и ведомственными органами, правосудием -осуществляемым выборными судьями. Таким образом, каждая правовая форма органически связывалась с определенными органами государства.
Дальнейшие теоретические поиски определения форм правовой деятельности привели к выделению ее двух основных форм: правотворчество и правоприменение, в основу такого подразделения положено отношение этих форм деятельности к действующему праву как социальной реальности.
Несмотря на распространенность двухвидовой характеристики правовых форм деятельности, возможно еще более содержательное, более емкое и одновременно более профессиональное унифицирование правовых форм деятельности, рассмотрение в качестве таковых и тех, которые не укладываются в рамки традиционных представлений о правотворчестве и правоприменении.
При рассмотрении данной проблемы следует учитывать многозначность термина «форма». Так, В.П. Тугаринов пишет, что понятие «форма» употребляется «ив смысле внешней границы содержания», и « в смысле внутренней структуры содержания», а также для характеристики « видов одного и того же содержания».
В связи с этим выделяют внутреннюю и внешнюю форму юридической деятельности, рассматривая правовые акты как внешнюю форму выражения, а способ организации, внутреннюю связь элементов ее содержания, т.е. процессуальную форму, - как внутреннюю форму юридической деятельности. Последняя проявляется в регламентированном правовом порядке совершения правотворческих операций и правоприменительных действий, использования определенных приемов и средств осуществления других разновидностей юридической деятельности.25 Таким образом, форма осуществления юридической деятельности, по существу, отождествляется с процессуальной формой.
Так, И.С.Самощенко под правовой формой деятельности понимает однородную по своим внешним признакам деятельность органов государства по осуществлению его функций. Она служит выяснению того, как механизм государства осуществляет свои функции, каким образом государство использует для выполнения своих задач право. К правовым формам он относит: а) правотворческую деятельность; б) оперативно-исполнительную деятельность; в) правоохранительную деятельность26.
С некоторыми особенностями терминологически обозначают и классифицируют правовые формы другие авторы. Так, Н.Г.Александров выделял нормотворческую, управленческо-исполнительную и . правоохранительную.
С.С.Алексеев выделяет контрольно-надзорную деятельность и рассматривает ее как один из элементов правоооеспечительнои правовой формы деятельности, в которую также включает деятельность организационную и правоохранительную. К основным правовым формам, кроме правообеспечительной, он относит правотворческую и правоисполнительную деятельность.
Несколько по-иному рассматривает проблему А.В.Мицкевич. Выделяя в качестве правовых форм правотворческую и правоприменительную деятельность, он рассматривает частью правоприменения контрольно-надзорную деятельность, наряду с правоисполнительной и юрисдикционной правоохранительной деятельностью в узком смысле слова .
М.И.Байтин относит контрольно-ревизионную деятельность не к правовой, а к фактической (организационной) форме деятельности 30. Горшенев В.М. и Шахов И.Б. решение вопроса об отнесении той или иной деятельности к правовой ставят в зависимость от обнаружения в ней признаков, присущих судопроизводству, как « классической правовой форме деятельности». В качестве таковых они выделяют следующие критерии: деятельность должна быть связана с разбирательством юридического дела; она,, осуществляется органами государства; выражается в совершении операций с нормами права; результаты закрепляются в соответствующих процессуальных документах; гарантиями ее осуществления являются урегулированность нормами процессуального права; использование различных методов и средств юридической техники 3I.
Деятельность прокуратуры как специфический вид государственной деятельности
Классификация деятельности прокуратуры относится к недостаточно разработанным проблемам теории права и прокурорского надзора, что отрицательно отражается на правовом регулировании данной деятельности. Это относится прежде всего к самому названию рассматриваемой деятельности.
Теория четко не разграничивает используемые в законодательстве понятия: "деятельность прокуратуры", "функция прокуратуры", "основные направления деятельности прокуратуры", "направления прокурорской деятельности".
Вместе с тем важность определения существа деятельность прокуратуры, выработки понятийного аппарата применительно к специфике осуществляемой прокуратурой деятельности органически связано с понятиями целей, задач и функций прокуратуры, сущности и социальной роли прокуратуры, определения места прокуратуры в структуре органов государства, объекта и предмета прокурорской деятельности, структуры, компетенции прокуратуры, полномочий прокуратуры и средств их реализации.
Научное исследование всех аспектов деятельности прокуратуры приобретает особенно важное значение в современный период реформирования прокуратуры, когда разрабатывается концепция дальнейшего развития этого государственного института, решается вопрос законодательного регулирования ее организации и деятельности.
Цели, задачи, функции, характер деятельности прокуратуры не могут определяться произвольно или с преимущественное ориентацией на зарубежные образцы. Они вызываются к жизни, воплощаются в законодательстве на основании объективных потребностей российского
общества на данном этапе его развития в определенных, социально необходимых результатах деятельности прокуратуры.
Основные из этих потребностей названы в ежегодном послании Президента России " Россия на рубеже эпох": согласованность интересов и законодательства субъектов Федерации с интересами российского государства и федеральной Конституцией; единое правовое пространство; правовая защита граждан, в том числе от произвола государства; утверждение верховенства права, совершенствование законодательства; обеспечение надежного правопорядка; защита предпринимателей от нарушений законов чиновниками и преступных посягательств, развитие институтов гражданского общества 34.
Закон " О прокуратуре Российской Федерации" 1995 г. определяет цели прокуратуры, соответствующие данным долгосрочным потребностям: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, прав и свобод граждан, прав Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, прав предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений (ст.2).
В соответствии с названными целями в законе определены и реализующие их виды деятельности прокуратуры: надзор за исполнением законов участниками правовых отношений, уголовное преследование лиц, совершивших преступления, участие прокуратуры в правотворческой деятельности. В президентском послании обращается внимание на необходимость координации деятельности правоохранительных органов и органов правосудия, способствующей их более действенной работе.
Научное понимание деятельности прокуратуры основывается на общей теории юридической деятельности с учетом специфических особенностей осуществляемых ею функций.
В философии, общественных науках деятельность рассматривается как специфически человеческая форма активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение, производство материальных, духовных благ и форм общения людей, преобразование условий существования общества и общественных отношений. Деятельность представляет собой процесс целенаправленного воздействия субъектов на определенные объекты. Ее структура включает следующие элементы: субъекты, объекты, цель, средства воздействия на объекты, результат 3\
Деятельность прокуратуры - специфический вид государственной деятельности. Государство организует, направляет и контролирует отношения людей и других участников общественных отношений, обеспечивает условия жизнедеятельности и развития общества j6. К основной функции государства относится обеспечение законности и правопорядка.
Прокуратура воздействует на общественные отношения в необходимом государству и обществу направлении не непосредственно. Объект ее воздействия - деятельность участников правовых отношений, которая должна соответствовать требованиям законности. Компетенция прокуратуры , средства реализации ее полномочий устанавливаются законом с учетом ее целей и задач.
Специфика деятельности прокуратуры Российской Федерации ( в сравнении с деятельностью других государственных органов) обусловлена, на наш взгляд, в следующими факторами: 1) особенностями целей и задач прокуратуры; 2) содержанием деятельности прокуратуры ( надзор за исполнением законов участниками правовых отношений, поддержание государственного обвинения в суде государство возлагает только на прокуратуру; 3) особенностями полномочий прокуроров и средств их реализации; независимостью деятельности прокуратуры ( она осуществляет свои полномочия независимо от других государственных учреждений и общественных объединений); 4) особенностями организационного построения субъектов деятельности ( органы прокуратуры составляют единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации), которые предопределяют соотношение полномочий прокуроров всех уровней, спецификой управленческой деятельности в прокурорской системе.
В литературе разных лет обычно повторяются те из названных терминов ( "деятельность прокуратуры", "функция прокуратуры", "основные направления деятельности прокуратуры", "направления прокурорской деятельности"), которые в соответствующее время использовались законодателем. Следует отметить, что исследователи деятельности прокуратуры не выделяли такую категорию, как " правовая ( юридическая) деятельность" прокуратуры, что, на наш взгляд, не позволяло выявить всю специфику и особенности такой деятельности прокуратуры, а также использовать ее для классификации деятельности прокуратуры.
Исторический анализ законодательного регулирования деятельности органов прокуратуры свидетельствует и об отсутствии единообразия как в используемой терминологии, так и в регулировании осуществляемой прокуратурой деятельности.
Надзорно-контрольная деятельность прокуратуры и органов государственного контроля
Применение права - одна из форм государственной деятельности, направленная на реализацию правовых предписаний в жизнь. Путем применения права государство в своей деятельности осуществляет две основных функции: а) организацию выполнения предписаний правовых норм, позитивное регулирование посредством индивидуальных актов; б) охрану и защиту права от нарушения.
На этом основании в литературе выделяют две формы применения права: оперативно-исполнительную и правоохранительную.
Оперативно-исполнительная форма применения права - это властная оперативная деятельность государственных органов по реализации предписаний норм права путем создания, изменения или прекращения конкретных правоотношений на основе норм права. Указанная форма деятельности есть основной способ организации исполнения положительных велений права.
Правоохранительная деятельность - это деятельность компетентных органов по охране норм права от каких бы то ни было нарушений. Цель правоохраны - контроль за соответствием деятельности субъектов права юридическим предписаниям, за ее правомерностью, а в случае обнаружения правонарушения - принятия соответствующих мер для восстановления нарушенного правопорядка, применение государственного принуждения к правонарушителям, создание условий, предупреждающих правонарушение.
Применение права как особая форма реализации отличается от форм реализации права, в виде его соблюдения, исполнения и использования следующими характерными чертами.
Во-первых, по своей сущности применение права выступает как организующая властная деятельность государства, посредством которой упорядочивается общественная жизнь путем установления четких организационных начал взаимоотношений между различными субъектами общественных отношений, сосредоточения решения определенных вопросов в руках компетентных органов.
Эта деятельность связана с особыми приемами разрешения жизненных ситуаций, требует профессиональных знаний, навыков. Учитывая это, государство определяет специальных субъектов, наделяя их властными полномочиями для осуществления подобной деятельности. К ним относятся государственные органы (суд, прокуратуры, милиция и т.д.); должностные лица (Президент РФ, глава администрации, прокурор, следователь и т.д.); некоторые общественные организации.
Граждане не являются субъектами правоприменения, поскольку государство не уполномочило их на эту деятельность. Однако это не умаляет роли граждан в правоприменительной деятельности, поскольку нередко по их инициативе осуществляется применение права.
Применение права - это не просто его осуществление и реализация. Это властная деятельность компетентного органа, которому государство предоставило полномочия на самостоятельную, творческую реализацию права. Цель применения права - удовлетворение не личных потребностей правоприменителей и не только потребностей лиц, реализующих права и обязанности, а потребностей и интересов всего общества. Поэтому правоприменительная деятельность обладает повышенной социальной значимостью по сравнению с другими формами реализации права).
Во-вторых, применение права осуществляется всегда в рамках конкретных правовых отношений, получивших в специальной литературе название правоприменительных отношений. Правовое положение участников в подобных правоотношениях различно. Активная и определяющая роль принадлежит субъекту, обладающему в данном конкретном отношении властными полномочиями, он обязан использовать их на удовлетворение не своих собственных интересов, а интересов других участников правового отношения и направлении разрешения конкретной жизненной ситуации. " Оказать содействие, принудить к реализации правовых норм, возложить ответственность в случае нарушения правовых норм и т.п. - такова задача субъектов правоприменения"60.
Субъект правоприменения - это наделенный государством соответствующей компетенцией активный участник правоприменительных отношений, которому принадлежит ведущая роль в развитии и движении этих отношений в направлении разрешения конкретной жизненной ситуации при помощи акта применения права.
В-третьих, применение права как самостоятельная форма реализации -сложная, поскольку ее осуществление проявляется в сочетании с иными формами реализации (исполнением, соблюдением, использованием) и во взаимном проникновении друг в друга.
В-четвертых, применение права - это не одноактовое действие, а определенный процесс, имеющий начало и окончание и состоящий из ряда последовательных стадий реализации права (установление фактических обстоятельств дела, юридической основы дела и т.д.).
В - пятых, применение права сопровождается всегда вынесением индивидуального правового акта (акта применения права), исходящего от субъекта правоприменения.
В - шестых, правоприменительная деятельность осуществляется в особых, установленных процессуальным законом формах. Это способствует укреплению законности и правопорядка в обществе, обеспечению защиты интересов личности.
Необходимость применения права в определенных сферах общественных отношений диктуется природой и характером этих отношений. В частности: а) когда правоотношение не может появляться без властного веления государственного органа или должностного лица; б) когда возникает спор о праве и стороны сами не могут прийти к согласованному решению или существует препятствие для реализации субъективных прав и юридических обязанностей; в) когда требуется официально установить наличие или отсутствие конкретных фактов и признать их юридически значимыми. Только в судебном порядке, например, можно признать гражданина умершим или безвестно отсутствующим; г) когда общественное отношение в силу его особой социальной или личной значимости должно пройти контроль со стороны соответствующих органов государства с целью проверки его правильности и законности; д) когда совершено правонарушение и лицо привлекается к юридической ответственности.
Все изложенное свидетельствует о том, что применение права -важная форма реализации юридических норм, отличающаяся от иных по своей цели и характеру деятельности.
В юридической литературе нет единства мнений о количестве стадий правоприменения. Разные авторы указывают неодинаковое число. Наиболее убедительным представляется мнение о трех основных стадиях процесса применения права: установление фактический стороны дела; установление юридической основы дела; принятие решения по делу.
Взаимоотношения прокуратуры с институтами гражданского общества
В условиях переходного периода, как известно, наблюдается обострение противоречий, активизируется действие дестабилизирующих факторов, идет отмирание старых, появление новых экономических, социальных, идеологических, государственно-правовых институтов.
Ситуации переходного периода свойственна многовариантность путей решения и самих решений, важных для определения будущей судьбы страны, экономических, социальных и правовых проблем.
Безусловно, как важнейший институт системы государственной правоохраны прокуратура не может сохранять как раз и навсегда данные ей функции, формы, методы, направления своей деятельности. По мере изменения условий социальной действительности, формирования установок правового государства, упрочения законности, повышения правовой культуры будут вноситься необходимые коррективы в деятельность прокуратуры.
В сложной обстановке такого периода задача властных структур состоит в точной диагностике социальной обстановки, выделении факторов, обеспечивающих утверждению прогрессивных тенденций, и использовании данной информации при разработки курса реформирования общества.
С развалом тоталитарной системы традиционное для России отношение к правовым ценностям и институтам по существу не изменилось. Глубинные причины этого коренятся в кризисном состоянии общества. Следует признать, что законности пока не удалось занять подобающее место в социальной политике, в жизни общества. Российская общественность не раз была свидетелем, когда действующий закон игнорировался и применялись « целесообразные», « чрезвычайные», а то и силовые средства.
В таких условиях конституционное установление о том, что Россия является « правовым государством», во многих отношениях остается пока декларативным.
Необходимый для эффективной деятельности тип прокуратуры, ее организация, направления деятельности объективно зависят от социальных, экономических, политических и иных условий жизнедеятельности общества. Из совокупности этих условий следует выделить правовые. Именно они имеют решающее влияние на предназначение и состав функций прокуратуры, пути ее реформирования. Концентрированно эти выражается в состоянии законности в стране.
В условиях правового нигилизма, неисполнения законов органами исполнительной власти и хозяйствующими структурами прокуратура, как орган, осуществляющий от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, в состоянии обеспечить согласованность законодательства и многочисленных правоисполнителей в различных сферах деятельности государства. Прокуратурой отработаны правовые средства надзора за исполнением законов, отказ от которых в условиях пока еще несовершенства судебной системы, неэффективности государственного контроля, продолжающегося процесса совершенствования правового механизма обеспечения законности может существенно ослабить деятельность государства по укреплению законности, защите прав и свобод граждан.
Основным принципом, свойственным прокуратуре в демократическом режиме, является обеспечения прав человека. Исходя из этого, в период реформы были приняты правовые новеллы, существенно изменившие статус прокуратуры: статья 46 Конституции Российской Федерации гарантировала каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе защиту от незаконных действий органов расследования и прокуратуры; ст.ст.22, 23, 25 Конституции установили судебный порядок применения мер процессуального принуждения на предварительном следствии, а с 1992 года до принятия нового УПК действует судебный контроль за законностью арестов; с 1992 года у органов дознания, предварительного следствия и прокурорского надзора появился профессиональный оппонент - защитник -с момента задержания подозреваемого или заключения его под стражу; законодательством о прокурорском надзоре отвергнута идея общего надзора, носившего тоталитарный характер, включая контроль правового поведения граждан; формула « надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в суде» заменена формулой « участие прокурора в рассмотрении дел судами», причем в суде первой инстанции только путем поддержания обвинения на началах состязательности; введение суда присяжных привело к изменению статуса государственного обвинителя как субъекта доказывания; существенно изменилось процессуальное положение прокурора в гражданском и арбитражном процессе путем ограничения оснований вступления в процесс и условий опротестования решений суда; ограничены полномочия прокурора по вмешательству в экономические отношения: прокуратура использует свои полномочия в интересах осуществления экономических реформ, для пресечения, устранения нарушений законности. В Федеральный закон о прокуратуре введена новая глава о надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, при осуществлении которого прокуратура не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий; последовательно осуществлена деполитизация прокуратуры: прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности.
К факторам, определяющим особенности и перспективы развития российской прокуратуры, на наш взгляд, следует отнести: состояние правопорядка и правозащитных механизмов в государстве в данный исторический период; характер взаимодействия прокуратуры с ветвями государственной власти в Российской Федерации; перспективы развития российского федерализма; отечественные традиции обеспечения реализации правовых норм, сформировавшиеся на почве российского национального менталитета (мировоззрения, психологии, правовой культуры); общепризнанные принципы и нормы международного права; рекомендации Совета Европы, ориентированные на западноевропейские стандарты.
Вместе с тем, по нашему мнению, следует выделить два главных вопроса, решение которых позволит определить правовую и социальную природу прокурорского надзора, правовой статус органов прокуратуры, ее задачи и функции в условиях формирования правового государства, перспективы развития. Первый вопрос - о месте прокуратуры среди других государственных органов, а также в системе разделения властей, и второй - о сущности прокурорско-надзорной власти.
Данные вопросы, к сожалению, четко не определены ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе о прокуратуре. Конституция ограничивается лишь указанием на то, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему органов, определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора, прокуроров субъектов Федерации и иных регионов. Федеральный закон повторил эти конституционные положения, что позволяет, на наш взгляд, сделать вывод о том, что прокуратура, будучи единой, централизованной системой, особым видом государственной деятельности, не входит ни в одну из ветвей власти и вообще в систему разделения властей.
