Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Институционализация местного самоуправления в истории гражданского общества и опыт его теоретического осмысления
1. Становление идеи институционализированного самоуправления в истории правовой мысли 15
2. Опыт правовой институционализации самоуправления местных сообществ в Российской империи 42
3. Развитие гражданского общества и трансформация правовых основ его самоуправления на местном уровне (XX - нач. XXI вв.) 62
ГЛАВА II Теоретико-правовые основы местного самоуправления в иностранных государствах и в россии
1. Правовые основы и особенности практики местного самоуправления в странах англосаксонской правовой семьи 87
2. Институциональные формы местного самоуправления в странах романо- германской правовой семьи: опыт теоретического анализа 102
3. Нормативные основы местного самоуправления в системе взаимодействия гражданского общества и государства в России 128
Заключение. 151
Список использованной литературы 156
- Становление идеи институционализированного самоуправления в истории правовой мысли
- Опыт правовой институционализации самоуправления местных сообществ в Российской империи
- Правовые основы и особенности практики местного самоуправления в странах англосаксонской правовой семьи
- Институциональные формы местного самоуправления в странах романо- германской правовой семьи: опыт теоретического анализа
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Форма, структура и возможный уровень развития местного самоуправления определяются мерой зрелости личности, общества и государства в их взаимном отношении. Проблемы формирования местного самоуправления и определения стоящих перед ним задач в значительной степени зависят от того, насколько развиты гражданские качества личности, прямо или косвенно участвующей в деятельности по самоуправлению территориального образования, и не в меньшей степени от того, каков уровень ее правовой культуры и правосознания. Не менее важно и то, как местное самоуправление соотносится с общественными и государственными институтами, какое место занимает среди них. В настоящее время возникла необходимость рассмотрения специфики и структуры местного самоуправления как элемента гражданского общества, понимания его природы и границ взаимодействия с государством, которые еще не стали предметом систематического анализа.
Анализ теоретических основ местного самоуправления приобретает особую актуальность в связи с дальнейшим развитием его законодательной базы. Об этом говорится в Послании Президента Российской Федерации Д.А.Медведева Федеральному Собранию 2008 года: «Напомню, что 1 января 2009 года заканчивается переходный период, установленный для введения в действие всех положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но совершенствование этого законодательства будет продолжаться» l.
Очевидно, что традиции местного самоуправления старше традиций государственности. Они в той же мере, если не в большей, являются источником правовых отношений, социальным пространством генезиса права, что делает традиции местного самоуправления интересным, может быть, не-
сколько недооцененным в этом плане объектом именно теоретико-правового и историко-правового исследования. Сегодня это особенно актуально, когда в условиях глобализации радикально меняется ткань правовых отношений и область поиска новых форм, моделей, смыслов правоотношений начинает постепенно смещаться из сферы государственности в сферу регионального самоуправления.
Определяющий содержание современного этапа развития гражданского общества процесс его дальнейшей институционализации формирует новую для России модель отношения общества и государства. Далеко не все аспекты этих отношений получили свое теоретическое осмысление с позиций современных социальных наук, в том числе и функция местного самоуправления как формы правовой институционализации отношений гражданского общества. Особенности реализации этой функции, ее предпосылки и результаты определяются характером социальных отношений, историческими традициями того или иного государства, его принадлежности к конкретной правовой группе. Но несомненным является положение о том, что существуют общие тенденции в становлении и развитии современных сложных социальных систем, включая государство и институты гражданского общества. Выявление действия этих тенденций в условиях различных социокультурных и экономических образований позволяет понять социальную сущность правовых явлений.
Развитие и институционализация гражданского общества, изучение роли права в этих процессах порождают необходимость решения целого ряда мировоззренческих, методологических, социальных и политических проблем, обусловливающих необходимость их серьезной научной, в том числе и теоретико-правовой, проработки. Об актуальности проблемы политико-правового анализа местного самоуправления говорит и тот факт, что его роль в современном обществе и государства становится объектом многих научных дискуссий во всем мире, особенно в связи с поиском рядом стран путей
развития и модернизации. Необходимо выявить и возможности искусственной правовой институционализации гражданского общества, то есть рационально разработанных параметров новых социальных образований, что невозможно без обобщения и сравнительно-правового анализа зарубежного и российского практического опыта правового регулирования общественных процессов и опыта его теоретического осмысления.
Степень разработанности темы. Помимо научной актуальности проблемы состояние историографии вопроса также сказалось на выборе темы исследования.
В дореволюционной отечественной юридической науке конца XIX — начала XX веков зародилось научное направление, ставившее своей основной задачей изучение городского самоуправления как правового феномена различных исторических эпох. Однако многие работы современников являлись лишь накоплением и обобщением фактов по деятельности различных структур местных общественных, городских и земских форм самоуправления.
Особую группу составляют труды русских и зарубежных государст-воведов XIX - начала XX вв., исследовавших политико-правовую природу местного самоуправления. Следует особо выделить работы Н.Н.Алексеева, А.Васильчикова, Л.А.Велихова, Р.Гнейста, А.Д.Градовского, П.П.Гронского, Г.Еллинека, А.А.Кизеветтера, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, О.Лабанда, Э.Мейера, Б.Э.Нольде, М.И.Свешникова, Д.Д.Семенова, А.Токвилля, Б.Н.Чичерина, Г.И.Шрейдера, Л.Штайна и др.
Большое внимание общетеоретическим основам местного самоуправления как института гражданского общества в его взаимодействии с федеративным государством уделяется в трудах современных ученых-юристов: С.А.Авакьяна, А.А.Акмаловой, М.В.Баглая, П.П.Баранова, Л.Ф.Болтенковой, В.Н.Бутылина, С.В.Вавилова, С.Д.Валентея, Н.В.Витрука, В.Г.Вишнякова, А.М.Величко, С.М.Габиевой, Б.Н.Габричидзе, Г.С.Гаджиева, М.В.Глигич-
б
Золотаревой, И.В.Гончарова, В.Д.Горобца, В.В.Гошуляка, О.Н.Громовой,
Л.Ю.Грудцыной, Н.М.Добрынина, А.М.Дроздовой, Р.В.Енгибаряна,
Д.Л.Златопольского, В.Т.Кабышева, Л.М.Карапетяна, А.Д.Керимова,
Е.М.Ковешникова, Е.В.Колесникова, Н.М.Колосова, С.А.Комарова,
А.А.Кондрашова, С.В.Королева, В.А.Кряжкова, Е.А.Кремянской,
Б.С.Крылова, В.Н.Кудрявцева, К.Т.Курашвили, О.Е.Кутафина, И.В.Левакина,
В.В.Лазарева. Ю.И.Лейбо, И.В.Лексина, А.М.Лимонова, О.В.Лукъяновской,
В.О.Лучина, И.И.Мелехиной, А.В.Мицкевича, В.С.Мокрого, Р.С.Мулукаева,
С.В.Нарутто, С.И.Некрасова, А.С.Пиголкина, И.А.Полянского,
М.Б.Ревновой, В.Н.Севумяна, С.Л.Сергевнина, В.Н.Синюкова,
М.В.Сироткина, А.Н.Соколова, О.В.Соловьевой, Б.А.Страшуна,
Ю.А.Тихомирова, Э.В.Тадевосяна, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, И.А.Умновой (Конюховой), ТЛ.Хабриевой, Р.С.Хакимова, В.А.Черепанова, В.Е.Чиркина, О.И.Чистякова, Е.Н.Щендригина, Ю.Л.Шульженко, А.И.Экимова, Л.М.Энтина, Ю.Ф.Ярова и др.
Вопросы правовой институционализации специально рассматривали такие авторы, как С.В.Бондарев, И.А.Иванникова, А.М.Капустин, А.А.Кононов, С.И.Тиводар, Р.М.Шарафутдинов, И.Д.Хутинаев и др.
Вместе с тем остается малоизученным целый ряд вопросов теоретико-правового характера, связанных с исследованием особенностей правового обеспечения роли местного самоуправления в институционализации отношений гражданского общества и правового государства, в том числе с учетом их особенностей в странах Запада и в Российской Федерации.
Объектом исследования являются теоретико-правовые аспекты социальных процессов, институционализируемых в формах местного самоуправления, система социально-правовых отношений, возникающих в процессе развития гражданского общества, процессы формирования нормативных основ местного самоуправления в истории России и иностранных государств.
Предметом исследования является правовая институционализация местного самоуправления в структуре гражданского общества.
Цель работы заключается в том, чтобы на основе анализа зарубежного и российского законодательства, политико-правовых идей видных юристов, а также опыта реформ систем местного управления и самоуправления комплексно исследовать общетеоретические основы институционализации местного самоуправления как элемента гражданского общества.
Реализация цели диссертационного исследования обусловила постановку и решение следующих основных задач:
исследовать историко-правовые и философско-правовые предпосылки формирования идеи местного самоуправления в западно-европейской политико-правовой мысли;
с учетом особенностей развития гражданского общества и государства в современном мире определить основные тенденции развития теоретико-правовых основ формирования и развития местного самоуправления; охарактеризовать основные этапы эволюции системы местного самоуправления в России в XIX - XXI вв. и развитие теоретико-правовых идей о роли местного самоуправления в институционализации гражданского общества России;
выявить возможности актуализации опыта местного самоуправления стран Запада в Российской Федерации, с учетом особенностей эволюции гражданского общества в нашей стране;
на основе анализа практического и теоретического опыта уточнить теоретико-правовое содержание понятия правовой институционализации.
Методологическую основу диссертации составили общеправовые и конкретно-научные методы изучения политико-правовых и социальных явлений, рассматриваемых в процессе их исторического развития: историко-правовой, нормативно-логический, структурно-функциональный, метод
сравнительного правоведения и др. Анализ теоретических основ местного самоуправления, раскрытие элементов и установление взаимосвязей проводились с помощью специальных методов, в первую очередь, сравнительно-правового и нормативно-логического методов. Особое значение для исследования имеют принцип историзма, принципы связи исторического и логического, эмпирического и рационального. В основу методологии исследования было положено укоренившееся в отечественной теории познания положение о практике как основном критерии истинности теоретических понятий и суждений.
Теоретическую основу'диссертации составили положения и выводы, сформулированные в российской и зарубежной государственно-правовой и историко-правовой науке, а также ряд научных трудов отечественных правоведов. Специфика темы исследования обусловила привлечение материала по общей теории права и государства, истории муниципального права, а также некоторых материалов по теории и истории местного самоуправления. Правовые основы взаимоотношения между органами местного самоуправления и государственной власти определялись при помощи теоретического анализа правовых актов, закрепляющих их правовой статус и практики их функционирования.
Научная новизна. Работа стала первым сравнительно-правовым исследованием теоретико-правовых основ институционализации местного самоуправления в гражданском обществе стран Запада и в России, с учетом результатов сравнительно-правового анализа особенностей формирования и совершенствования правовой базы местного самоуправления, а также нормативно-правовых основ взаимодействия с органами государственного управления в центре и на местах. Научную новизну работы составляет введение в оборот зарубежных теоретико-правовых источников, результаты систематического исследования которых ранее не публиковались. Материалы этого исследования непосредственно сопряжены с анализом современной норма-
тивной базы местного самоуправления в Российской Федерации. В свете полученных результатов рассмотрены теоретический и практический аспекты совершенствования системы взаимодействия гражданского общества и правового государства; показана необходимость систематического использования опыта зарубежной правовой мысли в современном процессе правотворчества в России.
Элементы научной новизны имеются также в следующих положениях, выносимых на защиту:
В полисной демократии античности государственное управление и местное самоуправление выступали в единой, нерасчлененной форме. Поэтому общетеоретические умопостроения политико-правового характера Платона, Аристотеля, Демосфена и др. могут с полным правом рассматриваться и как исходная основа построения теорий государственного управления, и как первоначальная попытка теоретико-правового рассмотрения идеи местного самоуправления.
Закрепившаяся в XIX в. за учением Л.Штайна характеристика его как государственной концепции самоуправления не совсем точна. Рассматривая вопрос о функциях самоуправления, Л.Штайн различал функции, выражающие внутреннюю природу и потребности самоуправляемых общин; их он называл естественными, или свободными, функциями. Функции, обусловленные связью общины с государством, он называл служебными, или государственными. Только последние делегируются государством. В пределах же местных границ и потребностей так называемые свободные функции выражают внутреннюю природу обществ общественного самоуправления. Поэтому местное самоуправление является эманацией государства только в пределах ограниченного и очень точно очерченного Л.Штайном круга функций. Но в основных своих функциях самоуправление выражает интересы и внутреннюю природу исторически сложившихся общин.
К началу XX столетия сложились две основные теоретические
концепции местного самоуправления: общественная и государственная. Различия между ними, несмотря на острые дискуссии, по основным теоретическим основаниям не являлись принципиальными. Наоборот, наиболее глубокие теоретические исследования правовой природы местного самоуправления (Л.Штайн, Б.Н.Чичерин, Н.М.Коркунов и др.) содержали черты как той, так и другой концепции. Это было обусловлено генетическим единством двух форм институционализации общественной жизни (местное самоуправление и государство), очевидность которого показывает опыт античной полисной демократии. В современных условиях глобализации снова актуализируется институциональная природа местного самоуправления, корреспондирующая ее генетическому единству с государственностью. Возрастание роли самоорганизации местных сообществ требует поиска новых форм отношения к ним государства, которое должно видеть в местном самоуправлении качественно иную, но все же внутренне связанную с природой государства и государственной власти форму институционализации социальных процессов гражданского общества.
4. В сформировавшемся гражданском обществе основным институционализирующим элементом в отношении самоуправления местных сообществ становится право. Институционализирующее воздействие права на практически сложившиеся процессы самоуправления на местном уровне проявляется в том, что право легитимизирует выполнение властных функций органами самоуправления, закрепляет систему социальных ролей для участников сообществ, определяет формы взаимодействия с другими социальными институтами и органами государственного управления, устанавливает комплекс санкций для поддержания норм и правил функционирования системы местного самоуправления. По мере перехода от обычного к писаному праву как основы правовой институционализации местного самоуправления усиливаются тенденции к унификации нормативной базы самоуправления, действующей на территории государства.
В условиях глобализации и связанного с ней кризиса модели государственности эпохи Модерна местное самоуправления трактуется рядом ведущих ученых как одна из наиболее перспективных форм нормативного регулирования макросоциальных процессов гражданского общества (Ю.Хабермас, А.Макинтайр, М.Сэндел, Ч.Тейлор и др.). При этом предполагается, что сам институт местного самоуправления должен пройти определенную эволюцию. Прежде всего должны быть выработаны процедуры ин-ституционализации форм социального согласия на местном уровне, разработаны механизмы участия организованных сообществ в принятии властных решений, переосмыслен механизм распределения полномочий между государством и местным самоуправлением. Новое рождение переживает идея формирования под эгидой государства общенациональных ассоциаций местного самоуправления, наделенных определенными властными полномочиями. Аналогичная идея выдвигалась в начале XX в. в России либеральными правоведами, обосновавшими политически актуальную идею общероссийской земской организации.
С учетом опыта развития институтов гражданского общества в странах Запада возможными путями формирования единой организации органов местного самоуправления в России являются: создание координационного органа с равным представительством всех ассоциаций и обслуживанием данного координирующего органа одной из исполнительных структур существующих ассоциаций; слияние ассоциаций с перспективой построения ее по территориальному принципу. Может быть использован опыт согласительных процедур и совместных программ, для чего требуется определить в системе органов государственной власти и управления структур, которым будет вменено в обязанность осуществлять подобные процедуры. Теоретически наиболее важной и с учетом динамики глобализационных процессов наиболее перспективной задачей будет научное осмысление принципов и возможных правовых основ взаимодействия общенациональной ассоциации местного
самоуправления и государства.
Создание эффективной модели местного самоуправления предполагает осуществление децентрализации власти с тем, чтобы локальные вопросы решались местными органами самостоятельно и под свою ответственность. Только это сделает систему управления наиболее пригодной для обеспечения интересов населения на местах с учетом зарубежного опыта, создаст условия для того, чтобы каждый гражданин стал действительно непосредственным участником происходящих социально-политических процессов.
Одним из принципов существования государства в условиях глобализации является интенсивная децентрализация, то есть передача части функций власти местным органам управления (Ж.Ведель). Степень децентрализации может быть различной: ограниченной или более широкой. При этом за местными сообществами закрепляются финансы (собственные средства и целенаправленные дотации из государственной казны). Характеристикой этих местных сообществ является прямое демократическое комплектование их совещательных учреждений, которые формируются и перед которыми ответственны их исполнительные органы. Наличие локальных органов самоуправления является одной из основных характеристик гражданского общества и необходимым признаком правового государства.
Исторический опыт российского земства и практика самоуправления в Западной Европе свидетельствуют о том, что местное сообщество должно развиваться, прежде всего, за счет собственных средств, а ресурсы вышестоящих бюджетов должны поступать лишь в связи с экстремальными обстоятельствами. При этом финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными, чтобы следовать за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции органов местного самоуправления.
Опыт, накопленный в странах Запада по вопросам организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государствен-
ной власти, а также опыт разработки нормативно-правовой базы организации и деятельности местного самоуправления с учетом существующих традиций и новейших достижений юридической мысли, крайне важен для России, поскольку раскрывает механизмы как политического, так и управленческого согласования интересов и институционализации достигнутого национального согласия.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные на основе дедуктивного анализа соответствующих положений теории права и государства рекомендации по совершенствованию работы органов городского самоуправления, государственных институтов, по совершенствованию законодательства могут найти практическое применение в нормо-творческой деятельности государственных органов, в процессе выработки государственно-правовой политики по развитию институтов гражданского общества.
Апробация исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Юридического института (Санкт-Петербург), а также в ряде выступлений на научных конференциях: Международной научной конференции «Этические основания гражданского общества» (Санкт-Петербургский государственный университет, Национальный открытый институт России, 30 мая - 2 июня
г., Санкт-Петербург); научно-практической конференции «Проблемы юридической науки» (Ставропольский государственный университет, 2 ноября 2007г., Ставрополь); Всероссийской научно-практической конференции «Современная система менеджмента: новации, проблемы, перспективы развития» (Национальный открытый институт России, 18 декабря -19 декабря
г., Санкт-Петербург), региональной научной конференции «Российская государственность в судьбах народов Северного Кавказа» (Пятигорский государственный лингвистический университет, 14-16 ноября 2008г., Пятигорск); V Международной научно-практической конференции «Опти-
мизация законодательного процесса: вопросы теории и практики» (Юридический институт, 25-28 июня 2009 г., Санкт-Петербург). Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры теории и истории государства и права Юридического института (Санкт-Петербург).
Объем и структура работы. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к такого рода работам. Ее структура определяются целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Становление идеи институционализированного самоуправления в истории правовой мысли
Формирование системы местных сообществ в России и их правовых основ происходит с большими трудностями как объективного, так и субъективного характера, среди которых не в последнюю очередь указывают на отсутствие методологических обобщений российского и зарубежного опыта организации и существования местных сообществ на разных исторических этапах государства. И это не случайно. Для того чтобы понять правовое развитие как составную часть прогресса мировой культуры, необходим такой угол зрения на право, при котором его можно было бы соотнести с конкретным историческим временем и регионом, национальной, религиозной спецификой той или иной культуры. Через сопоставление одноименных государственно-правовых институтов, институтов местного самоуправления, их принципов и норм выявляются общие закономерности правового развития, его направления, этапы, перспективы.
Идея самоуправления является одной из центральных в истории и теории права. «Судьбы научных идей противоречивы и порой непредсказуемы. Одни из них успешно развиваются и находят свое практическое воплощение, другие так и остаются лишь в лоне теорий, третьи - модернизируются, сливаются, поглощаются новыми подходами, решениями», — отмечает Ю.Л. Шульженко . История идеи самоуправления показывает, что здесь мы имеем дело с определенным синтезом идей первого и третьего типа. Она развивалась, находила практическое воплощение в различных формах управления местных сообществ, но в то же время в своем развитии прошла длительный путь, отмеченный рядом промежуточных понятийных синтезов, имела длительный период генезиса в теории правовой мысли. Последнее, в первую очередь, относится к античному периоду развития идеи местного самоуправления.
Сама идея самоуправления, как и других основных европейских государственно-правовых институтов, восходит к эпохе античности. Полисная демократия имела генетические корни в практике родового самоуправления. Вместе с тем демократическое самоуправление и его законы формируются как альтернатива монархическим и аристократическим формам правления, а потому являются, прежде всего, формой государственного управления, а не самоуправления в общепринятом современном смысле этого слова. Точнее говоря, в полисной демократии государственное управление и местное самоуправление выступают в единой нерасчлененной форме. Поэтому общетеоретические умопостроения политико-правового характера Платона, Аристотеля, Демосфена и др. могут с полным правом рассматриваться и как исходная основа построения теорий государственного управления, и как первоначальная попытка теоретико-правового рассмотрения идеи местного самоуправления.
Следует отметить, что и Платон, и Аристотель в целом негативно относились к общественному самоуправлению. Аристотель последовательно критиковал демократию, отнеся ее к числу «наихудших» форм управления в своей классификации. Платон был сторонником аристократической формы правления, относя к аристократам лучших не по рождению, а по способности постигать суть вещей (философов). В этом, как нам представляется, проявляется тенденция к укреплению идеи государственности, к вычленению, анализу и своего рода апологетике собственно государственных форм управления.
Отсюда некоторое пренебрежительное отношение к самоуправлению как к форме, в какой-то мере, архаической и несущей в себе стихийное, непредсказуемое, иррациональное начало. Антитеза «самоуправление охлоса — законность государства» вполне вписывается в контекст известной ницшев-ской антитезы «дионисийского - апполонического» начал античной культуры в целом.
Впрочем, это не исключает идею гражданственности, игравшую очень важную роль в теории права и государства платоников и перипатетиков. Так, Аристотель считал гражданином лишь того, кто активно участвует в управлении общественными институтами и в суде. Власть должна принадлежать многим, так как многие лучше каждого в отдельности. «Поскольку, как мы видим, всякое государство представляет собой своего рода общение, всякое же общение организуется ради какого-либо блага (ведь всякая деятельность имеет в виду предполагаемое благо), то, очевидно, все общения стремятся к тому или иному благу, причем больше других и к высшему из всех благ стремится то общение, которое является наиболее важным из всех и обнимает собой все остальные общения. Это общение и называется государством или общением политическим...»
Опыт правовой институционализации самоуправления местных сообществ в Российской империи
Укрепление правового государства требует развития и совершенствования правовых основ институционализации гражданского общества. При этом следует ориентироваться как на последние достижения мировой юридической науки, так и на исторический опыт российской государственности и общественного самоуправления. Вопрос о возможности и необходимости использования зарубежного опыта правовых государств, бесспорно, нужно решать положительно. Однако конкретное применение этого опыта возможно только при условии активного учета и использования отечественного опыта. Это особенно актуально, когда речь идет о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Как мы видели, за рубежом именно в области местного самоуправления исторические традиции играют если не определяющую, то, во всяком случае, весьма существенную роль
Заметим, что в России эти традиции имеют глубокие исторические корни, а во второй половине XIX в., по мере развития капиталистической экономики и формирования элементов гражданского общества, они стали опираться на детально разработанную законодательную базу, а именно: организация городского самоуправления в России определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г.51; сельского - Манифестом от 19 февраля 1861 г. и Положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, а позднее - Положением о сельском состоянии 1902 г.52; земского - Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г., позднее-1890 г.
Очень точно заметил С.В.Бондарев, что «в истории российской государственности эволюция местной власти представляет собой последовательную смену ее различных институциональных форм, особенности которых связаны с изменением формата осуществления публичной власти, конфигурации ее институтов в национальном политико-правовом пространстве»54. В принципе, можно согласиться и с предложенной им периодизацией истории институционализированного местного самоуправления в России. «К основным этапам трансформации институтов местной власти, эволюции ее типов следует отнести: сословно-земский, включающий институты местной власти Древнерусского государства и Московского царства; имперско-земский (от формирования в начале XVIII в. провинций как административных единиц до политико-правовой институционализации либеральной модели земской системы управления во второй половине XIX в., что стало важным этапом развития русской провинциальной политико-правовой культуры); советский (местные советы как форма осуществления государственной власти и представления интересов местного населения); муниципальный, основанный на англо-американской модели формирования и функционирования институтов местного самоуправления в современной России».
Вместе с тем хотелось бы выразить и критическое отношение, прежде всего, в том, что касается терминологии. Особенно вызывает сомнение термин «имперско-земский этап». Остается не вполне понятным, почему автор маркирует эпоху понятием «земского самоуправления», в то время как земское самоуправление было лишь одной из трех основных форм местного самоуправления (кроме них обладали своеобразием и формы самоуправления на периферии империи: в Финляндии, Центральной Азии, на территориях казачьих войск и т.п.). Кроме того, как нам представляется, вряд ли можно говорить и о «либеральной модели земской системы управления», особенно обозначив ее как заключение исторического этапа, открытого формой «провинций как административных единиц». Правильнее было бы протянуть нить исторического развития от петровских провинций к губерниям XIX в., которые как формы административного управления никак нельзя сопоставлять с земством, которое всегда было формой самоуправления и только самоуправления.
Отношения земства и административной провинциальной власти определялись, прежде всего, тем, что земство жестко контролировалось губернской административной властью, для чего создавались особые институты - губернские по земским и городским делам присутствия. Председательствовал в губернском по земским и городским делам присутствии непосредственно губернатор. В состав этого органа входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных. Губернское до земским и городским делам присутствие рассматривало вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления и другие дела, связанные с деятельностью органов самоуправления. Губернатор был вправе приостановить решение губернского по земским и городским делам присутствия и направить дело министру внутренних дел. Министр либо входил в Сенат с представлением об отмене решения губернского присутствия, либо предлагал губернатору привести его в исполнение. Для обеспечения возможности более эффективного надзора правительственной власти за деятельностью земства все постановления земских собраний предписывалось без промедления сообщать губернатору (ст. 98 Положения 1864 г.).
Правовые основы и особенности практики местного самоуправления в странах англосаксонской правовой семьи
В настоящее время в западноевропейских странах сложился довольно стройный механизм разделения функций центрального и местного государственного управления, все шире делегируются органам местного управления государственные функции и расширяются их права в решении местных вопросов. Этот опыт может дать довольно богатый материал для исследований, связанных с построением и научным обоснованием организационно-управленческой модели. Вместе с тем совершенно ясно, что нет и не может быть единой модели для всех стран. Каждая модель всегда будет отражать национальные, территориальные и политические особенности того или иного государства.
Концептуальное моделирование как метод теоретико-правового анализа сущности местного самоуправления представляет собой определенный способ обеспечения системности правового регулирования, учитывающего особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях. Этот метод позволяет выявить пробелы в законодательстве, преодолеть его противоречивость. С другой стороны, моделирование может рассматриваться как метод научного изучения особенностей организации местного самоуправления на отдельных территориях, способствуя выявлению целесообразности их реализации в конкретных условиях муниципального образования, с учетом интересов населения, региона и государства в целом. При этом научное моделирование выходит за строгие пределы правового пространства, позволяя определить перспективы разлития законодательства о местном самоуправлении с точки зрения воплощения в нем единства общего и особенного135.
Наиболее фундаментальное различие существующих моделей местного самоуправления в различных странах связано с их принадлежностью к различным правовым семьям. Правовая семья — это совокупность национальных правовых систем, выделенная на основе общности источников, структуры права и исторического пути его формирования. В соответствии с этими критериями выделяют, обычно, следующие правовые семьи: общего права; романотгерманскую; славянскую; мусульманскую; индусскую; а также смешанные правовые семьи.
Р.Давидом было разработано деление существующих правовых систем на "семьи", где на основе определенных классификационных признаков выделяются три главные группы правовых систем: романо-германская семья, семья общего права и семья социалистического права.
Романо-германская правовая семья включает страны, в которых юридическая наука сложилась на основе римского права. Здесь на первый план выдвинуты нормы поведения, отвечающие требованиям справедливости и морали. Определить, какими должны быть эти нормы, составляет основную задачу юридической науки. В романо-германской семье, начиная с XIX века, господствующая роль отведена закону, и в странах, принадлежащих к этой семье, действуют кодексы. В силу исторических причин право выступает здесь, прежде всего, как средство регулирования отношений между гражданами; другие отрасли права были разработаны гораздо позднее и менее совершенны по сравнению с гражданским правом, которое и остается основой юридической науки. В результате колонизации романо-германская система распространилась на обширные территории, где в настоящее время действуют правовые системы, принадлежащие к этой семье или родственные ей. Вместе с тем происходила и ее добровольная рецепция, в результате которой мы сталкиваемся с романо-германской системой в ряде стран, которые не были под господством европейцев, но куда проникали европейские идеи и где были сильны прозападные тенденции. Вне Европы относящиеся к романо-германской семье правовые системы обрели определенные специфиче-ские черты, которые требуют их разбивки по разным подгруппам .
Другая правовая семья — общего права — включает право Англии и стран, последовавших образцу английского права. Характерные черты этого права совсем иные, нежели право всех систем романо-германской семьи. Общее право было создано судьями, разрешавшими споры между отдельными лицами; эту печать своего происхождения данная правовая система несет на себе до сего времени. Норма общего права менее абстрактна, чем норма права романо-германской правовой семьи, и направлена на то, чтобы разрешить конкретную проблему, а не сформулировать общее правило поведения на будущее. Нормы, касающиеся отправления правосудия, судебного процесса, доказательств и даже исполнения судебных решений, в глазах юристов этих стран имеют не меньшее, а даже большее значение, чем нормы, относящиеся к материальному праву. Их основная забота — немедленное восстановление статус-кво, а не установление основ социального порядка. Наконец, общее право, в силу своего происхождения, связано с королевской властью. Оно получало импульс для своего развития тогда, когда порядок в стране находился под угрозой или когда какие-либо иные важные обстоятельства требовали или оправдывали вмешательство королевской власти.
Институциональные формы местного самоуправления в странах романо- германской правовой семьи: опыт теоретического анализа
Опыт правовой институционализации местного самоуправления иностранных государств, относящихся к романо-германской правовой семье, наиболее важен для России, которая сама относится к этой правовой группе. Правовые системы романо-германской группы существенно различаются в связи с особенностями политических систем и степени централизации систем управления. Соответственно различаются и структуры органов местного самоуправления, а также их правовая база
Местные органы государственного управления в европейских странах не следует смешивать с местными административно-территориальными единицами, хотя пределы их территориального управления иногда совпадают. Например, случается так, что местные органы государственного управления сливаются в соответствии с принципом функционального разделения с органами самоуправляющихся коллективов. Так, мэр одновременно является представителем государства в данном месте, руководителем коммунальных служб и исполнительным органом коммуны как административно-территориальной единицы. Кроме того, исполнительным органом департамента как административно-территориальной единицы до 1982 года был префект, который одновременно являлся и представителем государства, и его должностным лицом.
Если во французской системе административно-территориального деления имеются три звена (коммуна, департамент и регион) - на уровне местных органов управления государство располагает не менее чем пятью звеньями, подчиненными нормами общего права: в самом низу стоит коммуна, которая иногда делится на округа (как, например, в Париже), затем кантон, округ, департамент и, наконец, регион. Кантон и округ переживают в настоящее время упадок. Регион находится, скорее, на подъеме. Главным же звеном в этой системе остается департамент. Не во всех странах существует аналогичное положение. Так, в ФРГ главной административно-территориальной единицей является звено, которое соответствует у нас ок РУїУ6 .
Система государственного управления Италии сегодня находится в стадии радикальных преобразований: продолжается процесс децентрализации государственного управления и передачи части полномочий центра на местный уровень; наблюдается усиление областной автономии и укрепление местных органов власти; внедряется принцип эффективности в деятельность органов управления; меняются концептуальные подходы к практике государственного регулирования — отказ от прямой финансовой помощи отдельным производителям и отраслям в пользу косвенных методов содействия предпринимательству. Указанные процессы оказывают воздействие на формирование самостоятельности политики местных органов власти, а через них на социально-экономическое положение
В новой системе управления, начало формирования которой было положено принятием в 1968 г. Закона о выборках в областные советы, городским органам власти отводится важная роль не только в вопросах развития городов, но и в реализации общенациональных программ развития здравоохранения, транспорта, структурной перестройки промышленности, поддержки городского хозяйства и развития городской инфрастурктуры. Для выполнения возложенных на них задач городские органы управления наделены юридической и финансовой автономией, а также свободой принятия решений. Органы городского управления состоят из совета — предварительного органа, осуществляющего законодательные, распорядительные и иные функции, и джунты — исполнительного органа совета. Выборы городских советов регулируются законом национального парламента. Совет избирается на основе пропорциональной системы, число депутатов зависит от числа жителей в области и колеблется от 30 до 80 человек, действует сессионно. Все городские советы Италии действуют на основе разработанных ими и утвержденных парламентом страны статусов. Помимо норм, предусмотренных Основным законом, статут содержит положения программного характера, определяющие задачи регионов на длительный период. В нем сформулированы организационные принципы административной деятельности органов городского самоуправления.
Похожие диссертации на Правовая институционализация местного самоуправления в структуре гражданского общества : историко-теоретическое исследование
