Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена особым значением института местного самоуправления в системе власти и общества как основы любого демократического государства. В то же время постоянное реформирование местного самоуправления в постсоветской России свидетельствует о нерешенности многих стоящих перед ним задач, значительная часть которых связана с проблемой эффективного взаимодействия власти и общества. Такое положение в немалой степени объясняется тем, что в недостаточной мере был учтен опыт предшествующего времени, т. е. периода 1985-1991 гг., связанного с политикой перестройки, когда на базе местных Советов народных депутатов создавались предпосылки современного института местного самоуправления. В отечественной историографии данный период раскрыт недостаточно, что привело к возникновению в ней определенного пробела, отчасти он может быть заполнен настоящей работой.
Изучение организационно-правовых основ функционирования местных Советов в конце XX в. важно для того, чтобы избежать повторения ошибок в настоящее время. Это касается, в частности, объема прав, передаваемых на уровень местной власти, источников финансирования местных бюджетов, соотношения полномочий представительных и исполнительных органов в городах и районах. В Советском государстве в последние годы его существования указанные вопросы также были актуальными и находили определенные, во многом противоречивые решения, изучение которых применительно к современности, безусловно, обогатило бы арсенал применяемых методов при совершенствовании муниципально-правовых отношений. Однако всесторонний историко-правовой анализ исследуемого периода до настоящего времени отсутствовал либо носил фрагментарный характер. Во многом это было обусловлено объективными причинами и тем, что политизация системы Советов последних созывов накануне распада СССР сделала использование опыта советских органов сменившим его режимом политически невозможным. Следствием этого стало отсутствие государственного и общественного «заказа» на научный анализ системы Советов, отчего эта тема сразу оказалась на периферии историко-правовых исследований, где, по сути, находится и до сих пор. Более того, в общественно-политическом сознании возникло и в значительной мере сохраняется до сих пор неприятие вообще понятия «Советы», которые чаще всего ассоциируются с коммунистическим режимом. В результате опыт советских органов местной власти оказался невостребованным, и это при том, что институт местного самоуправления, сформированный в 1990-х гг., своими истоками имеет именно местные Советы народных депутатов, причем эта связь непосредственная, о чем свидетельствует, в частности, тот факт, что многие бывшие работники Советов после их ликвидации довольно быстро стали муниципальными служащими, депутатами представительных органов городов и районов, главами муниципальных образований.
Однако сегодня уже существует реальная возможность и необходимость объективного историко-правового анализа советской системы местной власти с позиций современной методологии и с учетом всего спектра имеющихся источников. Речь идет, прежде всего, о содержании законов по вопросам деятельности местных Советов народных депутатов, правовом положении депутатов, полномочиях представительных и исполнительных органов местных Советов. Анализ деятельности Советов и попыток их реформирования позволяет выявить причины и сущность кризиса советской системы. Экономические трудности, вызванные падением уровня производства, сопровождались обострением противоречий в политической системе, обусловленных несоответствием конституционных положений и реального функционирования политических структур, и прежде всего местных Советов народных депутатов. В середине 1980-х гг. руководством страны были предприняты попытки реформирования советской политической системы в направлении возрождения Советов как полновластных органов народного самоуправления. Советы как органы власти и главное звено управления на местах должны были сыграть ведущую роль в государственном механизме перестройки и стать ее важным объектом. Концепция политической реформы в рамках политики перестройки и ее реализация позволяют оценить роль местных Советов в общей стратегии государственных преобразований, а также показать, как осуществлялся поиск альтернатив развития. Привлечение современных научных разработок и исследование нормативно-правовых актов, решений руководящих органов КПСС, имевших в первые годы рассматриваемого периода решающее значение, позволяют выйти на новый теоретический уровень осмысления проблемы советской политической системы и местных Советов как ее основного элемента в контексте реформирования современного института местного самоуправления. Все эти обстоятельства обусловливают актуальность избранной темы и необходимость дополнительного ее исследования в рамках науки муниципального права.
Степень разработанности темы. Заявленная проблематика находила отражение в трудах, которые можно разделить по хронологии на до и после распада СССР. Однако советский период также не был однородным. Так, в 1985-1987 гг., когда еще в целом довлела официальная идеология, характерной чертой являлось большое количество научных исследований по проблемам функционирования политической системы СССР, выдержанных в духе официальной советской традиции. Их отличали политизированность и подверженность идеологическим штампам, что ограничивало исследования, оставляя вне поля изучения целый пласт проблем Советов, деятельность которых рассматривалась в основном через призму статистических данных - количество Советов, депутатов, проведенных сессий, принятых к исполнению наказов избирателей, отчетов об их исполнении и т. д. (труды Г.Л. Смирнова, Ф.М. Бурлацкого, И.Ф. Бутко, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, К.Ф. Шеремета, Г.Г. Старовойтова и др.).
С начала 1988 г., особенно после проведения XIX Всесоюзной партконференции, вместе с развитием демократических принципов стала заметно меняться и направленность научных публикаций о местных Советах народ-
ных депутатах. Быстрота начавшихся в стране преобразований способствовала тому, что многие ученые и специалисты нередко переходили на язык публицистики, и их работы являлись своего рода откликом и выражением позиции по тому или иному обсуждаемому вопросу. При этом самостоятельной темой исследования становились недостатки системы Советов, среди которых особо выделялись такие, как бюрократизация советских структур, низкий уровень компетенции советских работников, непрофессионализм депутатского корпуса, преобладание исполнительных органов власти над представительными, подмена Советов партийными организациями, формальность связей органов власти с населением, незначительная роль Советов в хозяйственно-экономической области. Кроме того, возникали дискуссии о сущности советских органов власти и возможности их реформирования. В связи с этим исследовались история становления Советов, изменение отношения к ним со стороны компартии, попытки их реформирования; появились исследования, посвященные структурной перестройке советских органов власти и изменению избирательной практики, депутатской деятельности, элементам самоуправления в Советах (работы Ю.С. Аксенова, Т.А. Ноткиной, Н.В. Злобина, В.М. Корельского, Ю.А. Агешина, Г.А. Арбатова, Э.Я. Баталова, Б.П. Кура-швили, А.К. Соколова, А.В. Шубина, Г.В. Дыльнова, B.C. Основина, О.В. Крыштановской, И.П. Ильинского, Е.И. Колюшина, A.M. Миграняна, Б.М. Лазарева, В. Даниленко, А.Я. Сливы и др.).
Возможности для научного анализа заметно изменились после 1991 г., когда остались позади какие-либо запреты. Однако события развивались с такой интенсивностью и, видимо, настолько захватывали ученых-правоведов, включая историков права, что 1985-1991 гг. в части исследований деятельности местных Советов, как правило, оказывались за пределами их внимания, если иметь в виду целенаправленные исследования по рассматриваемому периоду. Полного забвения, конечно, не произошло, однако вопросы развития местных Советов народных депутатов в период перестройки в правовой литературе постсоветского времени затрагивались большей частью лишь фрагментарно, преимущественно в учебниках и учебных пособиях по истории отечественного государства и права, конституционному и муниципальному праву, а также в отдельных статьях, и в основном при сравнительном анализе (труды С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, Б.Я. Габричидзе, Е.М. Ковешникова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.М. Сырых, А.Н. Сахарова, В.И. Фадеева, В.А. Кряжкова, Н.М. Коршунова, Е.И. Колюшина, В.Е.Чиркина, Е.С. Шугри-ной, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова и др.)
Вместе с тем, по проблемам, связанным с функционированием местных Советов в 1985-1991 гг., был защищен ряд диссертаций (А.И. Кульбеч, П.В. Самыслов, С.А. Величко, А.Ю. Калинин и др.). Однако в указанных и других работах временной период, как правило, был шире, чем заявленный в данной диссертации, и еще многие вопросы в сфере функционирования местных Советов в «перестроечный» период остаются малоизученными. Данная работа является попыткой определенным образом восполнить возникший пробел.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является система местных Советов народных депутатов в РСФСР после начала политики перестройки (1985-1991 гг.). Предметом исследования стал процесс организационно-правовой трансформации местных Советов народных депутатов в указанный период. В работе анализируется федеральная и местная нормативно-правовая база и практика деятельности органов местного самоуправления, влияние на них общественно-политических процессов, проходящих в стране, соответствующие научные труды.
Хронологические рамки диссертации охватывают период реформирования Советов - 1985-1991 гг. Начало преобразований было обусловлено особенностями социально-экономического и политического развития страны к середине 1980-х гг., когда стали очевидными проявления так называемого «застоя». Глобальные тенденции мирового развития, а также неэффективные методы управления страной обозначили проблему власти на всех уровнях. Это касалось и системы местных Советов народных депутатов. Однако реформирование этого социально-правового института началось только после XIX Всесоюзной конференции КПСС (начало 1988 г.). Последующее развитие местных Советов в условиях расширения демократии и гласности осуществлялось в направлении большей самостоятельности Советов и перехода к ним реальной власти. Этот процесс вполне логично завершился принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.), в котором были заложены основы современного института местного самоуправления. В целом такие хронологические рамки позволяют выявить важнейшие особенности развития института местных Советов в завершающий период функционирования Советского государства.
Цель и задачи исследования. Цель данной работы заключается в том, чтобы в рамках историко-правового исследования выявить основные тенденции процесса трансформации системы местных Советов народных депутатов в период перестройки в СССР (1985-1991 гг.). Основные задачи работы:
исследовать развитие института местных Советов как органов государственной власти в истории Советского государства;
выявить предпосылки реформирования местных Советов народных депутатов накануне провозглашения перестройки в 1985 г. и в процессе ее реализации;
проанализировать основные направления реформирования местных Советов народных депутатов в период перестройки;
исследовать организационно-правовые основы функционирования местных Советов народных депутатов на рубеже 1990 г.;
проследить изменение правового статуса депутатов местных Советов народных депутатов в конце 1980-х гг.;
выявить изменения в структуре и компетенции представительных и исполнительных органов местных Советов народных депутатов в «перестроечный» период;
провести анализ Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г. и Закона РСФСР «О мест-
ном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. в контексте перехода от местных Советов к местному самоуправлению.
Методология исследования основывается на методах материалистической диалектики и системности научного анализа, являющихся общепринятыми в историко-правовом исследовании. Характер диссертационного исследования обусловил также применение таких методов, как статистический, сравнительно-правовой, анализа и синтеза и др. При рассмотрении предмета исследования первостепенное значение отводилось принципу историзма, основанному на диалектическом взаимодействии объективных и субъективных факторов в конкретно-исторических условиях. При этом выявлялась и степень детерминации событий последней четверти XX в. в России применительно к развитию местной власти в виде местных Советов в заявленный период. Основополагающим принципом для выявления общего и особенного в развитии системы местных Советов был сравнительно-сопоставительный анализ конкретных фактов, при этом их классификация проводилась методом синтеза однорядных явлений, что давало возможность показать причинно-следственную связь организационно-правовой трансформации местных Советов народных депутатов. В процессе исследовательской работы диссертантом использовались результаты исследований, содержащиеся в научных трудах советских и современных авторов, а также материалы, опубликованные в средствах массовой информации, мнения экспертов, публицистические работы, где в той или иной мере находила отражение исследуемая проблематика. Нормативно-правовой базой диссертационного исследования послужили законы и другие правовые акты, которые регламентировали различные аспекты деятельности местных Советов народных депутатов в 1985-1991 гг. Сюда входят общие по содержанию законы, регулирующие местное самоуправление в целом; отраслевые правовые акты; специальные акты, регулирующие деятельность отдельных направлений и подразделений местных Советов народных депутатов, а также правоприменительные акты.
Научная новизна исследования определяется тем, что впервые осуществлено монографическое комплексное научное историко-правовое исследование процесса развития института местных Советов народных депутатов в период перестройки в СССР (1985-1991 гг.). В работе проанализированы дискуссионные вопросы развития кризиса местных Советов, определены его основные факторы и влияние на последующее формирование элементов местного самоуправления. Предлагаются новые подходы в объяснении причинно-следственных связей развития преобразований в сфере деятельности местных Советов в «перестроечное» время. В работе впервые рассмотрены институционные коллизии процесса трансформации советской системы местной власти в систему муниципалитетов, одновременно показано влияние на этот процесс действий властных, общественных и политических структур. Проанализированы важнейшие составляющие института местных Советов (правовой статус депутата, структура и компетенция органов местной власти). Обоснованы признаки переходного процесса от жестко централизованной советской системы местных Советов к автономному институту местного самоуправления. Ряд положений, выносимых автором на защиту и обуслов-
ленных задачами настоящего исследования, существенно расширяют научную проблематику истории местного самоуправления и создают базу для дальнейших исследований и разработок.
В результате проведенного исследования разработаны следующие основные положения, выносимые автором на защиту:
В Советском государстве с самого начала его функционирования в 1917 г. и практически до конца 1980-х гг. главенствовала (точнее, была по сути единственной) «государственная» теория местного самоуправления. Это означало, что формально органы местного управления (местные Советы) входили в систему государственной власти, составляя вертикаль снизу доверху. Попытки (до второй половины 1980-х гг.) представить социалистическое самоуправление народа как качественно новую и единственно эффективную форму участия народа в управлении государственными и общественными делами далеко не во всем соответствовали действительности. Механизм всенародного участия в формировании общей воли через Советы в значительной мере носил лозунговый, формальный характер. Фактически «выбирать» было некого, так как избирались безальтернативные кандидаты, подобранные и рекомендованные партийными комитетами. На практике Советы превратились во многом в чисто декоративные органы. В самой деятельности местных Советов наблюдалось фактическое подчинение их исполкомам. Исполком и его председатель руководили работой Совета, осуществляли подготовку перечня вопросов для обсуждения и проекты решений. На сессиях местных Советов депутаты лишь «единогласно» голосовали за подготовленные аппаратом решения. Вместе с тем, нельзя не признать, что, несмотря на четко обозначенную властную вертикаль, в которую входили и местные Советы, последние объективно выполняли немалый объем функций, присущих местному самоуправлению. В целом такая система соответствовала основным концептуальным характеристикам Советского государства -доминированию государственной собственности, наличию единственной идеологии, администрированию во всех сферах жизни.
В течение советского периода институт местных Советов определенным образом видоизменялся. Наиболее заметные перемены стали происходить с середины 1980-х гг. после объявления политики перестройки как реакции на кризисные проявления в советских общественных отношениях. Общая направленность преобразований изначально была определена на апрельском (1985 г.) Пленуме ЦК КПСС, где была выдвинута задача достичь качественно нового состояния советского общества, но при сохранении социалистической системы. Основные усилия партийно-властных органов были направлены тогда на реформирование существующего устройства государственной власти в духе его обновления, не затрагивая сложившихся основ системы Советов. Соответственно и реформа местной власти мыслилась не как широкомасштабная перестройка системы на принципах самоуправления по типу земского или западноевропейского муниципального, а как создание условий для того, чтобы более полно работали действующие советские законы.
По замыслу инициаторов перестройки применительно к институту местных Советов народных депутатов изменения должны были заключаться
в расширении демократических начал как в деятельности местных Советов, так и нормотворчестве об их правовом статусе. При этом движение к реформе местных Советов, как и в других сферах общественно-политической и социально-экономической жизни, задавалось, прежде всего, решениями высших партийных форумов. Однако предлагаемые варианты (обилие общих лозунгов, отсутствие необходимой конкретики) и динамизм перемен (недостаточно быстрый) уже не устраивали общество. Ожидания граждан в значительной степени были восполнены на XIX Всесоюзной партийной конференции КПСС (середина 1988 г.), в рамках которой прошла открытая дискуссия о будущем Советского государства, и начались, наконец, реальные, заметные изменения. Были приняты решения, трансформированные позже в законодательные акты, об альтернативных выборах в местные Советы, о расширении их полномочий, и, прежде всего, в экономической сфере, освобождении от влияния парторганов. На рубеже 1990 г. в общественном сознании возобладала концепция местного самоуправления, реализация которой привела в итоге к ликвидации существовавшей несколько десятилетий системы местных Советов.
В «перестроечный» период правовой статус депутата местного Совета народных депутатов претерпел существенные изменения. При этом еще до начала перестройки депутаты уже обладали достаточно широкими полномочиями, однако чисто формально, поскольку возможностей для реализации этих полномочий предусмотрено не было, что, в свою очередь, обусловливалось наличием фактической иной властной структуры, а именно КПСС, партийные органы которой на местах принимали принципиальные решения по всем вопросам местного значения, а депутаты лишь санкционировали их через свои процедуры и, более того, должны были выполнять «предначертания» правящей коммунистической партии. В результате реализации политики перестройки власть на местах стала реально перемещаться к депутатам, что нашло отражение и в законодательстве, и, прежде всего, в Законе СССР «О статусе народных депутатов в СССР» от 21 декабря 1989 г., а затем в Законе РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» от 30 октября 1990 г. Основные новеллы заключались в закреплении механизма реализации депутатских полномочий, в том числе это касалось гарантий их деятельности, предоставления материально-технических условий для исполнения депутатских обязанностей, выделения штатных помощников.
С начала перестройки (первая половина 1985 г.) структура и компетенция местных Советов народных депутатов, определенные предшествующим законодательством, в течение почти четырех лет не подвергались существенным изменениям, что объясняется периодом дискуссий в советском обществе по вопросу о его дальнейшем развитии. Тогда в Советах организационно обособлялся только исполнительный орган (исполком), а представительный орган как таковой не выделялся. В результате местный Совет, состоящий из депутатов, представлял собой недостаточно четко институционализированный орган местной власти, который из своего состава избирал исполком, а функции представительного органа выполнял только на заседаниях сессий, где председатель каждый раз определялся отдельно, и в практике это
был обычно председатель исполкома. И таким образом исполнительный орган при отсутствии противовеса в виде адекватного представительного органа явно доминировал, имея и фактически, и юридически больший объем полномочий. И только с 1989 г. стали приниматься акты, разделяющие представительную и исполнительную ветви местного Совета, с более четким распределением соответствующих полномочий и со смещением властных полномочий в пользу представительного органа, что отвечало провозглашенному лозунгу о расширении власти населения. При этом на определенном этапе полномочия местных Советов по вопросам перехода на рыночные отношения противоречили конституционным нормам, что можно объяснить сложными и напряженными политико-экономическими преобразованиями в стране. В 1991 г. длительное время функционировавшая структура местных Советов была заменена на новую, соответствующую действующему в настоящее время институту местного самоуправления.
6. Происходящие в СССР изменения в рамках политики перестройки в целом и в институте местных Советов в частности непрерывно накапливались и с неизбежностью ставили вопрос о принятии качественно новых нормативно-правовых актов, отражающих происходящие изменения в обществе, и такие законы были изданы - на союзном уровне в апреле 1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а в России в июле 1991 г. - Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Эти акты в наиболее концентрированном виде закрепили складывающееся общественное мнение по дальнейшей перспективе института местной власти в России. При этом оба акта несли в себе печать переходного периода, в частности, наряду с провозглашением самостоятельности местного самоуправления, более четкого структурирования представительной и исполнительной ветвей местной власти, наделения органов местного самоуправления значительными полномочиями, и прежде всего в сфере экономики, по-прежнему, как и раньше, включались нормы о вертикали местных Советов, соподчиненности их разных уровней, признании за ними статуса органов государственной власти. И только после распада СССР концепция местного самоуправления как самостоятельного, независимого от государства социально-правового института окончательно преодолела признаки советской системы местной власти.
Теоретическое значение исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об истории российского права в целом и муниципального права в частности. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, представляют научный интерес в изучении истории развития местного самоуправления в нашей стране.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что собранный и обобщенный историко-правовой материал может быть использован в учебном процессе при изучении историко-правовых дисциплин, а также соответствующих разделов ряда других отраслей права (прежде всего муниципального). Диссертация также представляет интерес для представителей законо-
дательных органов власти при осуществлении реформы местного самоуправления в России на современном этапе.
Апробация результатов исследования получила выражение в опубликованном автором ряде статей научного характера. Выводы и предложения доводились диссертантом до сведения научной общественности и практических работников на международных и всероссийских конференциях и семинарах по проблемам истории права, гражданского и уголовного процесса в Новороссийске, Ростове-на-Дону, Краснодаре, а также на межкафедральных и региональных семинарах вузовских ученых и практических работников (2001-2007 гг.). Результаты диссертационного исследования используются при проведении лекций, семинарских занятий в учебных заведениях МВД России и вузах других ведомств. Положения диссертационного исследования использовались при подготовке рабочих программ по ряду тем в учебных курсах по истории государства и права России, муниципальному праву.
Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
