Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общая характеристика местного самоуправления 17
1.1 Понятие и историко-правовые характеристики местного самоуправления 17
1.2 Местное сообщество как субъект местного самоуправления 52
ГЛАВА II. Общая характеристика местного самоуправления башкир до 1917 г 72
2.1 Местное самоуправление башкир перед вступлением в состав Российского государства 72
2.2 Местное самоуправление башкир в составе Российского государства до 1860 г 89
2.3 Местное самоуправление башкир в период с I860 по 1917 г.г 104
ГЛАВА III. Общая характеристика местного самоуправления Республики Башкортостан в советский и постсоветский периоды 118 t
3.1 Организация местного самоуправления в советский период 118
3.2 Развитие местного самоуправления в Республике Башкортостан в постсоветский период 136
3.3 Реализация положений ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Республике Башкортостан 151
Заключение 173
Список использованных источников и литературы 176
- Понятие и историко-правовые характеристики местного самоуправления
- Местное сообщество как субъект местного самоуправления
- Местное самоуправление башкир перед вступлением в состав Российского государства
- Организация местного самоуправления в советский период
Введение к работе
Процесе становления местного самоуправления в Российской Федерации имеет свою специфику, связанную с переходным состоянием государства и общества, для которого естественна нестабильность экономического и социального развития, неустойчивость политических процессов. В этих условиях особое значение приобретает осмысление историко-правовых аспектов становления и развития самоуправленческих структур гражданского общества, их многообразия и взаимодействия с государством.
Современный этап развития местного самоуправления в России характеризуется становлением новой правовой системы, поиском таких путей, при которых наиболее оптимально сочетались бы принципы централизации и децентрализации управления, производилось разграничение полномочий и предметов ведения федерального центра, региональной власти и власти муниципалитетов, где гражданское общество активно участвовало во всех формах непосредственной демократии. Принятие Федерального закона ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003г. явилось новой попыткой придать местному самоуправлению мотивацию поведения власти на местном уровне, наиболее эффективно разрешать стратегические задачи, стоящие перед самоуправлением граждан на местах. Законодательные изменения устанавливают множество новых понятий, положений, которые существенно изменяют правовое положение местного самоуправления в России.
Для России проблема самоуправления имеет особую значимость и свои глубокие исторические корни. Актуальность ее определяется, с одной стороны, объективной потребностью формирования структур гражданского общества на основе самоорганизации населения, которая обеспечивала бы активное, осознанное, повседневное и самостоятельное участие граждан в
Федеральный закон от 06.10.2003 і. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 08 окт.
4 решении своих конкретных насущных проблем. Очевидно, что решение этой
важнейшей задачи возможно только с учетом исторических традиций и
принципов различных форм самоуправления в дореволюционной России и их
концептуального осмысления представителями отечественной
обществоведческой мысли. Еще одним фактором, определяющим особую
значимость проблем самоуправления для России, является продолжающийся
процесс реформирования политической системы, попытки найти
оптимальное соотношение между исполнительными, законодательными и
судебными органами власти, между центром и регионами.
Богатейшее территориальное и этническое многообразие России предопределяет поиск многовариантных и вариативных моделей местного самоуправления, с одной стороны, соответствующих многообразию потребностей и интересов различных социальных общностей, а с другой -укрепляющих федеративные отношения, создающих единое политическое, социально-экономическое и культурное пространство. И в этом смысле изучение исторического опыта и его концептуальное обсуждение представляется значимым и актуальным.
Республика Башкортостан является одним из субъектов Российской Федерации, образованных по национально-территориальному признаку. Национальные аспекты отражены в Конституции Республики Башкортостан, ее законодательной и нормативной базе. Так, наравне с русским, одним из государственных языков признан башкирский язык, название высшего законодательного органа также отражает национальный признак -Государственное Собрание - Курултай РБ.
По Конституции РБ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Указанные традиции действительно были воплощены в жизнь, но только в связи с разделением республики на административно-территориальные образования, на формирование и деятельность самих органов местного самоуправления они никак не
5 повлияли. Повсеместно действует одна система организации местной власти,
в то время как исходя из национальных традиций, предполагается ее
разноплановость. Так, в русском поселении традиционно все вопросы
решались коллективно, в то время как в башкирских и татарских деревнях
важные вопросы относили, исходя из религиозных и национальных обычаев,
к ведению наиболее уважаемых членов общества - аксакалов. Несомненно,
что принципы демократизма предполагают некий единый подход к их
реализации. Но и право на сохранение и обеспечение национальных
традиций, обычаев также является главнейшим принципом демократии.
Государственное управление в нашей многонациональной стране базируется на прочной власти на местах. Именно к ее представителям обращаются люди для решения своих насущных вопросов - за помощью они идут в поселковый, районный, городской Совет. Более того, именно по результатам работы местных представительных органов судит население об эффективности власти, как на уровне своего региона, так и государства в целом. Исторические и национальные традиции, а вернее их сохранение и соблюдение также (помимо одиозных, отживших) являются одним из основных аспектов комфортного существования личности.
Традиции выступают сложным и неотъемлемым элементом самоорганизующегося социума, способом накопления жизненно важного для конкретного общества опыта, моделей поведения и взаимоотношений, обеспечивая тем самым преемственность социальной, политической и правовой организации общества, его стабильность и воспроизводство, поскольку народ, нация, право, государство - это живые организмы, имеющие свои закономерности развития и функционирования, они не рождаются каждый раз заново, не являются чем-то внешним по отношению к обществу, а напротив, органически связаны с ним единой исторической судьбой1.
См.: Березин А.И. Институты публичной власти в национальной государственно-правовой традиции.: Автореф.дис.... канд.юрид.наук.Р-н-Д,2006.
Понимая, что тема становления и формирования местного самоуправления может исследоваться в различных масштабах (применительно к группе государств, конкретному государству или его части) и научные поиски в каждом измерении по-своему важны, автор диссертации сосредотачивает свое внимание на истории формирования местного самоуправления в рамках одной этнической нации - башкир. Такой подход позволяет, с одной стороны показать те особенности в формах самоуправления, которые могут быть упущены при рассмотрении темы в общем плане применительно к местному самоуправлению в Федерации в целом, а с другой - дает возможность понять какие особенности культуры, языка, межличностных отношений, социальной структуры общества, состава населения были присущи башкирам и как они влияли на становление местного самоуправления.
Актуальность данного диссертационного исследования таким образом связана с нерешенностью и проблемностью многих вопросов истории развития местного самоуправления в Башкортостане как правового и государственного характера, так и общефилософского, социологического и политического. В работе акцентируется внимание на историко-правовых и теоретических аспектах избранной темы. В их числе:
рассмотрение основных подходов к пониманию природы местного самоуправления и его значимости в современных условиях;
установление местного сообщества как субъекта местного самоуправления;
исследование и анализ исторических аспектов формирования и развития местного самоуправления на различных этапах становления Республики Башкортостан;
анализ принципов, присущих организации местного самоуправления в Республике Башкортостан, исследование особенностей реализации полномочий местного самоуправления;
7 выявление проблемы законодательного закрепления общих
принципов местного самоуправления в Республике Башкортостан;
исследование влияния федерального законодательства на
формирование и развитие местного самоуправления в Республике
Башкортостан.
Степень научной разработанности темы исследования.
Вопросы развития местного самоуправления в Башкортостане в частности и в России в целом, на данный момент находятся в стадии переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей демократического обновления общества.
В связи с этим вполне объяснимо, что проблемы организации местного самоуправления, его историческое развитие не нашли достаточно полного отражения в работах, характеризующих историческое и современное строительство местного самоуправления в Башкортостане. Отсутствует комплексное исследование вопросов становления и формирования местного самоуправления Башкортостана, его интеграции в российское правовое пространство.
Отдельные исторические и теоретические аспекты исследуемых в диссертации проблем в том или ином виде рассматривались в трудах П. Ашлей, Р.Гнейста, П. Лабанда, А. Токвиля, Л. Штейна, С.А. Авакьяна, В.П. Безбородова, А.И. Васильчикова, И.В. Выдрина, А.Д. Градовского, И.Р. Гимаева, З.Д. Еникеева, М.Д. Загряцкого, А.Н. Кокотова, К.М. Коркунова, М.А. Курчинского, Н.И. Лазаревского, В.А. Лапина, М.Ф. Маликова, Г.С. Михайлова, В.Д. Перевалова, В.В. Погосского, М.И. Свешникова, В.И. Фадеева, Б.Н. Чичерина.
Они положили начало научному и практическому пониманию характера и специфики формирования исторической и национальной концепции развития местного самоуправления.
В исторической науке исследованием проблем развития башкирского общества заняты А.З. Асфандияров, Н.В. Бикбулатов, З.Ф. Гатауллина, И.М.
8 Гвоздикова, Н.Ф. Демидова, Т.С.Искужин, Ф.А. Ишкулов, Р.Г. Кузеев, Н.А.
Мажитов, СИ. Руденко, А.Н. Султанова, А.Н. Тимонин, P.M. Юсупов, Ф.Ф.
Фатыхова и другие.
Однако, несмотря на большое количество исследований, посвященных как отдельным периодам истории местного самоуправления, так и его современному состоянию, комплексных исследований, посвященных изучению всей истории местного самоуправления в Башкирии фактически не было.
В коллективной работе Ишкулова Ф.А., Искужина Т.С., Гатауллиной З.Ф.1 рассматривается история становления государства и права Башкортостана в составе СССР. В свою очередь Гвоздикова И.М. в своих трудах изучала правовой статус Башкортостана в VII-VIII вв. Кузеев Р.Г.3 выявил этнографические особенности башкирского общества с момента их появления до нынешних времен. Каждый из указанных ученых изучает либо определенный период истории Башкортостана и оценивает как правовые, так и социологические, этнические и иные его характеристики, присущие изучаемому временному промежутку, либо делает общие этнографические изыскания.
Таким образом, ряд вопросов, анализируемых в диссертации, еще не получили должного научного обоснования. Поэтому исследование, направленное на обобщение и систематизацию состояния и тенденций развития организации и деятельности местного самоуправления в Башкортостане представляет значительный научный и практический интерес.
Источниковедческую базу исследования составляют: Европейская Хартия о местном самоуправлении; Конституция Российской Федерации; Федеральный закон ФЗ-131 от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; другие
1 См.: Ишкулов Ф.А., Искужин Т.С., Гатауллина З.Ф. История государства и права Башкортостана. - Уфа:
Кнтап, 1996.
2 См.: Гвоздикова И.М. «Башкортостан накануне и в годы крестьянской войны под предводительством
Е.И.Пугачева». - Уфа: Кнтап, 1999.
3 См.: Кузеев Р.Г. Происхождение башкирского народа: Этнический состав, история расселения. - М., 1974.
9 федеральные законы; акты Президента и Правительства Российской
Федерации; Конституции, Уставы, законы и иные нормативные правовые
акты субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты органов
местного самоуправления. Изучено соответствующее законодательство
дореволюционной России и Башкортостана, законы о местных Советах СССР
и РСФСР, законодательство о местном самоуправлении ряда зарубежных
стран.
Диссертационное исследование сформировалось в результате изучения обширного исторического, архивного и научно-монографического материала, публикаций по теории и истории права и государства, по вопросам демократии, конституционализма, правового государства, специальных публикаций по проблемам местного самоуправления, в том числе использованы собственные публикации автора диссертации.
Помимо исторических и правовых исследований, диссертантом были изучены и использованы в работе архивы и исторические материалы Полного собрания законов Российской Империи, Центрального государственного исторического архива Республики Башкортостан, архивы Центральной библиотеки им. 3. В ал ид и.
Необходимость комплексного исследования проблемы потребовала привлечения научной литературы по общей теории права и государства, муниципальному праву, истории государства и права, теории управления, статистики.
При подготовке работы использованы монографии и научные статьи, диссертации и авторефераты, архивные материалы, а также иные источники.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с правовым регулированием, организацией и деятельностью местного самоуправления в Башкортостане. В центре внимания диссертанта находятся вопросы теории, истории и практики башкирского общества и становления местного самоуправления башкир,
10 исследование статуса местного самоуправления, его места, роли и
назначения в общественной и государственно-правовой структуре общества,
проживающего на территории Башкортостана.
Предметом диссертационного исследования является историческая эволюция организационных структур, форм и принципов функционирования местного самоуправления в Башкортостане.
Цель и основные задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного критического анализа существующих взглядов, обобщения отечественного и зарубежного опыта определить природу местного самоуправления в Башкортостане как самостоятельного института гражданского общества и его важнейшего элемента, установить основные параметры взаимодействия государства и местного самоуправления, выявить тенденции и закономерности формирования эффективной системы органов местного самоуправления, разработать и представить авторскую концепцию развития системы местного самоуправления в Башкортостане, отвечающую потребностям становления гражданского общества, правового, демократического, социального государства, задачам муниципального строительства и права.
Диссертант считает, что данное исследование может способствовать процессу осуществления и совершенствования государственно-правовых реформ в Республике Башкортостан исходя из исторических сложившихся традиций и обычаев, подготовке и принятию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления в тесной взаимосвязи с процессами государственной модернизации.
Цель диссертации определила постановку и решение следующих задач, посредством которых она реализуется;
проанализировать истоки становления идей самоуправления в Республике Башкортостан;
исследовать и определить основы соотношения гражданского общества, местного самоуправления и государственной власти Республики Башкортостан в их историческом развитии, выявить их взаимосвязь и взаимодействие;
проанализировать правовые принципы организации и деятельности системы органов местного самоуправления Башкирии, внести предложения, направленные на их совершенствование и адекватное отражение происходящих в обществе социально-политических и правовых процессов;
проанализировать организационную и структурно-функциональную специфику деятельности органов местного самоуправления Башкортостана, особенности их построения на различном территориальном и историческом уровне;
исследовать правовой статус и систему органов местного самоуправления на основе изучения и обобщения российского и мирового опыта.
Становление местного самоуправления - задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях, а теоретическое осмысление этого процесса - задача науки1. При этом мы исходим из того, что государство не должно создавать самоуправленческие структуры, они должны произрастать снизу самостоятельно, по инициативе населения; главная задача государства - создать необходимые правовые и организационные условия, благоприятную политическую атмосферу для становления в обществе самоуправленческих начал, первичными из которых являются широкое и повсеместное развитие местного самоуправления и, прежде всего, его низового уровня.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили современные политические и правовые учения. В процессе работы
1 См.: Фомина Е.Г. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. - М.,
Полис, 1998. С. 25.
12 над диссертацией использованы общенаучные методы системного анализа и
обобщения нормативных и практических материалов, диалектический и
конкретно-исторический подходы к рассмотрению изучаемых проблем.
Кроме того, применялись такие методы научного исследования, как
сравнительно-правовой, функционально-структурный, формально-
юридический, социально-психологический. Диссертант предпринял попытку прогноза в области установления устойчивого правопорядка и развития законодательства в рассматриваемой области. Все эти общенаучные и юридико-отраслевые методы анализа комплексно использованы для полного и объективного исследования обозначенных выше проблем. Большую помощь автору оказало обращение к таким общеуправленческим категориям, как системный, институциональный, программно-целевой подходы.
В реализации цели и задач диссертации соискатель опирался на основные теоретические понятия, идеи, принципы права. Широкое использование научных идей позволило обосновать новые выводы, а также решить некоторые задачи, связанные с формированием и развитием законодательства о местном самоуправлении.
Научная новизна диссертационного исследования. В работе предпринята одна из первых попыток комплексного исследования процесса становления, развития и функционирования института местного самоуправления в Башкортостане. Впервые подробно раскрывается анализ статуса местного самоуправления как института гражданского общества и структурного элемента государственно-правое о и надстройки в процессе его формирования и становления в Башкортостане; показаны место и роль самоуправления в общественной и государственной жизни Башкирии; раскрыты средства и методы, которые использовались местным самоуправлением для осуществления своих функций и реализации задач, направленных на обеспечение прав и интересов населения, проживающего на территориях соответствующих муниципальных образований Башкирии; проанализированы взаимосвязь государственной и муниципальной власти в
Башкирии как разновидностей публичной власти, соотношение
государственного и местного управления в единой системе управления. Научная новизна исследования определяется и тем, что в работе предпринята попытка комплексного и систематического рассмотрения общетеоретических и исторических проблем данной темы на стыке ряда отраслей - теории права и государства, истории права и государства, истории политических и правовых учений, конституционного права, муниципального права. На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Выявлена потребность современного общества и государства в
разработке и научном обосновании вариантов решения проблем
взаимоотношения государства и местного самоуправления. В
систематизированном, обобщенном виде, в единстве с исследованием
принятых понятий и категорий, правовых институтов и правоотношений,
представлены правовой статус органов местного самоуправления на
различных исторических этапах его развития, их типология, уровни, формы и
виды.
При выборе форм организации местного самоуправления в региональном аспекте необходимо не просто учитывать, а исходить из своеобразия различных этнических групп населения, исторических традиций, обычаев, общественной психологии, геополитического положения, поскольку самоуправление на местах в наибольшей степени соприкасается с нуждами и интересами конкретных людей.
Определены и уточнены правоотношения в сфере местного самоуправления как разновидности общественных отношений, основанных на конституционных и муниципальных правовых нормах и являющихся формой выражения и закрепления отношений между государством и гражданами по поводу разрешения местных дел путем самоорганизации граждан в самоуправляющиеся коллективы.
Организация местного самоуправления - важная составная часть государственного устройства, специфика и особенности которой в первую
14 очередь обусловлены конкретными социально-политическими факторами.
Исследование аспектов формирования местного самоуправления в Башкирии
в период до вхождения в состав Российского государства, показало, что
управление родовой общиной, в условиях которой развивалось башкирское
общество на указанный период, осуществлялось разнообразными формами.
Так в период, когда основным занятием башкир было коневодство, и племя,
род вело полукочевой образ жизни, управление осуществлял глава,
избранный, а скорее признанный в силу свойств характера, значимости в
обществе и имущественному положению, соплеменниками. При этом
основными вопросами были урегулирование территориальных претензий как
внутри племени, так и за его пределами. С дальнейшим развитием хозяйства,
которое привело к необходимости вести оседлый образ жизни, к управлению
внутриобщинными процессами привлекаются все члены общества. Получают
развитие народные собрания, выделяется избранный глава - аксакал. С
упрочиванием отношений между общинами, появляется первый
представительный орган - Совет аксакалов.
После вхождения Башкирии в состав Российского государства долгое время самоуправление башкир оставалось неизменным. Однако со временем Россия стала нарушать условия, присоединения Башкирии, в первую очередь - самовольный захват земель, на которое распространялось и было признано вотчинное право башкир. Все это привело к вооруженным восстаниям башкир и вынудило российское правительство принять жесткие административные меры, в том числе установление кантонной системы, в результате которых местное самоуправление башкир практически перестало существовать.
В 1864 г. было утверждено Положение о башкирах, которое положительным образом сказалось на формировании и упорядочении системы местного самоуправления, практически утраченной в результате кантонного режима башкирских земель. Одним из важнейших аспектов, учтенных Положением, явились национальные и исторические традиции,
15 присущие башкирскому обществу, в соответствии с которыми была выстроена вся система местного самоуправления башкир. В то же время практика реализации утратила впоследствии учрежденные принципы демократизма и самоуправленческая структура трансформировалась к началу XIX в. в административное управление государства на местах.
В период Февральской демократической буржуазной революции в Башкортостане были предприняты попытки строительства собственной системы местного самоуправления - земств, наделявшихся большой долей самостоятельности в решении вопросов местного значения. Победа Октябрьской революции 1917 г. прервала этот процесс, и в результате вхождения Башкурдистана (Башкирии) в состав РСФСР система местного самоуправления была преобразована в систему местных органов государственной власти,
Изменения в государственном строе России в период 1991-1993 гг. повлекли естественные изменения в конституционно-правовом статусе Республики Башкортостан. Была избрана следующая двухуровневая модель устройства системы местного самоуправления - в сельских районах введено местное самоуправление с назначением глав муниципальных образований Президентом РБ. В городских районах вводилось местное государственное управление с установлением права населения осуществлять избирательные и представительские функции посредством Советов. Такая модель способствовала плавному переходу от устоявшейся советской модели осуществления власти на местах к подлинному самоуправлению населения.
Современное положение местного самоуправления в Республике Башкортостан явилось следствием новой проводимой реформы муниципального управления в Российской Федерации, которая ввела в оборот основные принципы, провозглашенные Европейской хартией о местном самоуправлении и иные общедемократические положения. Однако современная система местного самоуправления в Башкортостане имеет и негативные стороны, полностью отсутствует обеспечение национальных
интересов населения в реализации одного из важнейших конституционных прав. Закрепление учета исторических и иных традиций является формальностью, не реализованной на практике, что подрывает авторитет самоуправления на местах, непонимание со стороны населения и иные негативные реакции.
9. Представлена авторская концепция понимания принципов взаимодействия, построения и особенностей организации и деятельности органов местного самоуправления, исходя из исторически сложившихся традиций в конкретном сообществе и принципов, присущих современному гражданскому обществу и правовому, демократическому государству.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Сформулированные в диссертации выводы и положения развивают и дополняют соответствующие разделы теории и истории государства и права, а также конституционного и муниципального права России и могут быть использованы при разработке курсов по указанным дисциплинам, а также спецкурсов по вопросам местного самоуправления. Результаты исследования имеют значение для совершенствования федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении и практики его реализации.
Апробация. Диссертация подготовлена на кафедре теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета, где проведено ее обсуждение и рецензирование; основные выводы и положения опубликованы в научных статьях автора, озвучены на международных и всероссийских научно-практических конференциях. Результаты исследования использовались автором при чтении учебных курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации», а также при подготовке рабочих программ по ряду тем по истории государства и права.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка- использованных нормативных правовых актов и литературы.
Понятие и историко-правовые характеристики местного самоуправления
Исторический процесс самоорганизации населения и формирования местного самоуправления был длительным и сложным, шел различными путями. Термин местное самоуправление как правовое понятие, берёт своё начало ещё с Древнего Рима. «Муниципалитетами» там называли города, пользовавшиеся правами самоуправления. Латинское municipium1 переводится на русский язык как самоуправляющаяся община. В свою очередь самоуправление - это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой. Данное утверждение в корне отличается от понятия «управление», которое является внешним воздействием, поступающим в систему извне.
Продолжая этимологию ключевых слов, термин «местный» может выступать в трех значениях: а) относящийся к определенной местности, свойственный или присущий только ей, здешний; б) действующий в пределах данной местности, территории (местный бюджет, местные органы власти); в) действующий в пределах данного предприятия, ведомства и т.п.
Таким образом, понятие «местное самоуправление» с филологической точки зрения, представляет собой внутреннее воздействие, действующее в пределах данной местности.
В последние годы в научном и общественном сознании России произошло обновление парадигмы местной власти, обусловленное тем, что демонтаж советской политической системы инициировал процесс создания нового типа государственности, базирующегося на основополагающих демократических институтах. Возникла необходимость в разработке новых научных идей, обосновывающих современную концепцию становления самоуправления и демократии в системе местной власти Российской
Федерации. Реализация современной идеологии реформирования местной власти в России сталкивается с таким же комплексом трудностей объективного и субъективного характера, что и весь модернизационный процесс в целом. Формирующийся сегодня институт местного самоуправления должен вобрать в себя весь опыт организации власти на местах за рубежом и пусть противоречивую, но имеющую многовековую историю традицию сочетания сверхконцентрации политической власти и элементов корпоративного самоуправления в Российской империи.
Для получения общей картины развития самоуправленческих институтов в рамках муниципальной истории предпринимается детальная характеристика каждого из этапов развития указанного общественного феномена через изучение различных исторически значимых факторов и событий. Тем самым, происходит не просто экскурс в историю, а серьезный анализ состояния проблем местного самоуправления и местного управления на различных этапах формирования государства. По мнению Н.С.Тимофеева, «историческое знание позволяет проследить эволюцию изменения природы местного самоуправления, развитие соответствующих теорий. Однако, -отмечает ученый, - историческая память не должна создавать иллюзий и отвлекать от понимания местного самоуправления в современном смысле слова. Анализ традиций городского и общинного самоуправления представляет интерес в связи с тем, что мы получаем уникальную возможность, с одной стороны, сопоставить национальную практику разделения функции центра и мест на различных исторических этапах, с другой - провести сравнение с практикой осуществления аналогичной деятельности в зарубежных сообществах».
Известный исследователь исторических форм местного самоуправления В.В.Еремян отмечает, что «с каждым конкретным историческим периодом связаны определенные концептуально-теоретические подходы в формировании адекватного представления об основных принципах местного самоуправления, представление о целях тех или иных законодательных новаций и методах их практической реализации» .
Вместе с тем, причины сходства институтов общинного самоуправления у разных народов зависят как от географических условий расселения и соседства, так и от стремления отдельного индивида к объединению в общность. Однако нельзя не признать, что, несмотря на ряд общих закономерностей, тенденций, а также этапы развития, самоуправление в большинстве стран различно.
Современный российский ученый А.И.Ковлер утверждает, что «исследование происхождения и сущности любого социального явления должно начинаться с анализа той фазы этого явления, на которой оно возникает и проявляет свои потенциальные возможности, а в дальнейшем и ведущие признаки»2. Продолжая мысль известного специалиста ранних форм демократии, нельзя не согласиться с его теоретической позицией: «уже исследователи прошлого века Г.Мейн, И.Бахофен, Дж.Леббок, М.Ковалевский и др., рассматривая генезис правовых и политических систем, подошли к пониманию того, что многие функции будущих социально-политических систем, институтов выполнялись родственными отношениями, семейной организацией и общинными связями»3.
Следовательно, самоуправление было свойственно человеческому обществу на самых ранних стадиях его развития. Тем самым, до возникновения раннего государства, не что иное, как институты самоуправления, нашедшие свое выражение в самых разных социальных формах и проявлениях, оставались главными элементами системы управления обществом. Обоснованием подобного утверждения служит как теоретическая аргументация ряда исследователей, заключающаяся в том, что «самоуправление как непосредственное управление общества (общности) самим обществом (общностью), присуще больше всего именно первобытным общностям уже в силу «естественности» такого управления, вытекающего из характера первобытной собственности, компактности и небольшой численности общины, так и сохраненные пережиточные архаичные формы местного самоуправления в различных районах мира».
Таким образом, исторический анализ показывает, что местное самоуправление имеет длительную историю: люди всегда жили в коллективных формах и как-то решали свои проблемы. В средневековье и в России, и в Западной Европе многие города были «вольными» и «самоуправлялись» аристократией этих городов (например, новгородское и псковское вече). В новейшее время, после буржуазных революций, «третье» сословие активно выступало за право на местное самоуправление и добивалось в этом немало уступок от традиционного государственного аппарата.
Развитие местного самоуправления принято связывать с крушением абсолютизма и развитием федеральных и конституционных идей1. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодалов, в условиях сословного самоуправления несли зародыш современного буржуазного муниципализма. Конституционное движение, толчок которому в европейских странах дала Великая французская буржуазная революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного самоуправления по новому типу, свободному от сильной бюрократической опеки центральных органов власти. ХІХв. породил множество теорий местного самоуправления, которые до сих пор остаются актуальными и продолжают влиять на его практическую реализацию. Среди зарубежных ученых, внесших большой вклад в развитие теории местного самоуправления, можно назвать А. Токвиля, Р. Гнейста, Л. Штейна, П. Лабанда.
Местное сообщество как субъект местного самоуправления
Российская Федерация исторически сложилась как многонациональное государство. Учет национальных традиций и особенностей является основным характеризующим признаком нашего государства. Только в Российской Федерации (а также в СССР) деление на субъекты, в первую очередь, осуществляется исходя из национальных особенностей региона — из субъектов 21 республика, 10 автономных округов и 1 автономная область. Тем самым государство признает право населения на сохранение своих исторических и национальных традиций. Закрепление же этого права в вышеуказанных нормативных актах является логическим продолжением политики государства. Однако нормативное закрепление принципа учета, а как мы уже установили не просто учета, а базировании на исторических и иных местных традициях, не нашло подтверждения в реальности.
Для того чтобы определить важность реализации данного принципа, необходимо определиться с субъектом местного самоуправления. Конституция РФ основным субъектом местного самоуправления называет население. Федеральный закон об общих принципах местного самоуправления конкретизирует: население муниципального образования (ст. 1). Термин «население», означающий совокупность граждан, проживающих на определенной территории, указывает на коллективный характер права на местное самоуправление, но не отражает качественных особенностей этого субъекта. Для того чтобы подчеркнуть качественную сторону коллективного субъекта местного самоуправления и отграничить его от понятия населения как простой совокупности граждан, ученые предлагают различные термины: «местное сообщество» , «особые самоуправляющиеся коллективы» , «социально-территориальная общность» . С.В.Королев рассматривает термины «местное сообщество», «территориальный коллектив», «муниципальное образование» как синонимы, объединяя их понятием «особый самоуправляющийся коллектив»4.
Термин «местное сообщество» активно использовался на этапах разработки Федерального закона об общих принципах местного самоуправления в ряде законопроектов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, но в тексте закона воспринят не был1. Привлекательность этого термина происходит, на наш взгляд, из значения составляющих его слов: «местный» - относящийся к определенной местности, и «сообщество» - объединение людей общими интересами, целями . Таким образом, уже в самом простом значении словосочетание «местное сообщество» означает объединение людей, проживающих в определенной местности, на основе общих интересов, Е.С.Савченко, ДА.Шугрина, В.А.Горожанин также определяют местное сообщество как «объединение жителей определенной территории, имеющих общие интересы в решении вопросов местного значения»3. По мнению А.С. Бурмистрова, понятие местного сообщества «подчеркивает общую связанность физических лиц с определенной локальной территорией и возникающую в силу этого их особенную между собой связь, которая не только определяет формирование особенных местных потребностей, но и создает социальные основания для консолидации физических лиц в сообщество, способное по признанию государства выступать субъектом местного самоуправления, то есть действовать под свою ответственность при организации местной жизни» . Основополагающим признаком местного самоуправления является его максимальная приближенность к народу. Суть и назначение местного самоуправления как публично-властного института состоят в том, что в сфере его действия происходит преодоления отчуждения от власти рядовых граждан, свойственного даже представительным демократиям, в которых «роль масс является... ограниченной и относительно пассивной»5 - в промежутках между выборами народ фактически отстранен от власти, а приоритетное влияние на политическую сферу оказывают наиболее мощные финансово-экономические группы интересов.
Основным носителем властных начал на местном уровне является местное сообщество, что должно находить свое выражение в праве населения выбирать органы местного самоуправления и определять их структуру, в широком использовании различных форм прямой демократии, в развитии территориального общественного самоуправления. Местное сообщество не есть статистическая совокупность людей, проживающих на данной территории; это есть сообщество всех жителей, объединенных чувством привязанности к месту проживания, сознанием права и возможности влиять на ход и качество жизни в своем муниципальном образовании и ответственности за него. Специфика местного самоуправления заключается в том, что если для вышестоящих уровней власти народ является источником власти, но право ее осуществления рядовые граждане делегируют особому аппарату управления, то на местном уровне граждане получают возможность постоянно осуществлять принадлежащую им согласно Конституции власть, принимать непосредственное участие в управлении жизнедеятельностью социума, реализовывать те функции социального управления, которые оно не может и не должно делегировать государству, а государство, претендующее быть демократическим, получает возможность обеспечить постоянное участие граждан в политической жизни и их равенство по отношению к процессу выработки и принятия политических решений (использование понятий «политические решения» применительно к местному уровню власти и характеру решаемых на этом уровне проблем не является, с нашей точки зрения, преувеличением; вот что пишет по этому поводу западный политолог Д.Хилл: «...Самоуправляющееся сообщество людей является политическое ареной, на которой происходит столкновение интересов по различным проблемам по поводу школ, уличного движения, жилищного строительства, дорог и др., и эта борьба мнений и взглядов разрешается путем принятия серии решений, следующих за процессом обсуждения и компромиссов. Этот процесс обычно называется политикой»1).
Слово «сообщество» (community) и в западной литературе имеет много значений. Обычно сообщество связывают с местом проживания (микрорайон, деревня), группами населения со сходными характеристиками (сельские жители или пожилые люди) или общим интересом, объединяющим людей (свобода вероисповедания, положение женщин). Для сообщества характерны социальные отношения, отмеченные тесными личными связями, эмоциональной глубиной, продолжительностью во времени.
Население местного сообщества (общность людей - историческая, культурная, соседская) - не просто люди, живущие на одной территории, в пределах определенных границ, но и важнейшая социальная общность людей, способная как субъект управления на основе совместных ценностей (сопричастности к «малой Родине» и ответственности перед обществом и т.п.) преобразовать местное хозяйство, качество услуг, местное производство в соответствии со своими интересами, постоянно улучшая качество жизни2.
Местное самоуправление башкир перед вступлением в состав Российского государства
Анализ родоплеменной организации многих народов, теорий о местном самоуправлении, позволил сделать вывод о том, что общинная власть является первой формой управления, как в рамках определенной локальной общности, так и в человеческом обществе в целом1. Тем самым, первым этапом развития местного самоуправления выступает простейшая саморегуляция жизни человеческих общностей, переходящих от стадности к родообщинной организации. Хотя это еще «не самоуправление в его полноценном качестве, но его начало» . Следовательно, самоуправление имманентно человеческому обществу, оно соответствует его потребностям на ранних стадиях развитии и до определенного времени остается существенным, а часто и основным элементом систем управления. В Башкирии, практически на всем протяжении ее исторического развития, преобладала общинная власть, которая и должна был признана местным самоуправлением как в эпоху догосударственную, так и в период вхождения Башкирии в состав Российского государства вплоть до настоящего времени.
Впервые этноним «башкир» (в форме «башджарт-башгард» в передаче арабских авторов) получает известность в связи с войной (рубеж VIII - ІХвв.) башкордо-печенежского союза и жителей среднеазиатских (хорезмийских) городов против своих восточных соседей - огузов, карлуков и кимаков3. Во избежание в дальнейшем путаницы определимся с терминами. Под «протобашкирами» в данной работе понимается сложный финно-угро-ирано тюркский этнический субстрат, который, по мнению СИ. Руденко, уже в середине I тыс. до н.э. прдставлял единую группу населения со сложившимся бытом, проиходившим на Южном Урале . «Башкордами» условно обозначается союзное печенегам этнонолитическое объединение, которое в VIII - IX вв. было вытеснено из своего исторического ареала и частью мигрировало на Южный Урал, частью в Восточную Европу совместно с печенегами. «Башкиры» - этнос, сложившийся в ІХв. в результате смешения автохтонного населения южноуральского региона и родственного ему пришлого башкордского этнополитического объединения. Следует заметить, что миграция среднеазиатского печенего-башкордского союза носила мирный характер и не встретила сопротивления автохтонного населения Южного Урала, по крайней мере, не существует сведений о какой-либо борьбе или завоевании. С момента образования, этнос «башкиры» существовал автономно, несмотря на попытки их завоевания, добровольного вхождения в состав Табынского ханства2, Монгольского государства3, образования Золотой Орды.
Ареал обитания башкирских племен к X-ХІвв. н.э. по мнению Р.Г.Кузеева, был очерчен территорией Бугульминско-Белебеевской возвышенности, от левобережья р.Белой на севере и востоке до левых волжских притоков - на западе, с прилегающими с юга степями по берегам Самары, Иргиза, Камелика и Каралыка. Аналогичной точки зрения придерживается и И.А.Мажитов, опираясь при этом на результаты проведенного им текстологического исследования записок Ибн-Фадлана и составленной в середине XII географической карты Идриси5.
Башкирское общество в период своего становления в X-V вв. до н.э. покоилось на прочном фундаменте института патриархальных родов и племен, в котором отношения кровного родства невидимыми нитями связывали всех членов общества в единый этнополитический социум. Многоступенчатый характер родоплеменной организации, основой организации которой составляли родовое подразделение, род и племя, обусловливался кочевым укладом жизни и был свойствен не только башкирам, но и многим кочевым и полукочевым народам Средней Азии и Казахстана.
Отношения внутри группы носили эгалитарный характер. Система добычи, распределения и потребления пищи основывалась на строгом разделении с учетом пола и возраста членов группы. Каждый имел голос и был волен принять самостоятельное решение вплоть до разрыва с группой. Но в первобытную эпоху такой разрыв означал неизбежную гибель, поэтому все соблюдали сложившиеся нормы поведения. Таким образом, местное самоуправление в группе носило характер сходов общинников, на которых принимались важные для всех членов группы решения.
Наиболее удачливые, сильные и умелые охотники приносили добычу больше других. Вследствие этого они приобретали престиж и авторитет, и именно из их числа выбирали лидеров.
В V - IV тыс. до н.э. появляются оседлые поселения. В результате улучшения материальных условий существенно возрастает население. Происходят значительные изменения и в обществе. Непрочные парные семейные ячейки трансформируются в крепкие, многочисленные семейно-клановые группы, построенные по нормам строгой экзогамии. Главой группы обычно является отец-патриарх. Группа состояла из его жен, детей, а также братьев с семьями, объединенных в рамках единого хозяйства.
Поскольку статус отца-патриарха как лидера семейной группы был непоколебим, его амбиции направлялись вовне: на завоевание авторитета в рамках общинной деревни. Как показали исследования современных антропологов, престижные общинные должности и связанный с ними авторитет достигались примерно тем же путем, как и в первобытную эпоху: эквивалентным обменом материальных благ на социальные. Отличие заключалось в том, что глава семейства расходовал (путем щедрых угощений, раздач, подарков) не лично добытое, а общее имущество, которым он имел право распоряжаться1.
Глава общины, прежде всего, выполнял административные функции: распределение наделов, общественных запасов и т.д. За свою работу он получал от глав семейных групп подарки, вначале спорадические, но со временем становившиеся нормой. Постепенно подарки трансформируются в ренту за угодья, которые старейшина раздавал уже как бы от своего имени. Однако власть его опиралась только на престиж и авторитет, то есть заставить действовать руководимый коллектив помимо его воли он еще не мог. Самоуправление трансформируется, приобретает иные формы -выделяются органы управления, избираемые, а точнее признаваемые в силу авторитета, общиной.
Генезис надобщинных структур в земледельческих обществах происходил аналогично внутриобщинным. При наличии экологического, хозяйственного и демографического оптимумов сильные общины подчиняют себе более слабых соседей. Механизм все тот же: путем щедрых раздач подарков лидер сильной общины доказывает свое полное превосходство, так что более бедный соперник вынужден признать свою зависимость (нельзя забывать, что уклониться от дара было невозможно, а принцип талиона требовал равноценного отдарка). При закреплении успеха могла использоваться и та небольшая военная сила, которая находилась в распоряжении старейшины2.
Организация местного самоуправления в советский период
Система земского самоуправления как в России, так и в Башкирии после февральской революции 1917 года претерпела значительные изменения. Уже в конце февраля - начале марта председателем Уфимского губернского комитета общественных организаций Ахтямова И.А. была отправлена телеграмма от 3 марта 1917г. о том, что «В Уфе образовался Комитет общественных организаций на началах представительства от всех организационных сил губернии: земств, городов, крестьянских кооперативов, рабочих организаций. Район деятельности - вся губерния. Задачи: 1) Всемерное содействие укреплению нового строя. 2) Осуществление на местах начал, на коих этот строй покоится, в частности, начал гражданской свободы и гражданского и национального равноправия. 3) Бдительный надзор за деятельностью правительственных учреждений в губернии в целях согласования этой деятельности с требованиями страны, народа, нового центрального правительства. 4) Энергичное содействие делу продовольствия армии и населения. Просим Правительство признать новое учреждение в губернии и распорядиться о том, чтобы местные и окружные учреждения согласовали свою деятельность с деятельностью комитета» .
21 мая 1917 года Временное правительство утвердило общее положение о волостном земстве и были назначены выборы в демократические органы местного самоуправления.
Так, обновленное земство например, в Бирском уезде приступило к работе в октябре 1917 года. На своем заседании 24 октября 1917 года гласные рассматривали вопрос о создании уездного попечительства, было решено «в целях наилучшего общественного контроля и народного участия ввести в его состав земскую управу, двух представителей Совета солдатских и рабочих депутатов и двух представителей Совета крестьянских депутатов»1. По мнению земцев, «органы самоуправления, включив в свой состав все население, превратились в органы местного государственного управления» и «регулирование различных сторон государственной жизни на местах в соответствии с общими законами страны» является новой задачей земств . Но созидательная деятельность была прервана октябрьским переворотом 1917 года.
Большевистская партия приняла самые крайние требования масс, сделала их своими лозунгами, и они были привлекательными для нетерпеливого народа, стремящегося удовлетворить свои требования сразу.
В первое время не было законов по созданию органов советской власти на местах, принятых представительными органами (Советами). Основным руководящим началом для местных большевиков были декреты Советского правительства - Совнаркома и указания ЦК РСДРП(б), давая следующую рекомендацию местным властям, поддерживающим Октябрьскую революцию: «Если ... Вам нужно знать линию ЦК, то рекомендуем Вашему вниманию все декреты Совета Народных Комиссаров, так как они проводят в жизнь программные вопросы партии»3.
Уфимский губком партии и губревком в первые дни после Октябрьской революции ограничились установлением за местными органами Временного правительства контроля со стороны ревкома и его комиссаров.
Позднее Декретом СНК от 27 декабря 1917 года4 все земские учреждения были распущены и заменены системой Советов. И уже 31 января 1918 года согласно резолюции чрезвычайного общего собрания Уфимского Совета рабочих и солдатских депутатов, вынесенной на заседании Совета рабочих и солдатских депутатов, мусульманского военного совета и представителя батальона «Мари» городская дума упраздняется, городское хозяйство переходит в ведение Совета. Городская коммуна обязывается выполнять все декреты народных комиссаров .
В результате военных действий, проходивших на территории Башкирии в 1918 году власть Советов неоднократно сменялась властью земств, которые не успели упразднить, и «плодотворной работы» ни тех, ни других быть не могло. Земству, Советам приходилось много раз эвакуироваться, а в декабре 1918 года работа «земского аппарата г.Бирска окончательно прекратилась».
Однако несмотря на столь тяжелые условия труда, земские учреждения в период существования КОМУЧа (июнь-сентябрь 1918г.) были уверены в том, что в России установится демократическая власть и земства будут неотъемлемой частью местных органов управления. Так, 26/13 июля 1918 года была созвана первая чрезвычайная демократическая сессия Бирского уездного земского собрания, которое постановило: «Уполномочить управу заключить краткосрочный заем в сумме 3 млн. руб. из 6% сроком до 2 лет. Суммами займа удовлетворить следующие потребности: .. .народное образование 928675 руб. 28 коп.; на медицинскую часть 155526 руб. 11 коп.; пособие в распоряжение чехословацких войск 100000 руб...».
Волостное земское собрание также издало Инструкцию, которая регламентирует порядок восстановления волостных земств согласно приказу № 1 КОМУЧа, изданному в июне 1918 года4.
Исторический анализ политической ситуации указанного периода позволяет говорить о желании башкирского народа реализовывать принципы самоуправления.
В результате Великой Октябрьской Социалистической революции образовалась РСФСР, в которую на правах автономии вошли множество субъектов, в том числе и Башкурдистан . Но Башкирия боролась за возможность быть автономным субъектом РСФСР со своими национальными и самостоятельными правами. Воспользовавшись отсутствием единого, признаваемого всем народом России правительства, Центральное Башкирское шуро (центральный исполнительный орган Башкирии) 15 ноября 1917 года объявило территорию Башкирии автономной частью России и решило приступить к осуществлению автономии с указанного времени в населенных башкирами районах Оренбургской губернии . Это был первый и, надо сказать, очень скорый шаг к самоуправлению. Одним из первых нормативных актов, принятых на многочисленных заседаниях башкирского центрального шуро было Положение о кантональном управлении , согласно которому многие функции государственной власти на местах передавались специально создаваемым кантональным учреждениям. Органами управления автономной Башкирии признавались: 1) курултай (парламент) с правительством Башкирии; 2) кантонная дума с кантонным управлением; 3) волостное земское собрание с земской управой; 4) юртовый сход со старшиной. Предполагалось, что их формирование полностью будет проводиться демократическим путем - непосредственно народом. Так, Положение закрепило, что кантональное управление должно состоять из кантональной думы (диван) и кантональной управы (башкарма). При этом дума формируется из гласных, избираемых населением кантона, а управа соответственно назначается избранными гласными.
