Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Генезис и общая характеристика указов главы Российского государства 13
1. Указы главы Российского государства в период ХVI – ХХ вв. 13
2. Нормативные указы Президента Российской Федерации в период 1991-1993 гг . 39
3. Общая характеристика указов главы современного Российского государства 58
Глава 2. Современное развития указов главы Российского государства и верховенство закона 77
1. Указы главы Российского государства как инструмент обеспечения законности: потенциал опережающего и делегированного регулирования 77
2. Зарубежный опыт делегированного и опережающего регулирования, осуществляемый главой государства 96
3. Указы Президента Российской Федерации в условиях современного состояния российского законодательства 112
Заключение 139
Список использованных источников
- Нормативные указы Президента Российской Федерации в период 1991-1993 гг
- Общая характеристика указов главы современного Российского государства
- Зарубежный опыт делегированного и опережающего регулирования, осуществляемый главой государства
- Указы Президента Российской Федерации в условиях современного состояния российского законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Возникновение поста Президента Российской Федерации стало следствием масштабных преобразований начала 90-х годов ХХ века. Вместе с тем институт главы государства традиционно занимал центральное место в системе осуществления власти в России, являясь, в том числе важным субъектом правотворчества.
Функции и полномочия главы государства реализуются посредством издания правовых актов. В России многие значимые вопросы жизни общества и государства длительное время регулировались правовыми актами в форме указов. На современном этапе Президент Российской Федерации вправе принимать указы и распоряжения, но именно указами осуществляется наиболее социально значимое нормативное регулирование.
Правотворчество главы государства вполне традиционное явление для правового пространства России. Оно интенсивно развивалось, оказывая значительное воздействие на различные стороны жизни общества, нередко опережая законодательное регулирование. Сфера общественных отношений, урегулированных указами главы государства, в России традиционно велика. Более того, практика «указного права» по вопросам законодательного регулирования начала 90-х гг. прошлого века, возникшая как инструмент оперативного преодоления кризисных явлений, неоднозначно оценивается в юридической науке. Научно обоснованное определение оснований и пределов реализации правотворчества главы Российского государства, в том числе по вопросам законодательного регулирования, с опорой на исторические традиции и с учетом достижений зарубежного опыта, позволяет раскрыть его конструктивное начало.
В Конституции Российской Федерации установлен приоритет федеральных законов над указами Президента России. Вместе с тем законодательная основа определения соотношения указов с федеральными законами отсутствует. При этом традиция решать важнейшие вопросы указами главы государства без значимого влияния представительной власти существует в нашей стране в различных формах несколько столетий. В связи с этим необходимо исследовать правовое регулирование, осуществляемое указами главы государства в контексте их соотношения с законодательством, более того, как инструмент обеспечения верховенства закона.
Нельзя не отметить, что традиционная и современная организация государственной власти характеризуется центральной ролью главы государства. Отсюда необходимость анализа его указов как одного из основополагающих нормативных правовых актов с учетом значимости субъекта правотворчества в общественно-политической жизни страны при стратегической необходимости соблюдения Конституции и федерального законодательства.
Вышеизложенное обусловило необходимость проведения комплексного теоретико-исторического правового исследования становления и развития указов главы Российского государства.
Объектом исследования является практика регулирования общественных отношений посредством указов главы Российского государства с XVI в. по настоящее время, прежде всего дополняющее и «заменяющее» законодательное регулирование.
Предметом исследования выступают указы главы Российского государства, прежде всего дополняющие и «заменяющие» законодательное регулирование, в том числе, имеющие силу закона, их история и современное развитие.
Цель диссертации состоит в комплексном исследовании теоретико-правовых основ и истории развития правового регулирования, осуществляемого указами главы Российского государства, выявлении основных характеристик их соотношения с законодательством, выработке предложений и теоретических обобщений, способствующих совершенствованию нормотворческой деятельности главы Российского государства на современном этапе и укреплению законности.
В связи с этим поставлены следующие задачи диссертационного исследования:
- обобщить теоретические воззрения на природу и характеристики указов главы Российского государства;
- проследить генезис указов главы Российского государства в период XVI – XX вв.;
- исследовать и охарактеризовать становление указов Президента России в период 1991-1993 гг.;
- исследовать соотношение нормативных указов главы Российского государства и общегосударственных законов в истории и современности;
- рассмотреть указы главы Российского государства как инструмент обеспечения законности;
- изучить российский и зарубежный опыт делегированного и опережающего регулирования главы государства;
- проследить преемственность развития указов Президента Российской Федерации в условиях современного состояния российского законодательства.
Методологической основой работы является диалектический метод познания действительности. В ходе диссертационного исследования также использовались как общенаучные методы познания (прежде всего, системный, логический, социологический, аксеологический), так и вытекающие из них частнонаучные методы (анализ и синтез, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, нормативно-логический, формально-юридический и другие).
Теоретической основой диссертационного исследования послужили научные труды по истории государства и права, общей теории государства и права, а также конституционного (государственного) права, отчасти научные разработки по истории, социологии, политологии и другие.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских юристов, посвященные русскому государственному праву и общей теории государства и права: А.С. Алексеева, Е.В. Васьковского, П.Г. Виноградова, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.Д. Градовского, В.М. Грибовского, В.М. Гессена, А.И. Елистратова, Б.А. Кистяковского, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, Л.И. Петражицкого, Г.Ф. Покровского, Г.Ф. Шершеневича и др.
Были рассмотрены классические работы советского периода таких авторов, как С.Л. Зивс, Д.Л. Златопольский, Ф.И. Калинычев, А.И. Ким, М.Г. Кириченко, И.Н. Кузнецов, А.В. Мицкевич, Е.И. Носов, Г.И. Петров, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко, А.А. Тилле, И.Е. Фарбер, Б.В. Щетинин и др.
В работе так же были использованы труды современных государствоведов по вопросам статуса Президента Российской Федерации, его деятельности и взаимодействия с иными высшими органами власти, в частности, С.А. Авакьяна, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Л.А. Окунькова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева.
Особое внимание уделялось исследованиям вопросов правотворчества, соотношению нормативных правовых актов и близких к ним проблемам, прежде всего, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, В.К. Бабаева, С.А. Боголюбова, Н.А. Власенко, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, В.С. Нерсесянца, С.В. Полениной, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова.
В работе использованы исследования иностранных ученых, таких как Ш. Алиев, Ф. Ардан, Р. Арон, И. Бентам, Ж. Ведель, Г. Витковский, Р. Давид, Л. Дюги, Ж.-П. Жакке, К. Жоффре-Спинози и др.
Исследования работ правоведов прошлого и настоящего, посвященных природе, сущности, юридической силе нормативных правовых актов, очень важны для всестороннего анализа нормативных правовых указов Президента Российской Федерации, выявления особенностей, отличительных признаков, юридической силы данных нормативных правовых актов.
С учетом динамичного развития юридической науки в работе использованы результаты диссертационных исследований, в частности, Кичалюк О.Н. Акты Президента Российской Федерации (конституционно-правовой аспект). Саратов, 1999; Мазуров А.В. Указ Президента Российской Федерации как источник права: проблемы теории и практики. М., 1999; Верстов В.В. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации. Краснодар, 2006.
На основе имеющихся научных разработок по теме исследования и с учетом практики президентского нормотворчества в ХХI веке в настоящей работе предпринята попытка проследить историю развития указов главы Российского государства как актов опережающего, а отчасти и заменяющего закон, регулирования. Более того, нормотворчество главы государства рассматривается как инструмент обеспечения верховенства закона. Специфика диссертации состоит в комплексном подходе к определению места, роли и границ регулирования главы государства в истории и современности с позиций обеспечения законности.
Эмпирическую базу исследования составил нормативный материал: конституции Российской Федерации, РСФСР, СССР, стран СНГ и других государств; законы Российской Федерации, СССР и РСФСР, Российской империи; указы и иные акты Президента Российской Федерации, Президентов РСФСР и СССР, некоторых иностранных государств; иные акты Российской Федерации, РСФСР, СССР, Российской империи, Московского царства; практика Конституционного Суда Российской Федерации; акты субъектов Российской Федерации, а также исторические документы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретико-историческом правовом исследовании указов главы Российского государства, прежде всего дополняющих и «заменяющих» законодательное регулирование, концептуальном определении подходов к установлению границ современной модели правотворческой деятельности Президента Российской Федерации, разработке предложений по ее совершенствованию, способствующих обеспечению верховенства закона.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Одной из устойчивых характеристик истории правовой системы России выступает опережение, замена, а в чрезвычайных условиях и отмена действия закона указом царя, императора, Президиума Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета РСФСР. При этом одной из главных социально-правовых целей принятия указов, в том числе их вторжения в сферу законодательного регулирования, в целом ряде случаев объективно являлось обеспечение законности.
2. Указ главы государства во многих случаях становился оперативным решением проблем жизни общества и государства, способом выхода России из кризисных ситуаций в ХVI - XX вв. Вместе с тем в ситуациях глубоких кризисов 1917 и 1991 гг., когда принятие и реализация указов главы государства могло бы способствовать сохранению исторически сложившегося государства, соответствующие указы не были приняты и реализованы.
3. Опыт нормотворчества Президента России в период 1991-1993 гг. включает принятие указов, имеющих силу закона. Принятие соответствующих указов, с соблюдением требований Конституции РСФСР и по поручению законодательной власти, способствовало развитию правовой системы современной России. Подобная практика, реализуемая вопреки нормам Конституции, решениям Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, по своему социальному содержанию неоднозначна, но в правовом аспекте является нарушением принципа верховенства закона. Вместе с тем одним из главных конструктивных итогов президентского правотворчества данного периода стал фактический возврат России к традиционной модели «сильного» единоличного главы государства, активно осуществляющего правовое регулирование ключевых вопросов развития общества и государства, как во исполнение закона, так и в дополнение к законодательному регулированию, в том числе принимая указы, имеющие силу закона. Данная традиционная модель, исторически доказавшая свою эффективность и жизнеспособность в России, в целом включена в действующую Конституцию РФ.
4. Под «законозаменяющим» правотворчеством Президента Российской Федерации предлагается понимать, самостоятельное принятие им нормативных указов в порядке делегированного, либо опережающего регулирования при условии их соответствия Конституции Российской Федерации и непротиворечии федеральному законодательству, а также введение указом главы государства чрезвычайного или военного положения и регулирование общественных отношений указами в условиях одного из названных режимов.
5. Государственно-правовые традиции России и современная практическая потребность нормативного регулирования общественных отношений Президентом России требуют дальнейшего развития его правотворчества с условием четкого законодательного определения границ его осуществления в целях обеспечении верховенства закона. Законодательная регламентация данных вопросов, как и установление самого права издания нормативных указов Президента Российской Федерации в отсутствии закона, а также необходимость последующего приведения указа в соответствие с изменившимся законодательством, предлагается осуществить в федеральном законе о нормативных правовых актах в Российской Федерации с учетом исторического опыта России, а также опыта иностранных государств, прежде всего партнеров России по Таможенному Союзу. В данном законе продуктивно определить соотношение указа и распоряжения Президента Российской Федерации, установив, что распоряжения принимаются по организационно-техническим вопросам, а нормативное регулирование осуществляется только указами.
6. Предлагается дополнить механизм распределения полномочий в Российской Федерации возможностью передачи федеральных полномочий для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации посредством принятия указов Президента Российской Федерации. Соответствующее решение целесообразно закрепить в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ограничить срок его действия двумя годами. В дальнейшем, в случае практического подтверждения эффективности предложенного решения, возможно его закрепление на постоянной основе.
7. Аргументирована необходимость обеспечения стабильности конституционно-правовых статусов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации как основы эффективности их работы в свете, сформировавшихся государственно-правовых традиций России. Реформирование сферы их взаимоотношений, в частности масштабное перераспределение полномочий, не представляется необходимым в настоящее время. При этом не отрицается возможность определенного уточнения «режима правотворчества» Президента России и Правительства России в целях предотвращения коллизий между их актами, не затрагивающего ключевых аспектов взаимоотношений главы государства и высшего исполнительного органа России.
8. Разработанную в российской дореволюционной юридической науке позицию о соприкосновении сфер собственной компетенции верховного управления, осуществляемого главой государства, и компетенции законодательной власти, которое порождает у них конкурирующую компетенцию, предлагается рассматривать как историко-правовое обоснование опережающего президентского нормотворчества в современной России. При этом реализация принципа верховенства закона предполагает, что «законозаменяющий» характер некоторых указов Президента России не должен использоваться как основа и легальное средство «размывания» закона. Учитывая значимость нормативных указов Президента Российской Федерации для обеспечения законности, прав и свобод граждан, введение их в действие со дня подписания нежелательно, а «законозаменяющих» указов – недопустимо.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Концептуальные подходы к проблемам реализации нормотворческой компетенции Президента Российской Федерации, содержащиеся в диссертации, могут быть учтены при совершенствовании правового регулирования, осуществляемого указами главы Российского государства, а также законодательства Российской Федерации.
Выводы и обобщения, содержащиеся в работе, могут применяться в ходе дальнейших исследований указов главы Российского государства, их истории и современности, а также соотношения с другими нормативными правовыми актами.
Материалы исследования могут быть использованы в процессе преподавания таких правовых дисциплин как «Теория права и государства», «История права и государства», «Конституционное право Российской Федерации», чтения лекций, проведения семинаров, подготовки научно-практических и учебно-методических пособий.
Апробация результатов диссертационного исследования
Диссертационное исследование обсуждено на расширенном заседании отдела теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Результаты исследования апробированы в публикациях автора в научных изданиях, в том числе входящих в перечень изданий, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, а также в работе международных и всероссийских научных и научно-практических конференций. Материалы диссертационного исследования использованы в процессе преподавательской деятельности автора.
Структура диссертационного исследования. Структура работы обусловлена поставленными целью и задачами и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и список использованных источников.
Нормативные указы Президента Российской Федерации в период 1991-1993 гг
Возникновение поста Президента Российской Федерации стало следствием масштабных преобразований начала 90-х годов ХХ века. Вместе с тем институт главы государства традиционно занимал центральное место в системе осуществления власти в России, являясь, в том числе важным субъектом правотворчества.
Функции и полномочия главы государства реализуются посредством издания правовых актов. В России многие значимые вопросы жизни общества и государства длительное время регулировались правовыми актами в форме указов. На современном этапе Президент Российской Федерации вправе принимать указы и распоряжения, но именно указами осуществляется наиболее социально значимое нормативное регулирование.
Правотворчество главы государства вполне традиционное явление для правового пространства России. Оно интенсивно развивалось, оказывая значительное воздействие на различные стороны жизни общества, нередко опережая законодательное регулирование. Сфера общественных отношений, урегулированных указами главы государства, в России традиционно велика. Более того, практика «указного права» по вопросам законодательного регулирования начала 90-х гг. прошлого века, возникшая как инструмент оперативного преодоления кризисных явлений, неоднозначно оценивается в юридической науке. Научно обоснованное определение оснований и пределов реализации правотворчества главы Российского государства, в том числе по вопросам законодательного регулирования, с опорой на исторические традиции и с учетом достижений зарубежного опыта, позволяет раскрыть его конструктивное начало.
В Конституции Российской Федерации установлен приоритет федеральных законов над указами Президента России. Вместе с тем законодательная основа определения соотношения указов с федеральными законами отсутствует. При этом традиция решать важнейшие вопросы указами главы государства без значимого влияния представительной власти существует в нашей стране в различных формах несколько столетий. В связи с этим необходимо исследовать правовое регулирование, осуществляемое указами главы государства в контексте их соотношения с законодательством, более того, как инструмент обеспечения верховенства закона.
Нельзя не отметить, что традиционная и современная организация государственной власти характеризуется центральной ролью главы государства. Отсюда необходимость анализа его указов как одного из основополагающих нормативных правовых актов с учетом значимости субъекта правотворчества в общественно-политической жизни страны при стратегической необходимости соблюдения Конституции и федерального законодательства.
Вышеизложенное обусловило необходимость проведения комплексного теоретико-исторического правового исследования становления и развития указов главы Российского государства.
Объектом исследования является практика регулирования общественных отношений посредством указов главы Российского государства с XVI в. по настоящее время, прежде всего дополняющее и «заменяющее» законодательное регулирование.
Предметом исследования выступают указы главы Российского государства, прежде всего дополняющие и «заменяющие» законодательное регулирование, в том числе, имеющие силу закона, их история и современное развитие.
Цель диссертации состоит в комплексном исследовании теоретико правовых основ и истории развития правового регулирования, осуществляемого указами главы Российского государства, выявлении основных характеристик их соотношения с законодательством, выработке предложений и теоретических обобщений, способствующих совершенствованию нормотворческой деятельности главы Российского государства на современном этапе и укреплению законности. В связи с этим поставлены следующие задачи диссертационного исследования: - обобщить теоретические воззрения на природу и характеристики указов главы Российского государства; - проследить генезис указов главы Российского государства в период XVI – XX вв.; - исследовать и охарактеризовать становление указов Президента России в период 1991-1993 гг.; - исследовать соотношение нормативных указов главы Российского государства и общегосударственных законов в истории и современности; - рассмотреть указы главы Российского государства как инструмент обеспечения законности; - изучить российский и зарубежный опыт делегированного и опережающего регулирования главы государства; - проследить преемственность развития указов Президента Российской Федерации в условиях современного состояния российского законодательства. Методологической основой работы является диалектический метод познания действительности. В ходе диссертационного исследования также использовались как общенаучные методы познания (прежде всего, системный, логический, социологический, аксеологический), так и вытекающие из них частнонаучные методы (анализ и синтез, конкретно исторический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, нормативно-логический, формально-юридический и другие).
Теоретической основой диссертационного исследования послужили научные труды по истории государства и права, общей теории государства и права, а также конституционного (государственного) права, отчасти научные разработки по истории, социологии, политологии и другие.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских юристов, посвященные русскому государственному праву и общей теории государства и права: А.С. Алексеева, Е.В. Васьковского, П.Г. Виноградова, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.Д. Градовского, В.М. Грибовского, В.М. Гессена, А.И. Елистратова, Б.А. Кистяковского, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, Л.И. Петражицкого, Г.Ф. Покровского, Г.Ф. Шершеневича и др. Были рассмотрены классические работы советского периода таких авторов, как С.Л. Зивс, Д.Л. Златопольский, Ф.И. Калинычев, А.И. Ким, М.Г. Кириченко, И.Н. Кузнецов, А.В. Мицкевич, Е.И. Носов, Г.И. Петров, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко, А.А. Тилле, И.Е. Фарбер, Б.В. Щетинин и др.
В работе так же были использованы труды современных государствоведов по вопросам статуса Президента Российской Федерации, его деятельности и взаимодействия с иными высшими органами власти, в частности, С.А. Авакьяна, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Л.А. Окунькова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева.
Особое внимание уделялось исследованиям вопросов истории и современности правотворчества, соотношения нормативных правовых актов и близких к ним проблем, прежде всего, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, В.К. Бабаева, С.А. Боголюбова, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, Г.И. Муромцева, В.С. Нерсесянца, С.В. Полениной, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова.
В работе использованы исследования иностранных ученых, таких как Ш. Алиев, Ф. Ардан, Р. Арон, И. Бентам, Ж. Ведель, Г. Витковский, Р. Давид, Л. Дюги, Ж.-П. Жакке, К. Жоффре-Спинози и др.
Исследования работ правоведов прошлого и настоящего, посвященных природе, сущности, юридической силе нормативных правовых актов, очень важны для всестороннего анализа нормативных правовых указов Президента Российской Федерации, выявления особенностей, отличительных признаков, юридической силы данных нормативных правовых актов.
Общая характеристика указов главы современного Российского государства
Положение пункта 3 статьи 90 Конституции РФ о непротиворечии указов и распоряжений Президента Конституции и федеральным законам ориентирует правотворчество главы государства на строгое соблюдение основополагающего принципа российской правовой системы – верховенства закона. Правда, отступления от него имеют место, и это требует дополнительных мер по их преодолению. Например, статьи многих федеральных законов содержат норму – «Предложить Президенту Российской Федерации привести свои акты в соответствие с настоящим законом». Подобного рода корректировка всегда необходима169.
Конституционный Суд РФ в соответствии с пунктом «а» части 2 статьи 125 Конституции РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. Эта же позиция дублируется в пункте «а» части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»170.
В федеральном законодательстве последовательно проводится идея деполитизации конституционного правосудия. Конституционный Суд решает исключительно вопросы права. Впрочем, право и политика довольно тесно связаны и решение может иметь много аспектов. Одним из примеров многоаспектности решений Конституционного Суда можно считать решение спора в пользу Президента России о компетенции между Президентом и Советом Федерации об отрешении Генерального прокурора России от должности и возбуждением в отношении него уголовного дела. Разрешение этого спора по времени совпало с подготовкой Указа Президента Российской
Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447. Федерации «Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей», и первым, кто обвинил судей в пристрастности, был отстраненный Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.И. Скуратов171. Впрочем, данные обвинения сами имеют политическую подоплеку.
Подчеркнем, что именно Конституционный Суд Российской Федерации является основным органом, который контролирует содержание указов и иных актов главы государства с точки зрения их соответствия Конституции РФ.
Кроме Конституционного Суда судебный контроль в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 10 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 года № 1- ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»172 осуществлял Высший Арбитражный Суд. В частности, этой нормой определено, что в первой инстанции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассматривают дела об оспаривании нормативно-правовых актов Президента России, а также дела о признании недействительными его ненормативных актов. Но соответствующая практика по существу отсутствует.
На Верховный Суд Российской Федерации также возложена обязанность по осуществлению судебного контроля. Гражданский процессуальный кодекс от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ в статье 27 содержит перечень гражданских дел, которые рассматриваются Верховным Судом Российской Федерации в качестве суда первой инстанции. В числе дел в пунктах 1, 2 части 1 статьи 27 указаны гражданские дела об оспаривании актов Президента России. Г.П. Ивлев, комментируя данную норму, отмечает, «что исключение, пожалуй, составляют нормативные указы Президента Российской Федерации, проверка конституционности которых отнесена к
Независимая газета. 1999. 2 декабря. Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589; 2003. № 27 (ч. 1). Ст. 2699; 2004. № 13. Ст. 1111. компетенции Конституционного Суда Российской Федерации»173. Однако, на наш взгляд, данный вывод не обоснован, поскольку, как и в ситуации с арбитражными судами, речь идет не о проверке на соответствие конституционности, а о законности указов.
Подраздел III Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» детализирует процессуальную сторону таких дел. В частности статья 245 содержит примерный круг лиц, которые могут обратиться с заявлением - граждане, организации, прокурор. Как и в ситуации с арбитражными судами эта статья содержит оговорку - если рассмотрение этих заявлений не отнесено к компетенции иных судов. Особенностью гражданского судопроизводства по таким делам является то, что к ним не применяются правила заочного производства. По аналогии с конституционным и арбитражным процессами суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. Кроме того, судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу. После вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.
Следует отметить, что специфика реализации судебной власти связана с осуществлением судебного контроля, в т.ч. за актами Президента Российской Федерации. Однако именно Конституционный Суд обладает наибольшими полномочиями в данной сфере, как и значительную практику такого контроля. Именно поэтому основное бремя судебного контроля за этими актами ложится на плечи Конституционного Суда Российской Федерации.
Зарубежный опыт делегированного и опережающего регулирования, осуществляемый главой государства
На практике присутствует проблема, недостаточности связи нормативных указов главы государства с федеральным законодательством. Менее четверти нормативных указов за 2000-ее гг. содержат в преамбуле ссылки на статьи соответствующего федерального закона, послужившие основанием издания указа, в то время как Конституция РФ в качестве основания издания упоминается в чуть более, чем одной четверти нормативных указов Президента России.
Нередко законотворческая практика идет по пути расширительного толкования законодательства, что естественно, не повышает роли закона. При этом законодательные органы с целью расширения сферы законодательного регулирования неоправданно детализируют законы. В свою очередь, законами регулируются и слишком узкие вопросы, требующие совсем иных форм регулирования (например, Федеральный закон от 3 августа 1995 года «О племенном животноводстве», Федеральный закон от 17 декабря 1997 года «О семеноводстве»). По мнению Л.А. Морозовой, здесь уместно воспользоваться такой формой регулирования, как указ Президента или постановление Правительства280.
В итоге, закон теряет свою «престижность», свой «регулятивный вес». Порой правоприменителю вообще не ясно, чем законодательный акт предметно отличается от подзаконного акта. Тем более это сложно, когда речь идет о нормативных указах Президента России.
Необходимо определять, действительно ли надо регулировать те или иные отношения на законодательном уровне, не будет ли более эффективным использование иных правовых актов для достижения поставленной цели? Речь идет о принципе «законодательной экономии».
К числу факторов, снижающих эффективность современного российского законодательства, следует отнести как его громоздкость, так и пробельность. Обстоятельную характеристику сложившейся ситуации дал Президент Российской Федерации В.В. Путин в одном из своих посланий Федеральному Собранию. Он отметил, что существующая нормативно-правовая база «с одной стороны, избыточна, с другой – неполна. Законов принято даже слишком много. Многие из них дублируют друг друга, но в целом ряде случаев, так и не решают, поставленных задач… Огромное число уже принятых норм декларативны, их противоречивость дает возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в такой сфере как закон»
Для правового пространства России известная аморфность форм выражения воли законодателя, чрезмерная детализация законодательного регулирования, либо, напротив, явные пробелы в нем в современных условиях в основном преодолевается. Указы Президента Российской Федерации в этой связи должны занять достойное положение, как средство наиболее оперативного реагирования нормотворческого процесса на общественные потребности на самом высоком после закона уровне.
Выше отмечалось, что указы, действующие на постоянной основе вплоть до их отмены, отличаются от указов «временных», принятых для решения определенной задачи нередко чрезвычайного характера.
Исключительные указы являются разновидностью «законозаменяющих» указов, как и часть временных, принятых в порядке опережающего правотворчества по предметам законодательного регулирования.
Возможна ли классификация указов Президента России по их юридической силе? Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к вопросу о соотношении нормативных правовых актов Президента России между собой. Глава государства издает два вида актов – указы и распоряжения. Конституция Российской Федерации не устанавливает предмета регулирования указов (кроме указов о введении военного или чрезвычайного положения), как и распоряжений. Единственной попыткой на нормативном уровне как-то подойти к проблеме выявления различий между такими формами актов, как указы и распоряжения, было принятие Президентом России 7 июля 1992 года специального акта «О порядке реализации решений Совета Безопасности Российской Федерации»282. Чтобы в ранг «указа» не возводить решения своего совещательного органа по вопросам чисто организационно – технического характера, Президент определил, что решения Совета безопасности, касающиеся организационно-технического и информационного обеспечения его деятельности, оформляются не указами, а распоряжениями.
В целом, распоряжения Президента не относятся к нормативным правовым актам. Фактически же некоторые распоряжения Президента обладают признаком нормативности. Например, распоряжение от 12 октября 2003 года № 471-рп «О порядке выдачи свидетельств о регистрации официальных символов и отличительных знаков в Государственном геральдическом регистре Российской Федерации». В этой связи нельзя однозначно согласиться с мнением о большей юридической силе указа, чем распоряжения283.
Принятые одним субъектом нормативные правовые акты с разным наименованием имеют одинаковую юридическую силу. Речь может идти о большей юридической силе нормативных актов главы государства по отношению с его же ненормативными актами. Согласно распоряжению Президента от 5 февраля 1993 года № 85-рп «О мерах по упорядочиванию подготовки актов Президента Российской Федерации»284 распоряжения как разновидность актов Президента не должны быть нормативными. Отсюда 123 ясно, что указ имеет большую юридическую силу, чем распоряжение, равно как и ненормативный указ. Если же распоряжение содержит нормы права, следует не сопоставлять его по юридической силе с нормативным указом, а ставить вопрос о нарушении соотношения формы и содержания акта. Обратимся к соотношению нормативных указов Президента России между собой. В целом, в юридической литературе все разновидности указов, выделяемые по различным критериям, оцениваются как акты равной юридической силы. Коллизии между ними решаются на основе приоритета специального акта перед общим и последующего над предыдущим.
Попытки установления иерархического приоритета между различными указами предпринимались рядом исследователей. Так, по юридической силе вслед за Налоговым кодексом и иными федеральными законами названы указы Президента в случаях, предусмотренных законом, затем указы Президента, принятые до вступления в силу Налогового кодекса РФ, далее постановления Правительства и т.д.285 Возникает сомнение в существовании формальных оснований для таких выводов. Но вот, любой ли указ имеет одинаковую юридическую силу286, и нет ли специфики «законозаменяющих» указов в части их юридической силы?
Указы Президента Российской Федерации в условиях современного состояния российского законодательства
В 1991 году указы Президента России планировались как обязательные подзаконные акты главы исполнительной власти для реализации своих полномочий. Указы Президента не могли вторгаться в сферу законотворчества. На практике в условиях кризиса начала 90-х годов Президент России принимал указы, имеющие силу закона, как с соблюдением требований Конституции и по поручению законодательной власти, так и вопреки Конституции, решениям Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. Принятие соответствующих указов с соблюдением требований Конституции РСФСР и по поручению законодательной власти способствовало развитию правовой системы современной России. Подобная практика, реализуемая вопреки нормам Конституции, решениям Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, по своему содержанию неоднозначна, но в правовом аспекте является нарушением принципа верховенства закона.
Строго говоря, как Президент, так и Парламент едва ли обладали полномочиями принимать решения о прекращении полномочий друг друга, как и многие принятые в тот период нормативные правовые акты. В итоге в период с 25 сентября 1993 года по 12 декабря 1993 года в России было установлено президентское правление и практически основным источником права стали указы Президента Российской Федерации. Вместе с тем одним из главных конструктивных итогов президентского правотворчества данного периода стал фактический возврат России к традиционной модели сильного единоличного главы государства, активно осуществляющего правовое регулирование ключевых вопросов развития общества и государства, как во исполнение закона, так и в дополнение к законодательному регулированию, в том числе принимая указы, имеющие силу закона. Данная традиционная модель, исторически доказавшая свою эффективность и жизнеспособность в России, в целом включена в действующую Конституцию РФ.
Государственно-правовые традиции России и бесспорная современная практическая необходимость нормативного регулирования общественных отношений Президентом России требуют дальнейшего развития такого регулирования с четким законодательным определением границ его осуществления в целях обеспечении верховенства закона. Законодательное регулирование данных вопросов, как и установление самого права издания нормативных указов Президента Российской Федерации в отсутствии закона, а также необходимость последующего приведения указа в соответствие с изменившимся законодательством, предлагается осуществить в федеральном законе «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» с учетом исторического опыта России, а также опыта ближайших партнеров по Таможенному Союзу. В нем же предлагается определить соотношение указа и распоряжения Президента Российской Федерации, установив, что распоряжения принимаются по организационно-техническим вопросам, а нормативное регулирование осуществляется только указами главы государства.
Нормативные указы Президента Российской Федерации как координатора взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти могли бы дополнить механизм распределения полномочий в Российской Федерации в части передачи федеральных полномочий для осуществления региональным исполнительным органам посредством принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации. Речь идет не о базовом разграничении, а лишь о передачи осуществления части федеральных полномочий регионам. Соответствующее решение могло бы быть закреплено в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ограничено по времени, например, двумя годами. Если его реализация не оправдает себя, такое полномочие главы государства прекратится по истечении названного периода времени без дополнительных шагов со стороны Федерального Собрания. В дальнейшем в случае практического подтверждения эффективности предложенного решения, возможно, его закрепление на постоянной основе. Стабильность конституционно-правовых статусов и компетенции Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации видится основой эффективности их работы в свете государственно-правовых традиций России. Реформирование сферы их взаимоотношений, в частности масштабное перераспределение полномочий, не представляется необходимым в настоящее время. При этом возможно определенное уточнение «режима правотворчества» Президента России и Правительства России в целях предотвращения коллизий между их актами, не затрагивающее ключевых аспектов взаимоотношений главы государства и высшего исполнительного органа России
В российской дореволюционной юридической науке была обоснована позиция о соприкосновении сфер собственной компетенции верховного управления, осуществляемого главой государства, и компетенции законодательной власти, которое порождает у них конкурирующую компетенцию. Предложено рассматривать данную позицию как историко-правовое обоснование опережающего президентского нормотворчества в современной России. При этом современное нормотворчество главы Российского государства выстраивается строго на основе верховенства закона.
Нормативный указ Президента России выступает источником и формой современного российского права, содержит нормы права, обязательные для неперсонифицированного круга лиц. Необходимо отметить тенденцию повышения качества указов Президента Российской Федерации, особое внимание глава государства уделяет их доступности для органов публичной власти и граждан.
Учитывая высокую юридическую силу и большую социальную значимость указов главы государства, введение нормативных указов в действие со дня их подписания нежелательно, а указов, имеющих силу закона или временно восполняющих пробел законодательного регулирования – недопустимо, поскольку не позволяет заинтересованным лицам вовремя ознакомиться с их содержанием.
В настоящее время укоренилась тенденция согласованного взаимодействия ветвей власти в России. Федеральное Собрание оперативно и конструктивно реагирует на инициативы главы государства. Тем не менее, глобальные кризисные явления зримо проявились в начале третьего тысячелетия в современном мире. Поэтому, на наш взгляд, будет целесообразно предусмотреть перечень вопросов, а также случаи и условия, когда возможно издание указов главы государства не просто нормативного, но «законозаменяющего» характера в федеральном законе «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».
Таким образом, преемственность развития указов Президента Российской Федерации видится в их строгом соответствии законодательству при широких возможностях «законозаменяющего» регулирования главой государства, целого ряда вопросов жизни общества и государства, при соблюдении меры регулирующего воздействия, нормативных указов главы современного Российского государства.
