Становление и развитие земского самоуправления, вторая половина ХIХ - начало XX вв. (Историко-юридическое исследование) Куликов Владимир Владимирович

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Правовой статус земских учреждений до реформы 1890 года 59

1. Разработка проекта земской реформы 1864 года

2. Недостатки Положения 1864 года и их критика

Глава II. Подготовка новой земской реформы 89

1. Предпосылки пересмотра земского законодательства. Проекты первой половины 80-х гг.

2. Разработка проекта нового земского Положения в 1886-1890 гг.

3. Общественное мнение второй половины 80-х гг. о необходимости новой земской реформы

4. Влияние социальных факторов на содержание проекта Положения 1890 года

Глава III. Правовой статус земских учреждений по Положению 1890 года 205

1. Традиционные оценки земского Положения 1890 года

2. Основные новеллы земского Положения 1890 года

Глава IV. Земские учреждения и административная юстиция 251

1. Проблемы становления системы административной юстиции в России

2. Губернские по земским и городским делам присутствия

3. Роль Сената в системе административной юстиции

Глава V. Развитие земского самоуправления после 1890 г 356

1. Проекты земской реформы в конце XIX - начале XX вв.

2. Проекты земской реформы в 1907-1914 гг.

Заключение 394

Библиография 410

Примечания

• Разработка проекта земской реформы 1864 года
• Предпосылки пересмотра земского законодательства. Проекты первой половины 80-х гг.
• Общественное мнение второй половины 80-х гг. о необходимости новой земской реформы
• Проблемы становления системы административной юстиции в России

Введение к работе

Основные проблемы исследования. История государственного управления России немыслима без исследования процессов развития институтов местного самоуправления. Эта необходимость остро ощущается в настоящее время, когда при переходе к новому государственному устройству возникает множество сложных проблем теоретического и практического характера. Земское самоуправление, введение которого в России начинается с 1864 г., является в этом отношении одним из самых важных объектов научных исследований. Более чем полувековая история земских учреждений описана во множестве трудов, научных и публицистических. Различные политические силы использовали и используют идею земского самоуправления для достижения своих партийных целей, но и поныне развитие земств, их многогранная деятельность представляют огромный научный и практический интерес. В многочисленных, появившихся до настоящего времени, работах рассматриваются в основном две проблемы: участие земств и земских деятелей в политической борьбе и практическая деятельность земств в сфере местного хозяйства. Исключения крайне редки и к ним мы обратимся в историографическом разделе. Представление об "инородности" земства в системе государственного управления позволяло в разные годы представителям различных политических направлений скептически относиться к возможности совместного развития государственных и общественных установлений, не обращать внимания на постепенное совершенствование земского законодательства. Другими словами, земство до -, сих пор не является объектом интенсивных историко-правовых ис следований. Даже дореволюционные авторы не придавали юридическим аспектам земской истории большого значения. Диссертант не может претендовать на новую единственно верную, истинную интерпретацию истории земских учреждений, но основной целью предлагаемого исследования является теоретическое обоснование модели местного самоуправления, составляющего единое целое с системой общего государственного управления, в том числе и через критику существующих в историко-правовой науке и общественном сознании стереотипных представлений о дореволюционном земском самоуправлении. Главная цель работы определяет круг задач, которые диссертант пытается разрешить:

1. Признание правомерности анализа развития земского законодательства с позиций сопоставления государственной и общественной теорий самоуправления.

2. Выявление тенденции постепенного включения земств в круг правительственных учреждений и отражение ее в законодательстве.

3. Обоснование взгляда на земское Положение 1890 года как на новый и ключевой этап земской реформы.

4. Исследование механизма административного надзора и урегу- щ лирования административных конфликтов ( административной юс тиции ) в дореволюционном земском законодательстве.

5. Определение степени влияния социальных факторов на разви тие законодательства, особенно в 80-е гг. XIX в. и в период столы пинских реформ.

6. Выявление правовых представлений и юридических норм, способствующих совершенствованию современного законодательст ва по местному самоуправлению.

Актуальность и новизна темы исследования. Актуальность темы исследования определяется многогранностью современных проблем развития местного самоуправления в Российской Федерации. Анализ действующего законодательства в этой сфере не входит в круг задач исследователя, но совершенно обойти связанные с ним проблемы просто невозможно. Опыт разработки дореволюционного законодательства, практика деятельности земских учреждений и их взаимоотношения с различными административными инстанциями, юридическими и физическими лицами - все это должно осмысливаться, исходя из современных условий, и использоваться в законотворческой деятельности. В настоящее время актуализирована лишь та часть земского опыта, которая связана с требованиями предоставить органам местного самоуправления максимально большую свободу деятельности. Установление негосударственного статуса органов местного самоуправления в современном законодательстве, на наш взгляд, не вызывается никакими объективно обусловленными причинами и мало связано с историческим опытом. Убежденность законодателя в необходимости соблюдения последовательно демократических, в его понимании, принципов государственного устройства в современных российских условиях превращает их в формальность. Противоречивость юридического статуса местного самоуправления подтверждается некоторыми нормативными актами, такими как закон "О муниципальной службе в Российской Федерации", и практикой деятельности органов самоуправления. Условия прохождения муниципальной службы, права муниципальных служащих мало чем отличаются от соответствующих, установленных в законе "О государственной службе в Российской Федерации". Государственная и муниципальная служба остается реально и принципиально единой, хотя формально они различны. В повседневной деятельности муниципальных образований, практически сразу же после начала проведения современной реформы местного самоуправления, выявилось нежелание многих из них иметь самостоятельность. Так напри мер, в администрации Кировской области уже не первый год функционирует управление по организационным вопросам и работе с территориями, которое координирует работу всех районных администраций, в значительной степени направляя ее. Данный факт отнюдь не свидетельствует об авторитаризме областной администрации, а только выражает объективную потребность в иной модели местного самоуправления, отличной от сформированной в последние годы. Изучение истории земского самоуправления уже само по себе имеет немаловажное значение для укрепления традиций управления, расширения представлений о предшествующих этапах развития отече-ственной государственности и его отдельных институтов. Кроме знаний общего характера существуют разнообразные специальные вопросы формирования и деятельности органов местного самоуправления, не утратившие со временем своей значимости. В диссертации рассматриваются только некоторые из них, в том числе вопросы ад министративного надзора и административного взаимодействия об щественных и государственных учреждений. Выделяются аспекты земского законодательства и дореволюционной земской практики, направленные на преодоление противопоставления систем государственного управления и общественного самоуправления, снижение уровня конфликтности в их отношениях, создание механизма урегу лирования административных конфликтов.

Опыт создания и развития в течение нескольких десятилетий системы земского самоуправления со всей необходимостью доказывает необходимость тщательной проработки на законопроектной стадии отдельных норм и положений будущего закона. Недостатки, заложенные в первом земском Положении, тяжело и долго преодолевались обоими субъектами участвующими в процессе местного управления - государством и земством. В Министерстве внутренних дел и Государственном совете годами шла работа над различными новыми вариантами земского законодательства. Проекты Каханов-ской комиссии, совещания Толстого-Пазухина, Совета по делам местного хозяйства Министерства внутренних дел представляют ценный материал для воспроизведения истории развития земского законодательства и для современных разработок в сфере местного самоуправления. Постоянная "законопроектная лихорадка" до революции была вызвана не просто быстрым изменением соотношения социально-политических сил или "групп влияния" в высших правительственных сферах, но и отсутствием изначальных ясных представлений об юридической природе , введенного в 1864 г., земского самоуправления. Правительство, не сделавшее строго определенного выбора между государственной и общественной теориями самоуправления, впоследствии было обречено на постоянные корректировки законодательства. Его попытки приспособить строй местного самоуправления к потребностям отдельных социальных групп или решению ограниченных задач не имели большого успеха. Социальные влияния на курс правительства в отношении земства были слишком разнородны и приводили к возникновению многочисленных конфликтов вокруг земских учреждений. Выбор правительством определенной институциональной формы самоуправления не разрешал автоматически все существующие или потенциальные проблемы развития системы, но усиливал направляющую и регулирующую роль государства, создавал предпосылки для подавления эгоистических социальных настроений, формирования более последовательного политического курса в области самоуправления. Диссертант полагает, что в России XIX - XX вв. эффективное взаимодействие государственных и общественных учреждений, государства и земства, было возможно в рамках последовательной реализации государственной теории самоуправления. Традиции государственного управления в России, обширность территории, социальная разобщенность при низком образовательном и культурном уровне основной массы насе ления не создавали условий для воплощения в жизнь принципов общественной теории самоуправления. Попытки правительства постепенно усилить свое влияние на органы местного самоуправления были фактически сорваны различными по своей политической ориентацией дворянскими группировками, в том числе и либерального направления. На исходе XX в. ситуация в России принципиально не изменилась и выбор законодателем "общественного" варианта самоуправления крайне неудачен по двум причинам:

14. "Общественный вариант" не осуществлялся последовательно. Отдельные нормы современного законодательства приближают органы местного самоуправления к органам государственным и создают известную двусмысленность в их отношениях.

В России по-прежнему отсутствует прочная социальная база, при опоре на которую возможно развитие по-настоящему "общест венных" учреждений. В результате самостоятельные в своей дея тельности "муниципальные образования" подпадают под контроль "партий", уже неоднократно описанных в земской литературе.

Из основного недостатка прошлого и нынешнего законодательства по местному самоуправлению неизбежно проистекает и ряд Ф других. В дореволюционной России губерния, как административно территориальный субъект, возглавлялась губернатором, который нес полную ответственность за состояние дел в ней. Территориальный признак являлся объединяющим для систем государственного управления и местного самоуправления. Земство непосредственно не управляло территорией уезда или губернии, но выполняло на этой территории важные социально-экономические и культурные функции, по своей сути, государственного значения. При живучести традиций бюрократической опеки никакого быстрого перехода к административной независимости земств от власти губернаторов быть не могло. Возможность административного вмешательства губернатора в земские дела по Положению 1864 года являлось некоторой гарантией, предупреждающей произвол земских учреждений, гарантией защиты нарушаемых в его результате публичных и частных интересов. Административный надзор губернаторов за земством, в свою очередь, также имел недостатки. Очень многое зависело от субъективных взглядов губернатора, а губернаторский надзор имел формальный характер, в основном на предмет соответствия земских постановлений нормам закона. Губернатор имел ограниченную возможность вмешательства в исполнительную деятельность земства. Недостатком надо признать и совмещение в лице губернатора функций административного надзора и административного распоряжения. В Положении 1890 года они в некоторой степени преодолеваются в результате создания губернского по земским делам присутствия, усложнения процедуры отмены земских постановлений, расширения сферы административного надзора, частично утратившего свой формально-юридический характер. Более рациональная организация системы административной юстиции требовала создания специально уполномоченных на это органов или освобождения губернатора от непосредственных функций активного управления. Перегружена была делами и одна из конечных административных инстанций по земским делам - Правительствующий сенат. Право государственных органов осуществлять административный надзор за земскими учреждениями есть дополнительное доказательство того значения, которое государство придавало органам самоуправления, де-факто признавая их частью системы государственного управления. Рассмотрение всех дел по конфликтам государственных и земских органов в судах общей компетенции было нецелесообразно по целому ряду причин и окончательно закрепляло бы за ними статус частных юридических лиц.

л Новые шаги по совершенствованию административного надзора намечаются в проектах Министерства внутренних дел при правительстве П.А. Столыпина. В настоящее время, на наш взгляд, государство стакивается с проблемами такого же рода. Органы местного самоуправления не подчиняются представителям государственной власти в субъекте Российской Федерации, в том числе не подлежат административному надзору, а их решения могут быть опротестованы и отменены лишь в судебном порядке. Несмотря на огромное количество дел, возникающих в сфере управления на местах, до сих пор отсутствует система административного производства, позво ляющая более компетентно и быстро разрешать споры и конфликты. Таким образом, отсутствие органичного единства в управлении на местах вызывает формирование не самой оптимальной модели адми нистративного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления.

Большую потенциальную опасность представляет политизация органов местного самоуправления. В дореволюционной России по пытки придать земским учреждениям характер политический, взгляд на них как на первый элемент парламентаризма, первый этап движе ния к конституции отражали конкретно-историческую конъюнктуру, не имея ничего общего с действительными задачами местного само управления. Использование органов местного самоуправления для достижения политических целей, для постепенного установления контроля за местным управлением и получения всей полноты власти являлось кредо либеральной оппозиции, не сумевшей в 1917 г. этой властью профессионально воспользоваться. В данном случае земства выполняли несвойственную им функцию. При современном состоя нии законодательства и дезинтеграционных процессах, по-прежнему происходящих в российском обществе, опасность выведения органов местного самоуправления в плоскость борьбы за власть существует реально. Европейская хартия о местном самоуправлении предусматривает возможность объединения органов местного самоуправления в различные ассоциации для "продвижения" своих интересов. В Российской империи такого рода "ассоциацией" стал Всероссийский земский союз.

Определенный интерес для разрешения современных проблем представляет институт земского избирательного права. Неравномерность земского представительства, вызванная установлением имущественных цензов, в настоящее время представляется анахронизмом и вряд ли их воспроизведение имеет большую целесообразность. Но представительство в местном управлении интересов юридических лиц, которые часто формируют бюджет, видится вполне оправданным. Именно объем налогов, уплачиваемых юридическими лицами в местный бюджет, может стать цензом для определения нормы представительства юридических лиц. Обратим внимание на еще один вопрос. Современное законодательство устанавливает возможность самостоятельного формирования структуры органов местного самоуправления. Диссертант считает, что более приемлемо определение общей для самоуправления структуры органов, их прав, обязанностей и порядка соподчинения, хотя вполне признает право на иную точку зрения. Проблема же состоит в фактическом подчинении исполнительным органам местного самоуправления органов распорядительных ( дум, собраний ). В структуре органов земского самоуправления управы, органы исполнительные, по закону полностью подчинялись земским собраниям и отчитывались перед ними. Несмотря на императивные нормативные требования управы обладали, тем не менее, достаточной степенью свободы в своих действиях и не всегда правильно ей распоряжались. Свидетельства этому - уголовные дела о злоупотреблениях по должности председателей и членов управ, которые далеко не всегда завершались наказанием. Подчине ниє исполнительных органов местного самоуправления распорядительным крайне необходимо для пресечения различного рода негативных тенденций в деятельности первых. Дальнейшее изучение развития земского законодательства, которое отнюдь не ограничивается двумя Положениями, а также опыта дореволюционной законопроектной деятельности правительства, по убеждению диссертанта, позволит существенно скорректировать действующее в настоящее время законодательство по местному самоуправлению, обогатить его отечественной правовой традицией.

Хронологические и территориальные рамки исследования. Исследование охватывает почти весь период деятельности земских учреждений в пореформенный период ( до последнего проекта Министерства внутренних дел в 1914 г. ). Территориальные рамки ограничиваются земскими губерниями, но изучение законопроектной деятельности правительства и действующего законодательства эти границы неизбежно расширяет. Поэтому в диссертации анализируется в целом правительственная политика в отношении местного самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв.

Методология и методы исследования. Разрешение перечисленных задач требует применения различных средств и приемов исследования, но, в первую очередь, целостной методологической позиции. Методология исследования основывается на признании принципа системообразующего характера законодательства, активной и творческой роли законодателя в формировании реальных социально-правовых отношений в современном обществе.

В исследовании используется ряд методов: историко-правовой, историко-системный, историко-сравнительный, формального анализа, количественного анализа. Применение историко-правового метода позволяет устанавливать обратную связь между историческими событиями, социальными явлениями и развитием законодательства;

выявлять активную роль права в историческом развитии общества. Историко-системный метод использовался при анализе роли и места местного самоуправления в системе общегосударственного управления. Историко-сравнительные приемы исследования дали возможность актуализировать исторический опыт развития земских учреждений, установить общность многих проблем становления местного самоуправления в прошлом и настоящем. Анализ нормативных актов требует применения методов формального анализа, потому что только в этом случае можно установить действительную цель законодателя. Наконец, количественный анализ дает достаточно объективное представление о правоприменительной практике, степени соответствия действующего законодательства реальным правоотношениям.

Источниковая база исследования. Источники исследования подразделяются на первичные, представляющие наибольшую ценность, и вторичные. В диссертации использованы различные архивные материалы, находящиеся, прежде всего, в Российском государственном историческом архиве ( г.Санкт-Петербург ). Значительное количество документальных источников сосредоточено в фондах Министерства внутренних дел. В фонде канцелярии министра внутренних дел ( Ф.1282 ) собран разнообразный документальный материал, имеющий непосредственное отношение к истории земского самоуправления. Наибольшую ценность для исследования представляли "Материалы к проекту нового положения" и "Дело о рассмотрении нового положения", датированные 1885 - 1888 гг., и содержащие различные варианты земских проектов; отзывы на проект различных ведомств; переписку министра и его товарища с губернаторами, губернскими предводителями дворянства и другими лицами. Также фонд содержит ряд документов, относящихся к принятию и введению первого земского Положения; донесения губернаторов о ходе занятий губернских земских собраний и выборах в губернские зем ские управы; переписку министра и губернаторов об обсуждении в собраниях вопросов, выходящих из круга ведения земств; некоторые текущие дела по деятельности земств; внутренние министерские документы. Большой интерес представляет дело о проекте реформы уездного управления, разработанном в 1914 г. Включение в научный оборот этих материалов дает возможность сделать вывод о продолжении курса реформ после смерти П.А. Столыпина. Проект преобразования местного управления 1914 г. во многом повторял проекты 1907 - 1911 гг., а в отдельных аспектах шел дальше их. Анализ деятельности совещания Министерства внутренних дел по изменению Положения 1864 года во второй половине 80-х гг. дает представление не только о столкновении различных точек зрения высшей и местной государственной бюрократии, дворянских группировок, но и позволяет провести сравнительный анализ исходных положений и норм нового земского законодательства от 12 июня 1890 года. Фонд канцелярии министра внутренних дел является ключевым в контексте предлагаемой работы, но для характеристики всей административной системы, взаимодействующей с органами земского самоуправления, потребовалось привлечение документов из других фондов данного министерства: Департамента общих дел ( Ф.1284 ), Хозяйственного департамента (Ф.1287 ) и Главного управления по делам местного хозяйства (Ф.1288 ). Последний фонд используется фрагментарно по следующим соображениям: а) законопроектная деятельность Министерства внутренних дел, равно как и других государственных органов, достаточно хорошо описана в научной и научно-популярной литературе; б) огромный объем материала по деятельности Совета по делам местного хозяйства не мог быть изучен в рамках проводившегося исследования. Значительная часть документов, содержащаяся в трех указанных выше фондах, не имеет непосредственного отношения к содержанию диссертации. Например, ма териалы о созыве земских собраний, земских сметах, личном составе земских собраний и земских управ. Вторым, после Министерства внутренних дел, по значимости для данного исследования государственным учреждением дореволюционной России является Государственный совет. Наибольшее значение для решения исследовательских задач имеют фонды Департамента законов и журналов департаментов. В фонде 1160 находится журнал заседаний Соединенных департаментов Государственного совета с детальным анализом уже переработанного земского проекта Министерства внутренних дел с замечаниями, исправлениями и документами, сделанными департаментами Государственного совета. Для характеристики взаимодействия высших государственных учреждений по земским делам привлечены документы фонда 1156 - Первого департамента Государственного совета ( с 1906 г. ). В описательной части структурных подразделений Государственного совета в плане разрешения ими земских дел используются документы Общего собрания департаментов Государственного совета ( Ф.1148 ), Департамента экономии ( Ф.1152 ), Второго департамента ( с 1906 г. ) (Ф.1157). Вне источниковой базы исследования остается фонд Государственной канцелярии, хотя в нем содержатся дела о подготовке отдельных уставов и положений за 1882 - 1917 гг. Материалы фонда в значительной своей части содержательно повторяют материалы других фондов Государственного совета (Департамента законов, журналов департаментов, Общего собрания департаментов ). Наконец, диссертантом привлечены отдельные материалы из фондов Правительствующего сената. Содержательная сторона деятельности Сената по земским делам нашла свое отражение в работе благодаря использованию многотомного "Систематического свода указов Правительствующего сената, последовавших по земским делам", поэтому основной интерес представляет уточнение деталей административной процедуры рассмотрения зем ских дел и функционального предназначения отдельных структурных подразделений Правительствующего сената. Изученные документы во многом расширили и усложнили представления о характере развития земских учреждений после 1864 г., о направлениях законодательной деятельности правительства, общественном мнении о деятельности земств. Анализ сведений, полученных из различных источников, подтвердил правильность предположений диссертанта о причинах пересмотра законодательства по местному самоуправлению; способствовал вынесению более объективных и корректных оценок как деятельности земства, так и действий правительства.

Богатый материал для научного анализа составили также фонды Государственного архива Кировской области. Вятские земства - губернские и уездные - являлись одними из самых деятельных и динамично развивающихся в дореволюционной России. Спецификой вятских земств было неизмеримо меньшее влияние на их деятельность дворянского сословия. Несмотря на заметное присутствие в земских органах представителей дворянства, они не составляли организованной группы по причине отсутствия в Вятской губернии дворянских обществ. Большая часть документальных материалов, относящихся к земским учреждениям Вятской губернии, хорошо сохранилась и находится кроме ГАКО в Кировской областной научной публичной библиотеке им. А.И. Герцена. Главная цель привлечения местных архивных фондов заключалась в изучении деятельности губернского по земским и городским делам присутствия, специально не описанного ни в одной научной работе. Анализ дел, находившихся в производстве присутствия, помогает преодолеть некоторые стереотипные представления о бюрократической опеке земств и степени профессионализма в деятельности самих земских учреждений. Документы губернского присутствия распределены по двум фондам: фонд 586 (1890 - 1892 гг.) и фонд 587 ( 1892 - 1917 гг.). Всего они заключают более четырех тысяч дел, которые можно квалифицировать следующим образом: а) отмена постановлений земских собраний; б) рассмотрение обязательных постановлений губернского земского собрания; в) рассмотрение земских смет и раскладок; г) производства по жалобам и ходатайствам частных лиц; д) заключения о деятельности уездных земских собраний; е) дела по действиям должностных лиц земских органов, в том числе о привлечении к уголовной ответственности; ж) дела о службе членов земских управ; з) отчетность в Министерство внутренних дел. Часть материалов, использованных в диссертации, в частности переписка губернатора с министром внутренних дел, с другими высшими и центральными государственными учреждениями; а также жалобы общественных учреждений, других юридических и физических лиц на постановления и действия органов земского самоуправления были обнаружены в фонде канцелярии вятского губернатора ( Ф.1582 ). Отдельные документы, характеризующие текущую деятельность земских исполнительных земских органов, их взаимодействие с земскими собраниями, содержатся в фонде губернской земской управы и в восьми фондах уездных земских управ ( Ф.616-618, 859, 860, 866, 869, 956, 957 ). Отсутствие в фондах ГАКО документов земских собраний предопределило использование материалов, находящихся в фондах библиотеки им. А.И. Герцена: журналы очередных и чрезвычайных сессий губернского и одиннадцати уездных земских собраний и некоторые другие акты; земские сметы и раскладки; отчеты земских управ. Изучение местных архивных материалов в совокупности с анализом нормативно-правовых актов действующего законодательства способствовало формированию целостного представления о месте и роли земских учреждений в местном управлении, особенно после 1890 г. Кроме архивных документов широко используется различный нормативный материал ( законы, указы Сената ), циркуляры и официальные разъ яснения. Вторичные источники - источники историографические. Диссертант полагает, что эта группа источников обладает большой ценностью. Часто материалы, содержащиеся в научной и публицистической литературе, требуют нового осмысления и интерпретации. В дореволюционной же историографии часто используются материалы недоступные современному исследованию.

Историография. Изучение истории земских учреждений второй половины XIX -начала XX вв. имеет свои достижения, недостатки и традиции. В дореволюционной историографии подавляющая часть работ о земстве несет на себе отпечаток политических пристрастий авторов, в большинстве своем либерально настроенных, видевших в земстве прообраз всероссийского парламента. Именно тогда появляются стереотипные оценки тех или иных событий, связанных с историей земства: деятельности Кахановской комиссии, Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года, узаконений конца XIX - начала XX вв. Объектом умолчания, за редким исключением, становится содержание проектов столыпинских реформ, что сочетается с высокими оценками законодательной деятельности Государственной думы. Советская историческая наука длительное время вообще не проявляла интереса к земской тематике. Только в 50-е гг. ситуация начинает медленно изменяться в связи с общим интересом к эпохе "великих реформ" в связи с выходом монографии В.В. Гармизы [1]. В 60-80-е гг. XX в. земства не были особенно обделены вниманием ученых, но основными темами исследований становятся такие как участие земств в политической борьбе и социальный состав земств, едва не выделившиеся в отдельное историографическое направление. Были сохранены все основные оценочные подходы, свойственные дореволюционной либеральной историографии. Многие работы преследовали цель на примере развития земских учреждений, прежде всего, анализируя состав земских органов и некото рые хозяйственные мероприятия, доказать, что в России происходило развитие капиталистических отношений, в котором участвовали и земства. Направленность многих работ, несмотря на появление серьезных исследований по истории земских учреждений [2], предопределялась задачами идеологической работы: "Политическая реакция, последовавшая за разгромом революции 1905 - 1907 года, окончательно добила земство. Оно полностью потеряло оппозиционный правительству характер и стало бюрократическим, формальным придатком монархического аппарата" [3]. Зарубежные исследователи справедливо отметили недостатки и действительно строго научных работ по истории государственного управления в пореформенной России: "Во всех этих прекрасных книгах и статьях внимание концентрируется на тех аспектах реформ, которые в первую очередь связаны с землей и соответственно не имеют прямого отношения к истории государственных учреждений и права. Они сосредоточились на изучении экономической части ... очевидно, земство, новые суды, новая система цензуры и университеты интересуют их гораздо меньше, чем когда-то самих крестьян" [4]. Одной из работ, в которой изучается законодательная деятельность правительства по местному самоуправлению стала монография П.А. Зайончковского "Российское самодержавие во второй половине XIX в." [5]. Отдельные сведения по правительственным проектам можно найти в коллективной монографии "Кризис самодержавия в России" [6]. Перемены происходящие в нашем обществе со второй половины 80-х гг. не обошли отечественную историографию. За последние пятнадцать лет появилось большое количество научных и публицистических произведений по истории земского самоуправления. Но расширение тематики земских исследований, снятие запретов, не означали принципиальных изменений в деле изучения земств как государственного или общественного института. Зачастую явное преувеличение результа тивности их деятельности, по-прежнему, сочеталось с отрицательным отношением к правительственной политике в отношении органов самоуправления. Методологической ошибкой подавляющего большинства работ было и остается признание за земствами права на осуществление властных функций, из чего следуют все последующие рассуждения о политической роли земств. Определенным исключением стала, вышедшая в 1996 г. монография Л.Е. Лаптевой "Земское самоуправление в России" [7]. Лаптева также в ряде других публикаций обратила внимание на возможность различного понимания роли земских учреждений в дореволюционной России.

От общего взгляда на отечественную историографию перейдем к анализу отдельных, наиболее значимых для предлагаемого исследования, работ, появившихся со второй половины XIX в. до наших дней. На недостаточную степень изученности вопросов развития самоуправления в связи с задачами общегосударственного характера указывал Б.Н. Чичерин: "Государственные вопросы развиваются только основательной работой по государственным вопросам, а у нас даже чисто теоретическое изучение этих вопросов составляет величайшую редкость. Масса русских людей все свои сведения черпают из газет" [8]. Во многих дореволюционных работах справедливо и аргументировано критикуются различные нормы Положения 1890 года, но их общий недостаток состоит в излишней степени обобщения произведенных наблюдений: "Таким образом во всех сферах своей деятельности - и в издании указов, и в принятии распоряжений, и в их исполнении - земство не пользуется самостоятельной властью, а подчинено надзору или точнее опеке коронной администрации" [9]. Только отдельные авторы, обращавшиеся к истории земства, пытались провести теоретический анализ проблемы становления самоуправления в России. Оригинальные суждения по ней были высказаны бывшим народником Л.А. Тихомировым. По его мнению при быстром увеличении предметов дел управления усиливается "бюрократическое правление, являющееся такой же фикцией как парламентское правление политиканов. Поэтому высшее правительство во избежание больших злоупотреблений начинает развивать так называемое "самоуправление", которое "чрезвычайно расширяет возможность прямого действия в правительственных учреждениях и освобождает силы Верховной власти для прямого контроля и направления" [10]. Развитие самоуправления в условиях самодержавия не есть предпосылка конституционного демократического строя, как утверждали это многие авторы; предпосылкой является появление в органах самоуправления социальной группы, которую Тихомиров именует политиканами: "С точки зрения монархической политики необходимо понимать, что слой политиканов, имеющий функцией обнаружение и формирование так называемой "народной воли" для управления государством, а также посредством своих различных партий связывать социальный строй с политикой есть необходимое орудие демократического государства. С монархией он несовместим" [11]. Тихомиров также полемизировал с СЮ. Витте, известную "Записку" которого подверг резкой критике. Он справедливо указывал, что понятия "верховная власть" и "бюрократия" Витте не различаются: "... Доказывая противоположение "самоуправления" и "бюрократии", - убежден, что доказал противоположение самоуправления самой Верховной власти" [12]. Но верховная власть может организовать управление, в том числе и на местах, на каком угодно принципе. Тихомиров вопрошает: "Почему же демократия может пользоваться бюрократией, а монархия не может пользоваться общественным управлением " [13]. Именно в самодержавной монархии сочетание бюрократии и самоуправления не только возможно, но и необходимо более чем где либо [14]. Такое сочетание носит характер взаимополезный, только на этом принципе возможно вообще создать хорошее" управление страной. Доступность общественного управления ( существование мелких единиц самоуправления ) должна сочетаться с выборами по сословиям во избежание захвата власти "политиканами" при проведении общегражданских выборов [15]. На реальную возможность успешного развития самоуправления при самодержавном режиме указывает известный земский деятель Д.Н. Шипов. Политика царского правительства в области самоуправления, по его мнению, должна опираться на общие для русской монархии принципы: "Самодержавие не поддается точному юридическому определению. Это самобытная русская форма правления, имеющая нравственное начало ... В конституционном государстве существует договор власти с народом. У нас договора нет, а есть союз на нравственном основании. Самодержец должен следить за развитием общественного самосознания, и для этого ему надо знать потребности общества, откуда вытекает необходимость участия общества в государственной жизни страны" [16]. Мнение о совместимости монархического государства с началами бессословности и самоуправления было высказано и некоторыми юристами, например, профессором Харьковского университета И.О. Куплевасским [17].

Большое внимание проблемам земского самоуправления уделял И.С. Аксаков. Еще до проведения земской реформы он считал преждевременным придавать земским учреждениям первостепенное и самодовлеющее значение в местном управлении. "Что лучше: квартальный общественный или квартальный казенный полицейский чиновник ... от земства, или от правительства?" - спрашивал Аксаков в январе 1863 г. В стремлении дать власть "обществу" он видит стремление "пополицействовать" [18]. Под "самоуправлением" понимается все управление вообще, в государстве всякое правление есть самоуправление. Защита славянофильского идеала самоуправления приводит к утверждению: земство должно быть свободно от форм, иметь характер чисто нравственный, основанный более на совести, чем на законе. Собственно говоря, на этой посылке основывается понимание Аксаковым в последующие годы сущности современного ему самоуправлению. Эти мысли он развивает в ряде работ после проведения земской реформы, представлявшейся продуктом искусственного происхождения: "... У нас законодателю приходится большей частью все творить и сочинять вновь, из головы, на основании теоретических или отвлеченных соображений, или же ... руководствуясь образцами чужеземного опыта" [19]. Признавая полезность земских учреждений, И.С. Аксаков видел их недостатки не в ограниченности прав, которые земства еще по-настоящему не реализовали, а в неспособности к усидчивому труду, в лени и равнодушии к общественному благу. Юридические недостатки ничто в сравнении с недостатками нравственными. Статус земских учреждений в конце 60-х - начла 70-х гг. Аксаков определял как "правительственное управление посредством местных обществ", то есть земства являются своеобразными правительственными органами. Однако признается неясность исходных понятий об истинном характере земского самоуправления [20]. Со временем обращение к земским проблемам становится у Аксакова более редким, но в начале 80-х гг. в связи с бурными общественно-политическими событиями судьба земских учреждений вновь находится в центре его внимания. Выступления Аксакова зачастую направлены против связанного с земским либерально-конституционного движения. Утопичным представляется ему призыв "венчать здание": "Венчать здание ! Да венчать-то нечего ! Здания-то еще никакого нет !" [21]. Не представляя ближайшие правительственные планы, он во многом предвосхитил план работы комиссии М.С. Каханова. Укрепление общественного уездного, волостного и сельского управлений являлось в то время единственной действительно важной задачей правительства в области государственного строительства [22].

Реформы местного самоуправления, кроме цели решить определенные хозяйственные проблемы, преследовали также цель привлечения к процессу управления граждан, на что обращал внимание Б.Н. Чичерин. В одной из своих работ он справедливо замечал: "Все жалуются на недостаток людей, но где их найти Люди создаются средой, способной их произвести ... В прежнее время рассадником государственных людей было у нас высшее дворянство ... но ныне этот источник иссяк ... С тем вместе оскудела и высшая бюрократия, которая только при взаимодействии ... с живой и образованной общественной средой способна выработать в себе государственных людей. Без этого бюрократия, в своем обособлении, погружается в официальную рутину и в мелочные интересы, в ней водворяются или узкие консервативные взгляды или, что еще хуже, отвлеченный и односторонний либерализм, способный только разлагать, а не созидать" [23].

В дореволюционной историографии можно наблюдать столкновение различных теорий местного самоуправления. Наиболее полное изложение общественной теории самоуправления в России дал известный ученый и публицист, исследователь истории крестьянской общины, князь А.И. Васильчиков [24]. Хорошо изучив опыт работы зарубежных общественных учреждений, в частности, в Англии, Франции, Бельгии, Васильчиков отстаивал необходимость укоренения в России модели местного самоуправления, опирающейся на общественную инициативу и минимально зависимой от правительства. Русское земское самоуправление, по его мнению, вырастает из общинных традиций крестьянства, корпоративно-сословного опыта дворянства и купечества. Полностью, в "чистом виде" теория общественного самоуправления, тем не менее, воплощена быть не может и Васильчиков хочет видеть земство где-то посередине между французской и английской системами самоуправления. В работах этого автора не рассматривается специально вопрос о характере административного взаимодействия земских и правительственных учреждений, зато много внимания уделяется условиям осуществления земской деятельности, хотя многие из выдвинут предложений просто нереалистичны. По подсчетам Васильчикова для решения вопроса о всеобщем начальном обучении надо затрачивать в год 12,6 млн. рублей. Необходимые средства можно изыскать, если передать в хозяйственное управление земствам казенные земли, которых в России насчитывается около 150 млн. десятин [25]. С этим трудно согласиться хотя бы по причине того, что земства не имели никакого опыта управления имуществом и даже много лет спустя собственное имущество приносило органам местного самоуправления очень незначительные доходы. Внимание заслуживает мнение Васильчикова о необходимости осуществления предупредительных мер по борьбе с бедностью. В этом плане продовольственное дело представляется мероприятием, которое поощряет праздность и тунеядство. Средства, уходящие на удовлетворение продовольственной повинности, надо направлять на создание ссудных товариществ, рабочих ассоциаций; развитие страхования и на другие экономические мероприятия. В противном случае результаты будут отрицательные: "... Из этого источника и вытекают струей, еще пока незаметной, сельский пролетариат ... и если в этом отношении не будут приняты меры понудительные, обязательные для общества и волостей, то эти сорные травы вскоре заглушат общественные нивы" [26]. Понимание Васильчи-ковым содержания, предназначения институтов самоуправления основывается на абсолютной роли, придаваемой славянофилами, к которым князь был близок, нравственным нормам и не могло быть безусловным требованием для законодателя.

Отношение земских деятелей к предмету работу Кахановской комиссии исследовано в работе В.Ю. Скалона "Земские взгляды на реформу местного управления" [27]. Скалой, в частности, справедливо отмечал юридическую некомпетентность большинства земств и отсутствие в их составе лучших общественных сил. Поэтому проекты, представленные земствами, нельзя в каждом случае считать адекватным выражением местных интересов.

Ряд работ по земской тематике имеет описательный характер. В них раскрывается практическая деятельность земств, отношение к ним населения. В основном характер таких трудов далек от истори-ко-правовых исследований, хотя отдельные факты земской деятельности представляют несомненный интерес [28]. Накануне 1890 г. появилось значительное количество работ посвященных перспективам дальнейшего развития земского самоуправления. Как правило они содержат значительный по объему фактический материал предшествующей истории земских учреждений, предлагают проекты их переустройства, но отражают в значительной степени политические пристрастия своих авторов [29]. Необходимость же пересмотра земского законодательства даже не вызывает у них сомнения. Именно в это время большинство ученых выступают как сторонники государственной теории местного самоуправления, хотя и делают из нее разные выводы. Глубокое обоснование приемлемости для российских условий государственной теории самоуправления дал в конце XIX в. Н.М. Коркунов, ученик А.Д. Градовского. Выводы Коркунова обусловлены не просто наблюдением за практикой деятельности земских учреждений и их взаимоотношениями с государственными органами, а более глубоким, теоретическим пониманием сущности государства. Государство определяется им как "общественный союз, наделенный самостоятельной принудительной властью" [30]. Поэтому государство является субъектом с особой волей только в смысле юридической фикции. Государственная власть как сила полностью обуславливается сознанием гражданами своей зависимости от государства. Данная зависимость носит органичный характер и не есть результат принуждения со стороны властвующей воли. Государство есть общественный союз, не имеющий иных источников легитимности кроме сознания подвластных ему граждан. При таком подходе интересы субъектов, составляющих государство ( общественный союз ), не могут быть отделены от него, четко разграничены и признаны противоположными государственным. В работе "Русское государственное право" Коркунов проводит сравнительный анализ общественной и государственной теорий самоуправления. Государственная теория основывается на убеждении в необходимости службы местного общества государственным интересам и целям, которые неотделимы от интересов и целей его самого. Местному самоуправлению передается часть управления государственного. Наделяя местные органы самоуправления дееспособностью, государство не только требует от них уважения чужих прав, но и возлагает на них ответственность за выполнение определенных задач [31]. В общественной теории самоуправления дела местного сообщества и правительства разделены, признаны несовпадающими, хотя и не противоречащими друг другу. В этом случае главное, что требуется от местного самоуправления - это, действительно, уважать чужие права, которые в случае нарушения можно отстоять в судебном порядке. При возложении же государством на органы самоуправления части собственных функций ответственность самоуправления должна осуществляться в иной форме. Предпосылкой для установления самоуправления является выборный порядок замещения должностей. Он предполагает наличие воли местного сообщества при выполнении всех дел, даже возложенных на самоуправление правительственной властью. На местном уровне теоретически существуют самые различные со общества, обладающие имущественной правоспособностью, которая "дает им самостоятельность в отношении к государству, но не устанавливает самоуправления" [32]. Местные общества становятся субъектами самоуправления только в той степени в какой государство возлагает на них осуществление функций государственного управления. До введения самоуправления в середине XIX в. все отрасли общественного хозяйства в пределах местных сообществ контролировались и управлялись государством. Государство признавало эти действия своими функциями, то есть функциями государственными. Передача части их, образованным в 1864 г., земским учреждениям даже с формально-юридической точки зрения не уничтожает их государственного характера, а в содержательном плане их значение для государства начинает непрерывно возрастать. Но Коркунов правильно замечает, что существует местное самоуправление не исключительно для этой цели, а имеет и свои собственные интересы, чем предопределяется установление между государственным управлением и самоуправлением особых юридических отношений. Относительная самостоятельность органов местного самоуправления компенсируется контролем государства за ними, в том числе и за личным составом. Надзор государства однако не означает его прямое распоряжение во всех делах [33]. Идеал самоуправления, к которому надо стремиться, в России, современной Коркунову, еще отсутствует. Его главный недостаток заключается в отсутствии внутреннего единства земского и правительственного начал [34]. Это внутреннее единство должно предопределяться теми же отношениями, которые существуют между государством и личностью. Коркунов не признает за государством собственной, особой, независимой ни от кого воли: "Государство может быть признано личностью, наделенной особой волей, лишь в смысле юридической фикции" [35]. Государственная власть при таком понимании есть не воля, а "сила, вытекающая из 6 сознания гражданами их зависимости от государства" [36]. По мне нию Коркунова в настоящее время наступила "третья эпоха" в развитии государственных учреждений, которая характеризуется сочетанием в управлении элементов профессиональных и представитель 1 ных [37]. Различные общественные институты, в том числе и само управление могут с успехом существовать при различных формах правления. Монархия при этом имеет отдельные преимущества: "Республика представляется более чистым юридическим отношением. В монархии имеют относительно большее значение бытовые факторы. Но, с другой стороны, как бы олицетворение власти в Heft зависимо поставленном монархе, как справедливо указал Штейн, бо лее обеспечивает неподчинение государственной власти исключи тельным интересам господствующих общественных классов" [38]. Данное наблюдение вполне применимо к конкретно-историческим условиям развития местного самоуправления в России в порефор- менный период. В столкновении интересов различных общественных классов в сфере местного самоуправления правительственная власть стремится сохранить собственную позицию, сформировать систему самоуправления, выполняющую важные для всего общества функ ции. Для этого требовалось ограничить эгоистические экономиче- %f ские и политические устремления некоторых, представленных в зем стве, социальных групп. По целому ряду причин этот курс не получил своего логического завершения во всеобъемлющей местной реформе. Некоторые аспекты проблемы роли и места органов самоуправления, их зависимости от государственных учреждений получают интересную интерпретацию, если проанализировать взгляды Коркунова на так называемую "совместность властвования". В практической деятельности исполнительная власть не только использует законы, но и сама устанавливает общие правила, не исключая юридических норм, а законодательные учреждения издают не одни законі ны, а также административные распоряжения, облеченные в форму законодательных актов [39]. Формирующееся в России законодательство по местному самоуправлению включало в себя указы Сената как результаты толкования закона, которые по сути создавали новые юридические нормы. Ничем иным как административным распоряжением являлись многие, утвержденные императором, мнения Государственного совета. Наконец, становится ясно, что органы исполнительной власти, например Министерство внутренних дел, осуществляя возложенные на них функции, подчиняются предписаниям закона, но правоприменение часто требует установления дополнительных условий или разъяснений, также могущих иметь значение юридической нормы. Соображения целесообразности, используемые губернатором, в качестве средства приостановки земских постановлений по Положению 1890 года совсем не противоречат общему характеру деятельности органов исполнительной власти: "... Суд руководится в своей деятельности исключительно началами права, законотворчество и исполнение, напротив, главным образом началом целесообразности" [40]. Взгляды Коркунова оказали определенное влияние на законодательную деятельность правительства в конце XIX - начале XX вв.

В духе государственной теории определял понятие самоуправления профессор Н.Н. Лазаревский: это есть "заведывание государством через государственных должностных лиц делами местного государственного управления" [41]. По сути он продолжил линию научных исследований, намеченную еще Градовским и развитую Корку-новым. Вслед за последним Лазаревский не видел принципиального отличия статуса земских учреждений по Положениям 1864 и 1890 гг. Расширение прав самоуправления в сфере собственной компетенции должно сопровождаться адекватными им мерами административного контроля. Действительно, дальнейшая регламентация деятельности земства по Положению 1890 года не сопровождалось значительным расширением земской компетенции. Но можно ли признать соответствующими компетенцию и надзор по Положению 1864 года История земства в контексте общего развития российского государства и общества рассматривается в труде известного дореволюционного историка А.А. Корнилова "Курс русской истории XIX века" [42]. Корнилов трижды обращается к земской теме: разработка земской реформы 1864 года, деятельность земств в 60-80-е гг. и "контрреформа" 1890 года. Автор сочувственно относится к первоначальному проекту Н.А. Милютина, который, как известно, предусматривал минимальную зависимость земских учреждений от земской власти и подвергает критике планы П.А. Валуева, отстаивавшего при введении земств сословные привилегии дворянства. Впрочем и радикальные, и умеренные варианты предполагаемой земской реформы не устраивали многих представителей правительства от главноуправляющего II отделением императорской канцелярии Корфа до членов Государственного совета. Отношения к земствам правительственных учреждений в первые годы реформы автор "Курса" считает "крайне враждебными" [43]. Понимание сущности самоуправления Корниловым не отличается от взглядов на него других либералов: "... Без самостоятельности всякое самоуправление превращается в фикцию; всякое самоуправление, подчиненное полицейской власти, является в сущности, системой выборных должностных лиц, как бы поставленных населением на службу администрации" [44]. Складывается впечатление, что в подобных рассуждениях слово "самостоятельность" вполне может быть заменено словом "безответственность". Требовать от государства, с великими предосторожностями проводящего реформу местного самоуправления, о котором никто ничего толком не знал и не представлял его текущей деятельности, как и результатов, предоставления местным общественным органам 4 "самостоятельности" невозможно. Все рассуждения о подчинении самоуправления полицейской власти не имеют под собой объективных оснований и, как правило, редко подтверждаются на практике. Нельзя разделять и убеждение в правоте земств, боровшихся с Ми-нистерством народного просвещения за влияние на школы, в том числе и на содержание учебного процесса. Трудно предположить, что даже в современном демократическом государстве - Российской федерации - Министерство образования допустило бы активное вмешательство муниципальных образований в постановку преподавания и программное обеспечение школ. Дальнейшее описание деятельности земств и их взаимоотношений с правительством не лишено объективности, особенно по проблеме земского бюджета, вплоть до подведения итогов работы Кахановской комиссии. Корнилов преувеличивал разногласия между совещанием и расширенным составом комиссии, не приводя конкретных фактов. Диссертант не согласен с оценкой нового земского Положения 1890 года как "совершенного искажения Положения 1864 года" [45]. Новое земское законодательство не изменяет ни статуса, ни круга ведения органов самоуправления. Показательно, что Корнилов не придает большого значения изменениям в системе административного надзора, сосредоточивая ос J новное внимание на избирательной системе, перераспределении ко личества гласных между куриями и подобных вопросах. Отход от первоначального проекта видится исследователю, прежде всего, в исключении из последнего варианта Положения норм, которые превращали земства в общегосударственные установления. При этом подразумевается, что взгляды А.Д. Пазухина, напротив, были полно-стью воплощены в жизнь. Но архивные материалы свидетельствуют об отказе не только о ряда административных крайностей, но и от неумеренных сословных притязаний дворянства. В целом "Курс русской истории" дает общее представление о системе земского само управления, но не может полностью претендовать в этой части на научность и оригинальность трактовок.

В ряде своих работ общие проблемы развития земского самоуправления рассматривает известный либеральный историк А.А. Ки-зеветтер. Его взгляды на историю земства и взаимоотношения органов самоуправления с государственными учреждениями являют типичный образец либерально-радикальной интерпретации событий и фактов. В 1917 г. в условиях отсутствия цензуры Кизеветтер попытался дать целостное представление о развитии местного самоуправления в России с IX до конца XIX вв. Правильно в целом отмечая основные тенденции и вехи развития самоуправления до середины XIX в., автор несколько бегло повествует о земском самоуправлении пореформенной эпохи. В земском Положении 1890 года Кизеветтер усматривает появление только новых "реакционных элементов": "Сильнее был подчеркнут сословный характер земских учреждений, # раньше прикрытый группировкой избирателей по имуществу, а те перь открыто проведенный в новом устройстве избирательных собраний" [46]. От изменений в избирательной системе дворянство как сословие, стремящееся к сохранению своего влияния в местном сообществе, получило, на наш взгляд, только моральное удовлетворе ние. Увеличение числа гласных от дворян пропорционально увели чивало и число земских либералов, представленных по большей части этим сословием. Традиционным является взгляд историка на характер и цели административного надзора со стороны губернатора за земскими учреждениями: "... В соответствии и с реакционным направлением внутренней политики того времени это признание за земством государственного характера выразилось не в наделении земских учреждений известными прерогативами правительственной власти, но в еще большем стеснении земской деятельности бюрократическим надзором и руководительством" [47]. Труды Кизеветтера # представляют несомненный интерес для понимания взглядов российских либералов по земской проблематике, но они почти лишены объективного анализа перемен происходивших с 60-х гг. XIX в. В этом же плане необходимо оценивать работу Г.Е. Львова и Т.И. Полнера "Наше земство", приуроченную к пятидесятилетнему юбилею земской реформы. Авторы преувеличивают реальное значение земских учреждений и недвусмысленно противопоставляют их учреждениям государственным: "Творцы Земства встретили его недружелюбно. Они заключили его в тесные рамки Положения 1864 г., дали ему скудные средства и всячески мешали ему развиваться. Почти всю жизнь пришлось ему бороться за свое существование и тем не менее оно выросло до государственной высоты. Оно переросло закон, создавший его ... " [48]. В данном случае имеется ввиду не только отставание требований закона от реально существующих общественных отношений, а нечто иное: земство, по мысли либералов, перерастает рамки самодержавия и превращается в его антагониста. И еще одна характеристика: "Выборные земские люди не знали мертвящей ограниченности буквы закона. Они работали во имя любви к делу и ответственности перед родиной и отдавали делу всю душу свою" [49]. Впечатляющая патетика фразы имеет и другую сторону -правовой нигилизм. Высокопарные слова о нравственном предназначении земства или торжественная констатация каждого факта противостояния земства и власти являют примеры неправового мышления, отказывающему земству быть частью публично-правовых установлений, неотъемлемым элементом сбалансированной системы общего государственного управления.

Тенденциозной представляется нам оценка земской истории известным исследователем Б.Б. Веселовским: "Вся история земских учреждений - это история борьбы, более или менее решительной, -местной самодеятельности против мертвящего централизма, борьбы ф местных деятелей против бюрократии" [50]. Грандиозное по своим масштабам исследование Веселовского мало чем отличается по своей идейной направленности от либеральной историографии. Так М.П. Драгоманов, живший одно время в европейской эмиграции, по нимал самоуправление вполне традиционно для своего лагеря. Дра гоманов хотел иметь вполне независимое от государства земство, наделенное государственными прерогативами: начала лежащие в основе русского земского движения - "требования неприкосновенности основных прав лиц и местного самоуправления, обеспеченного самоуправлением государственным" [51]. Аналогичный взгляд на зем-ские учреждения высказывает В. Трутовский, характеризующий "национальный" тип российского самоуправления такими отличительными чертами как ограниченная компетенция и сословность представительства. Самоуправление представляется как идеальная в своем совершенстве система: "... Тесно связанный с населением и от ветственныи перед ним орган местного самоуправления исполняет гораздо лучше возложенные на него функции, чем назначенный центральным учреждением орган, чуждый местным потребностям и нуждам, поскольку расширение и углубление деятельности органов местного самоуправления было только вопросом времени" [52]. Тру чі товский полностью связывает "динамику" компетенции органов ме стного самоуправления с борьбой за власть различных общественных групп ( классов ) [53]. Ряд работ по истории земских учреждений принадлежит И.П. Белоконскому. Явная переоценка Белокон-ским земского политического движения, отмечаемая советскими ис ториками [54], симптоматична и полезна для нашего исследования, так как демонстрирует стиль тех, кто в основном и представлял земство в научной и публицистической литературе.

С критикой односторонности либеральных взглядов выступал еще в 80-е гг. XIX в. А.Д. Градовский: "Существенный порок либе рализма, как теории и как практики, можно определить в немногих словах: он рассматривает общество и его учреждения, как совокупность внешних условий, необходимых только для сосуществования отдельных лиц, составляющих это общество" [55]. Практическая деятельность земского либерального движения может быть выражена в связи с этим следующим образом: "Разрушая старый порядок ... он жил гипотезами и формулами ничего не доказывающими" [56].

Большую ценность для исследователей истории земств представляет работа М. Слобожанина "Из истории и опыта земских учреждений в России" [57]. В исследовании несколько пересекающихся друг с другом планов и направлений. Вводная часть посвящена становлению самоуправления в России в различные исторические периоды. Со многими выводами автора следует согласиться. Действительно, в предреформенный период идея земского самоуправления постепенно вытесняется идеей земских повинностей. Менее удачным представляется историко-правовой анализ двух земских Положений. Изменения в составе земских органов и избирательной системе не отделяется в своей отрицательной оценке от учреждения губернских по земским делам присутствий. Детально изучены отдельные направления земской деятельности, среди которых наибольший интерес представляет анализ состояния земских финансов, развития законодательства в этой сфере. Первым из исследователей Слобожанин попытался дать оценку уровню представительства крестьянства в земствах, его влияние на результаты деятельности органов самоуправления. Работа во многих отношениях превосходит детальностью разработки отдельных аспектов земской истории упомянутую выше монографию Веселовского. Отдельные недостатки характерны для труда К.А. Пажитнова [58]. По ряду вопросов автор делает более корректные выводы, чем многие либеральные противники самодержавного режима. В целом объективно рассматривается новое зем ское Положение. Однако спорным является утверждение о правительственном курсе ограничения компетенции земства после 1890 г. В отличие от многих других авторов Пажитнов значительное место уделяет законопроектной деятельности правительства по вопросам местного управления и самоуправления. Ряд интересных фактов и наблюдений, относящихся к проблеме развития самоуправления, можно найти в разделе о городском самоуправлении.

Интересная работа по истории земства, несмотря на небольшой объем, принадлежит Г.А. Джаншиеву [59]. Автор понимает сложности становления местного самоуправления в России: "История Положения о земских учреждениях 1 января 1864 г. может служить наглядным доказательством тому, как иной раз реформа, задуманная при единодушном сочувствии общества, ведет к быстрому разочарованию и к продолжительным крупным недоразумениям, благодаря отсутствию национального плана у руководителя реформы и стремлению его сочетать противоположные принципы, совместить исключающие друг друга системы и тенденции" [60]. Объективность оценки сочетается с убеждением автора в большом значении "руководителя реформы", т.е. законодателя проектирующего будущий и желаемый правопорядок. Проект Валуевской комиссии, претерпевший в последствии ряд изменений, представляется "паллиативной попыткою сочетания противоположных начал самоуправления и бюрократического всевластия" [61]. Такой характер проекта, на наш взгляд, связан с поверхностным восприятием сущности "местного хозяйства", которое по мере дальнейшего развития все более приобретает социально-культурное значение, и убежденностью в непременном росте политического значения земства. Значение, которое предопределялось господством в земстве дворянского сословия с его выраженными олигархическими устремлениями. Делая правильную общую оценку реформы, Джаншиев далее сосредоточивается в основ ном на критике личности П.А. Валуева, не проводя глубокого анализа отдельных норм земского законодательства.

Особое место в историографии проблемы занимает работа В.В. Леонтовича "История либерализма в России" [62]. В предисловии к первому русскому изданию книги А.И. Солженицын пишет: "... Строго-выдержанная формально-правовая линия зрения иногда сужает автора и его истолкование русской истории, где не все может быть уложено в такое русло ...Автор нигде не упоминает и как будто даже не предполагает, что правовой метод при изучении исторического процесса - не вседостаточен и дает не высшие точки обзора" [63]. Но дело обстоит с точностью до наоборот. Именно правовой метод позволил Леонтовичу выйти за рамки традиционного истори-ко-политического взгляда на либерализм и ряд других проблем, включая проблему местного самоуправления. Оценивая земскую реформу, автор пишет: "... В основу начавших свою деятельность в 1864 году органов земского самоуправления легла не идея децентрализации государственного суверенитета или, иными словами, разделения власти, а концепция, которая резко противополагает общество государству. Из этой концепции вытекало заключение, что вмешательство государства в общественную сферу представляет собой весьма нездоровое явление" [64]. В 1890 г. Россия, напротив, встала на путь реализации государственной теории самоуправления, так как отпало определение органов самоуправления как экономических учреждений. Но самый важный вывод автора "Истории либерализма", полностью совпадающий с позицией диссертанта, состоит в следующем: "Реформа девяностых годов ... не изменила дух земства, в нем и дальше сохранялись либеральные прогрессивные тенденции. Это объясняется тем, что в рядах земства либеральные течения всегда представлены были дворянами, а поскольку новый закон увеличил как раз участие дворянства в земстве, он никак не мог ... заглушить преобладание среди земства либеральных тенденций" [65]. Данный вывод сочетается с положительным отношением Леонтовича к губернским присутствиям и, вообще, к усилению государственного характера земских учреждений. Очень скептически относится он и к "реакции" 80-90-х гг., так как не видит какой-либо организованной группы с завершенной и четкой программой, способной уничтожить все результаты реформ 60-70-х гг. Несмотря на восприятие земства как зародыша конституционного строя ( об этом Леонтович говорит неоднократно ), наиболее важной для судеб России ему представляется либеральная правительственная программа П.А. Столыпина. Программа изложенная им 6 марта 1907 г. в Государственной думе определяется как "одно из самых решительных наступлений либерализма во всей русской истории" [66]. Земские и правительственные учреждения ставились в более определенную связь, создание волостных земств и изменения в избирательных законах потенциально подрывали позиции либералов в земствах. Главная цель Столыпина заключалась в формировании местного самоуправления лояльного правительству, а цель либеральной оппозиции, между тем, была прямо противоположной. Правительственный проект не отводил никакой роли политическому значению земств. Леонтович подтверждает это: "... Эволюция настроений земской среды проявилась при земских выборах в 1906 и 1907 гг. Многие депутаты земских собраний и члены земских учреждений не были переизбраны, а на их место избраны были консервативные элементы. После этих выборов совершенно ясно вырисовалась пропасть между настроением земства и настроением радикальной/оппозиционной общественности, которая имела полный перевес в обеих первых Государственных думах" [67]. Автор разделяет, таким образом, либерализм и так называемый "радикализм". Главная заслуга Леонтовича состоит в историко правовом анализе явления российского либерализма, что дает ключ к пониманию ряда исследовательских проблем.

Марксистская историография крайне критически относилась к земствам как институту самоуправления и к правительственной политике в этой области. Необъективные оценки истории земства дали первые российские историки-марксисты М.Н. Покровский и С.Я. Цейтлин [68]. После революции земству не уделяется в историогра-фии большого внимания. Факты земской истории использовались в качестве дополнительной иллюстрации в описании дореволюционных порядков. Примером такого рода может служить работа А. Ше-фера "Органы "самоуправления" царской России" [69]. Преувеличение "ограничений", "урезываний" самостоятельности земских учреждений, самодурства правительственной власти дополняется приведением в основном отрицательных примеров из деятельности земского и городского самоуправления.

Достаточно полный и объективный обзор трудов как научного, так и публицистического характера был сделан одним из первых в советское время серьезных исследователей земской истории В.В. Гармизой [70]. Большое научное значение имела монография Гарми-зы, в которой в научный оборот были включены архивные материалы [71]. Помимо детального изложения хода работ по составлению проекта земской реформы уделяется внимание теоретическим вопросам становления самоуправления. В общих чертах излагаются две основные теории самоуправления: общественная и государственная; дается краткая характеристика некоторых работ В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, А.А. Головачева, А.Д. Градовского, М.И. Свешникова. Эта характеристика не имеет однако значения при оценке тех или иных вариантов земских проектов. Все они, по мнению историка, в той или иной степени выгодны правительству. Земская реформа оценивается как уступка правительства, направленная на укрепление самодержавия [72]. Гармиза в связи с этим подвергает критике методологию буржуазной историографии, сводя ее к выяснению разногласий на почве столкновения государственной и общественной теорий самоуправления: "Бессмысленно прикладывать общественную или государственную теорию к тому или другому проекту. Не вопрос о том, к какой теории следует отнести тот или другой проект земской реформы, должен интересовать историка, а вопрос о том, интересы какого класса или прослойки класса выражал данный проект" [73]. С этим подходом можно соглашаться и не соглашаться. С одной стороны, на многочисленных фактах нетрудно убедиться в том, что борьба и дискуссии вокруг необходимости переустройства земства в последней четверти XIX в. действительно вызваны столкновением интересов различных дворянских группировок. С другой, с течением времени все более определенной становилась позиция правительства, которое стремилось более эффективно контролировать систему местного самоуправления и взаимодействовать с ним вопреки устремлениям консервативно-олигархических и либерально-дворянских группировок ( правительство Столыпина ). Монография Гармизы не охватывает всего периода деятельности земства, но по нашему убеждению и при подготовке земской реформы нельзя полностью игнорировать особые интересы и цели правительства - публичного юридического лица. То, что "теории не принимались в соображение как отправное начало той или иной схемы самоуправления", обуславливалось отсутствием собственно практики работы земских учреждений. Для этого понадобилось 10-15 лет. Впрочем, сам автор это вполне понимает: "... Комиссия с самого начла отказалась положить в его основу какую-либо систему самоуправления, принятую в государствах Западной Европы, хотя сами системы изучались ею весьма тщательно" [74]. Ограниченность авторской позиции вполне объяснима, но вместе с тем в работе отмечается важный факт раскола дворянского общества на консервативно-олигархическое и либерально-буржуазное течения. Первое из них выступало за сохранение дворянских привилегий, второе - за всесословное земство с большой самостоятельностью [75]. Совершенно справедливо автор пишет: "Дворяне, лишившись в результате отмены крепостного права вотчинной власти над крестьянством, стремились получить компенсацию расширением своей власти в местном управлении" [76]. Можно полностью согласиться с утверждением, что в действиях правительства дворянство зачастую видело покушение на свои сословные права. Выявленная тенденция получила дальнейшее развитие в последующие десятилетия. Гармиза признает земства учреждениями конституционными по своему политическому характеру, выражая точку зрения политической теории самоуправления. Именно такой подход становится затем доминирующим в работах советских исследователей. "Конституционализм" земской реформы нельзя рассматривать в отрыве от олигархических устремлений значительной части дворянства, часто представляющего различные политические течения: "Самоуправление мыслилось в виде системы выборных, всесословных учреждений, охватывающих не только хозяйственные дела местности, но и всю местную администрацию как правительственную, так и земскую" [77]. Ввиду сказанного проекты земского переустройства последующих лет отнюдь не выглядят результатом "правительственной реакции". Недостатком работы является игнорирование значения продуманной, разработанной в деталях нормативно-правовой базы. Гармиза считал, что никакая комиссия не могла разграничить полномочия земства и государства: "Ее можно было разграничить, предоставив органам местного самоуправления участвовать во всех делах касающихся местности, независимо от того, затрагивают или не затрагивают эти дела государственные интересы" [78]. Такой подход к вопросу о разграничении I компетенции государственных и общественных учреждений создает предпосылки для полного произвола в деятельности органов самоуправления. Нельзя согласиться также с определением статуса земства как "помещичьих по своему составу местных государственных органов" [79]. Бесспорное достоинство труда Гармизы состоит в привлечении фактического материала, который можно анализировать с других методологических позиций, по-новому осмысливая процесс разработки земской реформы 1864 года.

В 60-70-ее гг.XX в. в историографии вопросы социального состава земских учреждений и о классовых влияниях в земстве посте-пенно приобретают первостепенное значение, подгоняются под заданную идеологическую схему: "Однако "диких" помещиков земская деятельность не прельщала. Они предпочитали идти в бюрократию, а земство стало оплотом капиталистического помещика" [80]. Вести дискуссию по содержанию приведенной цитаты смысла нет. Подоб ные подходы не оставляли места не только другим точкам зрения, но и исследованиям иной принципиальной направленности.

До сих пор не получило достаточного освещения развитие земского самоуправления в период столыпинских реформ. Обзорный характер имеет работа П.Н. Зырянова "Петр Столыпин: политиче ский портрет" [81]. Основное внимание автор уделяет биографии реформатора и его аграрным проектам. Обращение к планам местных реформ является фрагментарным, хотя Зырянов признает их большую важность [82]. Противоречивость политики Столыпина, превратившись в основную нить повествования, не позволила соз-дать цельное представление о законодательной политике правительства в 1906 - 1911 гг. в сфере местного самоуправления. В целом указанная работа продолжает традицию либеральной историографии, отрицавшей возможность совершенствования системы государственного управления в рамках существующего самодержавного режима.

ф Серьезного внимания заслуживает работа Л.Г. Захаровой о зем ском Положении 1890 года [83]. Правда, работа не лишена противоречий. Автор сначала делает вывод о "бюрократизации" земских учреждений, а затем утверждает, что непосредственным поводом зем _ ской контрреформы стал процесс вытеснения дворянства из земства и это определило характер законодательных работ [84]. В более поздних работах Захарова по-прежнему продолжает считать, что "уязвимость новых, созданных реформами институтов заключалась не в их составе, а в ограниченности их самостоятельности, в том, что эти новые, всесословные, выборные институты вводились в ста-рую государственную систему самодержавной монархии" [85]. Выделение данного аспекта еще раз свидетельствует о важности проблемы роли правительства в проведении реформаторского курса.

Проблемы исторической преемственности в развитии самоуправления в России затронуты в монографии И.И. Овчинникова "Местное самоуправления в системе народовластия" [86]. Автор замечает, что широкое толкование самостоятельности органов местного самоуправления порождает много вопросов, на которые сложно ответить: "... До сих пор отсутствует достаточная ясность самой природы самоуправления. Конституционная норма ... статьи феде ц рального закона "Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации" свидетельствует о стремлении отделить органы местного самоуправления от органов государства, показать их общественную природу. Однако такое решение носит скорее политический характер и очень трудно переводимо на язык т конкретных исторических формул" [87]. В работе сделан важный вывод о господстве среди русских дореволюционных авторов политической теории самоуправления, но трудно согласиться с тем, что она "естественно вытекала из полувековой неравной борьбы между российской бюрократией и земством" [88]. Априори Овчинников рассматривает деятельность земства как сугубо положительное по своему содержанию, чего нельзя сказать о правительстве: "Их история ( земств - В.В.К. ) чрезвычайно богата различными распоряжениями, циркулярами, принятыми властями в связи с теми или иными действиями земств. Все эти акты преследовали цель стеснить их самостоятельность, усилить зависимость от административных органов" [89]. Не получает освещения проблема административного надзора за деятельностью земских учреждений. Автор ограничился только традиционным для земской историографии замечанием о жестком контроле за земствами со стороны правительственных учреждений. Недостаточно аргументированным представляется вывод о сведении на нет практически всех "прогрессивных нововведений" в период "контрреформ" [90].

Монографии и другие научные публикации, появившиеся в последнее десятилетие XX в., сохраняют в своем большинстве традиционные подходы к оценке многих сторон земского самоуправления. Историк А. Левандовский считает, что вскоре после введения земских учреждений "власть принялась подгонять новые органы под старый строй". Уездная, губернская, высшая бюрократия - все они тормозили деятельность земств: "... Как из дырявого мешка, на головы земцев сыпались из центра предостережения и выговоры за "превышение власти", за "вмешательство" в дела, принадлежащие "кругу действия правительства". Иной раз "дерзость" земств вызывала и более серьезные меры - приостановку деятельности земских органов, наказание гласных и т.д." [91]. Естественно, что окончательно земство было "добито" контрреформами 1889 - 1890 гг. Все это можно отнести к издержкам научно-популярного жанра, но нельзя преуменьшить степень воздействия такой, неадекватной исторической действительности, информации на формирование современных представлений о земском самоуправлении.

Важными с точки зрения нетрадиционного восприятия земско-либерального движения, которое оказывало огромное влияние на политику правительства в сфере местного самоуправления, являются работы историка Н.Н. Яковлева [92]. Яковлев аргументированно критикует деятельность Земгора и связанных с ним либеральных кругов. С начала первой мировой войны по осень 1916 г. Земгор собрал 12 млн. рублей на санитарное и бытовое обслуживание армии, а 560 млн. рублей ассигновало государственное казначейство [93]. Земский и городской союзы рассматриваются как силы ведущие целенаправленную деятельность по дискредитации самодержавия и его свержению. Это вытекает из всей земско-либеральной традиции, достигая своего апогея в годы первой мировой войны. Борьба против "бюрократического стеснения" земств со временем, подчиняясь безжалостной логике, превращается в борьбу против всего существующего государственного устройства. Превращение земств в инструмент политической борьбы правительство пыталось не допустить на протяжении всей земской истории, но его главная ошибка состояла в недостаточности законотворческой работы по совершенствованию системы самоуправления.

Во многих современных работах по-прежнему признается только одна теория местного самоуправления - политическая, иначе трудно понять смысловую нагрузку следующего заключения: "Немаловажная роль в стремлении правительства сохранить контроль над земским самоуправлением отводилась бюрократической опеке над земствами" [94]. Возникает вопрос: почему органы самоуправления, в данном случае - земские, вообще должны находиться вне какого-либо правительственного надзора и контроля Ответ может быть только один: потому что они ( земства ) лишь по форме органы самоуправления, по сути же своей - элементы нового, нарождающегося государственного устройства. При такой постановке проблемы все ф рассуждения и размышления о месте и роли местного самоуправле ния в государстве и обществе утрачивают ценностный смысл, а логика политической борьбы способна любые действия правительства представлять в определенном свете. Автор приведенной выше цита-ты, известный российский историк В.А. Герасименко, собрал и обработал немалое количество фактического материала, особенно по последнему периоду существования земств, значительно обогатил наши представления о земстве в 1917 - 1918 гг., но изначальная убежденность в абсолютной неправильности правительственной политики в отношении самоуправления не позволила ему выйти за преде-лы намеченные предшествующим историографическим периодом. В коллективной монографии "Государственное управление и самоуправление в России: Очерки истории", вышедшей в 1995 г. в Российской академии государственной службы, мы находим привычное заключение, что "... даже в условиях постоянных придирок властей и строгой регламентации земства показали себя весьма жизнеспо собной управленческой системой" [95]. Подтвердить сказанное достаточно трудно. Гораздо больший интерес представляет развитие законодательства по земскому самоуправлению, настроения правительства и различных политических группировок в отношении пер Ф спектив развития местного самоуправления в России, деятельность властей по совершенствованию его системы. В работах же Герасименко в таком контексте проблемы не рассматриваются.

Земской реформе 1864 года и земской контрреформе 1890 года посвящена одна из глав недавно вышедшего учебного пособия "Местное самоуправление в России ( XII - XX вв. ) В.В. Еремяна и М.В.

Федорова [96]. Подробное описание отдельных институтов и норм земского законодательства сочетается с односторонней оценкой их изменений по Положению 1890 года. Особенно противоречиво излагается вопрос о контроле правительственной власти за земскими по-Щ становлениями. Некоторые выводы авторов не просто спорны, а публицистичны, не связаны с историко-правовой постановкой проблемы: "Подводя общий итог, можно констатировать, что деспотический инстинкт, выработанный многовековой рутиной самодержавного правления, проявил себя и во внутренней противоречивости большинства либеральных реформ 60-70-х годов XIX в." [97]. Практически не уделяется внимание важным законопроектам по местному самоуправлению начала XX в.

Современные исследователи придерживаются в основном политической теории самоуправления, вероятно, в силу того, что в центре их работ находится деятельность земской либеральной оппозиции, политическая роль земств в событиях конца XIX - начала XX вв. Так в монографии Н.Г. Королевой [98] автор в духе упомянутой теории предлагает рассматривать всю историю земских учреждений: "Земство в России должно было выполнить роль школы самоуправления для широких народных масс, создав предпосылки и основу для представительной, национально-приемлемой формы правления, без шаблонного заимствования внешних атрибутов западноевропейского парламентаризма" [99]. Но "... самодержавно-бюрократические институты сделали все для того, чтобы воспрепятствовать демократизации земства и приобщению к его деятельности широких народных масс" [100]. Если в процитированных отрывках речь идет об объективной исторической роли органов самоуправления, с ними можно согласиться; но у разработчиков и проводников земской реформы 1864 года задачи создать некую новую "национально приемлемую форму правления" не было, о чем свидетельствует П.А. Валуев: "Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от нее получает свои права и полномочия" [101]. Спорным представляется вывод Королевой о причинах земской оппозиционности, возникшей из-за объективной несовместимо сти природы самодержавия и идеи самоуправления. В подтвержде ние этой мысли делаются ссылки на видных русских правоведов, в том числе на В.П. Безобразова и А.Д. Градовского [102]. Работа не посвящена специально проблемам теории самоуправления или взаи модействия земства с государственными учреждениями, но во вве дении предпринимается попытка дать оценку земству в целом и некоторым вехам его истории.. Наиболее отрицательную реакцию исследователя вызывает Положение 1890 года, хотя при этом допускаются фактические ошибки и тенденциозные трактовки. Неправильны данные по избирательным цензам, а создание присутствия по земским делам объясняется следующим образом: "Губернатор стал полновластным хозяином земств. Он осуществлял надзор не только за "законностью", но и за "целесообразностью" действий земства и управ. Для этой цели учреждалось губернское по земским и городским делам присутствие" [103].

В современной историографии по земской тематике выделяются работы Л.Е. Лаптевой [104]. Рассматривая становление институтов земского самоуправления, автор уделяет большое внимание теоретическим представлениям о местном самоуправлении и его законодательной базе, намечает несколько перспективных исследовательских ф проблем. Одна из них заключается в изучении механизма админист ративного контроля за деятельностью земских учреждений. Однако обратим внимание на некоторые другие труды. Лаптева затрагивает очень важные и сложные аспекты проблемы развития самоуправления в России. Основное отличие российской модели самоуправления от западной определяется при выяснении целей деятельности. В западной модели - это поддержание "автономии индивида", в российской ( восточной ) - поддержание "системы". Дискуссия на данную тему носит слишком абстрактно-теоретический характер, гораздо полезнее установить более конкретные критерии отличия и автор их находит: Российской традиции свойственно существенное преобладание институтов самоуправления, созданных государством на основе закона-приказа, над теми, что порождаются самим обществом" [105]. Именно такое понимание предназначения местного самоуправления наиболее соответствует общей направленности нашего исследования. "Государственный" вариант развития самоуправления в России представляется наиболее приемлемым и эффективным. Анализ теоретических и конкретно-исторических проблем помогает автору сделать свой прогноз перспектив самоуправления в современной России: "... На практике отсутствуют институты, которые могли бы стать опорой будущего самоуправления. Кроме того, в обществе преобладает скептическое отношение к возможностям самоуправления, забыты общинные традиции, что вряд ли допускает в ближайшем будущем формирование институтов самоуправления "снизу" [106]. Это утверждение в историческом контексте развития самоуправления имеет спорный характер. Ведь ни губная реформа Ивана Грозного, ни земская реформа Александра II не имели в качестве предпосылки сформировавшиеся "опорные" институты, а общинные традиции имеют к ним весьма отдаленное отношение. Некоторые теоретические аспекты истории развития земских учреждений Лаптева рассматривает в работе "Региональное и местное управление в России ( вторая половина XIX века ) " [107]. Автор, в частности, говорит о значении земской и других реформ 60-70-х гг. для формирования в России гражданского общества, проблемах дальнейшего развития земского самоуправления в России. Несовершенство земского устройства по проведении реформы 1864 года было не просто следствием ошибок бюрократии, которая, как известно, изучая западный опыт, мало использовала его при разработке проекта Положения. Именно в этом контексте надо отметить следующее утверждение ученого: "... Заимствование чужих внешних форм органи зации жизни общества, в том числе и государственно-правовых западного типа, еще не является залогом успеха. Необходимо, чтобы внутренние процессы данного общества хоть как то соответствовали заимствованным формам" [108]. Анализируя различные подходы к проблеме самоуправления, Лаптева справедливо считает, что "только с позиции теории отчуждения можно противопоставлять государственное управление общественному самоуправлению, поскольку речь, в сущности, идет о явлениях однородных" [109]. Но в работе есть некоторые дискуссионные выводы. Это относится к сравнительной характеристике Положения 1864 года и статьи 12 Конституции Российской Федерации 1993 года: "Удачно была найдена теоретическая конструкция земской реформы 1864 г.: взятая на вооружение общественная теория самоуправления вполне соответствовала общественному сознанию, тяготеющему к анархизму. Этот опыт удачно использован в наше время: ст. 12 Конституции РФ 1993 г. исходит из негосударственной природы органов местного самоуправления. При всей теоретической и практической спорности утверждения, что власть на местах может быть "негосударственной", данная конструкция хороша тем, что позволяет преодолеть бюрократическое отчуждение и привлечь активную часть общества в якобы отделенные от государства учреждения" [ПО]. Возникает вопрос: почему при тяготении общественного сознания к анархизму уже в 70-е гг. приоритетной становится государственная теория самоуправления И не является в этом случае земский "анархизм" достаточной причиной для правительственного вмешательства в дела земств Не существует и никакой ситуации преодоления "барьера отчуждения" между населением и органами самоуправления в современной России. Население, в этом нет никакого сомнения, воспринимает "негосударственные" органы самоуправления вполне традиционно, как орган публичной государственной власти. Недостаточно обоснованным представляется сравнение отдельных принципов организации земств и органов Советского государства. Сделаем еще несколько замечаний. Несколько неточным является описание механизма взаимоотношений земских и государственных органов в плане урегулирования возникающих конфликтов: "даже споры органов самоуправления с правительственными учреждениями разрешались в общем порядке через суд" [111]; "однако в Положениях 1864 и 1890 гг. содержались и гарантии значительной самостоятельности земств: независимый бюджет и порядок защиты их прав в системе общих судов" [112]. Споры между земствами и губернскими органами возникали в основном по причине приостановки или отмены земских постановлений. И в 1864, и в 1890 гг. земские собрания не имели возможности отстаивать свои права в судах общей компетенции. Это была прерогатива губернатора, министра внутренних дел и Правительствующего сената, в составе которого земскими делами занимался Первый департамент, но не департаменты судебные. Иски в общие суды на земства могли подавать частные лица и общества, в отношении которых органы самоуправления также могли возбуждать судебные разбирательства. Единственным случаем решения спора земства с государственными органами через суд было рассмотрение в нем дел по обвинению председателей и членов земских управ в уголовных преступлениях. Урегулирование конфликтов в судебном порядке предусматривалось в правительственных проектах только при Столыпине, так и не став действующей нормой. В связи с этим нельзя разделять процедуры разбирательств земских и городских дел по своему характеру до 1890 г. ( то есть до появления губернских по земским делам присутствий ). Обращаясь к городской реформе 1870 г., автор замечает: "Процедура губернаторского протеста на постановления городского самоуправления ( в отличие от земских ) стала носить чисто административный характер" [113]. Согласимся, что процедура принесения протеста губернатора, в самом деле, акт административный и процедура, следовательно, имеет такой же характер. Но разве приостановка земского постановления губернатором по Положению 1864 года с последующей возможной его передачей министру внутренних дел не является элементом административной процедуры Замечания относятся в основном к некоторым концептуальным подходам автора и вопросам административного надзора за деятельностью органов местного самоуправления, что только указывает на многогранность и сложность земской проблематики. В целом данная монография развивает и усиливает отдельные положения предшествующей работы Лаптевой, встраивая проблему изучения земского самоуправления в исследование более широкого характера - местного управления в дореволюционной России.

История земских учреждений в Вятской губернии, материалы по которой в значительном объеме используются в диссертации, до сих пор не получила должного освещения. В дореволюционный период можно отметить ряд работ описательного характера о практической деятельности земства, вышедших из под пера местных земских деятелей [114]. Различные фактические и статистические сведения можно найти также в юбилейных сборниках [115]. Экономические мероприятия в сельском хозяйстве описаны В. Бажаевым [116], несколько десятков страниц посвящено истории вятских земств в работе Б.Б. Веселовского [117]. Все авторы отмечают неплохую постановку земского дела в губернии. Веселовский, в частности, высоко оценивает работу по развитию народного просвещения. В советский период к истории вятского земства обращаются вновь только в 60-70-е гг. Среди нескольких публикаций надо выделить две работы И.И. Стефановой, кандидатская диссертация которой "Вятское земство в пореформенный период" посвящена этой тематике. В данных исследованиях история развития земских учреждений в Вятской гу бернии излагается в полном соответствии с существовавшими в то время представлениями и историографическими традициями. Основное внимание уделяется анализу социального состава земских собраний и земских управ, при чем полученные результаты, как будет показано далее, не дают никаких оснований для сформулированных в итоге выводов. Земская контрреформа, по мнению Стефановой, лишила крестьян права быть избранными, хотя крестьян все же выбирали, а количество крестьянских гласных в Вятской губернии по Положению 1890 года превышало совокупное количество всех других. Описание практической деятельности земств завершается в диссертации проблематичным выводом: "Замедленное развитие капитализма было тем основанием, на котором в Вятской губернии базировался земский либерализм". Вопросы административного надзора в работах не рассматриваются, в качестве примера административного вмешательства губернатора в земские дела приводится случай с неутверждением выборов А.А. Красовского в гласные, так как тот был привлечен к суду по политическим делам [118]. Действия губернатора, отметим, не нарушали закона и даже были вполне оправданы с позиции целесообразности. Более не один исследователь всерьез данной темой не занимался, несмотря на появление в 1997 г. юбилейного сборника по истории Вятского земства [119]. Приведение бесчисленного количества фактов, демонстрирующих различные стороны земской работы, не сопровождается их глубоким анализом и интересными выводами. В одной из публикаций "Основы и пределы самоуправления Вятского земства", напоминающей по названию известную работу М.И. Свешникова, делается попытка осмысления общих вопросов развития земства. В отношении второй земской реформы это делается не очень удачно: "Но главные ограничения основы земского самоуправления были введены по Положению 12 июня 1890 г. С этого времени каждый шаг земств, будь то выборы гласных, источники финансирования, способы рассмотрения вопросов местной жизни, обмен информацией между ними строго контролировался и довольно часто пресекался" [120]. К сожалению приходится признать, что ни одно из процитированных утверждений не соответствует законодательной действительности, а последнее - не подкрепляется никакими фактами. В 1996 г. в работе "Земское самоуправление" [121] диссертант посвятил одну из глав вятскому земству, но основное внимание уделил земской деятельности по народному просвещению, здравоохранению, экономической помощи местному населению. Достоинством работы можно считать новую интерпретацию статистических сведений по составу земских собраний и земских управ в губернии. В предлагаемой диссертации раскрываются отдельные аспекты истории вятских земств в связи с более обширными проблемами административного контроля и регулирования деятельности органов местного самоуправления.

Повышенное внимание к историографии вызвано тем, что в результате ее анализа вполне выясняются основные направления исследования, обозначаются идеи и принципы, заложенные в его основу. Ввиду сказанного выше можно заключить: история земства как проблема историографическая существует в двух вариантах, истори-ко-политическом и историко-правовом. Историко-политическое изучение проблемы сводит ее к выявлению и анализу фактов столкновения земских учреждений с правительственными, придавая им во всех случаях политическую интерпретацию. Такой исследовательский подход имеет определенную познавательную ценность в освещении истории политических движений, но абсолютно непродуктивен для изучения земского самоуправления как государственно-правового института. Восприятие земских учреждений под углом зрения политической борьбы оппозиции с самодержавием обедняет наши представления о российском государстве, системе дореволюционного го сударственного управления и не дает ничего конструктивного для современной законодательной деятельности в сфере местного самоуправления. Напротив, историко-правовое исследование, увязывая характер и отдельные нормы действующего законодательства с социально-политическими причинами, не абсолютизирует их, уделяя большое внимание регулятивной деятельности государства, его законопроектной деятельности с целью оптимизации системы самоуправления. Первостепенное значение в этом случае приобретают правовые факты, анализируемые с точки зрения их соответствия или несоответствия интересам местного сообщества, являющегося субъектом самоуправления, и государства, в системе управления которого земство также является субъектом, имеющим определенную компетенцию, и объектом с позиции правительственного административного контроля за его деятельностью. Основная задача современной историографии, таким образом, состоит в преодолении взгляда, низводящего земства до роли элемента политических движений конца XIX - начала XX вв.; во включении в научный оборот новых юридических источников, а также в новой интерпретации источников уже известных. Только новые подходы дадут реальную возможность использовать результаты научных исследований в современной законотворческой практике.

Положения выносимые на защиту. В связи с означенной выше проблематикой исследования, его основными задачами и степенью актуальности на защиту выносятся следующие положения:

1.Государственная и общественная теории самоуправления изначально не являлись для правительства строго определяющими при подготовке земского законодательства, но его развитие во времени выявляет возрастающее влияние первой из них. Это относится к оценке отдельных норм закона и к общей направленности правительственных проектов в конце XIX - начале XX вв.

2. Статус земских учреждений претерпевает постепенные изменения, наметившиеся в Положении 1890 г. и усиленные в позднейших законопроектах. Дополнительным подтверждением является толкование закона по ряду дел Правительствующим сенатом.

3. Земское Положение 1890 г. не являлось "контрреформой" в традиционном понимании, отражает процесс совершенствования законодательства, в том числе института административной юстиции, знаменуя наступление нового периода развития местного самоуправления.

4. В связи с деятельностью земских учреждений происходит становление системы административной юстиции, достигшей определенной степени совершенства. Механизм административного надзора и урегулирования административных конфликтов в дореволюционном земском законодательстве складывался под влиянием практики, а не являлся результатом заимствования.

5. Социальные факторы оказывали на развитие законодательства опосредованное влияние. Интересы дворянской корпорации все менее рассматривались правительством как определяющие при решении вопросов государственного строительства. Это становится заметным уже при подготовке второго земского Положения и особенно при правительстве П.А. Столыпина. Таким образом, политические институты приобретают определенную самостоятельность по отношению к социальной среде, инициируя и направляя ход государственных реформ.

6. Правовые представления о природе самоуправления, сложившиеся в период действия земских учреждения, и многие юридические нормы земского законодательства вполне применимы в настоящее время при подготовке и проведении местных реформ.

Практическая значимость исследования. Материал диссертации может быть использован в современной законотворческой рабо те в сфере местного самоуправления, а также в учебных курсах по истории государства и права; истории государственного управления России.

Апробация результатов исследования. Сделанные в диссертации выводы были изложены на международной ( г. Москва ) и всероссийской ( г. Киров ) научных конференциях, а также на всероссийском научно- методологическом семинаре по проблемам истории государства и права ( г. Екатеринбург ). Содержание работы отражено в опубликованных по теме исследования монографии, учебных пособиях, научном очерке, ряде статей.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав и заключения, а также библиографии и примечаний. 

Разработка проекта земской реформы 1864 года

Существовавшая в первой половине XIX в. система земских повинностей и без проведения крестьянской реформы перестала удовлетворять и местным, и государственным потребностям. По итогам особого расследования, проведенного правительством было констатировано, что "составление смет по денежным земским повинностям находится в самом невыгодном и беспорядочном положении, зависит от произвола отдельных ведомств, не соответствует действительным надобностям" [1]. Жизнь требовала коренной реформы системы местного самоуправления. Правительство, приступая к реформам, вольно или невольно обращалось к бытовавшим в середине XIX в. теориям местного самоуправления, общеизвестным как государственная и общественная теории самоуправления.

Попытки рассмотреть земское Положение 1864 г. в контексте сравнительного анализа этих теорий характерны для ряда исследований. А.А. Кизеветтер, анализируя земское Положение 1864 года и сопоставляя общественную и государственную теорию самоуправления, приходит к выводу, что основные положения общественной теории совпадали с притязаниями представителей "старого порядка", который отождествлялся с высшей правительственной бюрократией. Кизеветтер считал избранную модель самоуправления неудачной: "... Если конструировать по такой теории земские учреждения, то они никогда не будут в состоянии получить авторитета, равного авторитету государственной власти, потому что земские учреждения будут рассматриваться только как органы частных союзов [2]. Констатация факта претворения в жизнь через Положение 1864 г. положений общественной теории самоуправления важна, но Кизеветтер не расставляет всех точек над і. Один из недостатков, по его убеждению, заключается в подчинении земств "воздействию коронной администрации" [3], но государственная теория самоуправления отнюдь не отрицает необходимости административного контроля и даже усиливает его. Рассуждения о компетенции земских учреждений вообще отличаются абсолютным алогизмом: "Неопределенность и неясность этих статей объясняется тем, что если бы составители положения рассматривали земские учреждения, как правительственные, то вполне возможно было бы определить и компетенцию земских учреждений. Но составители положения о земских учреждениях стали на точку зрения общественной теории самоуправления, которая, как мы уже видели, смотрит на земские учреждения как на органы частных союзов и поэтому составителям положения предстояло решить важный вопрос, какую компетенцию предоставить земским учреждениям" [4]. В обоих случаях решение вопроса о пределах компетенции зависело от законодателя, от высшей бюрократии и могло быть одинаково неудовлетворительно. Общий характер замечаний Кизеветтера по поводу общественной теории применительно к земскому законодательству вполне обоснован и справедлив. Другое дело, что из них делаются весьма спорные выводы. Общественный характер теории самоуправления, положенной в основу земского законодательства 1864 года, отмечал гораздо позже, в год пятидесятилетнего юбилея земской реформы, Н.Н. Авинов: "... Общественная теория самоуправления отразилась в "Положении" в гораздо большей степени, чем теория государственная. Общественная теория с ее высоким взглядом на значение права и общества дала составителям первого земского положения возможность создать для земских учреждений весьма независимое положение среди правительственной администрации в области их распорядительной функции" [5]. С такими подходами в целом можно согласиться.

В связи с отменой крепостного права различные группировки дворянства выражали заинтересованность в своем участии в земских учреждениях, надеясь при любых условиях доминировать в них: "Как бы тесно и уравнительно ни было это соединение, за нами надолго еще останется определенный перевес, который мы приобретаем положением своим, преимуществом умственного и нравственного образования и большей или меньшей привычкой к общественным делам" [6]. Столкновение интересов правительства и дворянства можно увидеть уже в 1858 г., когда привилегированное сословие крайне отрицательно восприняло проект Министерства внутренних дел по реорганизации уездного управления, предполагавший полное подчинение дворянских обществ бюрократической власти в лице назначаемого уездного начальника. В результате работы по местной реформе разделяются на два направления: по проектам административно-полицейской и земско-хозяйственной реформ. Позиции дворянских группировок по вопросу о местном самоуправлении, хотя во многом и расходились, были едины в признании за дворянской корпорацией права "преимущественного голоса" [7]. Дворянские общества различных губерний представили в течение 1860 - 1862 гг. собственные проекты земской реформы. Все они, возможно лишь за исключением нижегородского, в котором нормы представительства зависели от объема земского сбора по тому или иному избирательному собранию, имели ввиду защиту особых дворянских привилегий в сфере местного самоуправле ния. С приходом на пост министра внутренних дел П.А. Валуева в историографии традиционно связывается "реакционный поворот" в работе над проектом реформы. Однако не вызывает сомнений, что неприятие правительством дворянских земских проектов связано исключительно с опасениями утратить контроль за местным управлением при одновременном усилении влияния консервативно-олигархических и либерально конституционных дворянских группировок. Столкновение различных социальных и политических интересов при разработке и проведении в жизнь земской реформы являлось основной при-чиной определенной "изоляции" новых учреждений местного самоуправления от системы государственного управления. Впрочем статус земства противников самодержавия вполне удовлетворял: "Такое изолирование земства с самого начала, отграничение его от органов административных, имело крупное положительное значение. Правда, оно de jure умаляло роль местного самоуправления, но de facto укрепляло его положение, давало возможность молодым общественным силам сплотиться на поле хозяйственно-культурной работы" [8].

Характер столкновений при разработке проекта земской ре формы, по мнению позднейших земских деятелей, не связан с сословностью или бессословностью управления, а только с вопросом о власти: "Спорили в сущности о границах, о том, где кончается "хозяйство" уезда и губернии, где начинаются интересы государства докуда можно допускать населению само управление, где провести межу между местным хозяйством и государством" [9].

Предпосылки пересмотра земского законодательства. Проекты первой половины 80-х гг.

Принятие в 1890 г. нового земского Положения является закономерным результатом пересмотра законодательства, которое многие современники не считали удачным. Стереотипная оценка Положения 1890 года, утвердившаяся в историографии, как мы сможем неоднократно убедиться, не имеет под собой достаточных объективных оснований и более связана с политическими интересами, чем с научным анализом. Диссертант, безусловно признавая право на собственную точку зрения других исследователей, не считает возможным и правильным употреблять по отношению к законодательству 1890 года понятия "контрреформа". Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года рассматривается как поступательный и важный этап движения законодательства к оптимальной системе местного самоуправления, созданной на основаниях государственной теории самоуправления.

Практически с самого начала деятельности земских учреждений говорится о необходимости общей реформы местного управления. С конца 60-х гг. в Министерстве внутренних дел с этой целью ведется сбор необходимых материалов. В 70-е гг. многие российские ученые-правоведы подвергли критике существующую систему земского самоуправления, как находящуюся вне правительственных установлений, лишенную ясного юридического статуса. С начала 80-х гг. в Министерстве внутренних дел, сначала в Кахановской комиссии, а затем в совещании 1886-1889 гг. ведутся постоянные работы над проектами новой земской реформы, нацеленной на объединение земской и правительственной систем местного управления. Не вдаваясь пока в их детали, не указывая на порой диаметрально противоположные взгляды членов этих комиссий, отметим общую направленность - усиление значения земских учреждений как органов общего государственного управления.

Активизация либерального движения в земствах в конце 70-х -80-х гг. не могла пройти незамеченной для Министерства внутренних дел, которое одновременно изучало возможности компромисса с земской оппозицией через ее привлечение к законосовещательной работе. Попытки предпринятые в этом направлении министром внутренних дел Н.П. Игнатьевым общеизвестны и не требуют каких-либо дополнительных пояснений. Впрочем, призыв в Санкт-Петербург "сведущих людей" было только полумерой для того, чтобы на определенный срок переключить на них общественное мнение. Вне зависимости от игнатьевских начинаний, с октября 1881 г. начинается работа высочайше утвержденной Особой комиссии под руководством бывшего председателя Комитета министров М.С. Каха-нова. Наивно предполагать, что иная направленность работы совещания Министерства внутренних дел в 1886-1889 гг. обуславливалась результатами деятельности Кахановской комиссии. Настроения, которые стали доминирующими во второй половине 80-х гг. можно обнаружить и в начале десятилетия. Созывая "сведущих людей", инициируя создание Особой комиссии по проекту земской реформы министерство не прекращало сбор сведений о деятельности земств. Большой интерес в этой связи представляет переписка министра внутренних дел с рядом губернаторов во второй половине 1881 г. В письме, которое было разослано в июле 1881 г. министром всем губернаторам, ставилась задача выявить случаи обсуждения земскими учреждениями вопросов, выходящих из их круга ведения. Письмо было совершенно конфиденциальным, главная цель всего мероприятия заключалась в том, "чтобы они ( земства - В.В.К. ) не вторгались в непринадлежащую им область государственного управления" [1]. Сведения, которые министр почерпнул из этой переписки, могли использоваться в качестве аргументов в дискуссии о будущем земского самоуправления различными сторонами. Неоднозначный характер полученной с мест информации свидетельствует, что земская действительность была слишком сложна для ее истолкования с позиций чисто теоретических, доктринерских. Остановимся на наиболее интересных моментах данной переписки. В октябре 1881 г. вятский губернатор доносит о том, что на XV сессии Уржумского уездного земского собрания в одном из докладов содержались требования не сообразующиеся с действующим законом [2]. Уржумские земские гласные для окончательного разрешения вопроса о реорганизации земских учреждений предлагали созвать общеземский съезд. Большинством голосов собрание принимает данный пункт доклада. Обсуждение и голосование по другому требованию не допустил председатель собрания. Оно касалось уничтожения контроля губернской администрации над благонадежностью служащих в земстве и за действиями земства. Что подразумевалось под "действиями земства" из текста недостаточно ясно. Но будь это распорядительная деятельность земского собрания, или оперативная исполнительная деятельность земского учреждения - эти требования не только абсолютно неприемлемы для власти, но и просто нецелесообразны. Отмена же контроля за благонадежностью земских служащих была связаны с большим количеством ссыльных среди них в Вятской губернии. Вряд ли стоит усматривать в этом проявление либерально-оппозиционных настроений вятских земств, скорее, речь идет об элементарной необходимости укомплектовать штат земских служащих. Правительство не могло разрешить и общеземский съезд, что означало бы де-факто созыв некого подобия парламента. Максимальная уступка заключалась, как раз, в сборе "сведущих людей".

Упомянутый доклад на собрании был представлен управой, по поводу чего вятский губернатор выражает искреннее недоумение: "Такое направление Уржумского уездного земского учреждения становится тем более непонятным, что состав ее состоит из двух крестьян и двух чиновников управления государственных имуществ - местных лесничих" [3]. Сразу добавим, что министр внутренних дел 20 ноября 1881 г. потребовал от Министерства государственных имуществ немедленно устранить лесничих из земства и наложить на них взыскания [4]. В данном случае мы имеем дело с очередным юридическим "пробелом" земского законодательства. В Положении 1864 года перечислялись категории лиц, которые по роду своей служебной или профессиональной деятельности не могли избираться гласными ( например, губернатор ). Но там ничего не говорится о лесничих Министерства государственных имуществ, как не устанавливаются подобные ограничения и для замещения должности члена земской управы. Из материалов не ясно, получали ли эти члены управы земское жалованье, но даже, если не получали, сам факт совмещения государственной и земской службы вызывает много вопросов. Прежде всего, в какое время вне основной работы лесничими можно исполнять обязанности членов уездной земской управы Если допустимо избирать государственных служащих гласными, то их дальнейшее выдвижение в состав управы должно быть возможно только при увольнении с коронной службы. Оставим также возможные рассуждения о служебных злоупотреблениях земца - государственного служащего. Из послания губернатора видно, что система административного воздействия на земства далека от совершенства, потому что губернатор не знает "... как поступить с земской управой за неисполнение ею вновь закона относительно испрошения моего разрешения на напечатание докладов" [5]. А как действительно поступать?

Общественное мнение второй половины 80-х гг. о необходимости новой земской реформы

Работа правительственных установлений над проектом нового земского Положения вызывала самую оживленную реакцию со стороны различных общественно-политических сил. Уже в середине 80-х гг. с критикой сословных проектов Пазухина выступил в "Вестнике Европы" К.К. Арсеньев [240]. С ним был солидарен известный земский деятель и публицист В. Скалой, считавший, что в Положении 1864 года сословный принцип был проведен достаточно последовательно и усиливать его бессмысленно и вредно [241]. Однако критика либеральной прессой планов Пазухина и правительства в целом не сопровождается выдвижением каких-либо оригинальных проектов преобразований. Предложения, сделанные авторами других журналов, например "Русской мысли", не были сведены в единый проект и не касались вопросов взаимоотношений государственных и земских учреждений, форм административного надзора. По поводу необходимости проведения реформы местного управления неоднократно высказываются публицисты и общественные деятели. К концу 80-х гг. нет недостатка в предположениях о будущем земского самоуправления. Но складывается впечатление, что общественные настроения, проявляющиеся в различных публикациях либеральной и консервативной печати, не оказали заметного влияния на законодательную деятельность правительства, хотя в ряде работ этого времени можно найти немало интересных предложений и выводов. Ни горячее одобрение намечаемых проектов, ни их резкая критика не отразились принципиально на содержательной стороне Положения от 12 июня 1890 года, не удовлетворившее ни либеральное движение, ни "охранителей". Можно говорить лишь о косвенном влиянии общественного мнения на правительство. В основном авторы ряда появившихся работ, критикуя недостатки земского Положения 1864 года, предлагают собственный вариант их преодоления. В отдельных случаях можно отметить черты сходства с правительственными планами при анализе проблем местного самоуправления. П.Л. Корф в труде "Ближайшие нужды местного самоуправления" ( 1888 г.) рассматривает многие вопросы, связанные не только с земством, но и с другими местными учреждениями. В части посвященной земству, автор уделяет большое внимание описанию практической деятельности органов самоуправления, отмечая попутно недостатки действующего Положения. К ним относятся: а) "некоторая обособленность, в которую закон поставил земство" [242]; б) отсутствие в законодательстве основ для оценки имущества [243]; в) отставание норм избирательного права от реальной общественной жизни. Последний недостаток вполне преодолим: "... Нужно только следить за переходом собственности и делать соответствующие изменения в избирательных законах, когда переход этот нарушает бывшие отношения в известной степени" [244]. Более конкретные предложения автора вполне совпадают с нормами будущего земского Положения или повторяют некоторые материалы совещания по его разработке. Так предлагается исключить из числа избирателей торговцев и промышленников, не владеющих по установленному цензу недвижимым имуществом, что действительно "серьезного промышленника" не за Ф девает [245]. Диссертант считает необходимым высказать собствен ную точку зрения по вопросу об исключении из числа избирателей в 1890 г. лиц владеющих гильдейскими свидетельствами или предприятиями с годовым оборотом не менее шесть тысяч рублей. Из земской практики известны случаи искусственного занижения ценности недвижимого имущества, прежде всего, промышленных заведений. Выгодное владельцам, оно оборачивалось для самих земств бюджетными потерями. Вместе с тем, владельцы предприятий, "не дотягивающих" по ценности до ценза в 15.000 рублей, достаточно легко могут попасть в состав гласных по цензу торгового оборота или просто приобретя гильдейское свидетельство. Вероятно, Корф рассуждает подобным образом для обоснования своего предложения, но в основном его просто не устраивает быстрый рост представительства от предпринимательских слоев населения. Без выборов должны проходить в состав земских гласных потомственные дворяне-землевладельцы, а гласных от городов более целесообразно выби рать непосредственно в городских думах [246]. В отношении состава губернских гласных предлагается включение в него всех уездных предводителей дворянства, что найдет отражение в Положении 1890 года. Важным является требование наличия у губернских гласных образовательного ценза [247]. В целом мнение Корфа, высказывае щ мое по вопросам избирательного права, состава земских гласных, условий их деятельности выражают правительственные настроения второй половины 80-х гг. Признавая необходимость пересмотра избирательных норм, Корф выступает за искусственное сохранение дворянского господства в земских учреждениях, консервацию уже отживающих общественных отношений. Существенное противоречие в сравнении с позицией правительства возникает по вопросу о количестве земских гласных, уменьшение которого он считает крайне вредным, считая нужным иметь в земском собрании не менее 16 депутатов. Не имеет особого принципиального значения запрет предводителю дворянства занимать посты председателя земской управы, а также увеличение срока полномочий земских гласных с трех до четырех лет [248]. При условии сохранения за дворянством большинства в земских собраниях становится возможным более тесное сотрудничество, более глубокое взаимодействие между коронными и земскими учреждениями. На нижних ступенях местного управления все административные должности становятся выборными, в уезде и губернии создается смешанная система. Автор в этой связи делает весьма смелое предположение о совмещении должностей председателя уездной земской управы и уездного исправника, председателя губернской земской управы и вице-губернатора [249]. В теоретическом плане такая смешанная система коронных и земских учреждений представляется очень полезной, так как местное население выбирает фактически не глав общественных земских установлений, а правительственных чиновников. Но в контексте приведенных выше предложений результат такой реформы означал бы всемерное усиление позиций дворянской корпорации в местном управлении. Главы исполнительных земских органов получали двойное подчинение, а все члены земских управ - право государственной должности и мундира [250]. На земских служащих работающих по найму такие права не распространялись, по выслуге лет они получали правительственные награды и государственные пенсии. Проект Корфа вполне отвечает своей главной цели: "Необходимо объединить на местах земскую администрацию с правительственной" [251]. Нужно только уточнить - "земско-дворянскую". Лишь некоторые предложения

Корфа отражали интересы земских избирателей из других сословий. При условии установления жестких норм исчисления ценности имущества, как предлагает Корф, ставка налога на него не должна превышать 3-4 %, с допущением колебания 0,5-1 % в зависимости от местности [252]. Проблема формирования бюджета на протяжении всей земской истории, оставаясь нерешенной, служила источником трений и конфликтов. При установлении максимума ставки земских налогов единственный выход оставался в естественном росте доходов местного населения. Именно это обстоятельство постепенно вынуждает земства вести более активную деятельность по оказанию помощи местному населению по развитию хозяйства, в том числе аграрного сектора и мелкого предпринимательства. Искусственный рост земских налогов, напротив, угнетающе воздействовал на экономическую активность населения. За исключением данных соображений в изложенном проекте трудно найти приемлемые в объективных условиях конца XIX в. начала обновленного земского устройства. В предложениях Корфа были заключены две большие опасности.

Проблемы становления системы административной юстиции в России

Изучение материалов, связанных с историей административного надзора за земскими учреждениями, дает возможность подтвердить некоторые теоретические выводы сделанные в процессе анализа законотворческого процесса. Административный надзор за деятельностью органов государственного управления и местного самоуправления является одной из гарантий соблюдения законности. С административным надзором во многих отношениях неразрывно связан институт административной юстиции, имеющий огромное значение для защиты законных прав частных и публичных лиц, в том числе и органов местного самоуправления. А.Д. Градовский называл предметом административной юстиции дела, возникающие из нарушенного или спорного права, поскольку они по мнению действующего законодательства не подлежат рассмотрению общих судебных мест [1]. К кругу ведения административной юстиции в России во второй половине XIX - начале XX вв. надо отнести дела по защите публичных субъективных прав частных лиц и дела возникшие в результате конфликтов между государственными и общественными установлениями.

К моменту введения в России земских учреждений во многих европейских странах отсутствовала стройная система административной юстиции, полностью соответствующая либеральным представлениями о государстве и гражданине. Например, во Франции гражданин мог жаловаться на административную власть только Государственному совету, который состоял из чиновников назначаемых правительством [2]. В некоторой степени его можно сравнивать с Первым департаментом Правительствующего сената Российской империи, также назначаемого и не являющегося в буквальном смысле судебным установлением. Теоретическими проблемами административной юстиции занимались многие отечественные ученые-правоведы, среди них В.М. Гессен, С.К. Гогель, А.И. Елистратов, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, В.В. Ивановский, И.Т. Тарасов и другие. Повышенное внимание уделяли они защите прав частных лиц, так как добросовестная деятельность администрации, внешне законная и целесообразная, может быть при определенных условиях и незаконной, и нецелесообразной. Профессор В.В. Ивановский считал, что если в действиях администрации усматривается намеренное нарушение закона, то восстановление нарушенных прав достижимо обыкновенным судебным порядком. Но права частных лиц иногда нарушаются и при добросовестной деятельности администрации. И.Т. Тарасов пользуется в своих работах понятием "административная неправда", свойства которой не всегда дают возможность установить истину в гражданском или уголовном порядке разбирательства [3]. В связи с этим возможны три варианта разрешения вопроса о законности или незаконности действий администрации: 1) через административное учреждение; 2) через общий суд; 3) через особый административный суд [4]. Н.М. Коркунов по этому поводу писал: "... Внимательное изучение условий административной деятельности показало, что обеспечить вполне законность управления только деятельностью уголовных и гражданских судов представляется в действительности невозможным" [5]. Некоторые российские юристы-полицеисты не выделяли специально административную юстицию, как особый институт государственного управления. В.Ф. Дерюжинский, заслуженный профессор Петербургского университета, разделяет управление на пять отраслей: 1) финансовое управление; 2) управление внешними делами; 3) военное управление; 4) организация правосудия и судебного управления ( в числе задач которого -обеспечение способов защиты только гражданских прав ); 5) внутреннее управление, под чем понимается проведение хозяйственных и культурных мероприятий [6]. Упоминание Дерю-жинским реформы административной юстиции в Германии, проведенной Л. Гнейстом, не сопровождаются анализом ее системы. Деятельность земских учреждений рассматривается им только в ракурсе исполнения отдельных, возложенных на них, отраслевых функций без попытки освещения общих проблем административного управления и административной юстиции.

Административный надзор за деятельностью органов государственного управления и местного самоуправления может осуществляться в формах оперативной проверки текущей деятельности, ревизии, рассмотрения жалоб третьих лиц либо в соответствии с особо установленной законом процедурой приостановки, опротестования решений распорядительных органов управления. Другими словами, возможен надзор за исполнительной и распорядительной деятельностью. Контроль за исполнением более характерен для иерархических, однородных систем управления, какими являлись многие коронные учреждения в дореволюционной России. Однако контроль за исполнением вполне применим по отношению к установлениям общественным, органам самоуправления, если правительство, законодатель полагают, что их круг ведения включает вопросы государственного значения. И это вполне правомерно. Контроль за распорядительной деятельностью, в первую очередь на предмет соблюдения законности, составляет важнейшую задачу административного надзора. Его субъектами являются государственные учреждения, обладающие значительной самостоятельностью в своей деятельности, например, органы административно-территориального управления, или учреждения негосударственные по своему статусу, к которым в 1864 г. законом были отнесены земства. В процессе совместной управленческой деятельности государственных и земских органов неизбежно возникали разнообразные конфликты, вызываемые несовершенством законодательства и различным толкованием сторонами его отдельных норм, наконец, обоюдными явными нарушениями предписаний и требований закона. Урегулирование конфликтов между коронными и общественными учреждениями составляло важнейшую задачу правительства в сфере административных правоотношений. Жалобы частных лиц, а значит и защита их прав, лишь постепенно превратятся в значимое для отечественного законодателя явление, поэтому сужать сферу административной юстиции до рассмотрения жалоб частных лиц и общественных установлений на действия и распоряжения правительственной администрации нельзя. Таким существенным недостатком страдало понимание административной юстиции даже некоторыми учеными. Более правомерно относить к ее сфере вообще все дела, возникающие из факта административного управления, а не только связанные своим происхождением с нарушением прав и интересов частных лиц.