Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологический и историко-правовой анализ регулирования системы управления и местного самоуправления донского казачества в дореформенный период (XVI - 1-я пол. XIX вв.). 24
1.1. Понятие местного самоуправления: теоретико-методологический анализ 24
1.2. Историко-правовые тенденции становления и развития системы управления и самоуправления донского казачества в дореформенный период 33
Глава 2. Организационно-правовые основы регулирования станичного и городского управления и самоуправления в Области Войска Донского в пореформенный период (2-я пол. XIX-начало XXвв.) 68
2.1 . Реформирование системы управления донского казачества 68
2.2. 3емская реформа в Области Войска Донского 89
2.3. Городовое положение 1870 г. как правовое основание радикальной реформы городского самоуправления на Дону 110
2.4.Контрреформы местного самоуправления в последней четверти XIX в 126
Глава 3. Значение российской исторической традиции организации местного самоуправления на Дону в современных условиях 169
Заключение 186
Библиографический список литературы 198
- Понятие местного самоуправления: теоретико-методологический анализ
- Историко-правовые тенденции становления и развития системы управления и самоуправления донского казачества в дореформенный период
- Реформирование системы управления донского казачества
- Городовое положение 1870 г. как правовое основание радикальной реформы городского самоуправления на Дону
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена рядом обстоятельств развития современного российского государства и права.
Трудный поиск оптимального реформирования нашего общества не всегда сопровождается убедительными примерами и ссылками на отечественный исторический опыт. Некоторым кажется, что в этом особой нужды нет, поскольку в других демократических государствах уже сложились государственные и общественные институты, опыт которых можно безболезненно переносить на российскую почву. По меньшей мере — это опасное заблуждение. Конечно же, опыт зарубежных стран построения правового государства и гражданского общества следует учитывать, но всегда необходимо помнить, что у каждого народа своя судьба и свой индивидуальный исторический путь развития. В полной мере это относится и к реформированию местного самоуправления в Российской Федерации.
Исследование различных систем организации власти и управления на территории дореволюционной России становится все более актуальным в настоящее время, поскольку исторический опыт эффективного управления в условиях многообразия социально-экономических и природно-географических условий Российской Федерации оказывается востребованным. В течение последних лет данный опыт оказался актуализирован административной реформой в РФ, направленной на повышение эффективности государственного и муниципального управления. Одобренная Правительством России в октябре 2005 года Концепция административной реформы в качестве одной из целей провозгласила повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Поиск конкретных методов достижения данной цели должен включать исследование исторического опыта административных преобразований в разных регионах нашей страны. Для реформы системы управления современной
России важное значение имеет изучение опыта управления казачьих войск, так как казачество демонстрирует актуальную для современности модель местного самоуправления.
Систему управления донского казачества автор рассматривает в качестве актуальной модели для исследования в силу того, что старшинство донского казачества в системе казачьих войск России определило его приоритет в административных преобразованиях. Новые модели управления, принятые для Донского войска в имперский период, затем распространялись, как правило, на другие казачьи войска.
Становление управленческих органов Войска Донского происходило естественным путем на протяжении длительного времени. Традициями общинной казачьей жизни было обусловлено сочетание административной, хозяйственной и социальной функций местного самоуправления. Важное значение имеет непродолжительный опыт земских органов общественного управления на Дону, которые столкнулись в своей практической деятельности с определенными трудностями из-за отсутствия всесословного управления и четкой регламентации разделения прав и обязанностей сословных представителей власти. Земская и городская реформы были нацелены на предоставление жителям края возможности принимать участие в ведение местного хозяйства. Но выборы, как в земские, так и городские органы показали преобладание в земских и городских представительствах зажиточного казачества. Несмотря на это, земства не вошли в структуру казачьих органов управления. В Области войска Донского образовались две формы местного самоуправления (казачья и земская), которые были обособленны друг от друга. Исследование его механизмов позволило определить реальную результативность деятельности донских земских и городских учреждений.
Актуальность работы обусловлена еще и тем, что в современной России остро стоит вопрос о создании эффективного местного самоуправления. В этой связи внимательное изучение истории донских самоуправлений имеет не только научное, но и немалое практическое значение.
Изучение отечественного исторического опыта формирования и функционирования институтов управления и местного самоуправления определяется необходимостью последовательности развития (эволюционного) процесса реформирования. Это должно помочь исключить не прижившиеся или отвергнутые исторической практикой дореволюционных органов местного самоуправления правовые, организационные и прочие явления, что в свою очередь позволит оптимизировать процесс формирования института местного самоуправления сегодня.
Степень научной разработанности темы исследования.
Институты самоуправления в современной России введены сравнительно недавно, но к настоящему времени накоплен определенный теоретический и практический материал. Данной проблематике уделяли внимание дореволюционные историки и правоведы. Так, институт самоуправления стал предметом исследования таких известных ученых, как Б.Н. Чичерин,1 А. Лохвицкий,2 Г.И. Шрейдер,3 М.П. Семенов,4 Д.Д. Семенов,5 А. Михайловский, А.Л. Байков,7 А.А. Кизеветтер8 и др.
К публикациям, посвященным вопросам становления казачьего самоуправления и описанию его традиций относятся издания, выходившие в конце 40-х гг. Х1Хв. Основное внимание в них было сосредоточено на
Чичерин Б.Н. Несколько современных вопросов. М., 1862. 2 Лохвицкий А. Губерния. Ее земские и правительственные учреждения. Ч. 1. СПб., 1864. 3 Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 г. // История России в XIX веке. Эпоха реформ. М., 2001. 4 Семенов М.П. Освобождение крестьян в царствование императора Александра II. СПб., 1896. 5 Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб., 1901. 6 Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908. 7 Байков А.Л. Междувластные и властные отношения в теории права: опыт теоретико- познавательного построения. Ярославль, 1912. 8 Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России ГХ - XIX столетия. Исторический очерк. 2-е изд. Пг., 1917. проблемах происхождения донского казачества и организации формы управления Донским войском. В работах А.И. Ригельмана подчеркивается тезис о том, что в основе жизнедеятельности казачьего общества лежит казачье самоуправление, которое строилось от станичных общинных сборов до войсковых кругов.1 В более поздних его работах встречаются попытки описания и осмысления нового периода развития Донского края, связанного с началом процесса огосударствления казачьих территорий. По его мнению, с усмирением Булавинского восстания казаки были окончательно подчинены государственной власти, которая начала изменять внутреннее устройство и быт донских казаков, изменяя, тем самым, и порядок казачьего самоуправления.2
Среди представителей дореволюционных исследователей, рассматривающих вопросы казачьего самоуправления, можно выделить таких авторов, как С. Арефин и Е. Коликов. В своих публикациях они освещали жизнь донских казаков и общее устройство Донского войска. Достаточно подробное отображение деятельности казачьего самоуправления раннего периода на уровне войскового круга мы можем увидеть в произведениях первого из названных авторов. Публицист Е.Ф. Коликов затрагивал промежуточные инстанции в управлении между войском и станицами.
В военно-статистическом описании казачьих войск общественный деятель М. Хорошихин частично затрагивал деятельность донского самоуправления на низовом уровне и деятельность сыскных начальств до 1870 г.4 Некоторый материал по проблеме имеется в статистическом описании Области войска Донского С.Ф.Номикосова.5 Основным 1 Ригельман А.И. История и повествование о донских казаках. М., 1848. 2 Ригельман А.И. История о донских казаках. М., 1867. 3 Арефин С. Донские казаки // Русское богатство. 1906. № 12; Коликов Е.Ф. Казаки: Общий обзор. // Россия в ее прошлом и настоящем. М., 1913. 4 Хорошихин М. Казачьи войска. Опыт военно-статистического описания. СПб., 1881. 5 Номикосов С.Ф. Статистическое описание Области войска Донского. Новочеркасск, 1884. недостатком работ в рамках первого аспекта историографии дореволюционного этапа является отсутствие комплексного исследования. Только сопоставляя перечисленные работы, можно воссоздать структуру сословного управления Войском Донским. Необходимо отметить, что большинство изданий, рассматривавших тогда особенности казачьего самоуправления, объединяют такие черты как описательный характер и слабость анализа.
Необходимо выделить работы и таких донских авторов дореволюционного периода, как А.А. Карасева, А.А. Кириллова, Х.И. Попова, И.М. Сулина, З.И. Щелкунова и других сотрудников Новочеркасского Статистического Комитета. Это учреждение, основанное в 1835 году, занималось исследованием исторических, топографических, торгово-промышленных, сельскохозяйственных и иных особенностей Донского края. С 1865 г. начался новый этап в деятельности Комитета, который с этого времени приступил к активной полиграфической деятельности, популяризирующей казачью старину и современность. В период с 1865 по 1915 гг. им было опубликовано множество изданий, непосредственно касающихся истории земли Войска Донского и ее населения.1 Сотрудники этого учреждения изучали архивные документы, многие из которых в настоящее время безвозвратно утеряны в водовороте Гражданской войны 1918-1920 гг. Важным источником исторических сведений являются Труды Комитета, Сборники Комитета, Памятные книжки Области Войска Донского и другие отдельные издания Статистического Комитета.
Отдельные статьи и даже книги целиком посвящены обычному войсковому и станичному праву, например: Сведения о казацких общинах на Дону. Материалы для обычного права, собранные Михаилом Харузиным. М.,
Щелкунов 3. И. К пятидесятилетию деятельности Областного Войскового Статистического Комитета по Положению 1860 года // Сборник Областного Войскового Статистического Комитета. Вып. XIII. Новочеркасск, 1915.
1885; Щелкунов З.И. Преступления против «войска» по древнему казачьему праву // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета. Новочеркасск, 1908. Вып. VIII; Кириллов А. А.Обычное право на Дону // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета. Новочеркасск, 1908. Вып. VIII; Кириллов А.А. Станичное право на Дону // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета. Новочеркасск, 1908. Вып. VIII, иные издания, относящиеся к общей истории донского края: Краткое историческое и статистическое описание Войска Донского/ Под ред. Карасева А.А., Попова Х.И., Сулина И.М.; Материалы к истории заселения Черкасского округа // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета. Новочеркасск, 1908. Вып. VIII, 1908 и многие другие. Все эти материалы ныне являются библиографической редкостью и частично представлены в Государственном архиве Ростовской области, Донской государственной публичной библиотеке, а также в частных хранилищах коллекционеров-букинистов.
Введение на Дону земских учреждений характеризует особо важный аспект исследования. Это объясняется тем, что многие исследователи донского самоуправления стали рассматривать значимость введения новых всесословных органов управления и влияние их на структуру управления Донским краем. В таких публикациях высказывались различные, порой противоположные, точки зрения на земскую реформу и отношение к ней казачества. Научный интерес представляют работы таких исследователей донских органов самоуправления пореформенного периода, как И. Ефремов, С. Еремеев, Н. Лагунов, Л. Борисов, С. Черевков, В. Голубев и др.1 В 1 Ефремов И. Донское земство. СПБ., 1912; Ефремов И. Донское земство // Десять лет реформ. СПб., 1872; Ефремов И. Земский вопрос на Дону. Новочеркасск, 1905; Ефремов И. Казаки и земство на Дону. СПб., 1908; Ефремов И. Управление и земство: повинности и потребности. СПб., 1912; Ефремов И. Что такое земство и нужно ли оно казакам в Донской области. Новочеркасск, 1905; Еремеев С. Земство и казачество // Русское богатство. 1880. №11; Лагунов Н. Донское земство // Русское богатство. 1909. №11; Борисов Л. Донское земство. // Юридический вестник. 1881. № 1; Черевков С. Земство и земский плательщик на Дону. Новочеркасск, 1908; Голубев В. Роль земства в общественном движении. Ростов н/Д, 1905. брошюрах и статьях, посвященных донскому земству, они ставили и пытались решить вопросы: каково значение земства для Донской области; для чего оно необходимо казакам; в чем его преимущества; каково отношение различных слоев к земству. Эти авторы вскрывали причины непродолжительного функционирования земств на Дону, негативного отношения к ним администрации Области, показывали специфику борьбы влиятельных сил на Дону против земской реформы, называли конкретных противников земства.
В период становления Советского государства вопросам местного самоуправления уделялось незначительное внимание. Такое отношение к этому институту было обусловлено тем, что новое социалистическое государственное устройство не допускало существования местного самоуправления в силу его ненадобности. Однако, в данный период, несмотря на марксистско-ленинскую составляющую исследований, был выпущен ряд историко-правовых работ, посвященных вопросам местного самоуправления. В основном они касались земского и городского самоуправления. Так, среди них можно особо выделить работы В.В. Гармизы, В.А. Нардовой, Н.Г. Рындзюнского и др. '
Некоторые аспекты донского казачьего управления и самоуправления, введения земских учреждений нашли отражение в сборнике документов по истории Донской области XVIII - начала XX вв., подготовленном под руководством И.П. Хлыстова. Великие реформы 1860-1870-х гг. и их реализация на Дону нашли свое освещение в работах донского ученого B.C. Панченко.3 Результатом исследований, проводившихся в советский период,
Гармиза В.В. Подготовка земской реформы. М., 1957; Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века. Л., 1984; Рындзюнский Н.Г. Городское гражданство пореформенной России. М, 1958. 2 Наш край. Документы по истории Донской области. Ч. I. / Хлыстов И.П. Ростов н/Д, 1964. 3 Панченко B.C. Буржуазные реформы 60-70-х гг. // Наш край. Документы по истории Донской области XVIII - нач. XX вв. Ростов н/Д, 1963; Панченко B.C. Буржуазные реформы 60-70-х гг. // История Дона с древнейших времен до Великой Октябрьской явилось привлечение большего количества фактического материала, более объективные оценки деятельности казачьей администрации по отношению к земским учреждениям. Тем не менее, преобладание идеологических установок в обществе оказывало сдерживающее влияние на развитие историко-правовой науки.
Интерес к проблемам организации местного самоуправления стал усиливаться с начала 90-х гг. ХХв. Некоторые вопросы, касающиеся казачьего самоуправления и его особенностей, нашли отражение в работах ряда современных исследователей донского казачества (М.П.Астапенко, П.Н.Краснова, С.А.Кислицына,1 А.В. Венкова, Е.И. Дулимова, А.И.Козлова и др.2). Главная ценность этих трудов состоит в попытке систематизировать и интерпретировать накопленный фактический материал на основе современных методологических подходов. Наряду с описанием истории казачьего самоуправления и составлением периодизации этого явления, исследователи занимаются как выявлением определенных закономерностей в его эволюции, так и проведением параллелей с настоящим временем.
Проблемы Донского самоуправления нашли отражения в работах современных донских исследователей Н.В.Самариной, Н.В. Чуриловой, Р.Г. Тикиджьяна, Е.И. Демешиной, А.А. Волвенко и др. социалистической революции. Ростов н/Д, 1965; 1 Астапенко М.П. Донские казаки и атаманы. Ростов н/Д, 1996; Астапенко М.П. История донского казачества. Ростов н/Д, 1999; Краснов П.Н. Страницы былого Тихого Дона. Ростов н/Д, 1991; Кислицын С. А. Государство и казачество: управление или самоуправление? // Становление казачьего самоуправления. Доклады и тезисы научно- практической (26-27 февраля 1998 г.) / Под ред. В.Ф. Хижкякова, А.В. Венкова, Е.И. Дулимова. Ростов н/Д, 1998. 2 Проблемы правового и политического регулирования казачьего движения (история и современность) / Под ред. В.Ф. Хижнякова, Е.И. Дулимова. Ростов н/Д, 1998; Казачий сборник / Отв. ред. Е.И. Дулимов. Ростов н/Д, 1998; Донские казаки в прошлом и настоящем / Под общ. ред. Ю.Г.Волкова. Ростов н/Д, 1998; Власть на Дону. Исторические очерки / Под ред. А.И.Козлова. Ростов н/Д, 1999. 3 Самарина Н.В. Реформы 60-70-х гг. XIX в. на Дону и казачество // Юго-Восток России в XIX - начале XX вв. Ростов н/Д, 1994.; Чурилова И.В. Политика правительства в ОВД в отношении органов местного управления в период буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в. // Россия в XIX - начале XX вв. научные чтения, посвященные памяти Ю.И.Серого. Ростов н/Д, 1992; Демешина Е.И. Казаки и земство на Дону в исторической литературе //
Проблемам организационно-правового становления и развития системы управления на Дону посвящены работы О.Б. Герман, В.В. Макеева, Г.Г. Небратенко и др.1
Характерной чертой постсоветского этапа историографии является то, что исследователями привлекается обширный региональный материал, вводятся в научный оборот много неопубликованных ранее архивных документов. Однако комплексного исследования взаимоотношений казачьего управления и самоуправления, земских и городских учреждений на Дону проведено не было, поэтому малоизученными по-прежнему остаются многие аспекты данной проблемы. Отсутствует научное сопоставление в рамках единого исследования деятельности донских самоуправлений. Проблема взаимодействия казачьего, земского и городского самоуправлений в Области Войска Донского не получила должного освещения в имеющейся литературе и относится к числу малоизученных проблем истории местного самоуправления. Данное обстоятельство актуализируют важность дальнейшего системного изучения темы.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, связанных с правовым регулированием, формированием, организацией и деятельностью станичного и городского управления и самоуправления в Области Войска Донского.
Предметом исследования выступает нормативно-правовая база, регламентировавшая историческую эволюцию устройства и функционирования органов станичного и городского управления и самоуправления на Дону.
Проблемы казачьего возрождения. Сборник научных статей. Ростов н/Д, 1996; Тикиджьян Р.Г. Земская реформа и земские учреждения на Дону во второй половине XIX - начале XX вв. // Сб. научных статей. Ростов н/Д, 1996. 1 Герман О. Б. Правовое положение казачества и крестьянства Юго-Востока Европейской России в 1861-1920гг. Ростов н/Д, 2003; Макеев В. В., Небратенко Г. Г. Организационно-правовое становление и развитие общей полиции на территории Донского казачьего войска. Ростов н/Д, 2002.
Хронологические рамки исследования охватывают период XVI -начало XX вв. Нижняя рамка определяется временем образования на территории Донского края стационарных казачьих общин, в рамках которых осуществляется генезис обычного права, а верхняя - фактическим распространением действия российского законодательства на большинство видов общественных отношений. Именно в этот период Войско Донское стало интегрироваться в качестве составной части Российской Империи, сохраняя при этом свои особенности, специфику организации и деятельности органов местного самоуправления. Одновременно с этим реформировалась система местного самоуправления, приспосабливаясь к условиям реальной действительности, на фоне которой происходило организационное укрепление основ самодержавия по всей России и в Области Войска Донского. Кроме того, принимались во внимание следующие обстоятельства, предопределившие выбор указанного периода времени, а именно: возможность привлечения широкого крута источников, которые позволяют провести их комплексный .и всесторонний анализ, и получить достоверные и научно-обоснованные результаты.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное исследование процессов становления, развития, правового регулирования, правового статуса и практической деятельности станичного и городского управления и самоуправления в Области Войска Донского, основанного на изучении и анализе законодательных актов, историко-правовых источников и иных документальных материалов дореволюционного периода. Это определяется необходимостью адаптированного практического познания опыта форм организации и деятельности органов управления и местного самоуправления в указанных хронологических рамках с учетом их особенностей в Области Войска Донского.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач: - рассмотреть исторические аспекты правового регулирования системы управления и самоуправления донского казачества в пореформенный период; - провести теоретико-методологический и историко-правовой анализ понятия местного самоуправления донского казачества; - выявить историко-правовые тенденции становления и развития системы управления и самоуправления донского казачества в дореформенный период; - выявить и оценить организационно-правовые основы регулирования городского и станичного управления в Области Войска Донского в пореформенный период (вторая половина XIX - начало XX вв.); - проанализировать процесс реформирования системы управления донского казачества; - исследовать основные положения земской реформы в Области Войска Донского (1864-1882 гг.); - изучить и проанализировать Городовое положение 1870г. как правовое основание радикальной реформы городского самоуправления на Дону; показать влияние контрреформ на местное управление и самоуправления на Дону в последней четверти ХІХв.; - обобщить и проанализировать организацию местного самоуправления в российской исторической традиции.
Теоретико-методологическую основу диссертации составляют труды известных отечественных ученых, посвященные различным аспектам организационно-правового становления, развития и функционирования институтов управления и местного самоуправления в Области Войска Донского в указанных хронологических рамках. В работе активно использованы принципы диалектики, историзма, объективизма, комплексного подхода к исследованию историко-правовых явлений. Работа опирается также на компаративистско- правовую методологию, системный подход, на методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, структурно-функциональный, формально-логический, экстраполяции, моделирования и другие методы научного исследования. В ходе проведения исследования использовались и методы, характерные только для юридической науки: историко-правовой, формально-юридический, логико-юридический, сравнительно-правовой и др.
Источниковую базу исследования составляют Полное собрание законов Российской Империи, Свод законов Российской Империи, Собрание узаконений и распоряжений правительства, решений Сената. В работе проанализированы и использованы документы из фондов Государственного архива Российской Федерации, Российского государственного исторического архива, Государственного архива Ростовской области. Несмотря на фрагментарность перечисленных документов, в целом они представляют значительную информационную ценность, а отдельные из них вводятся в научный оборот впервые.
При подготовке работы использованы монографии и научные статьи, диссертации и авторефераты Астапенко М.П., Волвенко А.П., Герман О.Б., Дулимова Е.И., Игнатьева Б.Б., Лаптевой Л.Е., Макеева В.В., Нардовой В.А., Остапенко П.И., Панченко B.C., Рассказова Л.П., Самариной Н.В., Тикиджьяна Р.Г. и др.
Научная новизна диссертационного исследования. В настоящем исследовании предпринята одна из первых попыток комплексного исследования процесса организационно-правового становления, развития и функционирования институтов управления и местного самоуправления в Области Войска Донского. Впервые подробно раскрывается анализ правового статуса станичного и городского самоуправления в Области Войска Донского в процессе его формирования и становления, показаны место и роль самоуправления в общественной и государственной жизни донских казаков. Научная новизна исследования определяется и тем, что в работе предпринята попытка комплексного и системного рассмотрения общетеоретических и исторических проблем данной темы на стыке ряда отраслей - теории права и государства, истории права и государства, конституционного права, муниципального права.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1 .В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.
Мощные корни во многих регионах России имело казачье самоуправление. Своим изначальным происхождением оно уходит в глубину веков. Важнейшим регулятором общественных отношений у донских казаков в XVI - XVIII вв. являлось обычное право. До конца XVII в. оно носило естественный, а в XVIII в. - волевой характер. Однако в период с 1775 по 1835 гг. обычное право в значительной степени было вытеснено из правоприменительной сферы и заменено нормами российского законодательства, разработанного специально для применения в донском казачьем крае, но, следует иметь в виду, что именно с его учетом осуществлялась разработка нормативно-правовой базы, регулировавшей деятельность донского казачества. Становление управленческих органов Войска Донского происходило естественным путем на протяжении длительного времени.
2. Во второй половине XVI в. на Дону формируются общины вольных казаков, объединившиеся к 20-м гг. XVII в. в независимую от Российского государства военно-политическую организацию - Войско Донское.
К 70 - 80-м гг. XVI в. общественно-политическое устройство и военная организация донских казаков представляли уникальный симбиоз славянорусской общины (с традициями вечевого народоправства) и тюркско-азиатской военной системы управления (с решающей ролью военачальников и жесткой дисциплиной).
В XVI-XVII вв. специфика внутреннего управления в Войске состояла в наличии институтов власти, функционировавших в форме демократии и в слиянии административной и судебной власти. Войско Донское до конца XVIIb. являлось протогосударственным образованием, обладавшим необходимыми атрибутами политико-правового суверенитета. Правовое положение Войска Донского по обычному праву донских казаков характеризовалось наличием ряда признаков: политического суверенитета; собственной территорией; функционировавшими в форме военной демократии и неотделимыми от социума институтами власти; обычным правом как базовым регулятором общественных отношений; наличием консолидированного права в рамках самоуправляемых общин населения.
На рубеже XVII-XVIII вв. Войско на правах административно-территориального образования вошло в состав Российского государства на началах урезанной автономии, имевшей тенденцию к последовательному сокращению.
3. Казачье самоуправление не было единообразным во времени и по отдельным регионам. В XVII-XIX вв. оно во многом определялось отношениями с царской властью. Царскими указами и различными положениями регламентировалась степень самостоятельности войсковых атаманов, полномочия войсковых кругов. Нередко эти указы ограничивали «казачью вольницу», ставили всю казачью структуру в определенную нишу российской государственной системы. Но характерно, что внутренняя жизнь казачества до самой революции 1917 г. строилась и управлялась не столько этими законами, сколько издавна сложившимися обычаями. И здесь, таким образом, сохранялось казачье самоуправление. Спецификой его было полувоенное состояние. Оно сказывалось во всем: в названиях местных структур власти и управления, в направлениях и регламенте их деятельности, в правовом положении населения. В целом работа казачьих органов территориального самоуправления строилась на основе местных традиций, законов Российского государства и указаний вышестоящих структур войсковой системы управления.
4. Высшим органом власти в Войске Донском был Войсковой круг, совмещавший функции законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Важнейшей функцией Войскового круга было установление правил поведения, направленных на обеспечение внутренней и внешней безо пасности Войска, вынесение административных и судебных решений, заключение соглашений между казаками как субъектами права, заключение международных договоров, в результате чего происходил генезис норм обычного права донских казаков. Постепенно на основе устоявшихся правил проведения казачьих собраний и постановлений войскового круга сложилось традиционное «казачье войсковое право», которое распространялось на всю Донскую землю.
5. Органы местного самоуправления городков и станиц Дона по конст рукции организации властвования были идентичны между собой и схожи с институтами Войска Донского. Здесь тоже созывались круги, где раз бирались вопросы, касающиеся жизнедеятельности местной казачьей общины. На кругу также избирались атаман и есаул, власть которых, в свою очередь, не распространялась за пределы точного выполнения воли казаков данной станицы. Высшим органом власти, наделенным в пределах казачьей общины исполнительными, нормотворческими и судебными функциями, выступал Казачий круг, с начала XVIII в. именовавшийся станичным кругом (сбором). Решения станичного круга принимались большинством голосов. За их выполнением следил атаман, в помощь которому выбирались станичный есаул, старики и писарь, образовывавшие со второй половины XVIII в. так называемую «станичную избу». При возникновении необходимости избирались прочие представители общественности (сотские, пятидесятские, десятские, весовщики, чумаки, пастухи, табунщики).
На местах систему органов местного самоуправления донского казачества на разных этапах составляли окружной, станичный и хуторской атаманы; окружной, станичный, хуторской (поселковый) и волостной круги; совет стариков; станичное, хуторское и волостное правление; нарочные старшины; сыскные дела (начальства); окружные генералы; окружные дежурства; полицейские управления; окружные и областные органы земского самоуправления (собрания и управы); комитет по управлению г. Новочеркасском; Новочеркасская городская дума; окружные, хуторские и сельские исполнительные комитеты.
6. Система управления донского казачьего войска постоянно изменялась. С 20-х гг. XVIII в. в жизнь населения Донского края активно проникает имперское законодательство, вначале на уровне войскового, а вскоре и местных органов власти и управления. В рамках общей государственно-правовой политики Петр I стремился поставить управление казачества на «регулярную основу» и тем самым в значительной мере подчинить «вольных казаков» государственному контролю.
Резко усиливается вмешательство Российского государства в донские порядки при Екатерине П. Казачество путем различного рода восстаний пытается отстоять элементы внутренней автономии, связанные как с внутренним самоуправлением, так и с возможностью обособления региона в рамках Империи. Однако в ответ на непокорность царское правительство в 1732 г. лишило Войсковой круг полномочий по выборам походных атаманов и позже в 1754 г. - войсковых старшин. Указом от 31 декабря 1765 г. свобода выборов стала строго регламентироваться. К концу XVI Ив. органы войскового управления в основном формировались из назначаемых центральным правительством, а частично из выборных от казаков офицеров.
Преобразования в системе управления донского казачества конца XVIII - начала XIX вв. демонстрируют их противоречивость, когда новые формы существовали лишь несколько лет, затем отменялись или существенно отменялись. Это подчеркивает актуальность донского казачества как исследовательской модели.
7. Новая система управления, стремящаяся превратить казачьи войска в замкнутые сословные самоокупающиеся военно-хозяйственные организации, была закреплена принятием в 1835 г. «Положения об управлении Войском Донским». Положение разделило управление Войском на гражданское и военное. Военными делами занималось Войсковое дежурство во главе с начальником штаба, подчинявшимся наказному атаману. Гражданскими делами ведало Войсковое правление, созданное вместо Войсковой канцелярии.
Упрочилась и система сословного дворянского самоуправления на Дону. По инициативе атамана М.И. Платова было создано дворянское собрание, избраны дворянские депутаты.
В станицах по Положению 1835 г. сохранялось казачье самоуправление. Три раза в год собирался общий станичный сбор (круг) для решения важнейших вопросов. Ежемесячно собирались частные станичные сборы. Станичная власть в лице атамана и станичного правления выбиралась казаками станицы на три года.
8. Главнейшей задачей изменений, проводимых в войсковых структурах управления в начале XIX вв. было ограничение самостоятельности Войска Донского. Это ограничение происходило путем изъятия из компетенции Войска выборов атамана и введения в высший войсковой орган управления должности прокурора, которая с 1802 г. стала в войске постоянной. Однако преобразование управления затрагивало только структуры высшего войскового управления, не касаясь станичного, которое по-прежнему регламентировалось нормами обычного права. Реформирование системы управления на Дону в 1835 г. еще более приблизило ее к общегубернской. Возникла трехъярусная пирамида власти, включавшая три уровня: войсковой, окружной и станичный.
Под воздействием политики Российского государства менялись и принципы организации управления Войском. От полного невмешательства в структуру управления войском центральная власть перешла к контролю за деятельностью войсковых органов управления, постоянная реорганизация которых свидетельствует о поиске правительством методом «проб и ошибок» эффективной системы управления, приемлемой для обеих сторон.
9. Великие реформы 60-70 гг. XIX в., носившие буржуазный характер, существенным образом изменили социально-экономический облик всего донского населения. В ходе реформ 60-70-х гг. самодержавие избрало в отношении казачества компромиссный и в то же время противоречивый путь реорганизации, выгодный, в первую очередь, правительству.
На основе либеральных реформ преобразовывалось самоуправление Донского края. Местные органы власти имели право самостоятельно решать вопросы местной жизни населения. Они получили очерченные компетенции, подконтрольные государственным органам власти, но все же имели некоторую возможность действовать в интересах общества. Такие органы создавались на основе выборности. Несмотря на незавершенность реформ, органы управления и самоуправления вводились по принципу буржуазной перестройки, осуществлялся переход от сословных принципов к всесословным. Это означало, что вместо сословных властных структур создавались всесословные учреждения. Реформа местного самоуправления проводилась снизу, часть вопросов передавалась местным органам для самостоятельного решения.
10. Противоречивость преобразований в особых условиях казачьей области приводила к деформациям при отделении гражданской власти от военной, а судебной - от административной, а также провалам отдельных реформ, подстегнувшие рост чиновничьей бюрократии, которая постепенно сосредотачивала в своих руках всю полноту власти. Вокруг самого войскового наказного атамана образовалась целая группа должностных лиц.
При нем действовали: атаманская канцелярия (управляющий; его помощники; два столоначальника с помощниками; экзекутор, то есть чиновник, ведающий хозяйственной частью учреждения, одновременно являвшийся казначеем; и журналист), три адъютанта, два войсковых есаула, четыре чиновника для особых поручений, два из которых считались старшими, один генерал-майор для особых поручений, начальник войскового штаба, помощник по гражданской части.
На уровне станиц свертывались элементы демократического управления. В 1870 г. станичный сход заменили собранием, а позже десятидворным представительством (один человек от десяти дворов), что, естественно, ограничивало права станичного самоуправления, поскольку теперь подбирались туда «нужные люди».
11. Нормативно-правовые акты регулирования деятельность органов земского и городского самоуправления в России в целом и в Области Войска Донского в частности, можно считать эффективным инструментарием управления обществом: они разрабатывались и принимались в короткие сроки; учитывали особенности края, что в свою очередь обеспечивало и эффективность механизма реализации изданного обязательного полномочия; в целом отражали интересы местного населения.
Вместе с тем в практической деятельности органов земского и городского самоуправления выявились некоторые отрицательные моменты: излишняя дробленность в системе самоуправления; конкуренция полномочий различных органов, в частности, по вопросам разграничения предметов ведения; проблема организации таких органов на местах в силу явной ограниченности финансово-экономических ресурсов, что в полной мере отразилось и в Области Войска Донского. Произошли существенные изменения в структуре населения. Казаки перестали быть преобладающей группой населения. Однако сохранение феодального характера военной службы обусловило консервацию казачьей общины, которая была ответственна за выполнение ее членами воинской повинности круговой порукой. Во многих аспектах своего социального положения казачество в пореформенной России оказывалось даже менее свободным, чем прочие сословия Империи.
12. Выделение существенных отличительных черт местного самоуправления прошлого века с целью верификации элементов земского самоуправления, имеющих непреходящее значение или ставших достоянием исторического прошлого России, одна из важных задач современной управленческой мысли. Россия переживает сегодня период поиска новых форм государственного устройства, сочетающих в себе принципы централизма и полноценного местного самоуправления.
В условиях, когда страна в очередной раз делает мучительный выбор пути своего национального возрождения и развития, вопрос о традициях земского самоуправления приобретает не только историческую, но и практическую значимость. Взоры многих российских политиков и экономистов сегодня обращены преимущественно на Запад. Отсюда происходят многочисленные попытки «приживить» западные модели управления или хотя бы отдельные их атрибуты к тем структурам власти, которые достались нам от советского периода. В результате проводимых в стране преобразований, направленных на изменение не только общественного строя, но и присущего России цивилизационного типа, происходит ломка привычного жизненного уклада. Россияне запутались в появившихся за последнее время названиях местной власти: мэрии, муниципалитеты, префектуры... Между тем, все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы управления. Именно им суждено стать или плотиной на пути реформ в России, и катализатором крупномасштабных перемен. В конечном счете, от них зависят какой быть стране в XXI веке.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации выводы и положения развивают и дополняют соответствующие разделы теории и истории государства и права России. Впервые вводимые в научный оборот архивные материалы позволяют подвергнуть более глубокому анализу роль и место донского казачества в отечественной истории, своеобразие его правового статуса.
Особый интерес вызывают правовые основы управления и самоуправления донским казачеством, и в частности, правовые формы его реализации в станичном и городском самоуправлении, связи эволюции казачества с развитием государства, его управленческих структур.
Основные положения и выводы исследования могут быть использованы в учебном процессе при разработке учебных пособий, лекций, семинарских занятий по истории отечественного государства и права, спецкурсов по истории казачества, а также как дополнительный материал по спецкурсу «Правовые основы местного самоуправления донского казачества»; в практической деятельности - при проведении работ по дальнейшему совершенствованию организационно-правовых основ организации и деятельности института местного самоуправления в современных условиях Донского края и других казачьих регионах.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли апробацию в опубликованных работах автора по теме исследования общим объемом 2,35 п.л., в процессе обсуждения диссертации в Ростовском юридическом институте МВД России. Результаты исследования докладывались на научно-теоретических и научно-практических конференциях в РЮИ МВД России и Южном федеральном университете. Основные положения диссертационного исследования отражены в семи публикациях автора, в том числе в 1 работе в изданиях Перечня ВАК, рекомендуемых для опубликования материалов диссертационных исследований.
Некоторые положения диссертации используются в преподавании учебных курсов по истории отечественного государства и права, спецкурса «Правовые основы местного самоуправления донского казачества».
Структура и объем диссертации. Структура диссертации отражает логику диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы.
Понятие местного самоуправления: теоретико-методологический анализ
Институты местного самоуправления в России имеют многовековую историю, обусловленную особенностями Российского государства, выраженными в специфике географических и демографических факторов, а таюке его традициями. Анализ историко-правовых источников и памятников права дает возможность, как верно отмечает И.А. Кеня, проследить тенденции становления и развития системы управления и местного самоуправления, выявить причины успехов и неудач, предотвратить нежелательные явления на современном этапе и в будущем, учитывая, что роль местного самоуправления в управлении обществом и влиянии на судьбу народа несомненны.
Зарождение местного самоуправления начинается с древних времен, с родоплеменных отношений. Прообразами современного местного самоуправления в какой-то степени являются племена, существовавшие в доисторическую эпоху. Ф. Энгельс в своей работе «Происхождение семьи, частной собственности и государства» отмечал: «Еще почти триста лет спустя после основания Рима родовые узы были настолько прочны, что один патрицианский род, именно род Фабиев, мог с разрешения сената собственными силами предпринять военный поход против соседнего города Вейи».1 В этой связи мы поддерживаем суждение И.П. Рязанцева и С.А. Адарченко о том, что с исчезновением родоплеменных связей потребность групп людей, сообществ, общин, компактно проживающих в крупных населенных пунктах, городах и селениях, в необходимости самостоятельного управления и решения местных вопросов социальной, экономической и хозяйственной жизни сохранилась не только как традиция родоплеменных отношений, но и как объективная закономерность жизнедеятельности человеческого общества. Из сказанного следует, что понятие «местное самоуправление» , как правовое явление, берет свое начало еще со времен древних цивилизаций. 3
По мнению немецких исследователей Г. Штимпфла и X. Шоллера термин «местное самоуправление», появился на рубеже XVIII-XIX вв. в связи с событиями Великой французской революции, подтвердившей факт самостоятельности общины по отношению к государству. Многие российские исследователи использовали этот термин при анализе российского исторического опыта управления местными делами. Российские правоведы относили к местному самоуправлению земское и городское управление и самоуправление национальных окраин.4
В трудах отечественных и зарубежных исследователей, которые интересовались в прошлые времена или интересуются этой проблемой в наше время, в отношении содержания категории «местное самоуправление» до настоящего времени единства мнений не наблюдается. Так, А. Васильчеков под самоуправлением понимал определенный порядок общества «...при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями земскими обывателями».1
В. Безобразов , К. Коркунов и школа германских юристов считали местное самоуправление частью государственного управления, осуществляемого местными жителями.
Б. Чичерин же рассматривал местное самоуправление как общину, которая представляет союз местных жителей во имя общих интересов.5
По мнению Н. Лазаревского, содержание исследуемой дефиниции состоит в децентрализованном государственном управлении, где самостоятельность местных органов гарантирована системой юридических норм и обычаев, которые обеспечивают текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением.
Германский правовед Г. Елинек самоуправление представлял в виде «государственного управления через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами», т.е. такое управление, которое являло собой противоположность государственно-бюрократическому, осуществляемое через посредство самих заинтересованных лиц
Историко-правовые тенденции становления и развития системы управления и самоуправления донского казачества в дореформенный период
Образование донского казачества, вошедшего затем в состав иррегулярных войск царской России под названием Войска Донского, проходило в период колонизации Донского края, осуществляемой с середины XVI в. Время возникновения донского казачества до сих пор вызывает споры историков, потому как многие документы, связанные с его историей не сохранились. Одни исследователи относят появление казачества на Дону к концу XV в.1 Древнейшее известие о казачестве говорит о казаках рязанских, оказавших своему городу услугу в столкновении с татарами в 1444 году. Эти, именно рязанские казаки и явились, по-видимому, первыми Донскими казаками.2 По крайней мере, в наказе великого князя Ивана III вел. княгине рязанской Агриппине (1502) мы читаем о том, чтобы казнить тех, кто «ослушается и пойдет самодурью на Дон в молодечество».3 Другие исследователи относят возникновение казачества - к XVI в.4, по мнению третьих, казаки появились на Дону в более ранее время - в X в.5
«На Дону уже издревле (еще при существовании Великого княжества Рязанского) выходцы из государства, большей частью недовольные новым государственным строем, основали свободные казацкие общины, ведя борьбу с татарами на свой страх и риск, и, наконец, в низовьях Дона сплотились в одну большую землю...»,- констатировал историк права М.Ф.Владимирский-Буданов.1 Под «новым государственным порядком» Владимирский-Буданов понимал завершение процесса «собирания русских земель» Москвой, когда, по словам Г.П.Федотова «Русь становится сплошной Московией, однообразной территорией централизованной власти...». Географические условия (по словам Соловьева природа была «мачехой для России»), стремление стать самодержавным государством (в первоначальном смысле этого слова, т.е. самостоятельным), борьба с осколками Золотой Орды требовали от московских государей сильной деспотической власти, способной ответить на любой внешний вызов. «Русская государственная организация,- писал в этой связи П.Н.Милюков,- сложилась раньше, чем мог ее создать процесс...внутреннего развития сам по себе. Она была вызвана к жизни внешними потребностями, насущными и неотложными: потребностями самозащиты и самосохранения».4 Собирание уделов сопровождалось репрессиями по отношению к местным политическим элитам и гигантским переделом собственности и власти. В результате государственная организация Московской Руси была устроена по принципу военной, в которой существовала жесткая иерархия. «Военное дело не только стояло тогда на первом плане между всеми частями государственного управления, но и покрывало собою последнее».5 Концентрация всех сил подданных Российского государства, по мнению СМ. Маркедонова,6 не позволила развиться общественной самодеятельности и свободе личности. Напротив, в Московском государстве реализовался универсальный принцип подданства, четко сформулированный дьяком Иваном Тимофеевым: «были бы безмолвны как рабы».1 В рамках «нового государственного порядка» утвердилось две формы социального бытия. «В старинной Руси мирские люди по отношению к государству делились на служилых и не служилых. Первые обязаны были государству службою воинскою или гражданскою (приказною), вторые - платежом налогов и отправлением повинностей. Обязанности этого рода назывались тяглом». И если служилые люди были прикреплены к государевой службе, то тяглые - к «государевым слугам».
В течение длительного времени в отечественной историографии культивировалось мнение о том, что первооснову донского казачества составили бежавшие от крепостничества крестьяне и холопы. Данное утверждение базировалось на классовом подходе и признании государства орудием классового господства. Однако в период завершения «собирания земель» первый удар пришелся на местные политические элиты и, а не на крестьянство. Прежде всего, к службе были прикреплены «дети боярские» и «служилые по прибору» и лишь затем крестьяне (окончательно в 1649 г.). «Новый государственный порядок» Московской Руси предполагал обязательность службы, уход с которой однозначно трактовался как измена. То есть недовольными новым государственным строем оказались не только и не столько низшие сословия Российского государства, хотя и их было бы неверно сбрасывать со счетов. Не зря ведь в повести «азовского цикла» казаки декларировали: «Отбегаем мы ис того государства Московского из работы вечныя, ис холопства неволнаго, от бояр и от дворян государевых».
Реформирование системы управления донского казачества
В связи с интенсивным развитием товарно-денежных отношений к середине XIX в. настолько усложнилась инфраструктура общества, что прежний аппарат управления был уже не в состоянии нормально руководить им. В результате целые отрасли народного хозяйства, к тому же сориентированные на обслуживание населения, выпадали из сферы управления. Наиболее проницательные государственные деятели уже тогда понимали суть происходивших событий. Они знали, что во всех европейских странах переход от феодализма к капитализму сопровождался приобщением населения к местному управлению и убеждали царя передать все, что обеспечивало жизнедеятельность сельских жителей, на места специальным учреждениям, избранным всеми слоями общества. Однако этой идее противодействовали чиновники административного аппарата: они не желали делиться властью с кем бы то ни было. Тем не менее, в марте 1859 г. специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. Состоялось царское повеление приступить к выработке именно такого закона.1
Но и после четко выраженной воли монарха работа над законопроектом шла крайне медленно. В конечном итоге Александр II потребовал, чтобы разработка законопроекта была завершена к точно установленному сроку, а именно, к 1 января 1864 г. «Требую, - начертал он на ведомости Государственного совета, обсуждавшего проект закона о земских учреждениях, - чтобы дело это было кончено до 1 января 1864 г.».
Основным нормативно-правовым актом проводимой реформы явилось «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», высочайше утвержденное 1 января 1864 г., которое базировалось на следующих принципах: всесословного земского представительства, имущественного ценза, самостоятельности исключительно в пределах хозяйственной деятельности.
Именно такой подход должен был обеспечить преимущества для поместного дворянства. Не случайно и председательство в избирательном съезде землевладельцев возлагалось на уездного предводителя дворянства (ст. 27). Откровенное предпочтение, отдаваемое этими статьями помещикам, должно было послужить компенсацией дворянству за лишение его в 1861 г. права управления крепостным населением.
В соответствии с Положением 1864 г. структура органов земского самоуправления была следующей: уездное земское собрание избирало на три года земскую управу из двух членов и председателя, являвшуюся исполнительным органом земского самоуправления (ст. 46). Назначение содержания членам земской управы решалось уездным земским собранием (ст. 49). Губернское земское собрание избиралось тоже на три года, но не непосредственно избирателями, а гласными уездных земских собраний губернии из их числа. Оно избирало губернскую земскую управу, состоявшую из председателя и шести членов. При этом председатель земской управы губернии утверждался в должности министром внутренних дел (ст. 56).1
На наш взгляд, особенно важной в ее творческом применении была ст. 60, предоставившая земским управам право приглашать для «постоянных занятий по делам, вверенным ведению управ», посторонних лиц с назначением им вознаграждения по взаимному с ними соглашению.2 Эта статья положила начало формированию так называемого третьего элемента земств, а именно — земской интеллигенции: врачей, учителей, агрономов, ветеринаров, статистиков, которые осуществляли практическую работу в земствах. Однако их роль ограничивалась лишь деятельностью в рамках принимаемых земскими учреждениями решений, самостоятельной роли в земствах они до начала XX в. не играли.3
Таким образом, заложенное изначально преимущество дворянского сословия успешно реализовывалось в ходе всесословных выборов в органы земского самоуправления.
При выборах в земские учреждения высокий имущественный ценз полностью отражал взгляд законодателя на земства как на хозяйственные учреждения. Данная позиция поддерживалась рядом губернских земских собраний, особенно в губерниях с развитым зерновым хозяйством. Именно из этих губерний довольно часто раздавались голоса о необходимости предоставления права крупным землевладельцам участвовать в деятельности земских собраний на правах гласных без выборов. Это справедливо обосновывалось тем, что каждый крупный землевладелец более всех заинтересован в делах земства потому, что на его долю приходится значительная часть земских повинностей, а он лишен в случае неизбрания возможности защищать свои интересы.1
Необходимо выделить особенности этой ситуации и обратиться к делению земских расходов на обязательные и необязательные. К первым относились местные повинности, ко вторым - местные «нужды». В земской практике в течение более чем 50 лет существования земств центром внимания были расходы «необязательные». Весьма показателен тот факт, что в среднем земство за все время своего существования истратило треть собранных с населения средств на народное образование, треть - на народное здравоохранение и только треть - на все остальные потребности, включая в них и обязательные повинности.2
Городовое положение 1870 г. как правовое основание радикальной реформы городского самоуправления на Дону
Важнейшим периодом развития городского самоуправления, периодом его расцвета, стала вторая половина XIX в. - начало XX в. Как полагает Ю.М. Алпатов, этот период можно рассмотреть в рамках трех этапов. Первый из них, подготовительный (1846—1870 гг.), открыла реформа 1846 г., начало которой положил Указ «О новом положении об общественном управлении Санкт-Петербурга».1 Вторым стал реформенный этап (1870—1892 гг.), в ходе которого было принято Городовое положение 1870 г., а этапом третьим -контрреформа 1892 г. (1892—1917 гг.).2
Необходимость реформы была продиктована ростом численности населения, серьезным его расслоением, возрастающим значением городской буржуазии. Одновременно усложнялось и росло городское хозяйство. При этом большая часть владельцев городской недвижимости не участвовала в городском управлении.3
Суть реформы была в следующем. Общественное самоуправление разделялось на общее для всего общества и частное, по сословиям. Первое составляли городской голова, общая городская дума и распорядительная городская дума (взамен Шестигласной), состоявшая из 12 выборных членов с добавлением нового элемента - правительственного (так называемого «члена от короны», тринадцатого). При Распорядительной думе состояли: городская торговая полиция, городская хозяйственная полиция и аукционная камера. Для заведования каждым сословием были образованы особые управы, которые подчинялись Распорядительной думе. Компетенция дум мало чем отличались от компетенции Общей и Шестигласной дум. Не изменились и их права. Новым было введение в думу дворян и уменьшение числа избирателей вследствие имущественного ценза. Однако дворянам предоставлялось право отказываться от принятия всяких должностей по городским выборам.4
Правительство пыталось привлечь к участию в городском самоуправлении дворян, однако эта попытка не увенчалась большим успехом. Самоуправление не представляло особого интереса для дворян; при этом прочие сословия не только не получили доступа к самоуправлению, но напротив: избирательный ценз был повышен в шесть раз. Вместо расширения полномочий городских органов в их состав был напрямую введен чиновник, назначаемый министром внутренних дел, что означало усиление контроля над самоуправлением и дальнейшую его бюрократизацию.1
К середине XIX в. в России назрели предпосылки для кардинальных реформ. Произошел промышленный переворот. Крепостное право переживало кризис. Стихийные массовые выступления и восстания крестьян становились невероятно мощными. Система управления не соответствовала уровню социально-экономического развития России.2
Второй этап рассматриваемого периода - реформенный - начинается с подготовки и принятия в 1870 г. Городового положения, а затем поэтапно введенного почти на всей территории России. Оно гласило: «Учреждения городского общественного управления суть: 1) городские избирательные собрания, 2) городская дума и 3) городская управа... Городские избирательные собрания составляются единственно для избрания гласных городской думы через каждые четыре года... Городская дума представляет собою все городское общество».
Городская дума на тот момент состояла из председателя - городского головы, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства.4 Городовое положение сохраняло имущественный ценз в сочетании с цензом занятий и оседлости: горожанин мог участвовать в выборах, если он «русский подданный не менее 25 лет от рождения и при этом владеет в городских пределах на праве собственности недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение, или же, прожив в городе в течение двух лет сряду пред производством выборов, уплачивает в пользу города установленный сбор».1 При этом за избирателем не должно числиться недоимок по городским сборам.
Право участия в выборах предоставлялось также «разным ведомствам, учреждениям, обществам..., а равно монастырям и церквям, если они владеют в городах недвижимыми имуществами, с коих взимается в пользу города сбор, или уплачивают в пользу города установленные сборы с документов за право торговли и промыслов». Юридические лица принимали участие в выборах через своих представителей. Подобное положение лишний раз подчеркивало ориентированность городского управления на благо богатых, обеспеченных слоев общества и равнодушие его к самым незащищенным слоям населения. Среди недостатков избирательной системы называлась многолюдность собраний избирателей, отсутствие квартирного налога, устранявшее от участия в работе городских управлений образованных горожан.
Правительство было вынуждено пойти на предоставление городскому общественному управлению известной самостоятельности в решении хозяйственных вопросов и независимости от местного административно-полицейского аппарата, однако стремилось ослабить влияние городской буржуазии в органах городского управления.3
