Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формы правления современных государств 13
1.1. Понятие и виды форм правления. 13
1.2. Парламентская республика и ее особенности. 30
1.3. Президентская республика как форма правления и ее специфика. 39
1.4. Республики со смешанными формами правления. 49
Глава 2. Институт президентской власти: правовая природа и особенности реализации 60
2.1. Возникновение и развитие института президентской власти . 60
2.2. Статус президента как главы государства. 74
2.3. Президентская власть в системе разделения властей. 84 Глава 3. Президентская власть в Российской Федерации и
странах ближнего зарубежья
3.1. Статус президента в Российской Федерации 95
3.2. Правовое положение глав субъектов Российской Федерации 125
3.3 Президентская власть
- Понятие и виды форм правления.
- Парламентская республика и ее особенности.
- Возникновение и развитие института президентской власти
Введение к работе
І. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования.
Демократические преобразования, проводимые в Российской Федерации, привели к необходимости поиска новой модели организации государственной власти. Основой такой модели стал общепризнанный в современном мире принцип разделения властей, а также введение в стране института президентской власти.
Несмотря на многовековой опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности президентской власти, для России данный государственный институт является новым и, в силу этого, требует специального теоретико-правового исследования. С мая 1991 года, когда этот институт был введен в Российской Федерации, накоплен определенный опыт его функционирования, который требует обобщения и юридической оценки. Особенность рассматриваемого института состоит в том, что его развитие происходит в специфических условиях государства, находящегося на стадии перехода от тоталитарного к демократическому государственному устройству. Это обстоятельство и обусловило потребность в сравнительно-правовом анализе рассматриваемого института в России и зарубежных странах.
Каждое из государств имеет свои национально-исторические особенности и традиции, что не может не сказаться на содержании и форме организации президентской власти при президентской, парламентской или смешанной формах государственного правления. С другой стороны, рассматривая становление института президентской власти в России и странах ближнего зарубежья, необходимо учитывать их общее историко-правовое прошлое, что наложило определенный отпечаток на происходящие в них посттоталитарные процессы, порождающие общие черты организации и функционирования института президентской власти в этих странах. Рїх сравнительный анализ позволяет сделать обобщенные выводы и спрогнозировать развитие близких по содержанию процессов эволюции этого института.
В Российской Федерации происходит становление не только института президентской власти, но и парламентаризма, формируются независимые судебная власть, органы исполнительной власти и местного самоуправления. Но ни один из них не функционирует вне рамок общей системы организации публичной власти, каждый из них в той или иной мере взаимодействует с президентом как главой государства. Поэтому необходимо исследовать институт президентской власти с учетом особенностей его взаимодействия с другими органами государственной власти. Такой анализ позволяет дать оценку не только механизма взаимоотношений президента с иными публичными институтами власти, но и оценку устойчивости демократических преобразований, происходящих в нашем обществе.
В диссертации проводится исследование возникновения и развития института президентской власти, сравнительно-правовой анализ статуса президента при президентской, парламентской и смешанной формах государственного правления; рассматривается значительное число правовых актов, опыт и политико-правовые итоги прошедших избирательных кампаний, данные социологических и политических исследований; вносятся конкретные предложения, направленные на развитие института президентской власти в Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы на основе анализа теоретических положений, законодательства Российской Федерации и ряда зарубежных стран ближнего зарубежья провести комплексное исследование проблем становления и развития института президентской власти в системе органов власти государства, разработать на этой базе предложения, направленные на совершенствование законодательного регулирования этого института, дать обобщенную характеристику его содержания.
Данная цель конкретизируется в ряде следующих основных задач:
• изучить и обобщить имеющиеся материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы;
• на основе теоретических источников и мирового опыта, взглядов российских и зарубежных ученых уточнить содержание и правовую природу института главы государства в целом и президента в частности;
• изучить причины возникновения тех или иных систем президентского правления в различных странах мира;
• дать типологическую характеристику форм республиканского правления и классифицировать полномочия президента в каждой из них;
• проанализировать содержание института президентской власти в Российской Федерации и странах ближнего зарубежья с точки зрения разработанной классификации и показать общее, особенное и частное в каждом из них.
Объект и предмет исследования. Рассмотрение широкого круга фундаментальных проблем, образующих цели и задачи исследования, вызвало необходимость четко определить объект и предмет исследования, его методологию и логику, эмпирическую базу.
Объектом исследования является историко-правовые вопросы, связанные со становлением и развитием института президентской власти, а также общественные отношения, складывающиеся в процессе ее практической реализации.
Предмет исследования включает в себя, во-первых, историко-правовые и социальные факторы общественно-исторического развития различных стран мира, в которых функционирует институт президентской власти; во-вторых, правовые и организационные аспекты деятельности этого института при президентской, парламентской и смешанной формах правления.
Методология и методы исследования. Основу диссертационного исследования составляет общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-научный, конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, метод сравнительного правоведения.
Важное значение для разработки темы имели теоретические исследования по проблемам правового государства и гражданского общества, в которых существенное место отводится институту президентской власти. Их применение позволило диссертанту рассматривать объекты исследования во взаимозависимости, их целостности и всесторонности. Юридическую базу исследования составили действующее законодательство Российской Федерации и стран ближнего зарубежья, акты органов государственной власти различных стран, результаты социологических исследований, опубликованные в научных изданиях.
Степень разработанности темы. Институт президентской власти неразрывно связан с проблемой разделения властей и ее влиянием на процесс формирования и развития всей системы органов государственной власти. Исследованию этой проблемы посвящены труды многих отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов по правоведению, философии, культурологии, социологии, политологии, управлению, психологии и др. Государственность Российской Федерации, ее политико правовые традиции и институты развиваются в русле мировой культуры, с учетом особенностей трактовки данного вопроса в разные периоды российской истории. Решению этой проблемы были посвящены конституционные проекты преобразования российского общества Н.М.Муравьева и М.М.Сперанского.
С возникновением и развитием института президентской власти в США и других странах, различным аспектам организации института главы государства в свете сложившихся правовых реалий были посвящены труды дореволюционных российских юристов - А.С.Алексеева, В.М.Гессена, СА.Котляровского, Н.М.Коркунова, В.А.Кистяковского, П.И.Новгородцева, В.Н.Ренненкампфа, Б.Н.Чичерина. Идеи организации государственной власти, на основе разделения властей после принятия 17 октября 1905 года «Манифеста об усовершенствовании государственного порядка» до октября 1917 года нашли свое отражение в трудах С.В.Займовского, Д.А.Илимского, П.Г.Мижуева, В.И.Обнинского, Г.Г.Савича. К 1917 году наиболее подробно вопросы демократической организации государственной власти были разработаны профессором К.А.Кузнецовым; была разработана комитетом Временного правительства под руководством профессора И.И.Лазаревского и процедура введения президентского поста в России. В период существования СССР институт президентской власти, как правовой феномен, рассматривался в отечественном праве в основном сквозь призму его существования на Западе (например, работы Э.А.Иваняна, М.А.Крутоголова, А.А.Мишина, В.В.Согрина, В.П.Серебренникова и др.).
Введение в СССР института президентской власти, ориентация общества на построение демократического, правового государства, изменило научные подходы в правовой оценке поста единоличного главы государства - президента, что нашло свое отражение в научных публикациях российских ученых - юристов. Это работы А.Я.Авреха, Г.Ф.Александрова, К.В.Арановского, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, А.М.Белоногова, Э.П.Григониса, А.А.Искандерова, Н.М.Кейзерова, С.Б.Маринина, М.Н.Марченко, В.С.Петрова, Б.А.Страшуна, В.В.Согрина, Б.Н.Топорнина, З.М.Черниловского, В.Е.Чиркина и др.; публикации по вопросам историко-правовых проблем развития форм государственного правления М.А.Амеллера, Л.И.Антоновой, В.К.Бабаева, Н.В.Витрука, Ю.И.Гревцова, А.В.Зиновьева, И.Ю.Козлихина, В.В.Лазарева и др. Работы этих авторов стали отправной точкой для последующих, более глубоких исследований по разработке данной проблематики, которой посвящены монографические и диссертационные исследования Ш.С.Алиева, А.Ш.Аратюняна, В.П.Елисеева, В.И.Кайнова, Б.М.Лазарева, Л.А.Окунькова, В.И.Радченко, Н.А.Сахарова, Ю.Е.Ширяева и др.
В диссертации проведен анализ многочисленных правовых документов, связанных с процессом становления института президентской власти как в Российской Федерации, так и в различных странах мира. Основу диссертационного исследования составили многочисленные нормативные акты различных государств современного мира.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые на современном этапе развития России и стран ближнего зарубежья дана сравнительно-правовая оценка уровня и характера развития института президентской власти, роли и места президента в структуре органов власти, высказан прогноз дальнейшей эволюции данного государственно-правового института. Осуществлена попытка интеграции методологических возможностей различных научных дисциплин в изучении возникновения и развития института президентской власти в современных государствах.
На защиту выносятся следующие положения: 1. Форма правления государства — результат конкретно-исторического развития каждой страны, соотношения политических сил в период коренных социальных преобразований. Она отражает общие закономерности государственно-правового развития страны, ее политический опыт, традиции и менталитет народа, а также множество других факторов.
2. Историческое развитие форм правления осуществляется в движении от неограниченной (абсолютной) монархии к ограниченной (конституционной), от монархии - к республике, в становлении основных институтов парламентаризма и конституционализма. Общая тенденция мирового развития в направлении от монархии, основанной на единоличной власти суверена, монарха, — к республике, базирующейся на народном суверенитете, не исключает возможности восстановления монархии в отдельных странах после падения диктаторских режимов.
3. Традиционное деление форм правления на монархию и республику в современных условиях не может адекватно отразить типологические характеристики существующих государств, которые демонстрируют многообразные варианты организации власти, и должно быть дополнено указанием на особые формы правления, характеризующиеся наличием ряда специфических черт,
4. Республиканская форма правления предполагает такую конструкцию государства, которая исходит из признания народа единственным носителем суверенитета. От народа все высшие органы власти прямо или косвенно, непосредственно или опосредствованно получают свои полномочия, от его имени они действуют, перед ним все они ответственны. Это позволяет подразделить все республики на два вида: республики с непосредственным правлением народа, когда законы принимаются на общих собраниях граждан, референдумах, плебесцитах, и представительные республики, где законы принимают избранные народом парламенты.
5. Республиканская модель государства формировалась и развивалась вместе с совершенствованием государственности. Республика — государство с коллегиальной формой правления, где: реализован принцип народного суверенитета; обеспечено разделение властей с закреплением за каждой из них - законодательной, исполнительной, судебной - самостоятельности, собственных полномочий, прерогатив, при наличии механизма взаимных сдержек и противовесов; обеспечивается выборность и сменяемость высших органов законодательной и исполнительной власти, ответственность главы государства.
6. Институт президентской власти в республиканском государстве исторически сложился как наиболее адекватное воплощение идей сильной исполнительной власти в условиях демократического режима. Опыт функционирования президентской власти в различных странах мира подтверждает ее способность быть в определенных условиях средством обеспечения стабильности развития общества, гарантом прав и свобод личности, особенно в момент острых политических кризисов.
7. Республики в современном мире подразделяются на парламентские, президентские и смешанные, особой разновидностью которых является самостоятельная форма правления - полупрезидентская республика.
8. Главные признаки парламентской формы правления: парламент играет решающую роль в формировании правительства; правительство ответственно перед парламентом; роль главы государства в государственном механизме является номинальной; фактически, а зачастую и юридически в политической жизни страны сильны позиции правительства и его главы (премьер-министра).
9. Основные признаки президентской республики: законодательная власть осуществляется парламентом, а исполнительная — президентом; правительство и его глава отсутствуют; функции правительства осуществляет администрация президента, члены которой не несут ответственности перед парламентом. Ю.Важнейшие признаки полупрезидентской республики: парламент и президент избираются непосредственно населением; исполнительная власть осуществляется совместно президентом и правительством; правительство подконтрольно парламенту и президенту и ответственно перед ними; президент осуществляет регулятивно-арбитражные функции в отношении остальных ветвей власти. Принцип разделения властей в полупрезидентских республиках дополняется разграничением компетенции между президентом и правительством в сфере осуществления исполнительной власти. 11 .Президентская власть в Российской Федерации является действенным инструментом формирования государственно-правовых институтов. Решение задачи стабилизации общества и становления в России правового государства настоятельно требует более четкой правовой регламентации статуса Президента Российской Федерации и его взаимоотношений с различными ветвями власти.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней положения развивают и дополняют те разделы теории и истории права и государства, истории политических и правовых учений, которые посвящены изучению исследуемого института.
Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательной и нормативно-правовой базы Российской Федерации и ее субъектов; в качестве основы для последующих научных исследований в рассматриваемой области; при анализе актуальных проблем совершенствования Российского государства, института президентской власти в Российской Федерации и странах ближнего зарубежья; в преподавании теории и истории права и государства, истории политических и правовых учений, а также отраслевых юридических дисциплин; при профессиональной подготовке руководящего состава органов исполнительной власти.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на совместном заседании кафедр государственного, гражданского и административного права Северо-Западной академии государственной службы. Положения, содержащиеся в диссертации, получили апробацию на Международном симпозиуме «Право, государство и безопасность человека в современном мире» (СПб., 1995 г.); межвузовской конференции «Рациональный выбор в политике и управлении» (СПб., 1998); семинаре «Права человека и современное общество» (СПб., 1999); в материалах 13-й Всероссийской заочной научной конференции «Русь, Россия и мировая цивилизация» (СПб., 1999).
Выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в процессе чтения лекций по курсам теории и истории права и государства, истории политических и правовых учений. Материалы диссертационного исследования были использованы в процессе проведения занятий с государственными и муниципальными служащими Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа, студентами-юристами Нижневартовского филиала СЗАГС.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, десяти параграфов, заключения и списка литературы.
Понятие и виды форм правления
В типологии государства важная роль принадлежит форме правления, т.е. юридической характеристике государства, определяющей порядок формирования структур высших институтов власти, а также распределение полномочий между ними1.
Форма правления - это юридическая, а не политическая характеристика государственного строя. Так, фашистская Германия, подобно современной ФРГ, была республикой, но цели и методы властвования в них прямо противоположны. Форма правления способна вмещать в себя разное политическое содержание.
Главным критерием разграничения форм правления является юридический источник суверенитета государства. В качестве дополнительного используются способ участия народа в законотворчестве.
В зависимости от юридического источника государственного суверенитета формы правления можно подразделить на:
- монархии;
- республики;
- особые формы правления.
Монархии и республики делятся на различные подвиды в зависимости от различных критериев, оснований. В частности, монархии с учетом объема полномочий монарха подразделяются на абсолютные, дуалистические и ограниченные парламентские.
Республики также имеют несколько подвидов. По объему полномочий главы государства республики делятся на парламентские, президентские и смешанные, а последние в свою очередь - на парламентско-президентские и президентско-парламентские (полупрезидентские).
При рассмотрении форм правления важно определить, как именно осуществляется публичная власть в обществе.
История человеческой цивилизации свидетельствует о поисках оптимальной для каждого исторического развития, как определенный итог теоретического государства формы правления, особенно во времена коренных социально-политических преобразований, что характерно и для современной России. Если посмотреть на исторический процесс с точки зрения логики его развития, то выясняется, что форма правления выступает как результат обобщения закономерностей политико-правового мироустройства в целом, а также факторов, которые предопределяют типические особенности той или иной формы правления.
Со времен античности распространена трехчленная аристотелевская классификация форм правления - по числу правящих лиц. На этом основании выделяются монархия, аристократия, республика. Не менее популярной является двухчленная классификация - монархия и республика. Эта классификация, восходящая к Н. Макиавелли, Ш.Л .Монтескье, Ж.Ж. Руссо, в современной науке наиболее употребима, поскольку она охватывает основные формы правления европейских стран.
Исторически существовало большое разнообразие монархических форм правления: древневосточная деспотия, монархия европейских рабовладельческих государств, Римская империя, монархия периода феодальной раздробленности, сословно-представительская монархия, дуалистическая монархия, конституционная парламентская монархия. Последняя ныне существует в значительном количестве стран (Великобритания, Дания, Испания, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Швеция, Япония и др.).
Несмотря на такую пеструю историческую картину, отражающую специфику отдельных стран, можно схематически выделить следующие типологические черты монархи.
1. Монарх персонифицирует государство, выступает от имени государства во внешней и внутренней политике.
2. Монарх осуществляет правление единолично (вне зависимости от структуры и механизмов функционирования отдельных ветвей власти). В современных монархиях этот признак является по преимуществу формальным.
3. Власть монарха носит наследственный характер. Из этого принципа имелись и, конечно, имеются ныне исключения. Так, в Малайзийской Федерации монарх избирается сроком на 5 лет главами субъектов федерации (султанами) и только из их числа.
4. Монарх не несет ни политической, ни какой либо юридической ответственности и изъят из судебной юрисдикции государства. Он подсуден не «человеческим» а «божественным» законам (во всяком случае, так обосновывалась харизма единоличного правителя на протяжении многих веков).
Парламентская республика и ее особенности
Для государств современного мира наиболее распространенной формой правления, несомненно, является парламентская республика. Она существует в целом ряде стран, в частности в Италии, ФРГ, Греции, Португалии, Индии, Финляндии, Исландии, Турции, Австралии, Швейцарии и др. В парламентской республике верховенство принадлежит парламенту, перед которым правительство несет ответственность за свою деятельность.
Можно выделить следующие общие черты рассматриваемой модели республики. Прежде всего, здесь премьер-министра избирает парламент. Участие президента в формировании кабинета министров в целом незначительно. Правительство в парламентской республике формируется из представителей партии (партий), победившей на очередных парламентских выборах и соответственно располагающей парламентским большинством. Правительство действует в данном составе до тех пор, пока располагает поддержкой однопартийного или коалиционного большинства представительного органа.
В парламентских республиках нередко по результатам выборов в парламент формируется коалиционное правительство. Такое правительство создается в том случае, когда ни одна из партий не получила большинства голосов на парламентских выборах. Оно получает поддержку депутатов от партий, входящих в коалицию. Однако вследствие разногласий в коалиции правительство может утратить парламентскую поддержку и бывает вынужденным уйти в отставку. Смена правительств в таком случае может быть весьма частой.
Характерной чертой парламентской республики является и то, что члены кабинета не могут быть депутатами парламента. Здесь действует принцип недопустимости совмещения депутатского мандата и министерского портфеля.
Указанные особенности парламентской республики как формы правления предопределяют в целом формальную роль президента в осуществлении законотворческой и управленческой деятельности. Хотя конституции парламентских стран наделяют президента значительными полномочиями, на практике он не оказывает заметного влияния на осуществление государственной власти. Практически любое его действие в сфере внутренней политики в качестве главы государства осуществляется с согласия правительства. Нормативные акты, принимаемые президентом, приобретают юридическую силу, как правило, после одобрения их правительством и соответственно парламентом.
Правительство, исполнительная власть в целом находятся в зависимости от парламента и несут перед ним ответственность. Всякое учреждение в системе высших государственных органов либо поставлено в зависимость от парламента, либо сохраняет, по крайней мере, с формальной точки зрения, политическую нейтральность.
Глава государства в парламентской республике не является самостоятельным участником политического процесса. Содержание решений, принимаемых президентом, не зависит от него и определяется политически ответственными органами - парламентом, правительством, министрами. Так, Основной закон Республики Зимбабве 1980 г. прямо предусматр вает обязанность президента действовать «по согласованию» с премьер-министром.
Невовлеченность главы государства в политический процесс обеспечивается юридически.
Во-первых, президент избирается парламентом. Поэтому нет его прямой ответственности перед народом и нельзя утверждать, что он обладает мандатом на власть, полученным от избирателей. Избрание президента может быть возложено на особое собрание, состоящее из членов парламента и делегатов от территорий (Италия). Но и в этом случае народ непосредственно не наделяет президента полномочиями и не возлагает на него ответственность за их реализацию.
Возникновение и развитие института президентской власти
Русский правовед И.А.Ильин подчеркивал, что государство - это союз людей, организованный на началах права, объединенный господством над единой территорией и подчинением единой власти26. Процесс формирования государственной власти относится к вопросам, вызывающим наибольший интерес в юридической науке. Место главы государства в системе государственных органов определяется идеей, положенной в основу организации государственной власти в подавляющем большинстве стран27. В системе высших органов государственной власти глава государства занимает особое место. Он возглавляет государство, обладает обширными полномочиями. Обычно глава государства оассматоивается как носитель исполнительной власти и высший представитель государства в сфере международных отношений.
Институт главы государства обязан своим появлением на свет абсолютной монархии, т.е. позднефеодальной форме правления. В странах с монархической формой правления главой государства является монарх, правовое положение которого отличатся рядом особенностей
Во-вторых, власть монарха передается по наследству. Порядок престолонаследия предусматривается либо конституциями, либо конституционными законами, которые в значительной степени дополняются обычаями. Наследственный принцип является генеральным для всех монархий, хотя в истории права известны случаи, когда монархи избирались (Польское королевство, Германская империя до 1806 г., Малайская Федерация и т.д.).
В-третьих, монарх имеет исключительное право на особый титул и государственные регалии. За ним признается право на содержание двора.
Анализ правовой природы института главы государства позволяет сделать вывод, что институт главы государства в демократической республике создавался по аналогии со статусом монарха. В этом смысле президент — некое подобие конституционного монарха, лишенного внешних атрибутов власти. Его реальная роль в системе разделения властей, объем полномочий определяются некоторым сокращением прав правительства или парламента.
Институт президентской власти возникает в силу различных оснований, под влиянием исторических, правовых, национальных традиций конкретной страны, с учетом государственной необходимости и целесообразности его создания в конкретных исторических условиях. Термин «президент» происходит от латинского praesident, что буквально означает «сидящий впереди» (в античные времена президентами называли председательствующих на различных собраниях). Однако термин «президент» в современном понимании, для обозначения главы государства не употреблялся ни во времена греческой и римской республик, ни в периоды существования ранних буржуазных республик в Англии и Нидерландах29.
