Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. СОЦИАЛЬНО-ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
1. Понятие чрезвычайного законодательства и его конституционно-правовые основы 12
2. Объективная необходимость и причины принятия чрезвычайных нормативно-правовых актов в Российской Федерации: историко-правовой анализ 39
3. Виды чрезвычайного законодательства 57
4. Специфика правовых отношений, возникающих на основе действия чрезвычайного законодательства 79
Глава 2. МЕСТО И РОЛЬ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СИСТЕМЕ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ.
1. Правовой режим в условиях введения чрезвычайного положения 93
2. Органы исполнения чрезвычайного законодательства 122
3. Правовой статус граждан в условиях чрезвычайного положения 143
4. Факторы эффективной реализации чрезвычайного законодательства 162
Библиография 184
- Понятие чрезвычайного законодательства и его конституционно-правовые основы
- Объективная необходимость и причины принятия чрезвычайных нормативно-правовых актов в Российской Федерации: историко-правовой анализ
- Правовой режим в условиях введения чрезвычайного положения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Курс на построение в России правового государства требует кардинального реформирования всех сфер общественной жизни. Проводимые преобразования во многом не дали ожидаемых результатов и породили ряд негативных явлений: примат «политической целесообразности» над правом, разбалансированность государственной системы, противостояние властных структур, тенденции сепаратизма, национализма и экстремизма, рост преступности, затяжной социально-экономический кризис и т.д. Назрела острая необходимость в создании эффективной законодательной базы в области защиты основ конституционного строя, механизма поддержания безопасности государства и населения России1.
Важнейшим его элементом выступает институт чрезвычайного законодательства. Накопленный нашим государством опыт в деле восстановления конституционного порядка на своей территории, разрешения межнациональных, межконфессиональных, региональных конфликтов, преодоления последствий природно-техногенных аварий весьма богат и разносторонен.
Вопросы безопасности стали активно разрабатываться на государственном уровне с конца 80х гг., когда резко обострились многогранные негативные процессы, ставящие под угрозу существование основополагающих социальных ценностей - личности, общества и государства. Именно они привели к развалу СССР, экономическому кризису и межнациональной конфронтации. Сумгаит, Тбилиси, Фергана, Абхазия, Нахичевань, Баку, Душанбе - таков неполный перечень конфликтных событий за «перестроечное» время, предопределивших частое обращение органов государственной власти к институту чрезвычайного положения.
В Российской Федерации проблема чрезвычайного законодательства приобрела особое социально-политическое звучание в период 90х гг. Это свя-
1 См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №2. Ст. 170.
зано, прежде всего, с образованием на территории Чечни криминально-террористического анклава, в котором господствовали произвол, беззаконие, попрание элементарных прав человека; вооруженным вторжением боевиков-ваххабитов в Дагестан с целью свержения там законной власти; волной страшных террористических актов в Буйнакске, Волгодонске, Москве, потрясших своею масштабностью всю мировую общественность; введением режима чрезвычайного положения в Северной Осетии и Ингушетии в 1993-94гг., Москве в октябре 1993г. Отмеченные выше, а также некоторые другие трагические события последнего десятилетия нуждаются в правовой оценке, поскольку опасность социальных потрясений еще не миновала.
Актуальность исследования средств и методов обеспечения безопасности российской государственности определяется, кроме того, тенденциями развития международных отношений и реалиями геостратегического положения России (экспансия международного терроризма, наркобизнеса и исламского экстремизма с Ближнего Востока и Средней Азии, расширение НАТО, очаги локальных войн и вооруженных конфликтов в непосредственной близости от российских границ и т.п.). Активизируются усилия ряда государств, направленные на ослабление позиций Российской Федерации в политической, экономической, военной и других областях, что подрывает международную безопасность и стабильность. Оставшись экономически и социально ослабленной после распада СССР, Россия не располагает сегодня таким потенциалом, который способен гарантированно обезопасить ее интересы от всех возможных угроз и кризисных состояний. Потребовалось новое чрезвычайное законодательство, предусматривающее современные механизмы разрешения внутренних и внешних социальных проблем.
К сожалению, оно оказалось бессистемным и противоречивым. В нем отсутствуют единые подходы к определению чрезвычайных ситуаций, расплывчаты меры их локализации и пресечения, нечетко сформулированы полномочия государственных органов по их предупреждению, неконкретно урегу-
лирован порядок применения соответствующих сил и средств. В текстах чрезвычайных законов используется несогласованная терминология, имеются разночтения, и в целом не создана единая система правового регулирования в условиях чрезвычайного положения. Вот почему нужны научно обоснованные рекомендации по совершенствованию правотворческой и правоприменительной деятельности соответствующих органов, направленные на повышение роли и значения чрезвычайного законодательства.
Степень его изученности отечественным правоведением невелика. Исследования в этой области в основе своей носят узкоотраслевой характер. Анализ общетеоретической литературы показывает, что ни монографических, ни диссертационных работ по вопросам чрезвычайного законодательства нет. Предлагаемая диссертация является попыткой восполнить этот пробел. Сказанное выше определяет актуальность и практическую значимость темы, необходимость ее научного осмысления.
Цель диссертации заключается в комплексном теоретическом исследовании российского чрезвычайного законодательства как целостной проблемы современной правовой действительности, в изучении его сущности, назначения и юридической природы, обобщении накопленных по этому вопросу данных науки и практики, выработке научно-практических предложений и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию системы нормативно-правовых актов чрезвычайного характера.
Для достижения поставленной цели определены следующие основные задачи:
проанализировать современное состояние и тенденции развития российского законодательства, показать место и роль в его системе чрезвычайных нормативно-правовых актов;
сформулировать определение чрезвычайного законодательства, указать его признаки и социальное назначение, отграничить от иных правовых явлений;
определить правовую природу и механизм издания чрезвычайных законов, раскрыть их соотношение с текущим законодательством;
исследовать в общетеоретическом, политическом и историческом плане причины и предпосылки принятия чрезвычайных нормативно-правовых актов в Российской Федерации, показать чрезвычайное законодательство как объективный результат развития общества и государства;
обосновать необходимость существования в правовой системе государства «массива» чрезвычайного законодательства, как средства, обеспечивающего законность и правопорядок в экстремальных условиях, защиту прав и свобод граждан от неправомерных ограничений;
выявить функциональные возможности чрезвычайного законодательства в устранении угрозы безопасности граждан и основ конституционного строя сквозь призму особого правового режима чрезвычайного положения;
проанализировать степень соответствия российского законодательства о чрезвычайном положении принципам международного права;
выяснить факторы, оказывающие существенное влияние на уровень эффективности реализации чрезвычайного законодательства.
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач соискатель использовал концептуальные положения диалектико-материалистического метода познания. Помимо общенаучных, использовались и частные методы: системный, функциональный, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.
Эмпирической основой исследования стали действующее российское законодательство, международные документы и материалы правоприменительной практики, относящиеся к предмету исследования.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых по общей теории права: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, А.Б. Венгеро-ва, Н.В. Витрука, А.П. Герасимова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.В. Маль-ко, Н.И. Матузова, А.С. Пашкова, СВ. Полениной, И.Н. Сенякина, Ф.Н. Фат-
куллина, P.O. Халфиной, и других; отраслевых юридических наук: С.А. Анике-енко, Д.Н. Бахраха, И.В. Гончарова, В.Н. Григорьева, А.В. Грязнова, А.Н. Дом-рина, Д.А. Ковачева, A.M. Ларина, В.О. Лучина, В.М. Манохина, Л.А. Морозовой, И.Л. Петрухина, В.И. Радченко, Ю.Н. Старилова, С.Д. Хазанова, В.Е. Чир-кина, В.М. Чхиквадзе, Т.Э. Шуберт, Б.С. Эбзеева и других.
Значительную помощь при разработке темы оказали работы историков государства и права, среди которых особо следует отметить публикации О.Г. Александрова, Н.Ф. Бугай, В.Н. Данилова, Ю.М. Понихидина, В.Б. Романовской, Ю.П. Титова.
При написании диссертации автор использовал работы таких классиков отечественного дореволюционного правоведения как А.С. Алексеева, В.М. Гес-сена, В.О. Дерюжинского, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, Н.М. Коркуно-ва, Я.М. Магазинера, М.К. Палибина, И.Т. Тарасова.
Научная новизна диссертации заключается в том, что соискателем проведено одно из первых в общей теории права комплексное монографическое исследование природы чрезвычайного законодательства, его роли и объективной необходимости, проанализированы различные аспекты данной проблемы, которые недостаточно изучены отечественной правовой наукой. При обосновании своей позиции по ряду дискуссионных вопросов юридической науки диссертант стремится выдвинуть новые, дополнительные аргументы.
Новизна работы находит непосредственное выражение в выносимых на защиту основных положениях:
1. Объективная необходимость в принятии чрезвычайных нормативных правовых актов обусловлена предпосылками политического, социально-экономического, правового, природного, техногенного и иного характера. Эффективное использование чрезвычайного законодательства будет весьма затруднительно без детального анализа причин его издания в историческом плане, в различные периоды истории государства Российского. Подобное исследование позволяет точнее сформулировать условия применения чрезвычайного законода-
тельства в свете современных проблем, определить правомерность и допустимость осуществления чрезвычайных мер и методов государственной властью.
В диссертации сформулировано авторское определение чрезвычайного законодательства как системы исключительных нормативно-правовых актов, которые регулируют общественные отношения в условиях вводимого на всей территории страны или в отдельных ее местностях особого правового режима осуществления государственной власти (чрезвычайного или военного положения), допускающего создание временных чрезвычайных органов с концентрацией властных полномочий, ограничение прав и свобод граждан в интересах обеспечения их безопасности и охраны основ конституционного строя России.
В работе дана видовая характеристика чрезвычайных нормативно-правовых актов; выделены новые критерии для их классификации, а также детализированы уже известные науке с учетом изменений, происшедших в российском законодательстве за последние годы.
В системе чрезвычайного законодательства следует четко отграничивать и соответственно развивать по отдельным направлениям как минимум три абсолютно самостоятельных вида в зависимости от специфики предмета и методов правового регулирования - законодательство о военном положении (направленное на защиту общества и государства от какой-либо внешней угрозы), законодательство о чрезвычайном положении (в целях обеспечения внутренней безопасности России в случае обострения социально-политических противоречий), законодательство о социальных бедствиях стихийно-природного и техногенного характера.
Правоотношения, возникающие на основе действия чрезвычайного законодательства, составляют один из важнейших элементов механизма правового регулирования общественных отношений в условиях экстремальной обстановки. Чрезвычайные правоотношения имеют ряд особенностей, отличаются своей спецификой, качественной неоднородностью в русле общей теории пра-
вовых отношений, что выражается, прежде всего, в своеобразии их элементов и структурной организации.
Чрезвычайное положение выступает одним из проявлений режима жесткого ограничения («режима наибольшего неблагоприятствования»), в котором доминирующее место занимают нормы чрезвычайного законодательства, состоящие преимущественно из запретов, обязанностей, правовых ограничений и т.д. Юридическая регламентация этого режима - гарантия против произвольной деятельности государственных органов при чрезвычайных ситуациях и является неотъемлемым атрибутом правового государства.
В диссертации обосновывается двойственный характер чрезвычайного законодательства. С одной стороны, оно выступает эффективным средством защиты прав, свобод и безопасности граждан. С другой, не исключена возможность применения его в целях подавления политической оппозиции, устранения из жизни общества демократических государственно-правовых институтов. Поэтому весьма важно, чтобы концентрация власти и ограничительные меры, предусмотренные чрезвычайным законодательством и столь необходимые в экстремальной ситуации, не использовались в ущерб конституционному правопорядку.
Несмотря на близость ряда средств института прямого президентского правления к правовому институту чрезвычайного положения, не следует отождествлять данные правовые категории. Вмешательство в дела субъектов федерации (президентское правление, федеральная интервенция и т.д.) по целям и основаниям применения, механизму действия, содержанию используемых средств представляет собой особую процедуру, отличную от объявления чрезвычайного положения.
Всестороннее раскрытие темы предполагает исследование правового статуса органов исполнения чрезвычайного законодательства, выяснение их характера, назначения, полномочий, функций, структуры и т.д. Экстремальная ситуация ставит перед органами государственной власти новые цели и задачи, а
режим чрезвычайного положения наделяет их особыми методами и средствами управленческого воздействия.
При возникновении конфликтных ситуаций правовой статус личности подвержен серьезным изменениям, более проблематичным становится обеспечение реализации прав и свобод граждан на уровне международно признанных стандартов. Использование чрезвычайного законодательства приводит к своеобразному перераспределению взаимных прав и обязанностей гражданина и государства: расширению полномочий органов государственной власти за счет ограничения прав и свобод граждан. Правомерное ограничение правового статуса выступает как элемент юридического механизма управления чрезвычайной ситуацией.
Недостаточная эффективность российского чрезвычайного законодательства требует выяснения объективных и субъективных факторов, влияющих на ее уровень. Изучение эффективности, полезности, экономичности действия чрезвычайного законодательства - важное условие своевременного научно обоснованного совершенствования правового регулирования в кризисных ситуациях.
Научное и практическое значение диссертации состоит в возможности использования ее материалов при дальнейшей научной разработке вопросов чрезвычайного законодательства, как на общетеоретическом уровне, так и отраслевыми юридическими науками, в законотворческой деятельности федеральных и региональных органов власти, в деле правового воспитания населения, в процессе преподавания курса теории государства и права.
Теоретический анализ проблемы проведен в органической взаимосвязи с практикой правоприменения. Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы, практические рекомендации и предложения призваны способствовать дальнейшему совершенствования процесса правотворчества и реализации актов чрезвычайного законодательства, укреплению законности и правопорядка.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждалась по главам и в целом на заседаниях кафедры теории государства и права Саратовской государственной академии права. По теме диссертации опубликован ряд статей в журналах и сборниках, издано учебное пособие. Основные теоретические положения диссертации были изложены на научных конференциях «Защита субъективных прав граждан: история и современные проблемы» (Волжский, апрель 2000г.), «Правовая политика: федеральные и региональные проблемы» (Саратов, июнь 2000г.), международной конференции «Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и национальное законодательство» (Саратов, декабрь 2000г.). Материалы диссертационного исследования используются автором в своей преподавательской деятельности.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, подразделенных на восемь параграфов, и библиографии. Диссертант отказался от заключения, поскольку основные теоретические выводы, научно-практические предложения и рекомендации по проблемам исследования сформулированы в конце каждого параграфа диссертации.
Понятие чрезвычайного законодательства и его конституционно-правовые основы
Коренные преобразования российского общества породили множество сложных и противоречивых процессов его социально-экономического, политического, национально-государственного и правового развития. Нерешение указанных вопросов резко обострило взаимоотношения между государством и личностью, вызвало региональные споры, политические, межконфессиональные и межнациональные конфликты и, как следствие, грубейшее попрание конституционных прав и свобод граждан.
Проводимые реформы требуют интенсивного законотворчества, его всестороннего и эффективного воздействия на происходящие в стране изменения. Речь идет не только об улучшении законодательства или о его реконструкции, но и о формировании многих принципиально новых правовых институтов, отвечающих условиям рыночной экономики, критериям правового государства, международным стандартам защиты прав и свобод личности.
Законы и иные нормативные акты, являясь основными формами выражения российского права, должны отражать объективные потребности общества, обусловленные экономическими, духовными, национальными, политическими и иными условиями его жизни1, гарантировать проведение в жизнь принципов демократизма, активно способствовать решению задач, стоящих перед государством. Без дальнейшего совершенствования и развития законодательства нельзя обеспечить режим законности, приостановить рост правонарушений, успешно формировать гражданское общество и правовое государство.
Курс на ускорение реформ подталкивает законодателя к более оперативному регламентированию современных общественных отношений, что, естественно, сказывается на качестве законодательства, его системности. К сожалению, сегодня в этой сфере не изжиты многие недостатки, связанные с увеличением объема подзаконных актов по сравнению с законами, отсутствием внутренней согласованности и единства между ними, мелкотемьем, декларативностью нормативно-правовых актов. Сейчас трудно определить всю гамму стоящих здесь проблем, но некоторые за последнее время стали более острыми, актуальными, перспективными и требующими к себе особого внимания и подхода.
К их числу, несомненно, относится и предлагаемая концепция понимания законодательства как исключительно совокупности действующих в государстве законов. Такая постановка вопроса теоретически обоснована и, конечно же, имеет право на существование. Исходя из идеи правового государства, в целях обеспечения в обществе господства законов в будущем рациональнее придерживаться именно такого однозначного понимания законодательства, что должно получить и соответствующее нормативно-правовое оформление.
Но это вопрос перспективы. В настоящее же время под сформировавшимся в течение десятилетий термином «законодательство» принято понимать как законы, так и основанные на них подзаконные нормативные акты. Отказаться от такого широкого толкования термина «законодательство» и перейти к более узкой его трактовке в одночасье невозможно. Нужен определенный период, чтобы предложенная новелла получила дальнейшее теоретическое обоснование, прошла научную апробацию, стала приемлемой на практике.
Учитывая эти обстоятельства, изложение диссертационного материала ведется нами с позиций «широкого» понимания законодательства. Такой комплексный подход позволяет охватить практически все уровни и виды нормативно-правовых актов, сохранив при этом целостность и логическую завершенность концепции исследования выбранной проблемы.
Законодательство России, представляющее собой достаточно объемную в количественном отношении и во многом противоречивую по содержанию систему законов и подзаконных актов высших органов государственной власти, является постоянным объектом изучения, анализа и оценки правовой науки. В последние годы пристальное внимание ученых-отраслевиков в системе источников российского права привлекают нормативно-правовые акты чрезвычайного характера - чрезвычайное законодательство1.
Однако в области теории права данная тема практически не разработана. Анализ общетеоретической литературы показывает, что ни монографических, ни диссертационных работ по вопросам чрезвычайного законодательства в Российском государстве нет, хотя в последнее время данная проблема приобрела особую остроту и актуальность.
Злободневность исследования проблем чрезвычайного законодательства объясняется, во-первых, усиливающимися процессами дестабилизации политических и экономических институтов в государстве, нарастающей волной экстремизма и национализма, активизацией сепаратистских настроений в обществе. Во-вторых, необходимостью правового разрешения возникающих конфликтных ситуаций. В-третьих, отсутствием, как в науке, так и в юридической практике однозначной позиции в отношении чрезвычайного законодательства, точных критериев для разграничения того, что входит в предмет его регулирования, а что находится вне его пределов.
Объективная необходимость и причины принятия чрезвычайных нормативно-правовых актов в Российской Федерации: историко-правовой анализ
Эффективное использование чрезвычайного законодательства будет весьма затруднительно без детального анализа его правовой базы в историческом плане, в различные периоды истории государства Российского. Тем более что этот опыт весьма богат. Прежде всего, необходимо обозначить причины возникновения чрезвычайных ситуаций, нуждающихся в правовом опосредовании и регулировании. Их условно можно разделить на две большие группы: природно-техногенные и социально-политические1.
В первом случае возникновение экстраординарной ситуации является следствием: а) объективно обусловленных процессов, связанных с невозможностью для человека управлять силами природы; б) субъективно обусловленных процессов, порожденных незнанием, нарушением или игнорированием законов природы в ходе хозяйственной деятельности. Это наглядно проявляется в отношении чрезвычайных ситуаций техногенного, экологического или природного характера, в том числе эпидемий и эпизоотии, сложившихся в результате аварий, катастроф, стихийных бедствий, повлекших человеческие жертвы, нанесение ущерба окружающей природной среде, нарушение условий жизнедеятельности населения и т.д. Что же представляют собой названные явления?
Аварией признается выход из строя или повреждение какого-либо механизма во время его работы или движения, например, взрыв на производстве, столкновение пассажирских поездов и т.д. Катастрофа является разновидностью аварии со смертельным исходом. Речь идет о таких авариях и катастрофах, ликвидация последствий которых требует мобилизации значительных материальных и людских ресурсов, связана с необходимостью эвакуации населения, проведением масштабных аварийно-спасательных работ (например, катастрофа на Чернобыльской АЭС).
Под эпидемией следует понимать массовое распространение инфекционного заболевания людей, значительно превышающее обычный уровень заболеваемости. К числу инфекционных болезней относятся оспа, чума, холера, тиф и т.п. Эпизоотия - это широкое распространение инфекционной болезни животных, например, ящура, сибирской язвы и т.п. Эпидемия или эпизоотия влекут применение чрезвычайного законодательства в тех случаях, когда возникает необходимость в карантине или других обязательных экстренных санитарно-противоэпидемических мероприятиях.
Стихийные бедствия - это землетрясения, извержения вулканов, наводнения, засухи, ураганы, сели и другие катастрофические природные явления и процессы, которые повлекли человеческие жертвы и нанесли материальный ущерб.
Для эффективного разрешения указанных выше катаклизмов, обеспечения надлежащего правового регулирования в таких условиях принимаются и затем используются чрезвычайные нормативно-правовые акты. Следует отметить, что не всякое землетрясение, авария, катастрофа неизбежно влекут за собой применение чрезвычайного законодательства. Необходимо наличие дополнительных обстоятельств, которые убеждают правоприменителя в действенности чрезвычайных мер. В качестве их можно назвать, например, выход ситуации из-под контроля, невозможность нормализовать обстановку обычными мерами и т.д.
Во второй группе противоречий - внутри общества - можно условно выделить совокупность социально-политических, включая военно-политические, и социально-экономических противоречий на двух уровнях: международном и внутригосударственном. Обострение обозначенных проблем зависит от многих факторов. В их числе, например, ухудшение экономического положения, социальное расслоение общества, люмпенизация населения, рост преступности, возникновение политической нестабильности, борьба за власть и междоусобицы внутри политической верхушки и т.п.
Правовой режим в условиях введения чрезвычайного положения
Понятие «правовой режим» все более утверждается в качестве одной из важнейших категорий юридической науки, так как выражает определяющие, узловые стороны правовой действительности. И представляет собой явление, связывающее воедино целостный комплекс правовых средств в соответствии со способами правового регулирования1. Уже давно научные исследования, преследовавшие цель выяснить специфику нормативного регулирования определенной сферы деятельности, проводились под углом зрения правового режима данного объекта, вида данной деятельности. Научная и практическая значимость рассматриваемой проблемы определяется тем, что в нынешних условиях требуются универсальные политико-правовые режимы, отражающие социально-экономические, политические, правовые, национальные и иные реалии современной России.
В литературе правовой режим определяется и как социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств; и как порядок регулирования, выраженный в комплексе правовых средств, которые характеризуют особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязыва-ний и создают особую направленность регулирования; и как результат регулятивного воздействия на общественные отношения системы (определенного набора) юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений.
С нашей точки зрения, более удачно определение Н.И. Матузова и А.В. Малько, понимающих под правовым режимом «особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права».
Правовой режим обусловлен интересами государства, волей законодателя, а также спецификой и характером общественных отношений, требующих к себе особых подходов, форм и методов правового опосредования, своеобразного юридического инструментария для своей организации. И хотя правовые режимы характеризуются определенностью, стабильностью, известным постоянством, они в тоже время постоянно эволюционируют, развиваются, адаптируются к современным условиям и реалиям.
Периодически возникающие экстремальные ситуации социально-политического и природно-техногенного характера инициировали воссоздание в правовой системе России института чрезвычайного положения. Конституции большинства государств мира устанавливают два режима осуществления государственной власти - нормальный (действующий в условиях спокойного тече-ния общественной жизни) и чрезвычайный . Чрезвычайный режим предусматривается для ситуаций, при которых нормальное функционирование общества и государства становится невозможным. Юридическая регламентация этого режима - гарантия против произвольной деятельности государственных органов при чрезвычайных ситуациях и является неотъемлемым элементом правового государства.
Термином «чрезвычайный правовой режим» обозначаются особенности правового регулирования общественных отношений в условиях экстремальной ситуации с помощью специфического сочетания определенных юридических средств и способов. Режим чрезвычайного положения - жесткий режим ограничения, в котором доминирующее место занимают нормы чрезвычайного законодательства, состоящие преимущественно из запретов, обязанностей, правовых ограничений и т.д. Чрезвычайное положение выступает одним из самых ярких проявлений ограничивающего режима («режима наибольшего неблагоприятствования»). Правоограничительные меры определяют весь облик особого правового режима чрезвычайного (военного) положения. Их комплексное использование увеличивает шансы эффективного правового воздействия на сознание и поведение субъектов в условиях кризисной обстановки, на достижение ими социально полезного результата.
