Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Либерализация общественно-политических отношений в СССР в середине 1950-х и ее влияние на развитие института местных Советов депутатов трудящихся в последующее время 14
1. Формирование «оттепели» как состояния советского общества после завершения периода культа личности Сталина и значение в нем местных Советов депутатов трудящихся в контексте официальной идеологии построения коммунизма 14
2. Руководящая роль КПСС как важнейший принцип функционирования местных Советов депутатов трудящихся и отражение содержания их дея тельности в партийных документах в годы «оттепели» 50
3. Законодательство, регулирующее деятельность местных Советов депутатов трудящихся, и его обновление на рубеже 1960 г 85
Глава II. Полномочия местных Советов депутатов трудящихся в период «от тепели» и организационно-правовой механизм их реализации 119
1. Виды, структура местных Советов депутатов трудящихся и содержание их полномочий 119
2. Организация деятельности представительных и исполнительно-распорядительных органов местных Советов депутатов трудящихся по основным направлениям социально-экономического развития 146
Заключен ие 209
Литерату ра 214
- Руководящая роль КПСС как важнейший принцип функционирования местных Советов депутатов трудящихся и отражение содержания их дея тельности в партийных документах в годы «оттепели»
- Законодательство, регулирующее деятельность местных Советов депутатов трудящихся, и его обновление на рубеже 1960 г
- Виды, структура местных Советов депутатов трудящихся и содержание их полномочий
- Организация деятельности представительных и исполнительно-распорядительных органов местных Советов депутатов трудящихся по основным направлениям социально-экономического развития
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена особым значением института местного самоуправления в системе власти и общества как основы любого демократического государства. В то же время постоянное реформирование местного самоуправления в постсоветской России свидетельствует о нерешенности многих стоящих перед ним задач, значительная часть которых связана с проблемой эффективного взаимодействия власти и общества. Такое положение в немалой степени объясняется тем, что в недостаточной мере был учтен опыт формирования и деятельности местных органов власти (местных Советов депутатов трудящихся) предшествующего времени. В частности, это касается периода так называемой «оттепели», который охватывает, по мнению многих историков, временной промежуток с 1953 г. (после смерти И.В. Сталина) до 1964 г. и связывается с именем Н.С. Хрущева. Особенности данного периода развития местных Советов депутатов трудящихся в отечественной историографии раскрыты недостаточно, что привело к возникновению в ней определенного пробела, отчасти заполнить который предполагается настоящей работой. При этом изучение орішшзационно-правовьіх основ функционирования местных Советов в период «оттепели» представляется важным для того, чтобы избежать повторения ошибок в настоящее время. Это касается, в частности, объема прав, передаваемых на уровень местной власти, источников финансирования местных бюджетов, соотношения полномочий представительных и исполнительных органов в городах и районах. В советском государстве указанные и другие вопросы также были актуальными и находили определенные, во многом противоречивые решения, изучение которых применительно к современности, безусловно, обогатило бы арсенал применяемых методов при совершенствовании муниципапьно-правовых отношений на современном этапе.
Вместе с тем всесторонний историко-правовой анализ исследуемого периода до настоящего времени отсутствовал либо носил фрагментарный характер. Во многом данное утверждение объективно и обусловливается тем, что политизация системы Советов депутатов -трудящихся последних созывов накануне распада СССР в 1991 г. сделала использование опыта советских органов сменившей его властью проблематичным. Следствием этого стало отсутствие государственного и общественного «заказа» на научный анализ системы Сове тов, отчего данная тема сразу оказалась на периферии историко-правовых ис следований, где, по сути, находится и до сих пор. Более того, в общественно- политическом сознании возникло и в значительной мере сохраняется до сих пор неприятие вообще понятия «Советы», которое чаще всего ассоциируется с коммунистическим режимом. В результате опыт местных Советов депутатов трудящихся периода «оттепели» оказался невостребованным, несмотря на то, что истоками института местного самоуправления, сформированного в 1990-х гг., являются именно местные Советы. О непосредственности этой связи свиде тельствует, в частности, тот факт, что многие бывшие работники Советов после их ликвидации в начале 1990-х гг. довольно быстро стали муниципальными служащими, депутатами представительных органов городов и районов, главами муниципальных образований. ^^"^
Отсюда следует, что сегодня уже существуют необходимость и реальная возможность объективного историко-правового анализа советской системы местной власти в период «оттепели» с позиций современной методологии и с учетом всего спектра имеющихся источников. Речь идет прежде всего о содержании законов о вопросах деятельности местных Советов, правовом положении депутатов, полномочиях представительных и исполнительных органов местных Советов. Анализ деятельности Советов и попыток их реформирования в период
«оттепели» позволяет выявить причины и сущность кризиса советской системы. Экономические трудности, вызванные падением уровня производства, сопровождались обострением противоречий в политической системе, обусловленных несоответствием конституционных положений и реального функционирования политических структур и прежде всего местных Советов (достаточно назвать, например, протестнос выступление рабочих в Новочеркасске в 1961 г.). Следует также изучить и теоретические изыскания начала 1960-х \r.f в частности, речь идет о Программе КПСС, принятой ХХП съездом КПСС в 1961 г., в которой значительное место отводилось институту местного самоуправления, который должен был заменить в перспективе (в коммунистическом обществе) органы власти. Исходя из этого постулата, определялось и развитие местных Советов депутатов трудящихся, что, как показало время, оказалось утопией. Тем не менее опыт попытки создания института местного самоуправления может быть полезен для современности, учитывая, что речь идет об одной и той же стране. Это лишний раз свидетельствуег об актуальности выбранной темы исследования. Привлечение современных научных разработок и исследование нормативно-правовых актов, решений руководящих органов КПСС, имевших в рассматриваемый период решающее значение, позволяют выйти на новый теоретический уровень осмысления проблемы советской политической системы и местных Советов как се основного элемента в контексте реформирования современного института местного самоуправления. Все эти обстоятельства обуславливают актуальность избранной темы и необходимость дополнительного ее исследования в рамках науки истории права и государства.
Степень разработанности темы. Заявленная проблематика исследования находила отражение в трудах ученых как до, так и после распада СССР. Естественно, что больше всего трудов выходило в рассматриваемый период — с 1953 по 1964 гг. Так, деятельность местных Советов депутатов трудящихся в различных аспектах исследовали такие ученые, как A.M. Бакурский, Д.Н. Бах-рах, В.М. Беца, М.П. Георгадзе, A.M. Каландадзе, М.Г. Кириченко, Н.А. Михалева, А.В. Мицкевич, Г.И. Козлов, Л.С. Конев, B.C. Пронина, В.П. Кравцов, СМ. Моздыр, К.Е. Федонюк и др. Данные авторы преимущественно делали акцент на реализации местными Советами депутатов трудящихся отдельных функций, возложенных на Советы, в частности, по развитию экономики, социальной сферы и т.д. В тот период времени значительный вклад в освещение проблематики внес А.И. Лепешкин, опубликовавший ряд крупных работ, в которых проанализировал тенденции развития местных Советов депутатов трудящихся. После смещения Н.С. Хрущева с руководящего поста в 1964 г. и до середины 1980-х гг. интерес исследователей (историков и теоретиков права и государства) к вопросам деятельности местных органов власти заметно уменьшился, во всяком случае специальных работ не проводилось. Вместе с тем С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Б.Н. Гобричидзс, Т.М. Говоренкова и другие ученые затрагивали эту тему, но, как правило, фрагментарно, в контексте более общих вопросов, в частности, находили отражение такие аспекты, как компетенция местных Советов депутатов трудящихся, правовой статус депутата мето Совета, методы деятельности комиссий местных Советов и др. Нужно также иметь в виду, что работы, изданные в советский период, несли на себе отпечаток коммунистической идеологии, и с этой точки зрения объективное исследований была не полноценна. Так, в указанных работах неизменно подчеркивалась руководящая роль КПСС в организации деятельности местных Советов депутатов трудящихся, однако данное обстоятельство не умаляет значимости трудов названных и других авторов с точки зрения их важности для понимания института местных Советов депутатов трудящихся. В постсоветский период интерес к периоду «оттепели» в целом несколько оживился. Деятельность местных Советов депутатов трудящихся советского государства, функционировавших в эти годы, стала изучаться с точки зрения становления в России местного самоуправления, то есть в рамках муниципального права. Например, к данным вопросам обращались: Л.В. Бутько, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, СО. Гаврилов, К.Ф. Шеремет и др. Однако в работах указанных и других авторов вопросы, связанные с деятельностью Советов депутатов трудящихся в период «оттепели», затрагивались в основном фрагментарно (зачастую с критических позиций, в том числе указывалось на низкий уровень демократии при формировании местных Советов, подчиненность местных Советов вышестоящим Советам депутатам трудящихся и т.д.), временные рамки, как правило, были шире, чем заявленные в данном исследовании. Соответственно, еще многие вопросы деятельности местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» остаются малоизученными с позиций современного уровня науки истории права и государства, и автор предпринял попытку определенным образом восполнить возникіиий пробел.
Хронологические рамки диссертационного исследовании охватывают период, последовавший после смерти И.В. Сталина, с марта с 1953 г. и до октября 1964 г., когда был смещен со своего поста новый советский лидер, идеолог и практик «оттепели» Н.С. Хрущев. Выбор этих хронологических границ определен тем, что в их рамках советское общество претерпело значительные качественные изменения, связанные со смягчением карательной политики, расширением демократических начал в деятельности органов власти разных уровней, в том числе и прежде всего местных Советов депутатов трудящихся, неудавшимися экспериментами по изменению методов управления народным хозяйством, формированием утопической проіраммм построения в СССР основ оммунистического общества. После ухода с политической арены Н.С. Хруще- ва многие его проекты были свернуты, и это обстоятельство позволяет достаточно четко определить верхнюю и нижнюю границы хронологических рамок.
Объектом диссертационного исследования является процесс развития института местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» (1953 1964 гг.), а его предметом - порядок формирования местных Советов депутатов трудящихся в указанный период, их нормативно-правовая база, структура, практика деятельности, механизм влияния на местные органы власти со стороны различных структур КПСС, соответствующие научные труды.
Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы в рамках ис-торико-правового исследования выявить основные тенденции развития системы местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» и на этой основе предложить ряд направлений совершенствования института местного самоуправления в современной России.
Цель диссертационного исследования реализуется посредством решения следующих основных задам: проанализировать процесс формирования «оттепели» как состояния советского общества после завершения периода культа личности И.В. Сталина; определить значение местных Советов депутатов трудящихся в контексте официальной идеологии построения коммунизма; раскрыть руководящую роль КПСС как важнейший принцип функционирования местных Советов депутатов трудящихся; изучить отражение содержания деятельности Советов депутатов трудящихся в партийных документах в годы «оттепели»; - исследовать законодательство, реіулирующее деятельность местных Советов депутатов трудящихся, и процесс его обновления на рубеже 1960 г.; раскрыть полномочия местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» и организационно-правовой механизм их реализации; раскрыть виды, структуру местных Советов депутатов трудящихся и содержание их полномочий; исследовать организацию деятельности представительных и исполнительно-распорядительных органов местных Советов депутатов трудящихся по основным направлениям социально-экономического развития; проанализировать правовое регулирование и практику выборов депута-
тон местных Советов депутатов трудящихся, их правовой статус и формы осуществления депутатских полномочий; — па основе положительного опыта функционирования местных Советов по отдельным вопросам разработать соответствующие предложения по совершенствованию института местного самоуправления в современной России.
Методология исследования основывается на методах материалистической диалектики, историзма и системности научного анализа, являющихся общепринятыми в историко-правовом исследовании. Характер диссертационного исследования обусловил также применение таких методов, как статистический, сравнительно-правовой, анализа и синтеза и др. В процессе работы диссертантом использовались результаты исследований, содержащиеся в научных трудах советских и современных авторов. Диссертант обращался к материалам, опубликованным в средствах массовой информации, мнениям экспертов, публицистическим работам, где в той или иной мере находила отражение исследуемая проблематика, что предоставляет возможность углубить анализ тенденций развития местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели», проследить эволюцию нормативно-правового регулирования их деятельности, лучше изучить проблему реализации основных полномочий местных Советов.
Нормативно-правовой базой диссертационного исследования послужили законы и другие правовые акты, которые регламентировали институт местных Советов депутатов трудящихся в 1953-1964 гг. (Конституция СССР 1936 г., Конституция РСФСР 1937 г., положения о краевых (областных), городских, районных, сельских Советах депутатов трудящихся и др.), правоприменительные акты в данной сфере, другие официальные документы, включая резолюции партийных форумов, в том числе принятые на XX и XXII съездах, которыми определялись важнейшие концептуальные решения развития советского общества. В работе были использованы также архивные материалы.
Научная новизна исследования определяется тем, что впервые с позиций современных представлений о местном самоуправлении осуществлено монографическое комплексное научное историко-правовое исследование процесса развития института местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» (1953—1964 гг.). Автор определил роль местных Советов депутатов трудящихся в планах построения коммунизма в СССР, в котором Советы должны были стать основой общественного самоуправления. Раскрыт механизм руко-
лось
Законодательство о местных Советах в период «оттепели» развивал и пассивном режиме. Новые союзные акты, регулирующие деятельность местных Советов депутатов трудящихся, не принимались, и, соответственно, действовали законы, принятые еще в довоенный период. Развитию такой ситуации способствовал ряд факторов: Н.С. Хрущев и его сторонники, несмотря на разоблачение культа личности И.В. Сталина, сохраняли приверженность социалистической идее и, соответственно, Конституции СССР 1936 г. (Конституции РСФСР 1937 г.); в послесталинское время для властвующей элиты более актуальными были другие проблемы, прежде всего борьба за власть; новая «оттепе-левская» власть намеревалась принять новую Конституцию СССР, и уже на ее основе разработать новое законодательство о местных Советах, но этот проект так и не был осуществлен. В результате в период «оттепели» соответствующие акты (положения о местных Советах) были приняты лишь в некоторых союзных республиках, однако ничего принципиально нового они не содержали: в основном речь шла о детализации нескольких норм прежних актов и обиовле-нии устаревшей терминологии.
В проекте новой Конституции СССР, разработанном в период «оттепели», содержался ряд норм, регулировавших вопросы местной власти существенно по-иному. В частности, предусматривался институт народных депутатов, при этом на каждых выборах должно было обновляться не менее 1/3 депутатов, в один и тот же Совет можно было избираться не более трех раз подряд. Местные Народные Советы, как и ранее, входили в систему государственной власти, они были подконтрольны и подотчетны непосредственно избирателям. Предусматривалось повышение самостоятельности местных Советов: в частности, местные Народные Советы могли окончательно решать все вопросы местного значения в пределах своей компетенции, и, таким образом, предполагалось покончить с действовавшей предшествующие десятилетия вертикалью власти, когда вышестоящие Советы могли отметить реше- Іния нижестоящих Советов. Такой подход свидетельствовал об изменениях во взглядах Н.С. Хрущева, под руководством которого разрабатывался проект Конституции СССР, на организацию политической власти на местах. Однако в условиях административно-командной системы управления эти и другие подобные им идеи не получили поддержки властной элиты. водства местными Советами депутатов трудящихся со стороны КПСС. Выявлены особенности законодательного реіулирования института местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели». Показано влияние соподчиненно-сти местных Советов депугатов трудящихся разных уровней на эффективность их деятельности. Сформулированы те аспекты политики советского строительства на местном уровне, в которых отражаются административно-командные методы управления советским обществом. Систематизированы правовой статус депутатов местных Советов депутатов и формы его реализации.
В результате проведенного исследования разработаны следующие основные положения, выносимые автором на защиту:
В контексте провозглашенной стратегии построения в СССР коммунистического общества общий вектор развития местных Советов депугатов трудящихся заключался в том, что они должны утратить статус органов государственной власти и всецело превратиться в структуры общественной самодеятельности трудящихся, предназначенные для управления делами общества, без каких бы то ни было политических функций. Этот фундаментальный тезис, закрепленный в Программе КПСС, принятой в период «оттепели» XXII партийным съездом, противоречил, однако, другим проіраммньїм целям, где говорилось о дальнейшем укреплении роли Советов. В результате такого противоречия в теоретико-правовой доктрине советской государственности место Советов в перспективе оказывалось недостаточно определенным.
В рассматриваемый период деятельность местных Советов депутатов 'трудящихся направлялась руководящими указаниями КПСС в виде решений ее Центрального комитета и съездов, и в этом смысле самостоятельность Советов как органов государственной власти существенно ограничивалась, несмотря на то, что формально, в соответствии с конституционными нормами, именно Советы олицетворяли собой высшую народную власть на местах. Вмесіе с тем в партийных решениях объективно ставились и предписывались к исполнению немало действительно важных для жизни людей вопросов, причем ряд из них актуален до сих пор, и в этом смысле опыт руководства местными Советами заслуживает внимания современного российского законодателя, поскольку задачи, ставившиеся перед местной властью, в большинстве своем отражают проблемы функционирующих в современной России органов местного самоуправления.
В период «оттепели» организация деятельности представительных и исполнительных органов местных Советов депутатов трудящихся регулировалась неравномерно. Так, в отношении представительных органов местных Советов действовало значительно меньшее количество правовых норм, и те имели в основном общий характер, касающийся определения полномочий и сроков созыва сессий местных Советов депутатов трудящихся. И, напротив, деятельность исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся, находившихся в жесткой «вертикали» соподчиненное с исполкомами других уровней, находила подробное отражение в нормах конституционного и административного права. Приоритет исполкомов в системе властеотношений на местном уровне облегчал реализацию решений, принимаемых партийными инстанциями и высшими органами власти СССР.
Важнейшей формой деятельности местных Советов были образуемые ими постоянные комиссии. По поводу их роли в период «оттепели» проводилась довольно активная дискуссия, в частности, предлагалось ограничить численный состав привлекаемого актива постоянных комиссий (не более одной трети от числа самих депутатов), придать решениям комиссий общеобязательный, то есть властный характер, и др. В целом, в большинстве работ явно переоценивалась роль постоянных комиссий, что можно объяснить общими программными установками XXII съезда КПСС на строительство коммунизма, при котором в управлении обществом должны были участвовать «широкие массы трудящихся». Другие провозглашенные формы организационно-массовой работы местных Советов (депутатские группы, депутатские посты и др.) оказались недостаточно эффективными. Основная причина заключалась в том, что при организации их деятельности не учитывалось то обстоятельство, что управление любой сферой соїщально-зкономического развития предполагает прежде всего профессиональный подход к делу, при котором безграничное расширение депутатских общественных формирований, которые часто дублировали друг друга, шло вразрез с профессиональным подходом. Вместе с тем заслуживает внимания своеобразная «кооперация» депутатов разных уровней на территории местного Совета.
7. Действующее в период «оттепели» избирательное законодательство содержало в основном своем объеме общепринятые положения о выборах представителей местной власти. Однако наличие ряда явно антидемократических норм (ограниченный перечень субъектов выдвижения кандидатов в депутаты, отсутствие в нем инициативы граждан по месту жительства, возможности самовыдвижения, отсутствие права обжаловать решения избиркомов в судебном порядке) не позволяет в целом говорить о демократическом характере избирательного права, если исходить из общепризнанных понятий демократии, которые сложились к тому времени в мире, и тем более, если учитывать, что у советского избирателя не было альтернативы, поскольку на практике кандидат по округу был один и к тому же должен был быть предварительно одобренным в партийных инстанциях. Вместе с тем нельзя не отметить и того, что действующее тогда избирательное право, наконец, освободилось, от классового признака, и если рассматривать его в динамике развития советского государства, то в этом случае можно говорить об определенной позитивной оценке.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об истории Российского государства и права в советское время. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут представлять определенный научный интерес в изучении истории органов власти и управления- государства в целом и в сфере деятельности местных оріанов власти в частности.
Изложенные в диссертации положения, выводы и рекомендации могут быть использованы: в законотворчестве для совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей институт местного самоуправления, в практической деятельности органов местной власти, в процессе преподавания в образовательных учреждениях высшего профессионального образования по предметам «История отечественного государства и права», «Муниципальное право», в научно-исследовательской деятельности при дальнейшей разработке проблем функционирования публичной власти на низовом, местном уровне.
Апробация результатов^исследования получила выражение в опубликованном автором ряде статей научного характера. Выводы и предложения доводились диссертантом до сведения научной общественности и практических работников на международных и всероссийских конференциях и семинарах по проблемам истории государства права, деятельности органов публичной власти в Краснодаре, Мальчике, Ростове-на-Дону, а также на межкафедральных и гиональных семинарах вузовских ученых и практических работников (2005-2008 гг.). Результаты диссертационного исследования используются при проведении лекций, семинарских занятий в высших учебных заведениях. Положения диссертационного исследования использовались при подготовке рабочих программ по ряду тем в учебных курсах по истории государства и права России.
Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы. тов>
Руководящая роль КПСС как важнейший принцип функционирования местных Советов депутатов трудящихся и отражение содержания их дея тельности в партийных документах в годы «оттепели»
В организации деятельности местных Советов депутатов-трудящихся в период хрущевской «оттепели», как отмечалось выше, существенную роль играли партийные инстанции КПСС, которая определялась и фактически, и Следовательно, в городах, районах, поселках выстраивались такого же рода отношения. течение периода «оттепели» определенной модернизации подверглась и сама партия. Так, на XXII съезде КПСС (октябрь 1961 г.) впервые в Устав были внесены положения: о возможности проведения внутрипартийных дискуссий; о ротации партийных кадров в центре и на местах; о предоставлении больших прав местным партийным органам; о недопустимости подмены партийными организациями государственных структур и общественных формирований. На съезде был особо подчеркнут пункт о выдвижении руководящих кадров исключительно на основе их деловых качеств. Подчеркивалась необходимость того, чтобы «аппарат партийных органов сокращался, а ряды партийного актива увеличивались» . Вес эти меры, в случае их реализации, во многом способствовали бы изменению облика ведущей политической силы общества, повышению ее открытости, деловитости в рамках сохраняющейся незыблемой политической системы. Тем не менее они не затрагивали самих основ и принципов существования КПСС и ее положения в обществе - единственной политической партии, которая была руководящей и направляющей силой развития всех сторон общественных отношений. И поэтому Хрущев, сменив Сталина, также подавлял оппозицию и внутри СССР, и в странах Восточной Европы. Плюрализма не допускалось ни в партии, ни в обществе. Требовалась абсолютная лояльность к власти. Соответственно, жесткой была и внешняя политика. Так, в 1956 г. было оказано давление на Польшу, правительство которой пыталось пойти по пути реформ. В этом же году советские войска подавили венгерскую антикоммунистическую революцию. Другое дело, что внутри страны подавление оппозиции осуществлялось уже иными методами, что в корне отличало режим «оттепели» от сталинских времен - ушли в прошлое «воронки» от НКВД, увозившие из дома новоявленных «вратв народа», которые затем расстреливались или направлялись в ИТЛ по надуманным основаниям, а если точнее, то по произволу высших руководителей и, прежде всего, самого Сталина.
Устав Коммунистической партии Советского Союза (принят съездом КПСС 31 октября 1961 г.) // Материалы XXII съезда КПСС. М.: Госполитиздат, 1961. С. 429-448.
Спустя полгода вышло совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О существенных недостатках в структуре министерств и ведомств СССР и мерах по улучшению работы государственного аппарата» . В данном документе Советам ставились более объемные руководящие задачи, равно как отмечалась их значимость. В частности, указывалось на то, что «важнейшим условием успешного претворения в жизнь задач, поставленных партией и правительством по дальнейшему развитию промышленности, крутому подъему сельского хозяйства, повышению материального благосостояния советского народа, является улучшение деятельности аппарата государственного управления, обеспечение более высокого уровня руководства хозяйственным и культурным строительством. Советский государственный аппарат, несомненно, имеет крупные успехи в решении поставленных перед ним задач. Однако нельзя не видеть, что в организационной структуре и хозяйственной деятельности государственного аппарата имеется много недостатков, которые тормозят развитие народного хозяйства».
Далее указываются наиболее характерные недостатки в деятельности государственного аппарата, где решающее значение отводилось местным Советам депутатов трудящихся, поскольку именно они непосредственно претворяли в жизнь намечаемые планы. Причем, в данном случае имеются в виду прежде всего исполнительные органы всех уровней местной власти (обл(край)исполкомы, горисполкомы, райисполкомы) местных Советов депутатов трудящихся. Так, в Постановлении отмечалось, что в работе партийного и государственного аппаратов сложилась вредная бюрократическая практика, выражающаяся в том, что основное внимание и силы партийных, советских и хозяйственных кадров сосредоточиваются не на конкретном, живом деле по организации трудящихся масс на борьбу за выполнение реше Специальные руководящие решения партийных органов по вопросам деятельности местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» стали приниматься далеко не сразу (первое постановление ЦК КПСС, о котором речь пойдет ниже, будет принято лишь в 1957 г.). Это, впрочем, вполне объяснимо — для правящей нерхушки невозможно было в напряженное время после смерти Сталина размышлять о роли местных Советов депутатов трудящихся в те дни, когда речь шла о судьбе многих персоналий, о направлениях дальнейшего развития страны.
Однако это не означает, что ЦК партии совсем не обращал внимания на местные Советы депутатов трудящихся — не будем забывать, что они являлись одним из звеньев (на нижнем уровне) формально определенной в Конституции СССР 1936 г. (Конституции РСФСР 1937 г.) государственной власти. Однако это внимание некоторым образом растворялось в партийных документах более общего характера, в которых затрагивались вопросы деятельности не только местных Советов депутатов трудящихся, но и других звеньев и уровней власти и управления.
Законодательство, регулирующее деятельность местных Советов депутатов трудящихся, и его обновление на рубеже 1960 г
Партийные организации — от областных и ниже — делились на промышленные и сельские. Таким образом, на территории одной области или края оказывались два обкома. А так как партийная система управления была своего рода образцом для советской власти, то и вместо единых Советов и их исполкомов создавались сельские и промышленные Советы и исполкомы (на состоявшемся в ноябре 1964 г. Пленуме ЦК КПСС, на котором Хрущев был снят со своих постов, результаты перестройки партийных и советских органов по производственному принципу были признаны неправильными и ошибочными, гак как практика показала невозможность размежевания сфер деятельности промышленных и сельских партийных организаций, и в результате произошел возврат к принципу построения управляющих органов по территориально-отраслевому признаку). Изменения коснулись и совнархозов. Несколько изменены были их функции. Так, вне их ведения оказывалась строительная отрасль, их управленческие права распространялись по преимуществу на промышленную сферу. Количество совнархозов было резко сокращено"3. На этот раз их границы охватывали несколько областей.
Как отмечается в современной литературе, это решение внесло сумятицу в деятельность местного аппарата власти, стало кошмаром для партийно-советских чиновников. Управленческий аппарат резко увеличился. Так, в районном городке Гусь-Хрустальном Владимирской области одновременно действовали горком партии, партком производственного колхозно-совхозного управления, промышленно-производственный партком, горисполком, сельский райисполком. Все данные меры вызывали раздражение, необходимости постоянно совершенствовать формы организации нового щества и управления социалистической экономикой» .
Н.С. Хрущев, выступая на этом пленуме, отмечал, что правильная постановка контроля и проверки исполнения - важнейший ленинский принцип деятельности партии, всего государства, мощное средство совершенствования партийного и государственного руководства, укрепления связи партии с трудящимися, вовлечения масс в управление делами общества . Соответствующие задачи были поставлены и перед местными Советами депутатов трудящихся, направленные, если говорить коротко, на искоренение бюрократизма и повышение эффективности своей работы. Обращает на себя внимание, что и эти проблемы в деятельности местных Советов поднимались на уровне пленумов ЦК КПСС не в первый раз в течение период «оттепели», что свидетельствует о перманентности данной проблемы, которая, как мы отмечали, до сих пор не решена до удовлетворяющего общество состояния.
Можно констатировать, что в рассматриваемый период деятельность местных Советов депутатов ірудящихся в значительной степени направлялась руководящими указаниями КПСС в виде решений ее Центрального комитета и съездов, в которых обращалось внимание на наиболее актуальные, по мнению партии, вопросы, и в этом смысле самостоятельность Советов как органов государственной власти существенно ограничивалась, несмотря на то, что формально, в соответствии с конституционными нормами, именно Советы олицетворяли собой высшую народную власть на местах. Вместе с тем не следует и недооценивать роль местных Советов депутатов трудящихся, поскольку именно они в реальности претворяли в жизнь установки партии. При этом объективно в партийных решениях ставились и предписывались к исполнению немало действительно важных для жизни людей вопросов, причем
Постановление Пленума ЦК КПСС «О развитии экономики СССР и перестройке партийного руководства народным хозяйством» (ноябрь 1964 г.) // СС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. 9-е изд. ., 1986. Т. 10. С. 328. 117 что после смерти Сталина страна вошла в новое общественно-политическое состояние, перед принятием важных решений требовались определенные наработки практики.
Нельзя сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что столь длительное действие законов о местных Советах по своим временным рамкам охватывает период культа личности Сталина. Следовательно, есть основания полагать, что законы о местной власти отражали определенную стабилизацию общественных отношений в СССР, обусловленную, прежде всего, функционированием жесткой административно-командной системы, которая, в свою очередь, была формой выражения культа личности Сталина.
Наконец, можно назвать еще один существенный аспект. Ранее мы указывали, что, несмотря на разоблачение культа личности Сталина, Хрущев и его последователи не посмели и не считали нужным ревизовать основы конституционного строя СССР, в рамках которого имел место культ личности. При этом важнейшим аспекгом конституционного строя являлся и является институт местной власти, в нашем случае - институт местных Советов депутатов трудящихся. Соответственно, поскольку неизменной оставалась Конституция СССР 1936 г. (Конституция РСФСР 1937 г.), то неизменным оставался в своей основе и институт Советов депутатов трудящихся. А.он (институт Советов депутатов трудящихся), в свою очередь, сформировался как раз в период середины 1920-х - начала 1930-х гг., что, собственно, и определило действие принятых в эти годы соответствующих нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность Советов депутатов трудящихся.
Виды, структура местных Советов депутатов трудящихся и содержание их полномочий
Виды, структура и полномочия местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» определялись законодательством, которое, как мы отмечали ранее, действовало еще с довоенных времен. В наиболее системном виде эти аспекты представлены, конечно же, в Коиституции РСФСР 1937 г. (здесь мы используем редакцию Конституции по состоянию на 5 апреля 1941 г., которая и действовала на начало периода «оттепели», хотя произошедшие изменения в Конституции с момента ее принятия и не носили принципиального характера). отся органа областях; Институт местных Советов депутатов трудящихся определяется, прежде всего; в Главе VIII «Местные органы государственной власти» в ст. 77-105 Конституции РСФСР! Указывается, в частности, что Советы депутатов трудящихся являются органами государственной власти-в: 1) краях; 2) областях; 3) автономных 4) национальных округах; 5) административных округах; 6) районах; 7) городах; 8) поселках; ) селах (станицах, деревнях, хуторах, аулах). вольно Как видно, российский законодатель в ст. 77 Конституции РСФСР довольно четко определяет масштабы территорий, где функционировали мест есть, иными словами говоря, деятельность местных Советов депутатов трудящихся регулировалась на нескольких уровнях законодательства. При этом под Советами понимались представительные органы власти. Это подтверждается тем, что в дальнейшем речь идет об исполнительных и распорядительных органах местных Советов депутатов трудящихся. Так, согласно ст. 81 «исполнительными и распорядительными органами краевых, областных Советов депутатов трудящихся, Советов депутатов трудящихся национальных и административных округов, районных, городских и сельских Советов депутатов трудяших-ся являются избираемые ими исполнительные комитеты в составе: председателя, его заместителей, секретаря и членов». При этом делалась оговорка в отношении самого низкого уровня местных Советов депутатов трудящихся, а именно: «исполнительным и распорядительным органом сельских Советов депутатов трудящихся (станиц, хуторов, аулов) в небольших поселениях являются избираемые ими председатель, его заместитель и секретарь».
Основная задача исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села) в ст. 83 определялась следующим образом: «осуществляют руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории на основе решений соответствующих Советов депутатов трудящихся и вышестоящих государственных органов». Обращает на себя внимание то обстоятельство, что на конституционном уровне закреплялась структура руководящего состава исполнительно-распорядительного органа. Однако данный подход в следующей российской конституции (Конституция РСФСР 1978 г.) уже не применялся, что явилось правильным шагом, поскольку такого рода вопросы должны регулироваться, конечно же, не в конституциях, а в текущем законодательстве. Тогда же, в середине 1930-х гг., как мы неоднократно ранее отмечали, в СССР уже сложилась жесткая административно-командная система управления, в рамках которой высшие органы власти (в данном случае — Съезд Советов СССР, который принимал союзную Конституцию 1936 г., и Съезд Советов РСФСР, принявший российскую Конституцию РСФСР 1937 г.) могли не только издавать законы, но ныс органы власти. Такой подход существовал вплоть до распада СССР, после чего, уже в рамках постсоветской России местные органы власти стали формироваться, начиная с городов и районов, а края и области перешли в разряд территорий, где действовали органы государственной власти субъектов Российской Федерации170. Конституция определяла, что краевые, областные Советы депутатов трудящихся, Советы депутатов трудящихся национальных и административных округов, районные, городские, районные в крупных городах, поселковые, сельские (станиц, деревень, хуторов, аулов) Советы депутатов трудящихся избираются соответственно трудящимися края, области, национального округа, административного округа, района, города, села сроком на 2 года. Как мы указывали ранее, выборы городских и сельских Советов до этого должны были состояться каждый год. Этот как тот случай, когда изменились некоторые характеристики Советов без изменения их сущности. Основное предназначение местных Советов депутатов трудящихся определялось в ст. 79 Конституции РСФСР, причем для всех видов местных Советов депутатов трудящихся задачи были сформулированы одинаково. Указывалось, что Советы депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села): 1) руководят культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории
Организация деятельности представительных и исполнительно-распорядительных органов местных Советов депутатов трудящихся по основным направлениям социально-экономического развития
Организация деятельности местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» в самых общих чертах определялась в действующей тогда Конституции РСФСР194, причем это касалось как представительных, так и исполнительных органов. Конституционные.положения находили развитие в текущем законодательстве. Рассмотрим последовательно организацию деятельности представительных и исполнительных органов местных Советов депутатов трудящихся.
Так, применительно к представительным органам местной власти в Конституции РСФСР указывалось, что сессии краевых и областных Советов депутатов трудящихся созываются их исполнительными комитетами не реже 4-х раз в. год, сессии районных Советов депутатов трудящихся и Советов депутатов трудящихся административных округов созываются- их исполнительными комитетами не реже 6-й раз в год, сессии городских и сельских Советов депутатов трудящихся созываются их исполнительными органами не реже одного раза в месяц (ст. 84—86). Обращает на.себя внимание то обстоятельство, что сессии Советов должны были созываться по решению исполнительных органов1 местных Советов депутатов трудящихся которые были подотчетны сессиям, и в этом смысле усматривается определенное противоречие, что вместе с тем лишний раз подтверждает приоритет исполнительной ветви власти.
Это подтверждается и ст. 87 Конституции РСФСР, согласно которой краевые, областные Советы-депутатов трудящихся-, Советы депутатов трудящихся национальных и административных округов, районные и городские Советы депутатов трудящихся избирают на время.своей сессии председателя и секретаря для ведения заседаний сессии, а применительно-к сельскому Со-вету главную роль и фал председатель сельсовета, который-созывал сельский Совет депутатов трудящихся и вел его заседания (ст. 88). Из этих норм сле
Совета. Вместе с тем согласно ст. 40 Положения «к участию в заседаниях Совет привлекает и всех кандидатов Совета, заведующих городскими отделами и заведующих частями, выделенными для городской работы в отделах соответствующих исполнительных комитетов, а также, по мере фактической возможности, представителей и членов фабрично-заводских и местных комитетов, профессиональных союзов, Красной армии, делегатских женских собраний и других общественных организаций и избирателей, предоставляя им право совещательного голоса».
В. части организации деятельности городского Совета пленум городского Совета определял число секций, предметы их ведения, распределял членов совета по секциям, избирал делегатов на съезды Советов, рассматривал доклады по вопросам местного хозяйства и управления, отчеты своих президиумов, доклады мандатной комиссии с утверждением полномочий депутатов, доклады секций Совета, доклады и отчеты заведующих городскими отделами и заведующих частями, выделенными для городской работы в отделах соответствующих исполнительных комитетов, план работ пленума и секций. Независимо от рассмотрения указанных вопросов, городские Советы в пленарных заседаниях, согласно ст. 42 Положения могли обсуждать «как по-собственному почину, так и по предложению вышестоящих исполнительных комитетов, все вопросы общегосударственного строительства, а также вопросы общеполитического характера»197.
В целях ознакомления депутатов с содержанием подлежащих обсуждению на очередных заседаниях пленума Совета вопросов, необходимые для этого материалы заблаговременно должны были рассылаться членам Совета в письменном виде или публиковаться в прессе. Заседания пленума были действительны при наличии не менее половины числа членов. Эта норма применялась не только для открытия заседаний, но и вовсе время аботы такого заседания:
Отдельная глава Положения (глава V) касалась секций и комиссий городских Советов. Указывалось, в частности, что «в целях вовлечения всех членов
Положение о городских Советах (утверждено постановлением ВЦИК от 22.01.1933 г.)//СУ РСФСР. 1933 .№ 29. Ст. 103, Совета, а также и широких масс трудящихся в практическую работу юродских Советов и его органов, городские Советы разбиваются на секции, применительно к отдельным отраслям хозяйства и управления. Секции содействуют работе городского Совета в целом, а также контролируют работу исполнительных органов Совета ... Число секций и функций каждой отдельной из них определяется Советом ... Обязательными для всех городских Советов являются секции: а) коммунального хозяйства; б) финансово-бюджетная; в) народного образования; г) здравоохранения; д) кооперативно-торговая; е) рабоче-крестьянской инспекции. Другие секции (административная, правовая, жилищная, труда, промышленности, социального обеспечения, военная и т.п.) образуются постановлением городского Совета по мере необходимости ... Члены городского Совета и кандидаты в члены городского Совета входят в ту или иную секцию на основе добровольной записи, причем каждый член Совета и кандидат обязан работать в одной из секции» .
Кроме членов Совета, в состав каждой секции могли входить в качестве членов секции «представители профессиональных союзов, фабрично-заводских и местных комитетов, делегатских собраний работниц, Красной армии и отдельных общественных организаций, а также персонально отдельные работники, участие которых в работе секции считается желательным. В состав секции обязательно включается руководитель соответствующего органа (заведующий отделом или подотделом) ... Совет и его президиум могут временно освобождать отдельных депутатов от работы в секциях.
