Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические аспекты децентрализация государственной власти в федеративном государстве
1.1. Понятие, субъекты, цели, задачи, принципы децентрализации государственной власти в федеративном государстве : 12
1.2. Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве 28
1.3. Типология федеративных государств в зависимости от степени децентрализации государственной власти 40
1.4. Проблемы соотношения децентрализации и централизации государственной власти 70
Глава II. Проблемы совершенствования механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации
2.1. Централизация и децентрализация государственной власти в России: исторический аспект 80
2.2. Правовая основа механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации 85
2.3. Организационные мероприятия механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации 94
2.4. Ресурсное обеспечениев механизме децентрализации государственной власти в Российской Федерации 126
2.5. Совершенствование контроля в механизме децентрализации государственной власти в Российской Федерации 133
Заключение 143
Список использованных источников и литературы 149
Приложение 1 163
Приложение 2 181
- Понятие, субъекты, цели, задачи, принципы децентрализации государственной власти в федеративном государстве
- Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве
- Централизация и децентрализация государственной власти в России: исторический аспект
- Правовая основа механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с процессами децентрализации государственной власти в федеративных государствах.
В последние десятилетия, характеризующихся сменой политических режимов в ряде государств, в обществе неизменно возрастает интерес к либеральным идеям, в частности, к организации государственной власти, максимально приближенной к народу.
Рассмотрение вопросов децентрализации государственной власти для демократизации государственного управления в федеративном государстве, выявление сущностных особенностей механизма децентрализации и моделей его применения в различных государствах позволит осуществить выбор оптимальной модели децентрализации государственной власти в Российской Федерации, а также будет способствовать демократизации государственного управления в нашей стране.
Степень научной разработанности темы. Вопросы демократизации государственного управления были предметом научных изысканий с древних времен. В трудах античных мыслителей Аристотеля, Цицерона, Полибия присутствуют идеи о необходимости демократического управления государством общества и связанным с этим распределением государственных функций между различными органами.
О необходимости переноса баланса власти с вышестоящего на нижестоящий уровень государственного управления указывали в своих работах Ж.Блан, М. Бэрджесс, Ф.Ваге, Ж.М. Вирье, С. Вудард, А. Гамильтон, Дж. Джей, Х.Д. Диккерман, а также российские специалисты в области государственного строительства Золотарева М.В, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Столяров М.В., Фадеева, М.Х. Фарукшин, В.Е. Чиркин и др.
Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем рассматривались в монографиях И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, Ф.Х. Гумерова,
4 Б. Зигана, Л.М. Карапетяна, А.Н. Клечкина, О.Е. Кутафина, И.А. Ледяха, Ю.Б. Люлина, Ф.Р. Основина, Ф.М. Раянова, А.А. Собчака, К. Страусса, Д.Л. Суркова, В.Н. Тихонова, А.Г., Чеботарева, З.М. Черниловского, Б.Н. Шахрая, Б.С. Эбзеева и др.
При наличии множества трудов, посвященных отдельным аспектам децентрализации государственной власти, комплексных исследований децентрализации государственной власти в федеративном государстве, выявления механизма децентрализации и проблем его функционирования в Российской Федерации в отечественной юридической науке пока не проводилось. Российскими и западными учеными до сих пор не выработано универсального подхода к определению термина «децентрализация государственной власти», его сущности и методов реализации.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с вопросами децентрализации государственной власти в федеративных государствах и практикой их реализации в современных федеративных государствах.
Предметом исследования выступают понятие, субъекты, цели, задачи и принципы децентрализации государственной власти в федеративном государстве, механизм децентрализации государственной власти в федеративных государствах и его составляющие, модели децентрализации государственной власти в федерациях.
Цель настоящего исследования состоит в комплексном исследовании процессов децентрализации государственной власти в федеративных государствах, определении оптимальных моделей децентрализации государственной власти в федерациях и разработке на этой основе рекомендаций по дальнейшему совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации.
5 Основные задачи диссертационного исследования:
- разграничение понятий «децентрализация», «регионализация»,
«федерализм»; определение понятия «децентрализация государственной
власти в федеративном государстве»;
выявление субъектов, целей, задач и принципов децентрализации государственной власти в федеративном государстве;
определение понятия «механизм децентрализации государственной власти»; исследование составляющих механизма децентрализации государственной власти в федеративных государствах;
- сравнительно-правовой анализ сложившейся децентрализации
государственной власти в современных федеративных государствах;
формулировка предложений по оптимизации механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации.
Теоретическая и методологическая основа. Теоретическую и методологическую основу диссертации составили работы ученых по проблемам теории государства и права, материалы научных и практических конференций по различным аспектам организации государственной власти.
При решении поставленных задач использованы современные методы познания, вьшвленные и разработанные современной наукой и апробированные практикой. В исследовании применены методы диалектического познания, аналитический, системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного.
Научная новизна диссертационной работы. В диссертации впервые предпринята попытка комплексного анализа децентрализации государственной власти в федеративных государствах. Автором дано определение термину «децентрализация государственной власти в федеративном государстве», что позволило разграничить понятия «децентрализация», «федерализм» и «регионализация». Определены и
проанализированы принципы, цели и задачи децентрализации государственной власти. Дано понятие механизма децентрализации государственной власти и рассмотрены его элементы. В диссертации рассмотрены различные модели децентрализации государственной власти в федеративных государствах (в том числе - в Российской Федерации), содержатся предложения по совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации.
Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения:
1. «Децентрализация государственной власти в федеративном
государстве - это осуществляемый с целью демократизации
государственного управления перенос баланса государственной власти с
федерального на региональный уровень, который происходит путем
рассредоточения, наделения и передачи определенных государственных
полномочий и ресурсов от федеральных органов государственной власти
органам государственной власти субъектов федерации».
2. Централизация и децентрализация взаимосвязаны и дополняют
друг друга, поэтому проблема выбора между централизацией и
децентрализацией - это выбор оптимальной организационной структуры
управления, которая, помимо демократизации государственной власти,
должна обеспечить реализацию цели с наименьшими затратами ресурсов.
Субъектами децентрализации государственной власти в федеративных государствах являются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации. Местное самоуправление может выступать субъектом децентрализации публичной, но не государственной власти.
Децентрализация государственной власти в федеративном государстве базируется на следующих принципах:
принцип единства и системности;
принцип комплементарное;
принцип субсидиарности;
принцип демократизма;
принцип ресурсной обеспеченности.
5. Децентрализация государственной власти осуществляется при помощи определенного механизма. Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве - это совокупность способов и приемов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления.
Механизм децентрализации государственной власти включает в себя следующий ряд составляющих:
I. Правовая основа децентрализации государственной власти в федеративном государстве:
I. Законодательная база разграничения сферы деятельности, функций
и ответственности между органами государственной власти федеративного
государства и его субъектов.
2 Законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах.
II. Организационные мероприятия:
1.В законодательной сфере:
1) наделение значительным объемом законодательных полномочий
региональных парламентариев;
2) участие региональных парламентов в законодательном процессе на
государственном уровне.
3) применение системы общего права;
2.В исполнительной сфере:
1) отсутствие жесткой вертикали власти (отношений подчинения);
2) демократические формирование и роспуск исполнительных
органов государственной власти субъектов федерации.
3. В судебной сфере - наличие или отсутствие у субъекта права
принимать решение об организации и функциях судебной системы;
4. Участие региональных органов государственной власти в
формировании федеральных органов государственной власти;
III. Ресурсное обеспечение;
IV. Контроль (преобладание общественного контроля над
государственным).
6. Анализ истории Российского государства показывает, что
временами в России происходило изменение баланса власти между
различными уровнями государственного управления, однако данные
процессы не были связаны с децентрализацией государственной власти, а
были обусловлены другими причинами, в числе которых - стремление
решить национальный и территориальный вопросы.
7. Механизм децентрализации государственной власти в Российской
Федерации в настоящее время находится в стадии становления, при этом, если
правовую базу децентрализации государственной власти можно считать в
недостаточной мере, но все же сформированной, то организационные мероприятия
по децентрализации государственной власти в нашей стране проводятся пока слабо.
Кроме того, существуют значительные проблемы в развитии таких составляющих
механизма децентрализации, как ресурсное обеспечение и контроль.
8. Политико-правовые коллизии, которые возникают между федеральным
центром и субъектами Российской Федерации, порождены не федерализмом как
формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства механизма
децентрализации, прежде всего, в сфере разграничения полномочий.
9. Автор формулирует выводы по совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации:
1) в целях создания в Российской Федерации достаточной для проведения децентрализации государственной власти в сфере разграничения полномочий законодательной базы представляется необходимым принять по примеру Казахстана Концепцию разграничения полномочий между уровнями
9 государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений;
в целях уточнения перечня вопросов, по которым должны приниматься исключительно федеральные правовые акты, целесообразно принять соответствующий федеральный закон;
в федеральное законодательство следует внести изменения, предусматривающие, что высшее должностное лицо субъекта Российской федерации несет ответственность за свою деятельность не перед Президентом, а перед Правительством Российской Федерации;
4) в качестве основания для досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российского Федерации и (или) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, необходимо законодательно закрепить такое положение, как утрата доверия со стороны населения;
5) в целях решения проблемы «коллизий» решений
Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных
(уставных) судов субъектов Российской Федерации представляется
возможным перераспределить полномочия Российской Федерации и ее
субъектов в сфере осуществления конституционного правосудия, с целью
устранения совпадающих полномочий либо признать совпадающие
полномочия Конституционного Суда Российского Федерации и
конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в
качестве сферы совместного ведения (конкурирующих полномочий)
Российской Федерации и ее субъектов по вопросам осуществления
конституционного правосудия;
6) необходимо обеспечить с учетом опыта зарубежных федераций
реальное участие субъектов Российской федерации в формировании
федеральных органов государственной власти путем изменения порядка
формирования федеральных органов государственной власти;
7) требуется установление такого порядка, при котором
дополнительные доходы регионов (сверх плановых доходов, принятых в
качестве базы), полученные ими в результате проведения собственной
экономической политики, распределялись бы между федеральным и
соответствующим региональным бюджетами в пропорции, позволяющей
заинтересовать регионы в расширении собственной экономической базы;
8) необходимо вовлечение населения в сферу общественного
контроля.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы определяется как новизной поставленных проблем, так и тем, что сформулированные в ней выводы и обобщения, в определенной мере, развивают и дополняют соответствующие разделы теории государства и права.
Практическое значение диссертации заключается в том, что предложения по совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации могут быть учтены в процессе разграничения полномочий между федеральным центром и российскими регионами, при осуществлении реформирования системы органов государственной власти Российской Федерации, а также субъектами законодательной инициативы при подготовке проектов законов в области государственного строительства и развития институтов гражданского общества.
Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», а также - в исследовательской деятельности по проблемам федерализма и организации государственной власти.
Апробация результатов исследования. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных работах, а также в выступлениях автора на научно-практических конференциях и семинарах.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав,
11 включающих 9 параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Понятие, субъекты, цели, задачи, принципы децентрализации государственной власти в федеративном государстве
В истории любого государства проявляются две закономерные тенденции в функционировании и развитии государственной власти: централизация и децентрализация. Если первая заключается в возрастающем сосредоточении властных и управленческих полномочий в высших институтах государства, то вторая, напротив, — в переходе этих полномочий нижестоящим в политической системе или автономным, относительно самостоятельным, государственным субъектам.
В науке распространено мнение, что соотношение уровней централизации и децентрализации власти и управления обусловливает формы государственного устройства и организации власти и управления. Таковыми являются унитарная форма и федерация. Они характеризуют национально-территориальную организацию государственной власти и управления и представляют реализацию форм государственного устройства — унитаризма и федерализма1.
По мнению ряда ученых, наивысшей степени развития процесс децентрализации получает только при федеративном устройстве государства. К примеру, В.Б. Пастухов полагает, что по своей сути федерализм может быть понят как высшая ступень современного развития разделения власти, образования, говоря «американским языком», благодаря системе гражданских сдержек и противовесов, ограничивающих централизованный этатизм на различных уровнях («этажах») государственного устройства - федеральном, региональном, местном. На этой ступени принцип ограничения власти путем ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви дополняется формированием еще одного противовеса государственным прерогативам в виде контрвласти субъекта федерации.
Данное утверждение представляется достаточно спорным. Действительно, федерация предполагает наиболее полное и последовательное разделение функций, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федеральными и субъектов федерации. Это является следствием специфики федерации, в которой в качестве источника власти выступают не только все граждане государства (народ в целом), но также население (граждане) его территориальных образований (субъектов федерации). Однако можно привести немало примеров, когда составные части унитарного демократического государства более автономны и независимы, нежели субъекты федеративного государства (например, в унитарной Франции и федеративной Индии).
Определить, почему не всегда федеративная форма государственного устройства сопровождается значительной степенью децентрализации государственной власти, причины и способы решения этой проблемы позволит решить системное исследование соотношения понятий «федерализм» и «децентрализация», механизма децентрализации и моделей децентрализации в федеративных государствах.
Следует отметить, что в российской и зарубежной юриспруденции выработаны десятки всевозможных определений понятий «федерализм» и «федерация». Однако, как справедливо отмечают В.Е. Чиркин, Э.В. Тадевосян, в последние годы термин «федерация» становится достаточно размытым: «такая неопределенность, выражающаяся, прежде всего, в неоправданно расширительном применении этого понятия, приводит, с одной стороны, к неправомерному смешению государственного федерализма
3 Пастухов В.Б., Новый федерализм для России: институционализация свободы // Полис. 1994. №3. и негосударственного (например, организационно-политического), а с другой - к такому расплывчатому истолкованию федерализма, когда чуть ли не любая существенная децентрализация, регионализация или автономизация страны выдается за ее федерализацию и даже за саму государственную федерацию».4
Как известно, в последнее время существенные различия между унитарными и федеративными государствами, а также между федерациями и конфедерациями стираются. Так, в настоящее время известны унитарные государства, в которых административно-территориальные единицы пользуются не меньшими правами, нежели субъекты федерации (Италия, Испания) и федеративные государства, в которых субъекты, практически, лишены самостоятельности, соответствующей им по статусу (Бразилия). В.Е. Чиркин в связи с этим в качестве еще одной формы территориального устройства выделил так называемые региональные государства, к которым отнес Италию, Испанию, Шри-Ланку и ЮАР. При этом, как указывает ученый, «региональное государство не определяется конституцией, как федерация, по традиции оно считается унитарным государством, но на деле имеет некоторые черты федерации. Его нередко рассматривают как переходную форму от унитаризма к федерализму».
Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве
В отечественной науке отсутствуют системные исследования механизма децентрализации государственной власти в федеративном государстве» Вместе с тем, для того, чтобы найти наиболее оптимальные пути регулирования отношений в сфере децентрализации государственной власти, необходимо рассмотреть механизм децентрализации. Учитывая, что предметом настоящего исследования является децентрализация государственной власти в федеративном государстве, нами предпринята попытка сформулировать понятие механизма децентрализации государственной власти именно в федеративном государстве, рассмотреть его элементы.
На наш взгляд, механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве - это совокупность способов и приемов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления (далее - механизм децентрализации) Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве, по нашему мнению, включает в себя следующий ряд составляющих: /. Правовая основа Правовая основа децентрализации государственной власти в федеративном государстве состоит из двух взаимосвязанных компонентов; 1. Законодательная база разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федеративного государства и его субъектов, 2. Законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах.
Законодательной базой разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федеративного государства и его субъектов являются федеральная конституция, конституции (уставы) субъектов федерации, федеральные законы, договоры о разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами.
Законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах включает в себя помимо указанных документов также законы субъектов федерации, подзаконные акты федеральных и региональных органов государственной власти,
II Организационные мероприятия
Организационные мероприятия - практическая реализация законодательных норм по разграничению сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федерации и ее субъектов, направленная на перенос баланса государственной власти с федерального уровня на региональный.
При децентрализованном государственном управлении на высшем уровне власти сосредоточены полномочия стратегического типа и координационные. Это результат изменения конфигурации организации при уменьшении количества уровней управления, росте сложности труда, увеличения его масштаба, уменьшения его специализации а, следовательно, уменьшения формализации деятельности работников. Очевидно, что один орган или даже уровень власти не в состоянии решить все проблемы. Соответственно нижестоящий уровень власти концентрируется на осуществлении полномочий тактического характера.
В настоящее время существуют различные классификации форм децентрализации государственных функций. Ряд ученых выделяет такие формы децентрализации государственных функций, как деконцентрация и деволюция.
Под деконцентрацией, или как ее иногда называют, административной децентрализацией понимается процесс, в рамках которого функции управления передаются нижестоящим государственным органам в иерархической системе государственной власти, не ослабляя при этом вертикальной иерархии самой системы: нижестоящие государственные структуры остаются в вертикальном подчинении центральных властей .
Таким образом, «деконцентрированные», рассредоточенные государственные органы, находясь ближе к сфере своей деятельности, чем центральные органы, могут действовать на основе лучшего знакомства с ситуацией и располагают большими возможностями для претворения в жизнь административных решений. Вот почему процесс деконцентрации иногда еще называют «административной децентрализацией»,
Деконцентрация больше касается административного аспекта управления и имеет своей целью реформирование иерархического распределения функций между центральными и нецентральными органами управления.
Деволюция означает предоставление прав нижестоящим органам принимать решения и вести самостоятельную финансовую и управленческую деятельность40. Деволюция предполагает, что нижестоящие органы власти законодательно приобретают независимый статус, они рассматриваются как административный уровень, за которым центральные органы власти могут осуществлять только опосредованный контроль. Деволюция государственного управления может быть эффективной в тех сферах и вопросах государственной деятельности, где не требуется проведение единой государственной политики41.
Централизация и децентрализация государственной власти в России: исторический аспект
Как указывалось ранее, в истории любого государства проявляются две закономерные тенденции в функционировании и развитии государственной власти: централизация и децентрализация. Вместе с тем, можно согласиться с Л.В. Смирнягиным, который указывал, что «основную толщу своей истории Россия прошла как унитарное, жестко централизованное государство,..».135 Речь не идет об игнорировании периодов ослабления центральных органов власти, однако это, как правило, было обусловлено иными причинами.
Определенное разграничение полномочий между уровнями было присуще государственной власти даже в Древнерусском государстве. В защиту данной точки зрения свидетельствует так же то обстоятельство, что в Древнерусском государстве «наряду с «законом русским» параллельно существовали сильные «законы» древлян, радимичей, северян, кривичей и т.лл . Однако не следует забывать7 что «Древнерусское государство представляло собой объединение княжеств». 37 Следовательно, полномочия передавались не сверху вниз, что происходит при децентрализации государственной власти, а снизу вверх.
Характеризуя централизованную царскую Россию, следует отметить, что и в ее истории были периоды делегирования одним уровнем власти другому ряда государственных полномочий. Так, например, созданное в составе России Польское королевство руководствовалось собственной Конституцией 1815 года. Значительное количество полномочий получили в составе России Хивинское ханство, Бухарский эмират, а также Великое княжество Финляндское. Так, согласно «Основным законам» от 23 апреля 1906 года, автором которых явился С. Ю, Витте, «Великое княжество Финляндское, составляя нераздельную часть государства Российского, во внутренних делах управляется особыми установлениями, на основании особого законодательства.,,». На протяжении 37 лет (с 1801 до 1838 года) на территории Грузии функционировало Верховное грузинское правительство, обладавшее самостоятельностью в решении ряда государственных вопросов.
Вместе с тем, предоставление особых прав отдельным территориям, а не всем составным частям свидетельствует не о попытке демократизации государственного управления, а о стремлении царского правительства решить национальный вопрос и вопрос территориальной целостности Российского государства.
В 20-е годы в послереволюционной России и позднее в Советском Союзе преимущественное развитие получили централизованные структуры органов управления, «Организация учета, контроль над крупнейшими предприятиями, превращение всего государственного экономического механизма в единую крупную машину, в хозяйственный механизм, работающий так, чтобы сотни миллионов людей руководились одним планом, - вот та гигантская организационная задача, которая легла на наши плечи», - так сформулировал В.И.Ленин основные задачи государственного строительства139. В принципе такой централизованный подход к созданию органов управления с преобладанием планово-контролирующих функций был исторически и теоретически оправдан, поскольку прежние субъекты управления должны были уйти со сцены вместе с соответствующим аппаратом управления, а новые еще только должны были начать формироваться.
Более или менее сложившиеся субъекты управления были только на верхнем уровне. «Задача управления государством, которая выдвинулась теперь на первый план перед Советской властью, представляет еще ту особенность, что речь идет теперь - и, пожалуй, впервые в новейшей истории цивилизованных народов - о таком управлении, когда преимущественное значение приобретает не политика, а экономика»140. Естественно, В .И Ленин говорил здесь не об управлении, «которое есть», а об управлении, «которое будет», когда будет создана необходимая экономическая база для этого. К сожалению, прогноз вождя не оправдался. Тенденции к централизации продолжали возрастать, вместе с тем усиливалось значение именно политики, а не экономики, в сфере управления.
В период Перестройки и (середина-конец 80-х) в России впервые сложилась структура органов управления так называемого либерального типа с постоянно ослабевающим федеральным центром. Распался СССР. На политическом горизонте замаячили идеи преобразования Российской Федерации в конфедерацию. Вместе с тем на волне огульной критики национально-территориального принципа построения федеративной системы стали раздаваться призывы возвратиться к административно-территориальному принципу организации власти и управления, положив в основу губернское построение государства, тем самым вернуться к централизованному государству дооктябрьского (1917) образца.
Правовая основа механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации
Правовую основу механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации составляют законодательная база разграничения сферы деятельности, функции и ответственности между органами государственной власти в Российской Федерации и законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в Российской Федерации. Рассмотрим их.
Законодательная база разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти в Российской Федерации.
Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий меэвду Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией Российской Федерации. Часть 3 статьи 11 устанавливает, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти су&ьектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами».
Конституционное разграничение компетенции федерального Центра и субъектов Федерации осуществлено в главе третьей Конституции «Федеративное устройство» - ст. ст. 71 и 72 где установлены соответственно перечни предметов собственного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ст. 73 определяет, что по всем остальным предметам ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается и рассматривается во взаимосвязи со ст, ст. 5, 66 (ч,ч. 4? 5), 67, 76,77,78 (чл. 2, 3), 85 (чЛ), 125 (ч. Эти конституционные нормы определяют: - порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения; -особенности отношений между «сложносоставными» субъектами Российской Федерации; -принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти; -порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Как показывает сложившаяся практика, при правовом регулировании разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Российской Федерации, наряду с Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором, применяются следующие формы:
1 Федеральные законы. В ст. 11 (ч. 3) Конституции Российской Федерации федеральные законы как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий, не названы, однако из смысла ст. ст. 72 и 76 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, рассматриваемых системно, вытекает, что принципы и порядок их разграничения могут устанавливаться федеральными законами. 2, Федеративный договор и иные договоры о разграничении полномочий.
Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ прямо предусмотрены ст. 11 (ч.З) Конституции Российской Федерации как правовой инструмент разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации являются составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии с Указом Президента Российской Федерации и сложившейся договорной практикой.
Юридической основой договорной практики разграничения сфер общественных отношений, регулируемых федеральными органами государственной власти является Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий мевду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Как указывают специалисты, практика заключения договоров предопределена о&ьективными причинами, и? в первую очередь, сложным социально-экономическим положением в стране, а также неурегулированностью многих вопросов на уровне федерального законодательства.
В поддержку необходимости существования подобных договоров ГА. Тэрр выдвигает следующие доводы:
1. Двусторонние договоры легче изменить, чем федеральную Конституцию, поэтому такая схема придает гибкость российскому федерализму; она не допускает преждевременной конституциализации разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, позволяя экспериментировать для выявления приемлемого разграничения полномочий.
2. Такая схема позволяет приспособиться к специфическим проблемам и особым обстоятельствам конкретных регионов.
