Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1: Теоретические и исторические основы местного самоуправления
1.1: Местное самоуправление как предмет теории права и государства 13
1.2: Эволюция идеи местного самоуправления 30
1.3: Историко-правовые аспекты становления местного само управления 52
ГЛАВА 2: Понятие и содержание местного самоуправления
2.1: Нормативно-правовое определение местного самоуправления 91
2.2: Общая характеристика местного самоуправления как института гражданского общества и условия формирования правового государства 125
ГЛАВА 3. Гарантии местного самоуправления
3.1: Система гарантий местного самоуправления 152
3.2: Основы местного самоуправления как его гарантии 169
3.3: Государственная поддержка и иные гарантии местного самоуправления 196
Заключение 221
Список использованных источников и литературы
- Местное самоуправление как предмет теории права и государства
- Эволюция идеи местного самоуправления
- Нормативно-правовое определение местного самоуправления
- Система гарантий местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации (ст. 12 Конституции РФ). Его положение в политической системе российского общества определяется тем, что местное самоуправление выступает в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей возможность участия граждан в управлении делами государства и общества. Поэтому местное самоуправление конституционно признается формой народовластия (ст. 3 Конституции РФ). В то же время местное самоуправление характеризуется как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения в целях удовлетворения потребностей членов местного сообщества в отдельности и населения муниципального образования в целом. При этом местное самоуправление играет особую роль в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно механизмом его формирования и неотъемлемой частью.
Местное самоуправление - закономерность в процессе социализации государства и демократизации гражданского общества. Этот институт имеет важное значение для гражданского общества и правового государства, так как выступает стабилизирующим фактором их функционирования и взаимодействия.
Именно местное самоуправление, представленное как микромодель гражданского общества, позволяет отразить закономерности и противоречия в развитии как самого гражданского общества, так и правового государства. Местное самоуправление, будучи институтом гражданского общества, одновременно является условием формирования и эффективного функционирования правового государства. Оно неразрывно связано с реализацией принципов (признаков) правового государства, в первую очередь, таких как: народо властие; признание и гарантированность прав и свобод человека и гражданина; разделения властей и других. Наряду с этим местное самоуправление может рассматриваться в качестве одного из элементов механизма ограничения государственной власти, частью системы «сдержек и противовесов».
Местное самоуправление способствует формированию политической культуры граждан и воспитанию нового типа личности, обеспечивая развитие самодеятельности и политической активности на основе приобретения навыков гражданской инициативы, тем самым содействуя становлению жизнеспособного гражданского общества и процветающего правового государства.
Институционализация идеи местного самоуправления - это потребность гражданского общества и историческая традиция демократических государств. Проведение муниципальной реформы в Российской Федерации должно строиться с учетом общих тенденций развития гражданского общества и формирования правового государства.
Вместе с тем, очевидно, что ряд нерешенных до сегодняшнего дня проблем, вызванных экономическими трудностями, политической нестабильностью в России, нередко усугубленных субъективными факторами, значительно снижают эффективность проведения реформы местного самоуправления и реализации его прав.
Процесс реформирования и совершенствования местного самоуправления взаимообусловлен закономерностями развития гражданского общества и правового государства. Эти проблемы имеют общетеоретический характер. Поэтому первостепенной задачей не только науки конституционного и муниципального права, но и теории права и государства на данном историческом этапе является всесторонняя научная разработка проблем местного самоуправления в Российской Федерации, создание целостной системы научных положений, посвященных вопросам его становления и эффективного функционирования с учетом современного уровня правового регулирования, особенностей социально-экономического и политического положения России на основе обобщения и анализа зарубежного и отечественного опыта.
Вышеизложенное предопределяет актуальность разработки теоретических вопросов местного самоуправления.
Уровень научной разработанности темы
Исследование вопросов местного самоуправления имеет в России исторические традиции. Теоретическими источниками, заложившими основы отечественной концепции местного самоуправления, являются труды ученых XIX и начала XX веков: В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, Л. А. Велихова, Б. В. Веселовского, В. Н. Гессена, А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, В. Н. Лешкова, Б. Э. Нольде, М. И. Свешникова и др.
Отдельные аспекты местного самоуправления раскрыты в работах С. С. Алексеева, В. В. Володина, П. П. Глущенко, В. А. Гневко, Ю. А. Гревцова, А. В. Зиновьева, В. Н. Ивановой, В. И. Лысенко, B. Е. Рохчина, И. И. Сигова, Ю. А. Скуратова, В. Д. Сорокина, Л. Б. Тиуновой, Б. Н. Топорнина, Н. А. Шевелевой и др.
Проблемы формирования и функционирования местного самоуправления стали предметом исследования российских ученых В. Ф. Абрамова, C. А. Авакьяна, П. В. Анисимова, Г. В. Атаманчука, Г. В. Барабашева, А. А. Безуглова, Н. С. Бондаря, Д. М. Бородкина, В. И. Васильева, Р. Ф. Васильева, И. В. Выдрина, Л. А. Тригорьяна, Ю. А. Дмитриева, Н. А. Емельянова, А. Р. Еремина, И. П. Ильинского, В. Т. Кабышева. А. Е. Когута, А. Н. Кокотова, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, A. В. Лагуткина, А. И. Лясковского, В. В. Пылина, В. П. Сальникова, Ю. А. Скуратова, А. Я. Сливы, С. Г. Соловьева, Ю. А. Тихомирова, B. И. Фадеева, А. И. Черкасова, К. Ф. Шереметаи, Е. С. Шугриной и др.
Институту местного самоуправления уделено значительное внимание в работах зарубежных авторов, среди которых Д. Борман, Р. Бойтон, Г. Брэбан, Ж. Ведель, Р. Гнейст, Р. Ораверт, К. Дейвис, Р. Драго, Г. Люхтерхандт. И. Мени, С. Монтин, А. Пэюхэнен, П. Слоу, А. Токвиль, Л. Штейн. И. Шумпер, Э. Харлоф и др.
Несмотря на большой научный интерес, который вызывает данная проблематика у отечественных и зарубежных исследователей, многие вопросы должным образом еще не изучены либо остаются дискуссионными. В особенности это касается понятийного аппарата, сущностной характеристики, историко-правового аспекта развития и специфики формирования систем (или типов) и механизма гарантирования местного самоуправления и других.
Объект и предмет исследования
В качестве объекта исследования выступают закономерности развития гражданского общества и правового государства в единстве и во взаимодействии с местным самоуправлением как институтом народовластия.
Предметом исследования являются идейные основы теории местного самоуправления и историко-правовые аспекты формирования его систем (типов); его генетическая, сущностная и аксиологическая характеристика, а также проблемы и пути совершенствования механизма функционирования и гарантирования в условиях становления гражданского общества и правового государства.
Цель и задачи диссертационного исследования
Цель исследования обусловлена потребностями развития теории права и государства в сфере изучения проблем правовой государственности и гражданского общества в неразрывной связи с местным самоуправлением. Она заключается в комплексном, общетеоретическом изучении актуальных вопросов формирования теории и практики институализации идеи местного самоуправления; выявлении его природы, сущности, содержания и ценности; анализе опыта и тенденций современной муниципальной реформы; определения системы и механизма гарантирования местного самоуправления в целях совершенствования его правового регулирования, исходя из закономерностей функционирования правового государства и гражданского общества.
Безусловно, сложный и многоаспектный характер проблем местного самоуправления требует коллективных усилий ученых как общей теории права и государства, так и конституционного и муниципального права и других наук. Поэтому настоящая работа не претендует на исчерпывающее освещение темы.
Цель исследования предопределена кругом задач, решение которых и составляет содержание диссертационной работы. К ним относятся:
-определение положения местного самоуправления в механизме гражданского общества и правового государства;
рассмотрение вопросов эволюционного развития идеи местного самоуправления и выявление идейных основ теории местного самоуправления;
исследование процесса институализации идеи местного самоуправления в историко-правовом аспекте с учетом особенностей формирования различных систем (типов) местного самоуправления;
изучение отечественного опыта функционирования местного самоуправления;
раскрытие природы, сущности, содержания и ценности местного самоуправления в соответствии с современными политико-правовыми и философскими концепциями;
критическое осмысление и определение понятия местного самоуправления на основе международных стандартов и действующего российского законодательства с учетом достижений таких наук, как философия, политология, социология, теория права и государства, а также отраслевых юридических наук;
установление методологических основ исследования гарантий местного самоуправления и развернутой характеристики их системы и видов.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования
Методологической основой диссертационного исследования стал диалектический метод научного познания. Использовались общенаучные, частно-научные и специальные методы: системный, исторический, структурно-функциональный, формально-юридический, сравнительно-правовой и дру гие.
Теоретическую основу составили гуманистические философские учения, прогрессивные правовые концепции, достижения теории права и государства и других юридических наук, а также всеобщей и российской истории.
Применение различных методов и научных достижений в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования во взаимосвязи и взаимозависимости, в целостности и всесторонности, а, в конечном счете, решить поставленные задачи и достичь обозначенную цель.
Нормативная база диссертационного исследования представлена международными и региональными правовыми актами; конституционными и другими законодательными актами Российской Федерации, ее субъектов и зарубежных стран, а также нормативно-правовыми актами местного самоуправления.
Научная новизна работы определяется постановкой актуальных проблем местного самоуправления, а также подходом к их исследованию с учетом степени разработанности. Диссертация представляет собой комплексное многоаспектное исследование общетеоретических вопросов формирования, развития и гарантирования местного самоуправления как института гражданского общества и условия функционирования правового государства на основе изучения эволюции идеи местного самоуправления и практики ее реализации применительно к различным его системам (типам). Процесс формирования местного самоуправления представляется закономерным в развитии правового государства и гражданского общества.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней рассмотрены малоизученные и дискуссионные проблемы, предложены способы их решения, что также предопределяет возможность создания высокоэффективного механизма функционирования местного самоуправления как формы народовластия.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту
Общая характеристика научной новизны диссертационного исследования конкретизируется и дополняется следующими положениями, выносимыми на защиту:
1. Местное самоуправление необходимо рассматривать в качестве предмета теории права и государства в рамках исследования закономерностей развития гражданского общества и правового государства. Местное самоуправление, характеризующееся как право гражданина на участие в управлении делами общества и государства, форма народовластия, механизм общественного и государственного управления, а также являющееся конституционной основой общественного строя, определяется как закономерность функционирования правового государства и гражданского общества.
2. На эволюционное развитие идеи местного самоуправления оказали влияние различные политические и правовые учения (естественного права, утопического социализма и коммунизма, марксистской идеологии и др.). При этом, несмотря на интеграцию самоуправленческой идеи и идеи местного самоуправления, последняя имеет собственную историю развития, начиная от примитивных форм до теоретического осмысления и сложных форм реализации.
3. В зарубежной и отечественной юридическую науке существует множество различных теорий местного самоуправления (общественная, государственная, юридическая и др.). Исторический опыт развития и правовой регламентации местного самоуправления доказывает, что общественная теория местного самоуправление, как правило, носит революционный характер, в то время как государственная теория отражает реальное соотношение между государством и местным самоуправлением и соответствует историческому процессу становления гражданского общества и правового государства.
4. Существующие системы (типы) местного самоуправления, представленные как различные формы институализации идеи местного самоуправления (англосаксонская, романо-германская, иберийская, советская), обуслов . лены закономерностями и особенностями исторического, политического и правового развития конкретных государств, а также воспринятой концепции местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой редкий вид общественно-государственного института, который отличается гибкостью и способностью изменяться в зависимости от конкретных социально-экономических и политических условий, сохраняя свою сущность и свойства.
5. Российская муниципальная реформа, основываясь на традициях дореволюционного местного самоуправления, позитивных моментах советской системы (типа), учитывая зарубежный опыт организации и функционирования местного самоуправления, характеризуется новым этапом, отличающимся специфическими условиями и задачами.
6. Нормативно-правовое определение местного самоуправления, закрепленное Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», соответствует Конституции РФ и международным стандартам, свидетельствует о преемственности предшествующему законодательству, отражает в концентрированном виде основные положения теории местного самоуправления и имеет важное значение в системе правового регулирования.
7. Наиболее целесообразно изучение проблем местного самоуправления с различных методологических позиций (подходов), среди которых перспективными представляются: генетический (социальной и экономической детерминации), субстанциональный (сущностный), системный, аксиологический.
8. Система гарантий местного самоуправления охватывает всю совокупность условий, средств и способов, обеспечивающих его реализацию и защиту. Предлагается научно обоснованная классификация видов гарантий в зависимости от различных критериев (оснований).
9. Механизм гарантирования местного самоуправления включает как внутригосударственные, так и международные гарантии. При этом имеющими самостоятельное значение в системе гарантирования следует признать: принципы и основы местного самоуправления (правовые, территориальные, финансово-экономические, организационные), государственную поддержку, защиту прав местного самоуправления, ответственность за нарушение прав местного самоуправления, институт реализации права местного сообщества на ассоциацию, а также институт реализации права граждан на местное самоуправление.
Теоретическая значимость работы обусловлена тем, что выводы и обобщения, полученные в ходе диссертационного исследования, развивают и дополняют соответствующие разделы теории права и государства, в первую очередь, касающиеся функционирования правового государства и его политического режима, формирования гражданского общества и народовластия. Содержащиеся в диссертации научные предложения, юридические конструкции могут служить в качестве новационных для уточнения и углубления понятийного аппарата рассматриваемой проблемы и для дальнейших общетеоретических и прикладных исследований вопросов местного самоуправления.
Практическая значимость диссертации заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию правового регулирования в сфере функционирования местного самоуправления, возможности использования ряда диссертационных положений в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем права и его реализации, построения правового государства и гражданского общества. Результаты исследования могут представлять интерес для преподавания общей теории права и государства, конституционного и муниципального права, спецкурса, а также для проведения мероприятий по правовой пропаганде и правовому воспитанию населения. Они могут найти применение в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Апробация результатов исследования
Основные теоретические разработки и положения нашли отражение в пяти опубликованных научных статьях, используются в учебном процессе при проведении занятий по общей теории права и государства и муници пального права в Волгоградской академии МВД России. Выводы и предложения сообщались в докладах и обсуждались на международных, вузовских и межвузовских научно-практических конференциях, проводимых на базе Волгоградской академии МВД России, юридического факультета Волгоград- ского государственного университета, Екатеринбургского юридического ин ститута МВД России, а также на заседаниях «круглого стола» при Администрации г. Волгограда.
Местное самоуправление как предмет теории права и государства
Российским федеральным законодательством местное самоуправление декларируется как признаваемая и гарантируемая Конституцией самостоятельная, под свою ответственность и в своих интересах деятельность населения непосредственно или через органы местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») .
При этом можно с полной уверенностью утверждать, что местное самоуправление является важнейшей научной категорией конституционного и муниципального права, выступая особым уровнем теоретического осмысления идеи местного самоуправления, сопряженным с выработкой и дальнейшей эволюцией самоуправленческой теории.
Рассматривая местное самоуправление как предмет муниципального права, В. И. Фадеев считает: «Однако это не означает, что муниципальное право имеет «монополию» на эту сферу общественной жизни. Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и многообразное явление, которое порождает различные подходы к его исследованию"». Соответственно возникает вопрос: могут ли вопросы местного самоуправления рассматриваться в качестве предмета науки теории права и государства?
Общепризнанно, что теория права и государства изучает такие явления общественной жизни, как государство и право, основные закономерности их возникновения и развития, их сущность, назначение и функционирование в обществе, а также особенности политического и правового сознания и правового регулирования .
Предметом теории права и государства служат и многостороннее и сложное взаимодействие государства и права с обществом, их роль и место в общественной жизни. С точки зрения Байтина М. И., предмет теории государства и права составляют: «1) закономерности возникновения, развития и функционирования государства и права; 2) сущность, типы, формы, функции, структура и механизм действия государства и права, правовая система; 3) основные государственно-правовые понятия, общие для всей юридической науки4.»
По мнению А. Б. Венгерова, «к предмету теории государства и права могут быть отнесены не только собственно государственно-правовые явления и процессы, но и те, органически связанные с ними, сопутствующие им стороны общественной жизни, которые позволяют лучше понять эти явления и процессы, оценить воздействие государства и права на другие социальные институты общества3.»
В качестве традиционных вопросов, входящих в содержание предмета теории права и государства можно рассматривать закономерности возникновения, исторического развития движения и функционирования государства и права; единства и соответствия типа государства и права, перехода одного типа государства и права к другому; сочетания в сущности государства и права общечеловеческих и классовых начал; соотношения типа и формы государства и права; формирования и функционирования государственного механизма и системы права; правотворческой и правоприменительной деятельности государства; соотношения нормы права и правоотношения; развития демократии, законности и правопорядка; формирования правового государства .
Вместе с тем необходимо отметить, что диалектика предмета любой науки проявляется с одной стороны в ее стабильности, с другой - в потребности его переосмысления и преобразования. Так, появление или усложнение существующих государственно-правовых явлений стимулирует проведение общетеоретических научных изысканий, что ведет к расширению традиционной проблематики данной науки, к новым направлениям исследований, непосредственно связанных с иными отраслями юридической науки и других общественных наук, основываясь на комплексном подходе в решении научных проблем.
При этом следует признать, что развитие теории права и государства обусловлено как необходимостью фундаментальных исследований, которые не могут быть в полной мере выполнены в рамках отраслевых юридических наук, так и усложнением и увеличением задач, поставленных современным этапом общественного развития перед теорией права и государства.
В настоящее время отечественная теория права и государства переживает особый период, предопределенный изменениями, происходящими в экономической, политической и правовой системах российского общества. Задачи, выдвигаемые в ходе формирования гражданского общества и правового государства, заставляют по-новому взглянуть на многие ставшие привычными понятия, на предмет их соответствия современному этапу развития российского общества, государства и права. Этот процесс обусловлен реальными потребностями, так как адекватное отражение сущности происходящих в государственно-правовой сфере реформ, и основных характеристик, закономерностей развития и взаимозависимости государства и права становится во многом невозможным на базе уже сложившейся в рамках теории права и государства системе понятий. Подходы к правовой и государственной действительности, претендующие на научную новизну, неизбежно вызывают необходимость обогащения традиционных научных понятий, выработки новых общетеоретических положений.
Эволюция идеи местного самоуправления
Теория происхождения идеи местного самоуправления в плане констатации автономности территории, самостоятельности населяющей ее общины, особенностей функционирования местных органов власти не имеет достаточно четкого научного толкования. Определенно можно лишь сказать, что идея местного самоуправления получила соответствующее терминологическое обозначение не так давно - на рубеже XVIII - XIX столетий. Немецкие исследователи Г. Штимпфл и X. Шоллер датируют «рождение» понятия «местное самоуправление» событиями Великой французской революции, что отражает, по их мнению, факт самостоятельности общины по отношению к государству.33
Весьма приблизительное установление времени происхождения термина «местное самоуправление» не лишает возможности констатировать тот факт, что значительно раньше возникла обозначаемая им социальная идея.
В качестве идейного начала местного самоуправления можно рассматривать учение о естественном праве, которое со времен античности является важным философско-идеологическим течением. Эволюционизировавшее от состояния наивных представлений до разветвленной системы научно обоснованных взглядов и правовых принципов естественное право без сомнения оказало существенное воздействие на идею местного самоуправления.
Суть теории естественного права выражается в представлениях о справедливости, которые заключены в общечеловеческих принципах равенства. Значение философии естественных прав состоит в том, что она объясняет и определяет положение человека не только в природном, но и в социальном мире. Как писал Аристотель, справедливость и равенство лежат в основе гражданской общины и регулируют угодные ей отношения.34
Составившие в дальнейшем основу теории народного суверенитета античные понятия равенства, справедливости и свободы приобрели широкое распространение. Реорганизация местного самоуправления в XVIII и XIX вв. непосредственно соприкасалась с избирательной реформой, проводившейся в странах Западной Европы. Французская революция способствовала избранию муниципалитетов всем народом, а не только так называемыми активными (т.е. платившими налог). Реформа избирательной системы в Англии 1885 г., узаконившая всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, увеличила число избирателей на парламентских и местных выборах вдвое.
Идея естественных прав, воплощенная в юридических институтах, усилила самоуправленческую доктрину положениями об участии в осуществлении управленческих функций всех граждан. Если первоначально идея местного самоуправления в основном преследовала цель развития у граждан чувства принадлежности к одному сообществу, то впоследствии она стала употребляться в связи с политическими и личными свободами людей. В этом и проявляется сопряженность философского учения о естественных правах и доктрины местного самоуправления.
На становление идеи местного самоуправления оказали влияние представители утопического социализма и коммунизма (Т. Мор, Т. Кампанелла, Ш. Фурье, Р. Оуэн, А. Сен-Симон и др.), развившие основополагающие принципы организации человеческого общежития - равенства, участия и свободы. Как отмечается в отечественной научной литературе, «большинство теоретических концепций и политических движений, так или иначе связанных с самоуправлением, находились под влиянием социалистических идей».35
Развивавшаяся под воздействием буржуазных просветителей, социалистов, представителей других идейных течений и политических движений, самоуправленческая идея долго не могла обрести окончательного выражения. В законченном виде идея самоуправления была сформулирована К. Марксом, который объяснял социальное бытие граждан действительным участием их в делах государства. Он же сделал вывод о том, что в обществе, которое основано на началах коллективизма и представляет собой «ассоциацию производителей», утвердится «управление народа посредством самого народа».36 В нем нашли отражение положения, раскрывающие сущность идеи самоуправления.
Во-первых, самоуправление - это вид управленческой деятельности, заключающийся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения. Во-вторых, если управление рассматривается как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъекты управления), и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление есть управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.
Влияние на местное самоуправление оказывали не только идеи, ставшие общечеловеческим достоянием, но и взгляды, имевшие ограниченный характер, хотя весьма популярные в свое время. Это, например, идея муниципального социализма, зародившаяся в середине XIX в. в Англии. Муниципальный социализм представлял собой совокупность программных положений и установок, направленных на обеспечение возможно более полной демократизации местной жизни.
Нормативно-правовое определение местного самоуправления
Конституционное признание местного самоуправления известно с момента принятия первых европейских конституций. Особая роль в этом принадлежит французским конституциям (1791, 1793 гг.) и бельгийской конституции 1831 г. Последняя содержала специальную статью, посвященную общинному управлению, и, как отмечают О. Кутафин и В. Фадеев, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавала власть четвертую - муниципальную119.
Почти все современные конституции регламентируют организацию местного самоуправления, однако делают это в разном объеме. В странах с федеративным политико-территориальном устройством национальные конституции обычно фиксируют основные принципы формирования и деятельности местных органов, предусматривая полномочия в области правового регулирования этих вопросов субъектами федерации. Так, в Основном Законе Федеративной Республики Германии указывается, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках своей законной компетенции и на основе законов (п.2 ст. 28) . Однако законодательную компетенцию по правовому регулированию местного самоуправления имеют главным образом федеральные земли.
В США функционирование местного самоуправления регулируется исключительно штатами. При этом степень правового опосредствования различных аспектов местного самоуправления в отдельных штатах отнюдь не одинакова.
В унитарных государствах объем конституционного регулирования также неодинаков. Конституции некоторых государств посвящают местному самоуправлению отдельные главы (разделы или части). Специальная глава (VII) «Местное самоуправление» содержится в Конституции Японии 1947 г.; в Конституцию Испании 1978 г. включен отдельный раздел. А в Конституции Франции в ст. 72 только отмечается, что местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом.
Необходимо отметить, что Европейская Хартия о местном самоуправлении предполагает обязательным лишь признание принципа местного самоуправления внутренним законодательством, желательно в конституции (ст. 2). Таким образом, поскольку закрепляться на конституционном уровне должны только принципиальные самоуправленческие основы, соответственно, конституционного регулирования может быть самым минимальным.
В Российской Федерации местное самоуправление провозглашается одной из основ конституционного строя в силу ст. ст. 3, 8, 9, 12, 15 Конституции РФ. Оно выступает важнейшим конституционным принципом, учреждающим, признающим и гарантирующим управленческую самостоятельность мест, их правотворческую, правоприменительную деятельность, направленную на осуществление этого принципа.
Однако Конституция Российской Федерации не содержит определения местного самоуправления. Она лишь указывает на социальную функцию этого общественно-государственного института, которая состоит в необходимости предоставления населению возможности самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться объектами муниципальной собственности. Законодательная дефиниция местного самоуправления дана в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.
Тем не менее, близость конституционного и законодательного подходов к местному самоуправлению отчетливо просматривается.
Поставленная проблема имеет и дополнительный специфический ракурс: соотношение института местного самоуправления и права граждан на местное самоуправление. Об этом непосредственно можно говорить, обращаясь к документам, связанным с проведением муниципальной реформы в Российской Федерации. Так Государственная Дума Федерального Собрания РФ приняла Постановление от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации» . Название документа указывает на существование права на местное самоуправление, признаваемого Государственной Думой в числе конституционных прав граждан. Близким в этом плане можно считать и Постановление Государственной Думы от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения» , в тексте которого говорится о правах населения «на осуществление местного самоуправления».
«Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления» сформулировано и в названии ст. 3 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправ-ления в Российской Федерации». " О принадлежности населению «конституционного права на осуществление местного самоуправления, то есть права на самостоятельное решение вопросов местного значения», говорится и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»«.2э
Система гарантий местного самоуправления
Являясь институтом гражданского общества и условием правового государства, местное самоуправление характеризуется как признаваемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, предусматривает особую систему взаимообусловленных связями гарантий.
Система гарантий прав местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и юридическую защиту203.
Если гарантирование местного самоуправления характеризуется наличием специального механизма, представленного как функционирование целостной и всеобъемлющей системы гарантий, то элементы любой системы могут быть классифицированы по определенным основаниям (критериям) и сгруппированы в зависимости от их отнесения к соответствующему виду. Необходимо рассмотреть вопрос о видах гарантий местного самоуправления.
Следует напомнить, что в советской юридической литературе предлага-лись различные способы классификации гарантий . Одновременно с понятием гарантий местного самоуправления, в литературе используются понятия гарантий прав и свобод, законности" , применения208, обязанностей209. Представляется, что данные правовые категории могут иметь близкий по своему характеру и содержанию механизм, но будут отличаться особым объектом воздействия.
Специалисты в области государственного и муниципального права выделяют общие (политические, экономические, духовные) и специально-юридические (конституционные и законодательные гарантии) самоуправле-ния на местах в Российской Федерации ; федеральные гарантии (имеющие особый характер и обеспечивающие права, как местных сообществ, так и муниципальных органов, уполномоченных на ведение местных дел) и гарантии субъектов федерации, преследующие цель повысить федеральный стандарт прав и гарантий местного самоуправления .
К общим относятся социально-экономические, политические и духовные (идеологические) гарантии местного самоуправления. Вопрос о природе общих гарантий решен исходя из специфики их социальной обеспеченности. К ним относятся: социально-экономические, обуславливающие материальную сторону реальности местного самоуправления; политические, основанные на возможностях различных формах народовластия; идеологические (духовные) гарантии, создающие определенную нравственную атмосферу в обществе, необходимую для функционирования местного самоуправления.
Социально-экономические, политические и духовные условия, в которых осуществляется местное самоуправление, могут оказывать как позитивное, так и негативное влияние на процесс его развития. Но только позитивные факторы общественного развития оказывают гарантирующее воздействие и стимулируют развитие местного самоуправления.
Удовлетворение основных социально-экономических жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований не может находиться на уровне ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством, прямо зависит от успехов экономического развития общества, от результатов экономической и социальной политики государства. Однако нерешенность многих вопросов в социально-экономической области сдерживает реализацию практических задач в осуществлении хозяйственной самостоятельности муниципальных образований.
Политическими факторами, оказывающими влияние на становление местного самоуправления и его развитие как формы народовластия, выступает и закрепленный в Конституции принцип политического многообразия, политико-правовой режим государства и сама система государственной власти и власти местного самоуправления, в единстве с реализацией политических прав и свобод человека и гражданина.
Одновременно с этим идеологический плюрализм, многообразие взглядов, мнений, учений и т.д., как в целом в гражданском обществе, так и в его местных сообществах, составляет совокупный общественный интеллект, способствует созданию условий для самопознания самоуправленческих основ общества и поиска путей к его самоорганизации и совершенствованию, повышению правосознания и правовой культуры граждан муниципального образования.
В последние годы серьезным фактором, препятствующим развитию сознания граждан нашей страны, стала заметная деградация нравственной культуры общества и его властных структур. Широкое распространение получили факты злоупотребления властью, коррупции, мошенничества, заведомого обмана граждан, невыплаты в срок заработной платы и т.п., как на федеральном, так и муниципальном уровне.
