Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические модели местного самоуправления и историко-правовые аспекты их воплощения в различных правовых системах 14
1.1. Теоретические модели местного самоуправления 14
1.2. Разграничение понятий местного управления, местного самоуправления и муниципального управления 31
1.3. Историко-правовые аспекты воплощения теоретических моделей местного самоуправления в различных правовых системах 49
Глава 2 Институт местного самоуправления как основа построения информационного и гражданского общества 90
2.1. Вопросы интеграции понятий информационного и гражданского общества 90
2.2. Правовые основы обеспечения жизненно важных интересов местного сообщества в информационном и гражданском обществе 101
2.3. Правовые вопросы информационного обеспечения деятельности местного самоуправления в условиях формирующегося информационного и гражданского общества 148
Заключение 184
Библиографический список.. 191
Приложения 224
- Теоретические модели местного самоуправления
- Историко-правовые аспекты воплощения теоретических моделей местного самоуправления в различных правовых системах
- Вопросы интеграции понятий информационного и гражданского общества
- Правовые вопросы информационного обеспечения деятельности местного самоуправления в условиях формирующегося информационного и гражданского общества
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Рост научно-технической вооруженности человечества, кардинальные изменения в сфере производства, обработки и обращения информации, увеличение численности населения, экологические проблемы приводят к радикальным преобразованиям общественных отношений, что не может не отразиться на теоретико-правовой науке.
В настоящее время отечественная теория права и государства переживает особый период, связанный с изменениями, происходящими в экономической, политической и правовой системах российского общества.
Как следует из ежегодного послания Президента РФ к Федеральному Собранию РФ, главной политико-идеологической задачей России является развитие ее как свободного, демократического государства, где в числе самых приоритетных задач выделяется развитие личности и гражданского общества с обширными правами человека на самостоятельность в решении широкого круга вопросов и права на объективную информацию .
Существует ряд институтов и феноменов, которые могут быть отнесены одновременно к сфере государства и к сфере общества, являясь связующими звеньями между ними. Именно таким звеном является местное самоуправление, причем именно нахождение на стыке государства и общества позволяет ему обеспечивать нормальное функционирование формирующегося информационного и гражданского общества и обеспечивать его жизнеспособность.
Институт местного самоуправления - неотъемлемый атрибут демократического государства и формирующегося информационного и гражданского общества. «...Истинная демократия может быть только в малых группах, где все люди хорошо знают друг друга и где легко просматривает-
1 См. Официальный сайт Президента Р.Ф. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 года Москва, Кремль.
4 ся деятельность каждого из ее членов» . Местное самоуправление эффективно, только если существует сильная гражданско-общественная основа самоорганизации со сформированным сознанием в области местного самоуправления.
На совещании «Большой Восьмерки» 22 июля 2000 г. Россия приняла на себя обязательства по обеспечению возможности формирования информационного общества на территории России. Была принята программа «Электронная Россия»2. Программа определяет концепцию формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих информационных ресурсов.
Информатизация в системе местного самоуправления и формирование муниципальных информационных ресурсов - это базис построения информационного и гражданского общества.
Информатизация в системе местного самоуправления приводит к ускорению процессов информационного обмена как внутри поселения между населением и органами местного самоуправления, так и между гражданами и государством. Следствием этого станет повышение эффективности управления, создание принципиально новых возможностей для мониторинга процессов в экономике и обществе, принятию своевременных решений по регулированию разнообразных вопросов, в том числе и вопросов безопасности.
Вышеперечисленные обстоятельства указывают на актуальность и необходимость исследования местного самоуправления с позиции общей теории права и государства, в условиях формирования информационного и гражданского общества.
Во-первых, потому, что институт местного самоуправления представляется наиболее демократичным ответом на вызовы глобализации, за-
1 Н.Н. Моисеев. С мыслями о будущем России. М.: Фонд содействия развитию социальных и политических наук, 1997.
Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 "О федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002-2010 годы)".
5 являющим о необходимости уважения к индивидуальности, неповторимости.
Во-вторых, двойственность природы местного самоуправления, т.е. нахождение на стыке государственной и общественной сфер, позволяет этому институту обеспечивать нормальное функционирование и жизнеспособность формирующегося информационного и гражданского общества.
В-третьих, институт местного самоуправления находится в процессе своего становления и должен вобрать в себя все лучшее из отечественного и зарубежного опыта.
Одной из важных задач стратегии эффективного законотворчества в области местного самоуправления является разработка путей и средств формирования зрелой правовой основы политической системы России в целом, которая обеспечивала бы в условиях формирования информационного и гражданского общества ее всестороннее и полное регулирование с учетом местных интересов. Это, в свою очередь, возможно лишь тогда, когда законотворчество будет опираться на научно-обоснованную методологию анализа социальных факторов, обусловливающих необходимость совершенствования наиболее перспективных форм организации местного самоуправления, когда будет разработан механизм реализации законодательной инициативы, в том числе и местной, когда подготовка законов и нормативных документов будет строиться на основе последних научных выводов юридической науки, когда законодатель будет вооружен методиками контроля эффективности применения закона.
В соответствии с изложенным, актуальным представляется проведение теоретических изысканий с точки зрения эволюции идеи местного самоуправления и историко-правовых аспектов его формирования, характеристик и перспектив развития местного самоуправления в условиях формирующегося информационного и гражданского общества, способствуя его совершенствованию и эффективному функционированию.
Степень разработанности темы. В дореволюционном отечественном правоведении, социологической, исторической науке проблемы местного самоуправления, его история, особо сложные вопросы муниципального права исследовались как в теоретическом, так и в историческом плане такими учеными, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский, Н.М. Корку нов и другими. Активно поднимались и дискутировались вопросы, сохранившие свою актуальность до наших дней: отношения государственной власти и местного самоуправления, принципы централизации и децентрализации социальной организации и их роль в местном самоуправлении, учет местных условий и традиций многонациональной Российской Империи и т.п.
В послереволюционный период отечественной истории интерес к местному самоуправлению не проявлялся достаточно определенно.
В связи с развитием информационного и гражданского общества и вхождения нашей страны в мировое сообщество, в последнее десятилетие местному самоуправлению стало уделяться гораздо больше внимания.
Понятие местного самоуправления, анализ его исторического разви
тия в нашей стране и за рубежом, общетеоретические и методологические
основания исследования актуальных проблем местного самоуправления из
ложены в трудах таких ученых, как С.А.Авакьян, Г.В.Атаманчук,
Г.В.Барабашев, Д.Н.Бахрах, А.А.Безуглов, Ф.М.Бородкин, Н.С.Бондарь,
А.Г.Воронин, В.И.Васильев, Р.Ф.Васильев, Б.Н.Габричидзе,
Ю.А.Дмитриев, Н.А.Емельянов, И.А.Исаева, А.А.Кармолицкий, А.И.Коваленко, Ю.М.Козлов, Б.Н.Краснов, Н.С.Крылова, В.Н.Кудрявцев, А.В.Лагуткин, Л.Е.Лаптева, Г.В.Мальцев, В.М.Манохин, И.И.Овчинников, В.А.Пертцик, И.Ф.Покровский, Н.В.Постовой, Л.А.Ревенко, В.П.Сальников, С.Л.Сергевнини, Л.И.Спиридонов, Ю.А.Тихомиров, К.В.Шеремет, Е.Н.Щендригин, В.И.Фадеев и др.
Особое внимание уделялось вопросам местного самоуправления за рубежом в трудах Е.В.Алферовой, В.А.Баранчикова, В.А.Виноградова, В.В.Еремян И.Г.Животовской, М.А.Краснова, А.А.Одинцовой, и др.
Наиболее интересными, информационно полными, содержащими обширный справочный материал по нормативно-правовым документам и конституциям различных зарубежных государств являются материалы серии «Региональное управление и местное самоуправление» под редакцией видных российских ученых, таких, как В.А.Виноградов, Е.В.Алферова, М.А.Краснов, О.Е.Кутафин, В.В.Маклаков, Б.А.Жебрак, Ю.С.Пивоварова и др., к которым диссертант также обращался при подготовке своей работы.
Проблемы информации, информатизации, права, государства и правового регулирования в информационной сфере разрабатываются в трудах таких ученых, как Бачило И.Л., Батурин Ю.М., Венгеров А.Б., Копылов В.А., Кудрявцев Ю.В., Рассолов И.М. и др.
Таким образом, в настоящее время имеется достаточная научно-теоретическая, методологическая и источниковедческая база для комплексного анализа правовых и организационных основ местного самоуправления, выступающего в качестве важного инструмента построения информационного и гражданского общества.
Объектом исследования выступает комплексный правовой институт местного самоуправления в качестве социально-правового явления.
Предметом исследования является местное самоуправление, которое рассматривается в границах объекта исследования как важный инструмент построения информационного и гражданского общества.
Цель работы заключается в углублении нашего знания о природе местного самоуправления, закономерностях его становления и развития, о его свойствах, а также изучение новых закономерностей в функционировании местного самоуправления, связанного с развитием инновационных технологий в формирующемся новом информационном и гражданском обществе; рассмотреть угрозы жизненно важным интересам человека, обще-
8 ства и государства через «призму местного самоуправления»; проанализировать теоретические и практические правовые проблемы внедрения инновационных технологий на уровне местного самоуправления, а также выработать методические рекомендации по их преодолению.
Сформулированная цель конкретизируется в ряде следующих исследовательских задач:
- проанализировать теоретико-правовые основы местного само
управления в различных странах с учетом характеристик правовых систем
современности и тенденций их развития;
рассмотреть и проанализировать сферы и угрозы защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в условиях формирующегося информационного и гражданского общества;
рассмотреть правовые проблемы информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
выработать предложения, направленные на совершенствование организационных и правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации в условиях формирующегося информационного и гражданского общества.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод и вытекающие из него частнонаучные методы познания: нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический, метод сравнительного правоведения и др. Анализ системы местного самоуправления, раскрытие элементов и установление взаимосвязей проводилось с помощью специальных методов, в первую очередь, методов сравнительного правоведения и нормативно-логического. Особенности организации и правовых основ органов местного самоуправления в условиях формирования информационного и гражданского общества определялись при помощи анализа различных правовых актов, закрепляющих их правовой статус, практики их функционирования.
Источниковую базу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов по теории и истории права и государства, конституционному, муниципальному, информационному и другим отраслям права, а также по философии, политологии, социологии и другим отраслям знаний.
В качестве фактического материала использовались положения Конституции Российской Федерации, Конституций зарубежных стран, законов и иных нормативно-правовых актов, результаты научных изысканий, статистическая информация, материалы периодической печати.
Научная новизна исследования. Проведенное исследование впервые дает возможность взглянуть на вопросы построения гражданского и информационного общества, отметить тенденции к их интеграции в качественно новое общество, информационно-гражданское (со всеми преимуществами гражданского и информационного общества), через призму накопленного опыта в области местного самоуправления.
В диссертации впервые рассматриваются вопросы применения инновационных технологий в системе местного самоуправления, как основы построения информационного и гражданского общества, с учетом актуальных задач развития правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации.
В работе предпринята одна из первых в современном отечественном правоведении попыток комплексного и систематического рассмотрения общетеоретических проблем данной темы на стыке ряда отраслей знания -теории права и государства, истории права и государства, истории политических и правовых учений, конституционного права, муниципального права.
В ходе исследования автором разработаны изменения и дополнения в законодательные акты, ведомственные нормативные правовые акты. Разработана авторская программа информатизации г.Гая и научно-практические рекомендации по созданию муниципальных информационных ресурсов,
10 порядку доступа к этим ресурсам и их использованию, как в интересах органов местного самоуправления, так и в интересах других пользователей государственной власти, хозяйствующих субъектов и населения.
На защиту выносятся следующие положения диссертации:
Существующие системы (модели) местного самоуправления представляются как различные формы институализации идеи местного самоуправления, которые обусловлены историческим, политическим и правовым развитием конкретных государств, а также воспринятой концепцией местного самоуправления, положением личности в обществе и государстве. Местное самоуправление, как динамичный общественный и государственный институт, способен изменятся, сохраняя свою сущность и свойства.
Теоретическое обобщение специфических особенностей института местного самоуправления позволяет отметить важность роли этого института в формировании информационного и гражданского общества.
Местное самоуправление в условиях формирования информационного и гражданского общества - право и действительная способность местных сообществ к управленческой деятельности,1 направленной на решение внутренних общественных дел, на благо населения, где власть принадлежит всем членам сообщества, совместно принимающим решения как непосредственно, так и через выборные органы, поддерживая взаимную аттракцию2, укрепляя рабочие отношения и готовность к сотрудничеству в будущем, на основе инновационных технологий.
Технологии трансформируют жизнь личности, общества и государства за счет ускорения процессов информационного обмена. Отсутствие гражданских ценностей может развивать общество в «античеловеческом» русле. Совместное развитие информационного и гражданского общества
Деятельность участники, которой свободно обмениваются всеми ресурсами деятельности, в том числе и информацией, учитывают мнение друг друга, общаются и оказывают влияние друг на друга, содействуют друг другу и оказывают поддержку, открыто обсуждают противоположные мнения.
Степень взаимной привлекательности и уважения
предоставляет возможность человеку практически влиять на государство в целях удовлетворения собственных интересов.
Анализ состояния информатизации органов местного самоуправления позволяет выделить недостатки в механизме правового регулирования этого процесса, определить пути совершенствования информатизации на уровне местного самоуправления, выработать научно-практические рекомендации по созданию муниципальных информационных ресурсов, порядку доступа к этим ресурсам и их использованию, для создания условий формирования в муниципальных образованиях структур гражданского и информационного общества, способствующих участию населения в осуществлении местного самоуправления.
Авторский проект Программы информатизации г. Гая Оренбургской области.
Теоретическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют отдельные разделы общей теории права и государства, истории политических и правовых учений, муниципального права. Исследуемые в диссертации проблемы местного самоуправления определяют теоретически важный аспект в кругу фундаментальных проблем современной науки о государстве и праве, о соотношении государства, человека, информационного и гражданского общества. Их теоретическое осмысление обусловливает теоретическую значимость и ценность проведенного исследования. Разработка вопросов правового регулирования местного самоуправления как инструмента построения информационного и гражданского общества, обеспечения безопасности на основе инновационных технологий, упрочения институтов демократического самоуправления позволяет ответить на вопрос о смысле и необходимости местного самоуправления.
Практическая значимость. Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы, полученные в ходе исследования, можно ис-
12 пользовать в теории и истории права и государства, истории политических и правовых учений, в отраслевых юридических науках. Анализ самоуправления как инструмента построения информационного и гражданского общества и практическая апробация теоретических конструктов в муниципальном образовании г. Кыштым и г. Гай позволили разработать рекомендации по совершенствованию работы органов местного самоуправления, которые могут найти практическое применение в нормотворческой деятельности государственных органов, в практике местного самоуправления в России. Полученные результаты будут полезны для лиц, занимающихся научной, правотворческой деятельностью, а также для муниципальных и государственных служащих.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется комплексным характером исследования, использованием различных методов научного исследования, соблюдения принципа сопоставления, сравнения и анализа, взятых из независимых источников; основывается на объективном анализе опыта законодательства российского и зарубежных стран, правоприменительной практики, результатов научных изысканий по философии права, по теории и истории права и государства, муниципального права, информационного права и иных отраслевых юридических наук, а также по политологии, социологии, психологии, культурологи как отечественных (дореволюционной, советской и современной России), так и зарубежных исследователей, статистической информации, материалов периодической печати, относящихся к теме диссертационной работы, а также на личном опыте автора исследования.
Апробация и внедрение результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры теории и истории государства и права МНЭПУ. Основные положения диссертации докладывались на: международной научной конференции «Права человека в Росси: декларации, нормы и жизнь (посвященной 50 - летию Всеобщей декларации прав человека)» (1999г., МЭИ, г.Москва); заседании круглых
13 столов в рамках Всероссийского Форума «Молодежь и информационное общество» (2005 г., Российская Академия Наук, г.Москва); на заседаниях городской межведомственной комиссии по созданию и эксплуатации общегородской информационной системы (2003г., 2004г., г.Кыштым, Челябинская обл.); на заседании городского совета депутатов (2005г., г. Гай, Оренбургская обл.). Результаты изысканий диссертанта получили выражение в опубликованных научных работах: одна монография - 13,7 п.л., три брошюры - 1,5 п.л., одна статья - 0,1 п.л. Результаты исследования внедрены: в учебный процесс МНЭПУ; в работу органов местного самоуправления -при непосредственном участии автора диссертации были разработаны нормативные документы, в частности, положение о Городской межведомственной комиссии по созданию и эксплуатации общегородской информационной системы, утвержденное распоряжением главы города Кыштыма Челябинской области и города Гая Оренбургской области, проект Распоряжения Главы Администрации Оренбургской области «об организации работ по созданию региональной информационно-аналитической системы Оренбургской области в рамках мероприятий федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)», краткосрочная областная целевая программа «Развитие телекоммуникационной инфраструктуры органов государственной власти Оренбургской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Оренбургской области на основе построения цифровых сетей передачи данных» на 2006 год, проект положения о Комиссии по информационной безопасности при Администрации Оренбургской области, программа "Информатизация г. Гая на 2006-2010 годы", положение об общественной приемной Главы города Гая. Положения и выводы диссертационного исследования использовались для подготовки учебных программ по курсам «Теория права и государства», «Правоведение».
Объем и структура работы. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к такого рода работам. Ее
14 структура определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Теоретические модели местного самоуправления
Прежде чем перейти к рассмотрению местного самоуправления в рамках теории государства и права хотелось бы объяснить подобный подход.
Рассматривая местное самоуправление как предмет муниципального права, В. И. Фадеев считает: «Однако это не означает, что муниципальное право имеет «монополию» на эту сферу общественной жизни. Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и многообразное явление, которое порождает различные подходы к его исследованию» .
Предметом теории права и государства служат и многостороннее и сложное взаимодействие государства и права с обществом, их роль и место в общественной жизни. С точки зрения Байтина М. И., предмет теории государства и права составляют: «I) закономерности возникновения, развития и функционирования государства и права; 2) сущность, типы, формы, функции, структура и механизм действия государства и права, правовая система; 3) основные государственно-правовые понятия, общие для всей юридической науки»2.
По мнению А. Б. Венгерова, «к предмету теории государства и права могут быть отнесены не только собственно государственно-правовые явления и процессы, но и те, органически связанные с ними, сопутствующие им стороны общественной жизни, которые позволяют лучше понять эти явления и процессы, оценить воздействие государства и права на другие социальные институты общества» .
В настоящее время отечественная теория права и государства переживает особый период, связанный с изменениями, происходящими в экономической, политической и правовой системах российского общества.
Задачи, выдвигаемые в ходе формирования гражданского и информационного общества, заставляют по новому взглянуть на многие ставшие привычными понятия, на предмет их соответствия современному этапу развития российского общества, государства и права. Этот процесс обусловлен реальными потребностями, так как адекватное отражение сущности происходящих в государственно-правовой сфере реформ, и основных характеристик, закономерностей развития и взаимозависимости государства и права становится во многом невозможным на базе уже сложившейся в рамках теории права и государства системе понятий.
Институт местного самоуправления находится на стыке государства и общества и является связующим звеном между ними.
Таким образом, местное самоуправление не может рассматриваться только в качестве предмета наук конституционного и муниципального права, выступая как инструмент развития информационного и гражданского общества. Местное самоуправление предполагает научные исследования с позиций общей теории права и государства2.
Теория происхождения идеи местного самоуправления не имеет четкого научного толкования. Теоретический анализ происхождения, генезиса и сущности любого социального явления должен начинаться с момента возникновения этого явления, оно возникает и проявляет свои потенциальные возможности, а в дальнейшем и основные признаки.
Конечно, если очень постараться можно и саморегулирование в жизни человеческих общностей, переходящих от стадности к родообщинной организации рассматривать как зародыш самоуправления. Никто не может сегодня в точности описать первобытную саморегуляцию, существовавшую тысячелетия назад до возникновения на Земле государственности. Ведь никаких достоверных источников, раскрывающих социальную организацию древнего догосударственного первобытного общества, науке в настоящее время неизвестно. Однако у нас есть возможность познакомиться с жизнью, в том числе и с организацией саморегуляции, традиционного догосударственного общества Дело в том, что и в наши дни некоторые народы, живущие в Африке, Австралии, Океании, Азии, сохраняют родоплеменную организацию, характерную для до государственного периода, и в этом случае саморегуляция есть самоуправление общины, а при условии наделения их властными полномочиями и местного самоуправления. Реальное участие соплеменников в управлении племени зависело от степени демократизма организации этого управления. «Лидерство в племенном обществе является личным и осуществляется только для достижения конкретных целей; отсутствуют какие-либо политические должности, - отмечает в своей книге «Первобытная социальная организация» Элман Сервис, - характеризующиеся реальной властью, а «вождь» здесь скорее влиятельный человек. Внутриплеменная консолидация для совершения коллективного действия, в таком случае, не совершается через аппарат управления. Племя состоит из экономически самодостаточных резидентных групп, которые из-за отсутствия высшей власти берут на себя право себя защищать.
Историко-правовые аспекты воплощения теоретических моделей местного самоуправления в различных правовых системах
Реальное воплощение теоретических идей местного самоуправления в правовых семьях связано с закономерностями и особенностями исторического развития политического и правового характера конкретных государств.
В настоящее время, как правило, используются типологии правовых систем, опирающиеся, главным образом, на конкретно-географические, национально-исторические и технико-юридические признаки права. Наиболее распространенной на сегодняшний день является типология, в основе которой лежит выделение определенной правовой семьи. Здесь правовая семья — категория, которая служит для обозначения совокупности национальных правовых систем, выделенная на основе относительной общности источников, структуры права, имеющих сходство юридических признаков и исторического пути формирования. Существуют различные классификации правовых систем. К. Цвайгерт классифицирует в зависимости от происхождения и эволюции системы, своеобразия юридического мышления, специфики правовых институтов, природы источников права, идеологии и выделяет романский правовой круг, германский правовой круг, скандинавский, англо-американский, социалистический, право ислама, индусское право. А.Х. Саидов классифицирует в зависимости от исторического генезиса правовых систем, системы источников права, структуры правовой системы выделяет: романо-германскую, скандинавскую, латиноамериканскую, правовую семью общего права, мусульманскую, индусскую, семью обычного права, дальневосточную. В работе Р.Давида было разработано деление существующих правовых систем на "семьи" в зависимости от идеологии и юридической техники автор выделял группы правовых систем: романо-германскую семью, англосаксонскую, семью общего права (религиозные и традиционные системы) и семью социалистического права1. В мировой практике сложилось несколько моделей местного самоуправления, в большей или меньшей степени ориентированных на ту правовую семью, к которой принадлежит правовая система данного государства. Следует отметить, что для большинства стран характерна смешанная правовая система с превалированием черт той или иной правовой семьи.
Также хотелось бы отметить, что во многих странах наряду с традиционными формами деятельности органов местного самоуправления активно внедряют новые информационно-коммуникационные технологии.
Особое внимание в правоведческой литературе уделяется системе местного управления и самоуправления Великобритании1. Это обусловлено тем, что именно там зародилась англосаксонская система местного управления и самоуправления, получившая широкое распространение в мире, а также тем, что она оказывает большое влияние на формирование местных представительных органов в странах, освободившихся от колониальной зависимости.
Многие исследователи подчеркивают то обстоятельство, что ее парламентские учреждения оказались столь удачными, по сравнению с другими государствами, главным образом потому, что они являются увенчанием системы самоуправления, которая сделалась интегральною частью национальной жизни.1
Подчеркивая, что местное самоуправление в Великобритании построено по англосаксонской муниципальной системе (типу), требуется согласиться. Отсутствие на местах чиновников, назначаемых правительством, не означает, конечно, что местное самоуправление полностью свободно от государственного (правительственного) контроля. Английские правоведы обосновывают такой контроль монархией. Король единственный источник всей власти, "ветви" которой подконтрольны ему, министры же, контролирующие муниципалитеты, являются слугами короны.
Однако, будучи относительно автономны от центральной власти муниципалитеты находятся под жестким судебным контролем их функционирования в пределах компетенции.2
Мы выделяем ряд характеристик, определяющих признаков, британских органов местного самоуправления: они являются юридическими лицами, обладают полномочиями управленческого характера, финансируются, хотя бы частично за счет местных налогов, руководство ими осуществляется выборными представителями населения. Местное самоуправление США и Канады, в целом воспроизводя многие характерные признаки английской системы, имеет, тем не менее, ряд глубоко своеобразных черт, что обусловлено как историческим развитием этих стран, так и особенностями юриспруденции.
По состоянию на 1992 г. в США насчитывалось 86743 единицы управления, в том числе: 3043 округа (графства), 19296 муниципалитетов, 16666 тауншипов, 14556 школьных округов и 33131 специальных округов3. Присущая местным органам власти и управления особенность заключается в множественности организационных форм их построения как внутри штата, так и от штата к штату.
Корни этого явления лежат в исторически сложившихся в американском обществе традициях, питающих активное самоуправление и самоорганизацию структур власти городов, а также в хозяйственных особенностях территории и этносоциальных различиях ее населения. Наряду с указанными выше типами местных систем управления, в США насчитывается 277 метро-политенских зон, которые образованы из множества муниципальных единиц управления, расположенных вокруг центра города. Такие метрополитенские зоны могут быть небольшими, как, например, Мериден (шт. Коннектикут), включающий несколько местных органов управления и 55 тыс. населения, или такими гигантскими, как Нью-Йорк с его шестьюстами местными системами управления и населением в 11 млн. человек1.
Вопросы интеграции понятий информационного и гражданского общества
События, происходящие в нашей стране и в мире в последнее десятилетие, подтверждают тот факт, что время простых и однозначных решений внутренних и международных проблем безвозвратно ушло. Современное общество переходит к третьей - после аграрной и индустриальной - стадии развития, к новому обществу. Но какое это новое общество?
Россия приняла на себя обязательства по обеспечению возможности формирования информационного общества на территории России. Была принята программа цели и задачи, которой определены с учетом стратегии социально-экономического развития России на период до 2010 года.1
Несомненно, информация и знания становятся все более важным фактором производства, движущей силой экономического развития и процветания общества. Основываясь именно на этой особенности современного общества, многие исследователи и называют его "информационным" (Й. Масуда, Д. Белл, О. Тоффлер) или "обществом знания" (П. Дракер), или обществом, основанным на "информационной экономике" или "экономике знания" (М. Порат). В информационном обществе экономические успехи все больше зависят от наличия и эффективности национальной, региональной, локальной или корпоративной системы инноваций (М. Портер) и налаженной системы непрерывного образования.
В отечественной науке также активно развивается идея информационного общества, в частности Копылов В.А. пишет: «Цивилизация в целом и каждый из нас, в частности, находится в стадии формирования общества нового типа - информационного общества. Социальная система и право как один из основных регуляторов этой системы существенно отстают от тем-пов развития информационного общества...».
Впервые в достаточно отчетливом виде идея информационного общества была сформулирована в конце 60-х - начале 70-х годов двадцатого века. Формулирование термина "информационное общество" приписывает 92 ся профессору Токийского технологического института Ю.Хаяши. В 70-е годы началась конвергенция двух почти одновременно появившихся идеологий - информационного общества и постиндустриализма. Единого определения информационного общества пока не существует. Наиболее содержательными являются формулировки японских специалистов. Контуры информационного общества были обрисованы в отчетах, представленных японскому правительству рядом организаций: Агентством экономического планирования - «Японское информационное общество: темы и подходы», Институтом разработки использования компьютеров - «План информационного общества», Советом по структуре промышленности - «Контуры политики содействия информатизации японского общества». В упомянутых отчетах информационное общество определяется как такое, где процесс компьютеризации дает людям доступ к надежным источникам информации, избавляет их от рутинной работы, обеспечивает высокий уровень автоматизации производства.
По мнению Д.Белла "информационное общество" - это новое название для постиндустриального общества, подчеркивающее не его положение в последовательности ступеней общественного развития (после индустриального общества), а основу определения его социальной структуры - информацию, где информация используется в качестве стратегического ресурса.
Глава японского Института информационного общества И. Масуда отражает общую тенденцию к идеализации его, созданию определенного футурологического мифа. Общество, по его мнению, будет бесклассовым, бесконфликтным. Это будет общество согласия, с небольшим правительством и государственным аппаратом, общество, в котором наибольшую ценность представляет время.
Сегодня многие ученые, вслед за Д.Беллом , О.Тоффлером и д.р. считают, что человеческая цивилизация после аграрной и индустриальной стадии развития вступает в новую - информационную. Рассматривая общественное развитие как «смену стадий» они связывают становление информационного общества с доминированием информационного сектора экономики. По их мнению капитал и труд, как основы индустриального общества, уступают место информации и знаниям в информационном обществе .
К примеру, с точки зрения американского экономиста Т.Стюарта информационный век наступил в 1991 году, когда впервые американские компании больше затратили на приобретение информационной техники, необходимой для манипулирования с информацией (компьютеры и телекоммуникационное оборудование), чем на промышленное оборудование, предназначенное для разного рода действий с материальными предметами (двигатели, турбины, станки и механизмы, машины и т.п.). Как отмечено в работе Костюка В. Н.2 совокупный спрос сдвигается в сторону информационных потребностей, которые все больше индивидуализируются. В США за 1980-1992 гг. доля расходов на информацию возросла в совокупном потребительском спросе с 9,9% до 12,5%, а на продукты питания уменьшилась с 19,9%о до 16,6%. Аналогичные изменения происходят и в других развитых странах.
Правовые вопросы информационного обеспечения деятельности местного самоуправления в условиях формирующегося информационного и гражданского общества
В этом параграфе мы рассмотрим правовые вопросы информационного обеспечения деятельности местного самоуправления в условиях формирующегося информационного и гражданского общества, выявленные в ходе практической апробации в муниципальных образованиях г. Кыштым Челябинской области и г. Гай Оренбургской области.
На основе действующего законодательства, с учетом исследования препятствий и угроз для человека, общества и государства, анализа мирового и отечественного опыта развития местного самоуправления, анализа действующей нормативной и правовой базы в области информатизации с целью выявления ключевых проблем и барьеров в области законодательства и внедрения информационных технологий на уровне местного самоуправления была проведена практическая апробация в муниципальных образованиях г. Кыштым Челябинской области и г. Гай Оренбургской области.
В ходе исследования автором разработаны изменения и дополнения в законодательные акты, ведомственные нормативные правовые акты, а также Проекты Распоряжений главы администрации Оренбургской области, Распоряжений главы города Гая Оренбургской области, Распоряжений главы города Кыштыма Челябинской области1.
В рамках городской межведомственной комиссии по созданию и эксплуатации общегородской информационной системы была разработана система программно-функциональных комплексов (ПФК)2, которые позволяет в зависимости от уровня доступа3:
Иметь представление о структуре органов местного самоуправления.
Иметь данные по социально-экономическому развитию территорий.
Осуществлять свободное получение структурированной информации из общих баз данных, входящих в состав ПФК системы.
Осуществлять хранение и обработку информации, касающейся деятельности предприятий, организаций и учреждений любых форм собственности и хозяйствования (в том числе и без образования юридического лица), располагающихся на территории, а также зарегистрированных на данной территории.
Иметь информацию о коммуникациях строений с сетями теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения, конструктивных и технических характеристиках строения и его благоустройстве.
Иметь информацию об имущественно земельных отношениях при выделении и учете земельных участков
Осуществлять мониторинг арендуемых помещений, арендаторов, сроков аренды, свободных помещений
Осуществлять хранение и обработку информации, касающейся населения муниципального образования.
Иметь доступ к информации о персонале организаций в системах жизнеобеспечения муниципального образования (телефонах, организациях и их адресах, направлениях работы).
Иметь информацию из отдела кадров о воинском учете каждого сотрудника предприятия.
Информационную поддержку специалистов, работающих в "Комиссии по делам несовершеннолетних" и общественных организаций и иных заинтересованных лиц.
Информационную поддержку специалистов, работающих в системе соц. обеспечения общественных организаций и иных заинтересованных лиц
о многодетных семьях (личных данных членов семьи, адресов и информации о детях).
Осуществлять мониторинг субъектов деловой активности, нарушающих природоохранное законодательство, объектов, представляющих экологическую угрозу территории и контроль за ликвидацией очагов экологической опасности1.
Органы местного самоуправления, имеющие подобные разработанные и функционирующие программно-функциональные комплексы окажут комплексное воздействие на все сферы экономики и общественной жизни, что создаст условия для позитивных инвестиционных ожиданий, привлечет общественное внимание и сформирует общественную поддержку со стороны: бизнес сообщества, научных, культурных и образовательных организаций, региональных и федеральных органов власти. А также создаст условия для ускорения процессов внедрения современных информационных технологий во все сферы общественной жизни и бизнеса, что позволит сократить отставание от развитых стран мира, избежать информационной и экономической изоляции от мировой экономики и мирового сообщества, обеспечить динамизм процессов международной интеграции.
Формирование информационного и гражданского общества в России «тормозится» из-за отсутствия единого информационного пространства. Формирование локальных информационных пространств есть шаг на пути к единому информационному пространству Российской Федерации. В настоящее время в муниципальных образованьях Российской Федерации интенсивно осуществляется процесс информатизации деятельности органов местного самоуправления. Выполнение функций органов местного самоуправления невозможно без использования новых ин 1 См. Приложение 1 система ПФК. формационных технологий1, создания территориальных информационных ресурсов и их эффективного использования.
К правовым проблемам, возникающим при создании муниципальных информационных ресурсов, относится отсутствие однозначной законодательной регламентации по следующим вопросам:
обязанности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по обеспечению органов местного самоуправления информацией из государственных информационных ресурсов, если эта информация необходима органам местного самоуправления для выполнения возложенных на них полномочий;
