Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и эволюция самоуправления
1.1. Понятие и основные модели самоуправления 13
1.2. Исторический анализ возникновения и развития самоуправления в России 50
Глава 2. Теоретико-правовой анализ взаимоотношения государства и самоуправления в условиях переходного периода
2.1. Особенности развития государства в переходный период 70
2.2. Государство, самоуправление и гражданское общество: теоретико-правовая характеристика взаимоотношений 89
2.3. Место и роль личности в системе самоуправленческих отношений в условиях демократизации политической системы современной России 109
2.4. Развитие самоуправленческих начал в правовой и политической жизни современной России как государстве переходного периода 130
Заключение 160
Литература
- Исторический анализ возникновения и развития самоуправления в России
- Государство, самоуправление и гражданское общество: теоретико-правовая характеристика взаимоотношений
- Место и роль личности в системе самоуправленческих отношений в условиях демократизации политической системы современной России
- Развитие самоуправленческих начал в правовой и политической жизни современной России как государстве переходного периода
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Построение демократического правового государства предполагает наличие эффективно функционирующей системы общественного самоуправления. Самоуправление в Российской Федерации, как одна из конституционных форм осуществления народом принадлежащей ему власти, одновременно рассматривается и в качестве демократического способа социального управления обществом. Характерная черта данного института власти — это не только статусное закрепление самостоятельности и автономного функционирования общественного самоуправления от системы государственных органов, но в большей мере деятельность, предполагающая самоорганизацию, самоуправление и самоответственность населения при решении вопросов местного значения. Поэтому анализ сущности института самоуправления в условиях государства переходного типа имеет актуальное значение.
Данная проблема имеет давнюю традицию осмысления, берущую начало от рассмотрения опыта самоуправления в Западной Европе мыслителями Нового времени. Таким образом, история вопроса насчитывает не одну сотню лет. В разных странах сформировались и существуют различные варианты понимания специфики самоуправления, его соотношения с государством более или менее учитывающие исторический опыт, традиции, конкретизирующиеся в правовой и политической культуре населения.
Актуальность предлагаемой работы также сопряжена и с тем, что ни одна разновидность самоуправления не возникла на «пустом месте». Все они были порождены социальными и политическими условиями своего времени. При этом теоретические и политические пристрастия исследователей и практиков, как правило, связанны с реальностью, конкретной социально-политической ситуацией. Поэтому, по мнению диссертанта, проблему самоуправления можно рассматривать только в контексте сложившейся в обществе политической, правовой и экономической ситуаций. В этой связи возникает потребность в комплексном, всестороннем анализе политических, социально-правовых и иных оснований развития самоуправления.
В рамках предлагаемого автором теоретико-правового подхода к исследованию процессов самоуправления наука неизбежно сталкивается с систематизацией объекта своего изучения, уточняет основные категории и
познавательные структуры, ищет адекватные предмету, целям и задачам исследования методологические основания для понимания сложной динамики политико-правовой действительности. Представленные в работе теоретические положения преломляются через призму отечественной истории. Особый акцент делается на рассмотрение специфики процессов становления и развития самоуправления, его различных видов и проявлений в условиях переходного периода развития государства.
Изучение самоуправления в рамках современной отечественной теории государства только начинает становиться самостоятельным направлением исследования. Лучшим подтверждением этого является отсутствие фундаментальных монографических исследований, по данной теме. Речь прежде всего идет о таких работах, в которых интерпретация проблемы не замыкается исключительно местным или каким-либо еще видом общественного самоуправления, не ограничивается обзором различных отечественных или зарубежных теорий самоуправления второй половины XIX — начала XX веков. С позиции современных ориентиров государствоведения назрела необходимость определить место и роль самоуправления в процессе изменений национальной политико-правовой действительности. Последнее особенно важно в период современной реконструкции всей российской политической системы, демонтажа ее основных институтов, когда обостряется проблема власти и нарастает политическое отчуждение в обществе. В этих условиях рассмотрение и обоснование значимости различных видов (форм) самоуправления, определение их органической взаимосвязи с формирующимся в государстве демократическим политическим режимом предполагает адекватное понимание природы и особенностей самоуправления. В этой связи уместно обращение к зарубежному и отечественному опыту развития самоуправленческих структур, вполне обоснован интерес к истории идеи самоуправления. Однако вышеназванные аспекты проблемы все же имеют скорее пропедевтический характер, предлагают исследователю необходимый исходный материал для обоснования собственной позиции. Подобный способ и выбран в данном исследовании. Следуя ему, выявляются концептуальные основания понимания самоуправления, намечаются подходы к его определению в качестве безусловной политико-правовой ценности, предлагается собственное видение проблем соотношения таких способов организации власти и управления, как централизация, децентрализация и самоуправление в условиях переходного государства и не сформировавшегося
5 в России гражданского общества, выявляется специфика различных, самоуправленческих, по природе своей, институтов в отечественной политической и правовой системах.
В диссертации используются познавательные средства и методы, сформировавшиеся в рамках современного юридического и политического знания. С одной стороны, представление национальной политической и правовой системы в качестве саморазвивающегося социального организма, подверженного только лишь малым воздействиям извне, позволяет обнаружить оригинальные аспекты развития самоуправления в условиях переходного государства. С другой стороны, актуальность темы диссертации связана с эвристическими возможностями методов современной теории государства. В работе показано, что рассмотрение специфики развития самоуправления на основе теоретических позиций, а не только лишь с позиций отраслевых наук требует совершенствования имеющихся в теории государства интеллектуальных познавательных процедур.
Анализ основных проблем самоуправления проводится в рамках нескольких направлений общей теории государства: становление институтов самоуправления и их развитие рассматривается в контексте теории гражданского общества и правового государства с использованием сравнительно-правового и сравнительно-исторического методов, взаимодействие самоуправления и государственной власти изучается в рамках теории политической системы и теории разделения властей.
Более того, рассмотрение данных вопросов выводит исследователя к ряду «вечных» проблем связанных с анализом российской государственности. В частности, речь идет о проблеме собственности, стремлении к демократизации государства, возникающих на различных этапах Отечественной истории, «оживляющих» теоретические схемы модернизации, максимально приближая их к отечественным реалиям.
Состояние разработанности темы исследования. Применение средств и методов современной общей теории государства для анализа специфики, эволюции, основных тенденций и перспектив развития самоуправления как неотъемлемого элемента политической системы подлинно демократического общества является достаточно новым направлением в развитии Отечественного правового познания. Отсутствие прочных традиций подобного исследования в отечественной литературе представляется вполне естественным. Прежде всего
6 это связанно с умалением роли самоуправления в условиях советской государственности. В этот период в идеологическом плане, правда, достаточно много говорили о «широком самоуправлении трудящихся», организованном в виде системы Советов «сверху до низу». Опыт европейского муниципализма рассматривался большинством авторов исключительно в критическом плане, чаще всего оценивался как «чуждый» целям и задачам политико-правового развития социалистического государства.
После весьма быстрого демонтажа системы Советов в первой половине 90-х гг. XX в. ситуация в стране изменилась кардинальным образом. Возникла острая необходимость в создании новой системы самоуправления, причем в достаточно короткие сроки. Это было вызвано, прежде всего, объективными требованиями развития российского общества и государства в условиях перехода к конституционному строю и демократическому правлению, а также ценностями и устремлениями нового политического руководства страны, желанием как можно скорее «расстаться» с советским прошлым. В этих условиях особенно наглядно проявилось отсутствие соответствующих требованию момента теоретико-правовых разработок, которые позволили бы концептуально обеспечить процесс перехода к новым формам и методам самоуправления, создать прочную научную основу функционирования и развития различных видов самоуправления в России.
Конечно, нельзя не отметить, что к настоящему времени в различных областях правовых и государствоведческих исследований создана достаточно солидная теоретико-методологическая и эмпирическая база, которую возможно использовать при анализе заявленной в работе проблематики. В связи с этим можно выделить интересные как в теоретическом, так и в методологическом плане работы отечественных исследователей Д.В. Бакатина, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, Н.В. Варламова, Л.А. Велихова, В.В. Еремяна, М.А. Краснова, И.И. Овчинникова, В.П. Серебренникова, А.И. Шиглика, и др. Несомненный интерес представляют исследования государствоведов конца XIX — начала XX вв., идеи которых оказывают огромное влияние на современное представление о сущности и характере общественного самоуправления. Прежде всего это работы А.Д. Градовского, Г. Еллинека, И.А. Ильина, Н.М. Коркунова, В.Н. Лешкова, П.И. Новгородцева, Б.Н. Чичерина и др. Среди зарубежных исследователей следует отметить прежде всего А. Батби, Г.Дж. Бермана, В. Острома, А.де Токвиля, В. Жискара д'Эстэна, работы которых посвящены анализу
самоуправления в практическом и теоретическом смысле во взаимосвязи с такими способами организации власти и управления, как централизация и децентрализация. Аксиологические и философско-правовые аспекты самоуправления достаточно подробно исследованы в фундаментальных работах Н.Н. Ефремова, Е. Лаптевой, B.C. Нерсесянца и др. В плане определения места и роли различных видов самоуправления в процессе построения правового государства и формирования гражданского общества в современной России, соотношения развития самоуправления и эволюции отечественного политико-правового познания большой интерес представляют труды А.С. Ахиезера, А.П. Бутенко, Н.В. Варламовой, В.Г. Графского, Е.А Лукашевой, В.Я. Любашица, Л.С. Мамута, А.А. Оболонского, М.В. Раца, Ю.А. Тихомирова и
др.
Таким образом, настоящее диссертационное исследование является попыткой синтеза теоретико-методологических аспектов самоуправления как элемента демократической политической системы с рассмотрением конкретных вопросов развития различных институтов и форм самоуправления в прошлом и настоящем России. Кроме того, автор стремится определить тенденции будущего развития отечественного самоуправления. Основу подхода составляет использование категорий общей теории государства в качестве концептуального аппарата, позволяющего описать особенности развития самоуправления и специфику его взаимодействия с иными элементами политической жизни.
Целью диссертационного исследования является раскрытие сущности и значения института самоуправления в условиях переходного периода развития современного Российского государства. При этом ставились следующие задачи:
1. Проанализировать и описать становление и содержание института
самоуправления в переходный период развития отечественной
государственности;
Предпринять попытку комплексного изучения феномена самоуправления в рамках саморазвивающегося общества и государства на основе теоретических обобщений.
С учетом достижения современной юридической науки сформулировать понятия «самоуправление» и «переходное государство»;
4. Исследовать специфику взаимоотношений государства,
самоуправления и гражданского общества, рассмотреть особенности их соразвития в различных общественно-политических моделях;
5. Выделить особенности развития различных видов самоуправления в
современной России как в государстве, в рамках которого осуществляются
коренные правовые и политические преобразования, направленные на
демократизацию всех сфер общественной жизни; описать соответствующий
понятийный аппарат;
6. Разработать новый категориальный аппарат для описания переходных
процессов в государственно-правовой сфере с учетом законодательства и
практики самоуправления.
Предметом диссертационного исследования выступают теоретические аспекты становления и развития самоуправления как формы осуществления публичной власти в условиях процесса демократизации российского государства.
Методологическая основа исследования. Методологическая основа диссертационного исследования опирается на теоретические разработки в области теории государства, истории отечественного и зарубежного государства и права, юридической аксиологии, муниципального права, теории правового государства и гражданского общества, принадлежащие известным ученым: С.С. Алексееву, Г.В. Барабашеву, Н.С. Бондарю, А.П. Бутенко, Н.В. Варламовой, В.В. Куликову, B.C. Нерсесянцу, И.И. Овчинникову, В.П. Серебренникову, Д.Ю. Шапсугову, А.И. Щиглику. Данное исследование опирается на идею построения теории самоуправления в условиях современного переходного государства, исторических особенностей российской государственности в рамках культурологического подхода с использованием категориального аппарата общей теории государства, в той или иной мере отраженного в работах А.С. Ахиезера, А. Батби, Г. Дж. Бермана, А.П. Бутенко, А.И. Васильчикова, А.Б. Венгерова, А.Д. Градовского, Н.Н. Ефремовой, И.А. Ильина, Н.М. Коркунова, Л.Е. Лаптевой, В.Н. Лешкова, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, П.И. Новгородцева, В. Острома, М.В. Раца, Ю.А. Тихомирова, А. де Токвиля, Э. Трельча, В.Е. Чиркина, Б.Н. Чичерина.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
— Самоуправление рассматривается как значимый институт демократизации современного государства в условиях сложных и противоречивых переходных политико-правовых процессов. Это позволяет автору утверждать о необходимости рассмотрения самоуправления в качестве неотъемлемого элемента политической системы демократического типа и о создании
9 самостоятельного направления исследования различных видов самоуправления в рамках имеющей место в современном государствоведении теории политической системы.
— В работе показана принципиальная возможность применения ценностного
подхода для понимания сущности и значения самоуправления в контексте
решения проблемы соотношения институтов общественного самоуправления,
гражданского общества и государственной власти в условиях нарождающейся
демократии.
На основе обобщения и критического анализа ряда политических и правовых концепций в работе исследован в теоретико-правовом плане вопрос о целесообразности самоуправления, его возможных пределах с позиции поиска оптимального сочетания безусловной необходимости решения стоящих перед государством (тем более государством переходного периода) задач, с одной стороны, и обеспечения прав и свобод личности, с другой.
Впервые в отечественной литературе самоуправление представлено в качестве важнейшего индикатора переходного процесса, демонстрирующего его вектор, основные перспективы развития государства, собственности, политической и правовой систем. В работе обозначены основные тенденции развития самоуправления в России на рубеже веков.
На защиту выносятся следующие основные теоретические положения:
1. Самоуправление — это способ (метод) управления, основанный на
самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности, или самоорганизация
граждан, особенность правового регулирования которой состоит в совпадении
объекта и субъекта правоотношения; самоуправление имеет место, когда
управляющая подсистема формируется (выделяется) самой системой, а
управление — когда она «навязывается» системе извне (как правило, «сверху»).
При самоуправлении коллективный субъект управления практически совпадает с
сообществом людей, которыми управляет, или устанавливается постоянное
взаимодействие между субъектами управления и всеми, кто заинтересован в
принятии решения. Самоуправление возможно как в обществе в целом, так и на
других уровнях его организации (административно-территориальные единицы,
трудовой коллектив, общественные организации, объединения и т.д.).
2. Конвергенционные политические системы вообще и в современной России
в частности обладают существенными недостатками — они крайне нестабильны
и противоречивы. Поэтому при переходе от авторитарно-тоталитарных способов
10 управления обществом и государством достаточно долгое время сохраняется явная неготовность большинства членов социума уйти от тотального вмешательства государства во все сферы общественных отношений, преодолеть привычное социальное иждивенчество. Создание необходимых самоуправленческих элементов политической системы, формирование институтов общественного самоуправления часто сдерживается не только «сверху», но и «снизу».
В условиях переходного периода развития государственности необходимо говорить о единстве существенных признаков, характерных для современного демократического политического режима (выборность и подотчетность обществу органов государственной власти, правовое законодательство, соответствующие ему средства и методы осуществления государственной власти, наличие общественного самоуправления, многообразие форм собственности); а потому, создание подлинно демократического правового государства в России (ст. 1 Конституции РФ) неразрывно связано с формированием и развитием различных, необходимых в условиях демократизации государственно-правовой жизни страны самоуправленческих институтов (территориальных, корпоративных и др.).
В современной России применительно к развитию и функционированию местного самоуправления наиболее полное воплощение в Конституции РФ (ст.ст. 12, 130, 132) получила концепция дуализма, согласно которой самостоятельность органов местного самоуправления (за исключением случаев, предусмотренных ч.2 ст. 132 Конституции РФ) не выходит за рамки вопросов местного значения. В условиях перехода страны от распределительной к рыночной модели экономических отношений производственное самоуправление, по мнению диссертанта, не прекратит своего существования, однако правовые основы его развития и функционирования претерпят существенные изменения.
5. Современные изменения в национальной правовой и политической
системах, по мнению диссертанта, не «терпят» простого, механического
переноса моделей организации и функционирования самоуправления из иных
государств на российскую почву. В этой связи глубоким заблуждением является
утверждение К. Поппера о том, что «к прогрессу у России кратчайший путь
лежит через заимствования Россией одной из утвердившихся на Западе
правовых систем». Без осознания разумного баланса между собственным и
11 чужим социально-правовым опытом вряд ли можно говорить о создании прочной системы общественного самоуправления в демократической России.
Практическая значимость исследования. Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные результаты можно использовать в преподавании соответствующих разделов общей теории государства и права, истории отечественного государства и права, муниципального права, применять в разного рода научных работах. Кроме того, содержащиеся в работе обобщения, предложения и выводы могут найти практическое применение в правотворческой деятельности государственных структур, органов местного самоуправления, а также в процессе правореализации. В научном плане, результаты работы, несомненно, важны для уточнения и дальнейшей разработки концептуальных аспектов в рамках современного государствоведения и соответствующих проблем правоведения. Опираясь на четкое (теоретическое) представление о природе и специфике самоуправления в условиях переходного государства, меняющихся правовой и политической систем, можно с достаточно высокой степенью точности воспроизвести особенности практического воплощения различных видов самоуправления и оценить реальные перспективы последних.
Апробация исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права Ростовского государственного университета. Основные идей, результаты и выводы диссертации изложены в работах автора, указанных в библиографии. По содержанию исследования автором сделаны доклады и научные сообщения, представлены тезисы выступлений на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы теории и практики социально-экономических, политических, правовых преобразований на рубеже столетия» (Ставрополь, 2000); на Международной конференции «Актуальные проблемы истории государства и права, политических и правовых учений» (Самара, 2001); на Всероссийской научной конференции «Проблемы функционирования и развития культуры» (Великий Новгород, 2000); ежегодной научно-практической конференции «Проблемы нового гуманизма» (Екатеринбург, 2001); на II Международной научно-практической конференции «Проблемы регионального управления, экономики, права и инновационных процессов в образовании» (Таганрог, 2001); теоретических семинарах кафедры теории и истории государства и права Таганрогского института управления и экономики. Кроме этого, некоторые
положения диссертационной работы представлены в сборнике научных статей посвященном проблемам современной юридической науки в свете политико-правового реформирования России (Таганрог, 2002) и в сборнике «Права человека и конституционная безопасность» (Ростов-на-Дону, 2002).
Диссертационная работа прошла обсуждение на кафедре теории и истории государства и права Ростовского государственного университета.
Исторический анализ возникновения и развития самоуправления в России
Исторический взгляд на проблему самоуправления в его различных проявлениях (местное, общинное, земское, корпоративное и др.) многое проясняет не только в периоды первых формулированию! и последующих модификаций, но также и в современном звучании. Такая постановка вопроса о соотношении истории и современности характерна для методологии общей теории права и государства, в рамках которой обращение к историческому опыту как российского, так и других обществ является мощным источником развития подлинно научных представлений о природе политических и юридических явлений. Несомненно, способы осмысления прошлого опыта могут иметь важное значение в понимании современных социальных и политических процессов. «История — учительница жизни», — рассуждал Цицерон. «Знающего древность, но не разбирающегося в современности уподоблю тонущему на суше», — утверждал древне китайский философ Ван Чун1.
Кроме всего прочего, обращение к историческому аспекту заявленной темы связанно прежде всего с тем, что в той или иной мере самоуправление существовало на протяжении всей истории развития цивилизации.
Чаше всего выделяют две системы организации власти на местах — англоамериканскую и европейскую. Например, англо-американская система (ее придерживаются, впрочем, не только страны соответствующей правовой системы) характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже государства, субъекта федерации или государственно-автономного региона. При этом отсутствуют административно-территориальные единицы общего характера. Для европейской системы характерно сочетание местного самоуправления с местным управлением.
Во многих странах наряду с региональным сотрудничеством органов местного самоуправления, приобретающим подчас устойчивые организационные формы и создающим предпосылки для возможного последующего объединения, происходит объединение в национальном масштабе представителей как всех органов местного самоуправления страны, так и отдельных их звеньев, например, союзы и конференции городов. Это позволяет добиться принятия необходимого местному самоуправлению общегосударственного законодательства, общегосударственных программ развития отдельных сфер местной жизни, обменяться опытом и удовлетворить некоторые общие потребности.
Казалось бы, все свидетельствует о том, что российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления. Существовало, однако, по меньшей мере два фактора — географический (необъятность территорий) и демографический (невысокая плотность населения и его рассеянность по территории), которые делали малоэффективным централизованное управление, не подкрепленное элементами самоуправления.
Поддержка порядка и взаимопомощь были традиционной функцией русской общины (верви) еще со времен Киевской Руси. Представители княжеской администрации, весьма малочисленной, не могли, да и не ставили перед собой цель реально управлять местными делами.
По мере укрепления российской государственности происходило институциональное оформление и усложнение функций центральной власти, предпринимались попытки создания бюрократической власти на местах. Однако посылаемые из центра чиновники (наместники и волостели) не могли обеспечить эффективное управление. Причин тому было много, но особо нужно выделить две: сознание безнаказанности по причине удаленности от центра порождало соблазн поправить свои дела путем всевозможных злоупотреблений, а отсутствие органической связи с местным населением затрудняло понимание местных интересов, лишало чиновника чувства причастности к местному сообществу.
Иван IV учел это в земской реформе, предоставив право местным сообществам при желании управляться самостоятельно. Земские и губные
учреждения на местах (правда, они существовали далеко не повсеместно) заботились прежде всего о поддержании общественного порядка, боролись с «лихими людьми», собирали государственные налоги и начиная с середины XVI в. посылали представителей в Земский собор.
В начале XVII в. во многие уезды и города правительством были назначены воеводы, наделенные властью административной и военной. Им подчинялось местное самоуправление и городовые приказчики.
Существенная перестройка аппарата произошла в первой четверти XVII в. Преобразование местных органов началось с городов. Была учреждена Бурмистерская палата, которая ведала управлением посадского населения всех городов. Административные, судебные и финансовые функции в городах осуществляли выборные из купечества бурмистерские избы, независимые от воевод, в ведении которых остались лишь военные, полицейские функции. С целью укрепления местных органов в 1702—1705 гг. правительство Петра I стремилось привлечь к управлению местных дворян. Указ 1702 г. отменил губных старост и передал их функции в руки дворянским советам, члены которых избирались дворянами из своей среды. С 1708 г. вся территория России делилась на 8 губерний. Во главе стояли губернаторы, в руках которых находилась судебная, административная и военная власть. Губернатора государство стремилось поставить под контроль местного дворянства. При нем были учреждены магистраты из числа местных дворян. Существовал и исполнительный орган — губернская канцелярия. Она занималась рекрутскими наборами, обеспечением потребностей армии в провианте и обмундировании, розыске беглых крестьян. Губернии делились на уезды, во главе которых стояли коменданты. Произошли изменения и в управлении городами, которое регулировалось регламентом Главного магистрата 1721 г. и Инструкцией городового магистрата 1724 г. Согласно этим документам, главный магистрат организовывал городовые магистраты и руководил ими (городовые магистраты являлись выборными коллегиальными учреждениями). Компетенция их была обширной. Они обладали финансовыми полномочиями, раскладывали и собирали государственные сборы и пошлины, содействовали развитию ремесла и торговли, способствовали организации школ, заботились о благоустройстве городов. Однако реформы Петра I, призванные укоренить в России доселе почти неведомые ей политико-правовые ценности Запада, не могли получить поддержку населения, а значит, приходилось возвращаться к бюрократическому управлению с минимальным общественным участием. При Петре I сохранялось лишь цеховое и отчасти городское самоуправление по понятной причине: города представляли собой социальную опору петровских преобразований. Но это скорее подчеркивало, чем смягчало, разрыв с традицией прежнего «земского мира».
В Москве в связи с ростом городского населения и расширением городских территорий создается земский двор с задачей регулировать городское общественное самоуправление. В петровские времена его заменяет Бургомистерская власть, впоследствии переименованная в Ратушу, а в 1720 г. формируется Московский магистрат. В это время по всей стране, указом Петра I, устанавливаются магистраты как органы местного управления.
Екатерина II имела возможность гораздо внимательнее отнестись к традиции общественного участия в управлении, что она и делала, вплетая в ткань управления элементы самоуправления. Принятый при ней закон «Учреждения для управления губерний» 1775 г. отдавал право формирования местных управленческих и судебных должностей местному дворянству. Дарованное еще Петром Ш и упорядоченное в 1785 г. дворянское самоуправление имело также право контролировать расходы местного управления (правда, право это использовалось редко). Потребовалось время, чтобы в какой-то мере преодолеть отчужденность общества в отношении государства и снять своеобразный общественный запрет со службы по выборам. В традицию вошло безответственное отношение к выборам: наиболее подготовленные кандидаты вовсе не стремились занять соответствующие должности, подчас то или иное лицо избиралось исключительно из желания досадить губернатору. Екатерининские реформы поднимали на более высокую ступень и городское самоуправление по сравнению с магистратами времен Петра I. Устанавливались права и привилегии городов. Закреплялось право собственности жителей города на землю, ее ресурсы. Город должен был развиваться как культурная среда. Защиту города осуществлял городовой магистрат.
Утвержденная в 1785 г. «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи» впервые установила городской бюджет, определила новый орган самоуправления — Городскую думу, которая избирала из своего состава исполнительный орган — Шестигласную думу. На эти органы было возложено заведование городским хозяйством. Городам указаны доходы от принадлежащих им земель, лесов, пастбищ, рыбной ловли и др. и предоставлено участие в казенных доходах (питейном и таможенном). Тем не менее, в начале XIX в. городское хозяйство находилось в весьма неудовлетворительном состоянии даже в столицах. В первой половине XIX столетия правительство издает ряд частных положений, расширяющих управление хозяйством отдельных городов.
Государство, самоуправление и гражданское общество: теоретико-правовая характеристика взаимоотношений
Специфика взаимодействия государства и самоуправления, характер их отношений, правовые основы различных видов самоуправления в рамках демократического режима предполагают обсуждение и анализ природы гражданского общества в контексте теории государства и теории самоуправления. Как удачно заметил И.А. Ильин, что «всякая государственная работа требует, чтобы люди, принадлежащие к разным классам, но к одному государству, умели находить условия для взаимного доверия и самоорганизации»1. Можно построить смысловой треугольник: государство — самоуправление — гражданское общество. При этом смысл вышесказанного будет выявлен только тогда, когда будут рассмотрены разные аспекты проблемы.
Так, чтобы провести анализ взаимоотношений государства и гражданского общества, следует прояснить важные методологические моменты.
1. Когда обращаешься к современной западной литературе по проблемам гражданского общества, то бросается в глаза какая-то несоразмерность между бесспорной значимостью темы и довольно скромным научным материалом, который по ней наработан. Ведь речь идет, как свидетельствует классик западной политологии Р. Дарендорф, об одном из трех китов (economic opportunity - civil society - political liberty), на которых стоит западное общество2. Между тем, солидных работ на эту тему, вышедших за последние лет пятнадцать, можно назвать немного, если не считать литературу XVIII—XIX вв. (от А. Фергюсона до Г.В.Ф. Гегеля и К. Маркса). Да и в современных исследованиях их авторы больше склонны обращаться к прошлой традиции, истории идей о гражданском обществе, а также к процессам его становления, нежели к сегодняшним структурам гражданского общества и реальным механизмам их функционирования. Основные элементы или блоки гражданского общества (политические партии, профсоюзы, предпринимательские объединения, неформальные организации и пр.), конечно, изучаются, но — сами по себе, вне связи с тем, что всех их объединяет в общем контексте гражданского общества.
2. Такое отношение можно было бы объяснить тем, что гражданское общество стало на Западе как бы привычным явлением, атрибутом повседневности, в котором «все ясно». Однако положение отнюдь не таково. В истории западных обществ гражданское общество не было всегда чем-то равным самому себе, оно эволюционировало, менялось — причем не только в лучшую сторону. Были периоды ослабления гражданских институтов, подавления их государством или обстоятельствами, например, в первой половине XX в., когда западные общественные механизмы разладились под воздействием мировых войн или режимов фашистского типа.
3. Сейчас есть мнения, что гражданское общество на Западе существовало скорее в прошлом. На индустриальном этапе модернизации оно уступило место «массовому обществу», где связи между людьми стали формальными, безличными, а права человека обеспечиваются государством. Поэтому идея гражданского общества сегодня более актуальна в странах «третьего мира» или в бывших коммунистических государствах, где гражданское общество еще только создается1.
Такая позиция является, конечно, преувеличением — имеется слишком много доказательств разносторонней общественной самодеятельности в странах Запада, чтобы отрицать существование там гражданского общества. Но можно согласится с тем, что западное гражданское общество значительно изменилось по сравнению с эпохой раннего капитализма; что в XX веке оно постоянно подвергалось и продолжает подвергаться различного рода испытаниям на прочность.
4. В современной российской литературе несоответствие между темой гражданского общества и ее освещением наблюдается также, но по другим причинам. Десятилетиями проблематика гражданского общества была для нашего обществоведения практически закрытой. Да и самого гражданского общества не существовало, имелись лишь его суррогаты. Что же касается последнего десятилетия, то за это время успели возникнуть лишь отдельные ростки гражданского общества (нередко неудачные), дающие пока не слишком много материала для размышления. Тем не менее, во многих публикациях достаточно ясно зафиксировано понимание того, сколь большое значение имеет становление институтов гражданского общества: интеграция социума, введение социальных конфликтов в цивилизованные рамки; продуцирование норм и ценностей, которые затем скрепляет своей санкцией государство; образование среды, где формируется общественно активный индивид1. К этому можно, пожалуй, прибавить функцию воздействия на государство, формирование его в соответствии с демократическими нормами и интересами граждан.
5. При сравнении России и стран Запада необходимо учитывать то, что Россия изначально развивалась и все еще развивается в рамках вторичной, догоняющей модели. Это означает, что простой и непосредственный перенос на почву России западного опыта и форм становления гражданского общества, его взаимоотношений с государством невозможен.
Трудно сказать, когда был впервые употреблен термин «гражданское общество». В той или иной форме его можно найти уже в литературе Средневековья и Нового времени. Как осознанное научное понятие он становится достоянием западной политологической и правовой литературы, начиная с XIX в., хотя употребляется в разных значениях. Если попытаться как-то суммировать все имеющиеся толкования, то на первый план выступят две основные дистинкции.
А. Гражданское общество как сфера, отличная от государства. Это разделение сопровождается различными оценками. Скажем, у Гегеля гражданское общество находится где-то «посредине между семьей и государством»; последнее определяется как «политическое тело»1 и как бы опекает гражданское общество. Государство представляет собой более высокую степень, нежели институты гражданского общества. Примерно такой же подход у И.Бентама, Ж.Сисмоди, Л.фон Штейна. Но существует и другая тенденция — возвышение гражданского общества над государством. (Т. Спенс, Т. Ходжскин, Т. Пейн), особенно ярко выраженная у Томаса Пейна, для которого государство есть просто необходимое зло, и чем меньше будет сфера его воздействия, тем лучше. В умеренной форме эта позиция характерна также для А. Токвиля и Дж. С. Милля.
Названные позиции все же являются крайностями, и в них опускаются различные аспекты взаимодействия общества и государства, хотя само по себе разделение государства и гражданского общества эвристически полезно. Но в реальной жизни государство и гражданское общество как были, так и остаются достаточно тесно связанными.
Б. Другое различие — между узким и широким пониманием гражданского общества — что предполагает также дифференциацию оценочных подходов. В узком понимании гражданское общество основывается на ценностях личной независимости, обеспечении прав человека, прежде всего его собственности. В этом смысле гражданское общество связывается, главным образом, с либеральной традицией, причем иногда в негативном плане.
Данный подход воспринял К. Маркс. Он почти буквально повторял Гегеля, когда писал, что в гражданском обществе человек «рассматривает других как средство, низводит себя самого до роли средства и становится игрушкой чуждых сил» . У Маркса гражданское общество сужено, сводясь то к совокупности производственных отношений, то к организации семьи, сословий, классов , и выступает источником отчуждения человека от других людей и от себя самого. Гражданское общество по Марксу, деполитизировано, является синонимом «буржуазного общества». Отсюда следовали всем известные социалистические выводы: от узкой, «лично-эгоистической» трактовки гражданского общества Маркс шел к тезису об исторической исчерпанности буржуазной демократии как отвечающей интересам лишь сравнительно узкой группы частных собственников. В итоге понятие «гражданское общество» постепенно выпадает из марксистского обществоведения. Признаем, что именно Маркс заложил начало этой аннигиляции.
Однако широкое понимание гражданского общества соотносит его не только с индивидуалистической, либеральной тенденцией, но и с тем, что принадлежит коллективистским или групповым традициям. Автор специального исследования на данную тему, английский историк и политолог Энтони Блэк показывает, что становление гражданского общества в Европе происходило через различного рода коллективистские структуры — свободные города, ремесленные гильдии, коммуны и корпорации. Они постепенно формировали естественную среду политической демократии «снизу».
По мнению Э. Блэка, элементы и ценности гражданского общества по сути сложились в Европе уже в XIII в. К ним относились такие представления о нормах индивидуального существования, как: 1) требование личной безопасности; 2) свобода от доминации с чьей-либо стороны; 3) принцип равенства всех перед законом; 4) право на частную собственность; 5) право на частную жизнь (privacy); 6) институт договорных отношений между индивидами, равно как между индивидом и группой; 7) признание индивидуальных различий, уважение к другому человеку.
Место и роль личности в системе самоуправленческих отношений в условиях демократизации политической системы современной России
В условиях переходного периода, когда происходит медленное, поступательное разрушение всех прежних государственно-правовых основ и такое же медленное эволюционное возникновение принципиально новых политико-юридических отношений и институтов, вопрос о взаимоотношениях государственных и самоуправленческих начал является как никогда актуальным. Дело в том, что при переходе государства от тоталитарного политического режима к режиму демократической ориентации политическая система неизбежно приобретает конвергенционный характер. Конвергенционные политические системы обладают существенными недостатками — они нестабильны и противоречивы. Сохраняется явная неготовность большинства членов общества уйти от тотального вмешательства государства во все сферы социальных отношений, от привычного социального иждивенчества, характерного для общества распределительного типа, перейти на принципиально иные политико-юридические позиции. В частности, достаточно проблематично выглядит создание необходимых в любом демократическом обществе гражданских структур, то есть самоуправленческих элементов политической системы, выступающих в роли независимого посредника между личностью и государственным механизмом. Реальная практика показывает — без формирования подобных негосударственных институтов становление подлинной демократии вообще невозможно.
Изучив исторический опыт, следует отметить, что движение современной цивилизации к самоуправлению народов — длительный, сложный и весьма противоречивый процесс. Практическая реализация принципов самоуправления приносит пользу обществу лишь тогда, когда опирается на объективно назревшие, экономические и социальные потребности, выражает требования общественного прогресса.
В этой связи важнейшей составной частью процесса совершенствования политической системы в России является реорганизация механизма государственной власти. Качественно новый элемент здесь — реализация концепции местного самоуправления1, которое, как показывает опыт многих развитых стран, является необходимой структурой демократического режима в правовом государстве.
Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность децентрализовывать и деконцентрировать многие функции государственной власти, переносит принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям2.
Важным направлением развития современной российской государственности остается оптимизация деятельности органов местного самоуправления. Идет поиск таких форм управления, которые способствовали бы укреплению государственных начал, а также развивали принципы местного самоуправления. С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на возрождение демократического гражданского общества, поскольку в таких учреждениях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими чиновников3. «Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропорядочной жизни, да само понятие «гражданской свободы» теряет смысл»4.
Ярким подтверждением первостепенного значения местного самоуправления, его роли в цивилизованном государстве является принятие Комитетом министров Совета Европы в июне 1985 г. Европейской Хартии о местном самоуправлении, а в сентябре того же года, на 27-м Всемирном конгрессе Международного союза местных властей — Всемирной декларации местного самоуправления. В этих документах закреплена современная концепция местного самоуправления, содержатся рекомендации по организации и законодательному регулированию.
Формирование системы местного самоуправления в России, ее правовых основ складывается довольно трудно. Каждый последующий шаг на этом пути дается еще с большими сложностями. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый Государственной Думой 12 августа 1995 г.1, например, рождался в нелегкой борьбе различных концепций, общих представлений о том, каким должно быть местное самоуправление в России, в каком направлении ему развиваться.
Под влиянием динамизма общественных процессов изменяется и сам нормотворческий процесс, который должен все более оперативно реагировать на перемены в общественной жизни. Это означает, что правовая модель развития местного самоуправления на территориях должна быть дополнена концептуальной программой, без чего нормотворчество теряет содержательный смысл. Нередко бывает так, что, не решив самых необходимых проблем развития территории, не выявив ее особенностей, ресурсы и потенциал, органы власти субъектов РФ активно берутся за нормотворчество, которое зачастую носит казуистический характер и во многом лишено практической пользы.
В самом деле, как можно решать юридические проблемы отделения статуса территории, многовариантности структурных форм местного самоуправления, эффективного распределения полномочий между различными уровнями самоуправления, координации функций, не определив предварительно стратегические вопросы развития территории? Как свидетельствует мировой опыт, любое управление и самоуправление на территории неразрывно связано с решением принципиальных стратегических вопросов: в каком направлении на длительную перспективу будет развиваться данная территория, каковы основной профиль этого развития и структурная модель местного хозяйства и т.д. В одном случае — это преимущественно развитие сельского хозяйства, в другом — легкой и пищевой промышленности, в третьем — добыча и переработка полезных ископаемых. Создание программы представляет собой сложный интерактивный процесс, состоящий из ряда этапов: от предпроектной разработки до непосредственного проектирования его организационного и финансового обеспечения. Главная задача программы — обеспечить формирование новейших механизмов управления территорией, адаптированных к рынку, создание рыночной инфраструктуры, поддержка предпринимательства, решение социальных проблем.
Сегодня в нашей стране местное самоуправление становится предметом исследования специальной отрасли знаний — науки муниципального права1. Например, в работе О.Е. Кутафина и В.М. Фадеева «Муниципальное право Российской Федерации» авторы в качестве объекта изучения исследуют органы власти и управления на местах. В работе дается их структура, классификация и систематизация в зависимости от компетенции, возложенных прав, обязанностей и ответственности. Намечены также контуры основных видов управления в целом на территории, подведомственной муниципальным органам2.
Развитие самоуправленческих начал в правовой и политической жизни современной России как государстве переходного периода
Рассмотрение вопроса о месте и роли самоуправления в отечественном политико-правовом пространстве будет достаточно продуктивным и результативным в контексте поиска новых теоретических оснований всей правовой науки. Широкая экстраполяция принципов самоорганизации на исследуемые в данной работе вопросы, развитие мировоззренческой интерпретации данного подхода приводит к осмыслению новых акцентов в формировании национальной правовой и политической системы; позволит по-иному рассмотреть особенности самоуправления в России, выявить не только привычные для традиционного научного взгляда закономерности, но и определить случайные отклонения в развитии политической системы, влияющей на ее сущность в определенную историческую эпоху.
Таким образом, отечественная политико-правовая система может рассматриваться в соответствии с принципами открытости, нелинейности и неравновесности.
Еще Томас Гоббс представлял за пределами собственно политической жизни специфическую картину структуры социального порядка, которую на языке современной социологии можно назвать структурой самоорганизации гражданского общества. С точки зрения синергетического мировидения процессы самоуправления возникают и развиваются в контексте неизбежного движения всей социально-политической системы от порядка к хаосу и обратно. Последнее хорошо просматривается и в истории самоуправления, и в истории политико-правовых учений, отражающих представления авторов о специфике этого феномена в различные периоды развития страны.
Видение национального, политического и правового мира сквозь призму законов его самоорганизации позволяет распознавать в спонтанном разнообразии его многочисленных элементов общие универсальные алгоритмы саморазвития, самоструктурирования и формообразования. Знание о специфике развития того или иного государства перестает быть кумулятивным. Понять национальную реальность в целом, отдельные ее формы, виды общественных отношений вовсе не означает накопить и соединить массу разрозненных знаний о различных аспектах этой реальности, но предполагает овладение специфическими смыслами ее организации.
Так, важнейшая задача современного этапа развития российской государственности — формирование, по существу, новой правовой системы как необходимого условия обретения Россией качеств правового демократического государства. Возникавшие в ходе естественной эволюции государства и общества процессы коренного переустройства экономического и политического строя, происходящие сегодня в Российской Федерации и требующие, естественно, своего правового оформления, обусловливают не только необходимость изменения и обновления действующего законодательства, но и стимулируют возникновение демократических институтов политики и права. К числу таких правовых образований, реципированных сложными периодами реформирования системы государственной власти, всей отечественной правовой системы, несомненно, относится и самоуправление как самостоятельный и весьма специфический уровень власти.
Игнорирование в течение десятилетий отечественного, а также зарубежного опыта самоуправления как неприемлемого для советского государственного строительства, исключение данной проблематики из социалистического политико-правового дискурса, привело, по существу, к забвению научных достижений в области самоуправления, в частности, к тотальной элиминации идей, принадлежащих ученым и деятелям земского движения дореволюционной России. Хотя сегодня многие дискуссионные проблемы (такие, как природа самоуправления, его взаимосвязь с государственным управлением и т.д.) были в свое время весьма детально разработаны и исследованы в фундаментальных научных трудах В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова и др, опыт зарубежного муниципализма в советском государствоведении, как правило, критиковался.
Однако в выходивших в этот период критических работах, посвященных проблемам самоуправления, все же содержалась необходимая информация, дающая представление об особенностях различных видов самоуправления в зарубежных странах, тенденциях развития «общественного управления», его взаимодействии с органами государственной власти.
Даже в первом приближении к проблеме ясно, что подлинное самоуправление предполагает принципиально иные начала и принципы организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти. Реформирование прежней системы государственной власти в нашей стране, построенной на основе принципов верховенства Советов в системе государственных органов, их полновластия (которое, однако, носило формальный характер), демократического централизма (в действительности проявлявшегося как бюрократический централизм), началось на рубеже 80—90-х гг. XX в. Этот процесс, имевший своим ориентиром идеи демократического правового государства, несомненно оказал огромное влияние на дальнейшее развитие местного самоуправления.
В 1990—1991 гг. законодательное признание самоуправления как способа и формы организации власти на местах, в основе которого лежит самостоятельность населения в решении вопросов местной жизни, закрепление принципа самоуправления в Конституции РФ 1993 г. в качестве одного из фундаментальных основ конституционного строя современной России предполагает всестороннее осмысление соотношения самоуправленческих начал в условиях российской правовой и политической жизни.
Малько А.В. достаточно последовательно и подробно обосновывает общетеоретические аспекты данных категорий. По его мнению, правовая жизнь — это совокупность всех форм юридического бытия общества, выражающаяся в правовых актах и иных проявлениях права, характерезуящая специфику и уровень существующей юридической действительности, отношение субъектов к праву и степень удовлетворенности их интересов. Правовая жизнь выступает составной частью и особой разновидностью общественной жизни, это одно из условий существования государственно-организованного общества. Правовая жизнь призвана определенным образом оформлять личную, общественную и государственную жизнь1.
Политическая жизнь, по мнению И.М. Чудикова, представляет собой реальный процесс воспроизводства политической деятельности и политических отношений, обусловленный общественными и личными интересами, удовлетворение которых зависит от механизма функционирования политической власти и реализуемой ею политики2.
Самоуправление интегрировано в политическую организацию общества. Этим во многом и определяются особенности развития самоуправления, его органическая связь с государством, политическими и неполитическими объединениями, политической практикой, социально-политическими и правовыми нормами.
Рассмотрение сложившихся в том или ином обществе социальных практик несомненно позволяет понять процесс конституирования, существование и трансформацию самоуправления, характер его взаимоотношений с иными социально-политическими элементами и прежде всего с диспозитивом государственной власти (сетью властных отношений и технологий) и системой юридических отношений как необходимых организованностей современного социума.
Похожие диссертации на Самоуправление как форма осуществления публичной власти в условиях государства переходного периода
