Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Разделение властей - политико-правовая основа правового государства .
1. Становление и развитие идеи разделения властей .
2. Понятие разделения властей и сущность принципа разделения властей
3. Модели реализации принципа разделения властей в современных государствах .
Глава II. Особенности действия принципа разделения властей в федеративном государстве .
1. Федерализм как разделение властей по вертикали .
2. Структурно-функциональные особенности системы разделения властей в федеративном государстве.
Глава III. Особенности разделения властей в Российской Федерации . 132-190
1. Особенности "горизонтального" разделения властей в Российской Федерации . 132-144
2. Особенности "вертикального" разделения властей в Российской Федерации. 144-190
Заключение
Список использованной литературы
- Становление и развитие идеи разделения властей
- Понятие разделения властей и сущность принципа разделения властей
- Федерализм как разделение властей по вертикали
- Особенности "горизонтального" разделения властей в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция России 1993 года закрепила принцип разделения властей и федеративный характер российского государства как определяющие начала в организации и функционировании всей государственной системы страны. Это предполагает последовательное закрепление в текущем законодательстве организации законодательной, исполнительной и судебной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах федерации, обеспечение единства государственной власти, распределение компетенции и полномочий между федерацией и субъектами федеративного союза, федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, создание механизма выработки компромиссных решений и разрешения конфликтных ситуаций. Это, безусловно, требует теоретического осмысления проблемы разделения властей в условиях федеративного государства.
Рассмотрение в отечественной литературе отдельных сторон исследуемой проблемы не исключает необходимости новых теоретических обобщений с точки зрения комплексного анализа вопросов разделения властей в условиях федеративного государства. Как показала дискуссия, развернувшаяся в рамках Конституционного совещания по выработке новой российской конституции, среди специалистов и политиков нет однозначного понимания роли и сути феномена разделения и единства власти в государстве, разделения власти между федерацией и составляющими ее субъектами, при сохранении единства и целостности федеративного государства.1 В определенной мере это связано с упрощенческим подходом к теории разделения властей, преодолеть который возможно лишь через новое осмысление генезиса и сущности идеи разделения властей с учетом изменений природы государства и государственной власти в новейшее время. Необходимо переосмысление теории и практики формирования и функционирования системы государственной власти, исследование вопросов организации и деятельности, взаимодействия и разграничения органов государственной власти федерации и ее субъектов. Объемное представление о таком сложном предмете, каковым является разделение властей в федеративном государстве, может дать только комплексное междисциплинарное исследование, что обусловило акту 1 См: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля - 10 ноября 1993 года. Т.1-5, М., 1995.
альность данной проблемы и предопределило выбор темы настоящей диссертации.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является определение основных параметров, типичного образа, модели реализации принципа разделения властей в федеративном государстве как таковом, с последующим рассмотрением особенностей его реализации в условиях Российской Федерации. С учетом указанной цели ставились следующие задачи:
- раскрыть содержание понятия "разделение властей" как политико-правового принципа функционирования правового государства и понятия "федерализм" как формы государственного устройства, основанной на разделении властей по "вертикали" ;
- проанализировать соотношение этих двух понятий в государственно-правовом контексте, установить суть взаимосвязи между ними и форму ее проявлений;
- описать противоречивые процессы и явления в сфере организации государственной власти федеративных государств, сложные связи между системами "горизонтального" и "вертикального" разделения властей;
- определить структурно-функциональные особенности государственного механизма федеративного государства;
-внести практические предложения по совершенствованию правовых основ реализации принципа разделения властей в Российской Федерации.
Методологическая основа исследования сформировалась в результате изучения и использования большого теоретического материала, официальных документов, законодательных и иных правовых источников, публикаций по вопросам организации государственной власти, правового обеспечения деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Теоретико-методологической основой диссертации является диалектико-материалистический подход, его категориальный аппарат, принципы научного познания. В процессе работы были использованы как чисто юридические методы исследования, так и методы системно-структурного и функционального анализа, логического моделирования.
Теоретическая основа диссертации. Комплексный характер исследуемой проблемы потребовал привлечения литературы по политической философии, тео рий управления, истории политической и правовой мысли, теории государства и права, политологии, конституционному (государственному) праву зарубежных стран и России, административному праву.
Важное значение для раскрытия сущности разделения властей как политико-правовой основы правового государства имеют теоретико-правовые и государ-ствоведческие исследования о развитии идеи разделения властей, ее содержании и моделях реализации в политико-правовой практике, роли и значении отдельных ветвей государственной власти: В.В. Абашмадзе, А.С. Алексеева, Н.Н. Алексеева, A.M. Барнашова, A.M. Витченко, Н.А. Ворошилова, В.М. Гессена, В.В. Ершова, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, И.Д. Левина, Л.С. Мамута, Г.Н. Манова, А.А. Мишина, B.C. Нерсесянца, И.Л. Петрухина, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, Л. М. Эн-тина и других авторов.
Из большого числа произведений, посвященных различным проблемам федерализма и организации системы государственных институтов федеративных государств, были привлечены работы: Г.В. Александренко, И.М. Вайля, Д.И. Васильева, К.Д. Гарибашвили, В.Г. Графского, А.А. Жилина, И.В. Ильинского, Л.М. Карапетяна, Е.Р. Кастеля, Н.Ю. Козловой, Б.С. Крылова, В.М. Лафитско-го, В.Н. Моргачева, В.В. Невинского, Л.Г. Орлова, Н.Н. Разумовича, Н.А. Сахарова, Б.А. Страшуна, А.А. Тихонова, Л.П. Ульяновой, Ю.П. Урьяса, СВ. Филипповой, А.С. Ященко и других.
Существенное значение сыграло также изучение работ, посвященных становлению федеративных отношений и системы разделения властей в современной России: Р.Г.Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, А.Е.Козлова, Ю.М. Козлова, Л.В. Лазарева, Н.А. Михайловой, А.Ф. Ноздрачева, СВ. Полениной, В.В. Пус-тогарова, И.А. Умновой, Ю.Л. Шульженко и многих других.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является первым в отечественной юридической литературе комплексным исследованием федерализма с позиций теории разделения властей. Впервые разрабатывается проблема структурно-функциональных особенностей реализации принципа разделения властей в федеративном государстве.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту, заключаются в следующем:
1. Прослежено развитие идеи разделения властей, ее оформление в различных теоретических концепциях и государственно-правовых системах, что позволяет определить понятие разделения властей и сущность принципа разделения властей, его государственно-правовые модификации. Развитие идеи разделения властей рассматривается как последовательный теоретический и институциональный поиск "культурной" организации публично-властных отношений в обществе, несовместимой как с логикой теории неконтролируемого суверенитета, так и с принципом разделения труда в государственном управлении. Именно такой подход позволяет определить идею разделения властей как центральное звено в теории демократии, гражданского общества, конституционализма, федерализма, господства права.
2. Уточняется определение понятия разделения властей через уяснение смысла понятий, его составляющих, - "власть" и "разделение", раскрытие природы государства и государственной власти, сущности властных отношений в обществе, соотнесение его значения с другими основополагающими принципами организации и деятельности современного государства, что позволяет определить "разделение властей", с одной стороны, как теоретико-правовую конструкцию, отражающей сложное структурно-системное строение и функционирование политической власти, а с другой стороны - как норму-принцип, которая посредством конкретных норм законов и правоприменительной практики трансформируется в систему государственно-правовых институтов.
3. Выдвигается и аргументируется позиция, согласно которой необходимо выделить три основных уровня (сферы) разделения власти: гражданское общество - государство, функционирование государственного механизма, взаимоотношения федерации и субъектов, ее составляющих.
4. В диссертации доказывается, что свободу от вмешательства государства и его органов в определенные "гражданские" сферы можно рассматривать как разделение власти в системе социального саморегулирования. Подчеркивается, что в данном случае речь идет не о раздроблении власти среди множества обособленных центров власти, а констатируется некоторое качественное состояние властных отношений в обществе, основанном на ограниченном и подконтрольном функционировании органов государственной власти, распределении прав и
полномочий, распылении властных ресурсов между субъектами политической системы.
5. Существенной новизной отличается попытка рассмотрения вопроса о соотношении различных ветвей власти и форм государственной деятельности, организационно-структурной и функциональной специфики каждой из ветвей государственной власти. На этой основе определяется сущность феномена единства и разделения власти в государстве, рассматриваются проблемы соотношения нормотворчества органов законодательной, исполнительной и судебной властей, модернизации форм правления, основанных на принципе разделения властей.
6. Важное значение имеет обоснование в диссертации природы федерализма как "вертикального" разделение власти. В этой связи рассматриваются вопросы субъектов, объекта, принципов, форм и процедур разграничения власти в федеративном государстве. Постановка проблемы федеративных отношений в данном контексте позволяет определить политико-правовую природу субъекта федерации как ограниченно правоспособного политического сообщества с атрибутами государственности.
7. Особое внимание в работе уделено описанию структурно-функциональных особенностей системы разделения властей в федеративном государстве. Специфические отношения между федерацией и ее субъектами объективно придают принципу разделения властей новый смысл и организационное оформление, что проявляется в порядке формирования, структуре и функционировании трех ветвей власти; распределении общегосударственных задач между двумя самоорганизующимися и самостоятельными уровнями государственной власти, которые .однако, подчинены федеральной конституции; учреждении федеральных органов государственной власти, отражающих интересы субъектов федерации; создании разветвленного организационного механизма координации деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации; особом порядке разрешения политико-правовых споров и конфликтов между органами государственной власти федерации и ее субъектов; создании конституционных институтов, обеспечивающих верховенство федерального права и гарантирующих права субъектов федерации.
8. В диссертации показано, что в Российской Федерации системы "горизонтального" и "вертикального" разделения властей находятся в стадии становления. Анализ действующей правовой базы позволяет обратить внимание на ряд слабостей (опасностей) в сложившейся системе государственной власти России для демократического развития страны и предложить некоторые политико-правовые новации, закрепление которых на законодательном уровне будет служить укреплению демократического характера российской государственности и развитию подлинно федеративных отношений.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключа-етсяв том, что в работе предпринята попытка комплексного рассмотрения принципа разделения властей в условиях федеративного государства. Проведенный в диссертации анализ правовых актов, регулирующих взаимоотношения органов государственной власти, федеративные отношения, позволяет сформулировать ряд предложений, направленных на укрепление демократической федеративной государственности в России. Разработанные автором идеи расширяют представления о разделении властей, способствуют дальнейшему изучению данного государственно-правового явления. Значимость результатов обусловлена новизной самой постановки проблемы, критическим подходом к исследованию, предложением решения ряда конкретных вопросов.
Рассмотренные в диссертации проблемы непосредственно связаны с практической деятельностью по становлению системы органов государственной власти в субъектах Российской федерации, формированию институциональных связей между органами власти федерации и субъектов, приданию общегосударственным органам власти федеративного характера. Материал диссертации может быть использован в научно-исследовательской работе при анализе организации и деятельности органов государственной власти разных уровней, непосредственно в работе депутатов и должностных лиц органов государственной власти федерации и ее субъектов. Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в преподавании курсов теории государства и права, конституционного (государственного) права России и зарубежных стран.
Становление и развитие идеи разделения властей
Теория разделения властей формировалась как теория контроля и равновесия политической власти в обществе. Общая идея разделения властей имеет древнюю традицию, находит свое отражение в различных политических условиях и концепциях. Идея разделения властей занимает одно из ключевых мест в теории демократии, гражданского общества, правления права, конституционализма, федерализма.
Строгое определение понятия разделения властей возможно дать, лишь проследив историю развития данной идеи. Идея закрепляет социальный опыт людей, служит средством систематического его познания, способом научного прогноза направления социальной эволюции. По глубокому замечанию Н.Фатеева, "реальная, то есть питающаяся действительностью и объясняющая действительность идея возникает в человеческом сознании путем эволюции, то есть путем зарождения, развития и оформления в различных системах."1
Научно-теоретическому воплощению идеи предшествует накопление знания об объекте, теоретические разработки, предположения, гипотезы. Затем совокупность разнородных, мало связанных, эмпирических данных путем абстрагирования и обобщения трансформируется в стройную систему. "Исторически научная теория выступает как процесс углубления и расширения познания, как движение от сущности одного порядка к сущности другого более глубокого порядка," - отмечает В.Г.Афанасьев.2
Государство - элемент общечеловеческой культуры, социально-значимый институт в жизнедеятельности человека. Формирование принципов "культурной" организации публично-властных отношений в обществе выглядит как последовательный теоретический и институциональный поиск рационального, справедливого, эффективного государственно-властного механизма, принципов его организации.
Безусловно, развитие идеи разделения властей является одним из ключевых направлений в этом процессе, поскольку в основе идеи разделения властей лежит мысль об эффективном разделении труда в общественном управлении, достижении социального компромисса, обеспечении законности, прав и свобод Человека, правового характера государства, демократического режима.
Истоки идеи разделения властей лежат в объективности социальной дифференциации, разделении общественного труда, многообразии форм и методов политического регулирования и управления обществом. Это неизбежно ведет к выделению функции властного руководства, управления общественными делами в самостоятельный и независимый вид трудовой деятельности.1 С появлением частной собственности и обострением социальных отношений вопрос о том, как должна быть организована политическая власть в обществе, дабы государство выражало общий интерес, а не волю людей, стоящих у власти, становится центральным для мыслителей. Эволюция идеи разделения властей находится в тесной связи с национальными и историческими особенностями развития общества, с изменением представлений о природе власти, государства, общества, роли и значении Человека.
П.Баренбойм, считая основным доктринальным тезисом теории разделения властей организационное и функциональное обособление судебной власти, убежден, что впервые это положение сформулировано в тексте Ветхого Завета". Ученый обращает внимание на то, что по Библии судебная власть, имея божественное происхождение, независима от появившейся монархической власти и призвана противостоять царскому произволу.2
Впервые идея разграничения государственных органов и их функций высказывается античными философами. Столкнувшись с кризисом полисных механизмов общественного управления и поддержания социального компромисса, древнегреческая элита обращается к активной выработке программы переустройства общества и государства. Преодолев мифологические представления, античные интеллектуалы создают рационально-философскую интерпретацию проблемы власти. Данная концепция отличалась универсальностью, тождеством частного и общественного, социально-политической трактовкой свободы (раб -свободный гражданин), то есть их мысль была обращена к обществу-государству как единой целостности.
В этой связи учения древнегреческих мыслителей не содержали теории о разделении властей,2 но они сформулировали ряд предложений и концепций, которые позднее были развиты и составили основу учения о разделении властей. Так, они указывали на необходимость разделения труда в работе государственного механизма с целью успешного осуществления государственной власти, говорили о законодательстве, управлении и правосудии как формах государственной деятельности, стремились определить компетенцию соответствующих государственных органов, рационально распределить полномочия между различными органами государства. Именно в организации государственной власти на основе разделения труда они видели возможность создания режима законности.3
Наиболее важное значение в развитии идеи разделения властей в данный период, безусловно, имеет учение о смешанной форме правления. Смысл и цель античной концепции состоит в укреплении государственного строя через распределение властных полномочий между различными взаимоуравновеши-вающими и сдерживающими началами, что явилось концептуальной основой и для классической теории разделения властей.4
На смену античному полису, как политически организованной гражданской общине, приходит политическая власть, основанная на частноправовых отношениях и политическом партикуляризме (вотчинно-сеньориальная система). Закладывается фундамент принципиально нового типа государственности -территориального государства на основе народности. Именно в средние века в Европе появляются политические институты, государственные учреждения, политико-юридические концепции, которые послужили моделью для разработчиков теории разделения властей.2
Глубокие социально-экономические изменения приводят к политической консолидации основных слоев общества (феодалы, духовенство, третье сословие) в виде юридически фиксированных общественных групп, что выразилось в создании сословно-представительных учреждений, ограничивающих сферу произвольного действия монархов. Как представительные органы, защищающие корпоративные свободы-привилегии, они закрепили за собой право законотворчества, утверждения налогов, контроля за деятельностью администрации. Необходимость мобильного и оперативного реагирования на социально-экономические процессы приводит к созданию системы централизованного административного управления. Продажа судейских должностей способствует выделению особого сословия чиновников, толкующих законы и стоящих на страже законности.
Происходит секуляризация политической власти, разделение публичной и частной сфер. Государство как форма политической организации общества становится субъектом и объектом права. На повестку дня встает вопрос об обеспечении нарождающейся частной сферы от произвольного вмешательства в нее государства, разделении функций гражданского общества и государства, создания механизмов ограничения полновластия монарха и общественного контроля за деятельностью обособившегося государственного аппарата, обеспечении законности, прав и свобод человека, что связывалось с порядком организации, функционирования и легитимации власти. Это и предопределило динамику средневековой политико-юридической мысли.
Понятие разделения властей и сущность принципа разделения властей
Одна из основных проблем "разделения властей"- проблема адекватного понимания самой сути идеи разделения властей, установление ее сущности как некой познавательной категории, ибо, в терминах научного языка, имеющих корни в естественном языке, человек выражает итоги своего понимания того или иного явления в некотором специальном изложении.
Долгое время отечественные исследователи занимались обоснованием исторической ограниченности идеи разделения властей, считая ее "идеологическим обоснованием классового блока буржуазии и дворянства в ходе буржуазных революций XVIi-XVLLI вв".1 Причем, принимая разделение властей как результат разделения труда, примененного к государственному механизму в целях упрощения и контроля, разделение властей как политический принцип объявлялся фикцией.2 Правда, сегодня общепризнанно, что социально-классовый аспект теории разделения властей не поглощает ее сущности, хотя, безусловно, имеет место.
В.Е. Чиркин обращает внимание на социальный и юридический подходы к понятию разделения властей, что связывается с различным пониманием феномена власти. По его мнению, эта теория не относится к политической власти, которая представляет собой власть определенных политических сил. Разделена может и должна быть власть государства, согласно основным способам (видам) правовой деятельности государства.3
Ю.А.Тихомиров выделяет четыре формы разделения властей: внутригосударственное, то есть обособление трех организационно-правовых форм государственной власти; сфера взаимодействия государства с другими субъектами политической системы; самоуправление в гражданском обществе и международная форма, т.е. сотрудничество государств в обеспечении прав человека.4 Ю.И.Скуратов, определяя уровни реализации данного принципа, фактически повторяет первые три позиции Ю.А.Тихомирова, а четвертым аспектом выделяет проблему федерализма.5
А.А.Белкин убежден, что принцип разделения властей давно потерял свое философское наполнение и не имеет какого-либо фундаментального социального обоснования, ибо разделение властей - это искусство комбинирования и перемещения властных функций и полномочий. Механизм разделения властей есть исторический случай, а не универсальная норма организации государственной власти.1
Строгое определение понятия разделения властей невозможно без уяснения смысла понятий, его составляющих ("разделение" и "власть"), без определения, насколько сама идея разделения властей мыслима без противоречий, насколько возможен сам факт разделения власти, отражением которого является это понятие, в чем сущность разделения властей как политического феномена.
Очевидно, что решение данной проблемы немыслимо без раскрытия природы государства и государственной власти. Последнее невозможно без анализа сути власти в общесоциологическом плане, ее общих истоков, оснований и механизмов.
Для современной кратологии (науке о власти) характерно понимание власти в общем виде как социального института, закрепляющего межиндивидуальное взаимодействие в обществе на основе подчинения одного человека другому.2 Властный характер социальных отношений соответствует природе человека3 и является наиболее простым и экономичным началом общественного единства.4 Власть конституируется межличностным взаимодействием, объективной диф-ференцированностью ролевых функций людей в социуме, иерархированностью человеческих самопроявлений, необходимостью управления совместной деятельностью коллектива.5
Человек как живое существо, наделенное волей и сознанием, обладает сложной биосоциальной природой.1 Осознание социальной природы Человека предполагает признание, наряду с частными интересами и потребностями отдельного индивида, необходимости сохранения общества как важного условия жизнедеятельности каждого члена социума, общности целей людей, совместно проживающих на определенной территории. Этот всеобщий интерес не является равнодействующей индивидуальных или групповых интересов. Публичный интерес предстает как трансформация индивидуального блага, осуществляемая при посредничестве общества, и подлежит вследствие этого защите.
Политическая власть является той силой, которая должна обеспечить реализацию публичного интереса, придать частным интересам социальную направленность, то есть заставить индивидов руководствоваться нормами поведения, отражающими всеобщий интерес, концентрированный в праве как системе ценностей, норм, институтов, закрепляющих минимально необходимый порядок для устойчивости общественной системы.2
Единодушное общество - утопический идеал, в реальной жизни есть и будут социальные противоречия. Поэтому необходима сила, способная преодолевать постоянно возникающие общественные противоречия. Именно политическая власть и призвана гармонизировать различные интересы, обеспечить совместное свободное бытие людей. "Потребность именно в таком способе социальной регуляции вытекает из самой специфики социальных отношений - их бесконечного многообразия, неисчерпаемой сложности образуемого ими социального пространства, невозможности его стерильно рационального, ограниченного правилами логического освоения", - справедливо отмечает А.И.Демидов.3
Для осуществления политической власти создается и используется определенный инструментарий в виде набора различных учреждений, организаций, институтов, которые составляют механизм политической власти. Без механизма осуществления политическая власть остается феноменом, социальная ценность которого находится в состоянии потенции. При этом механизм политической власти должен соответствовать ее природе, отвечать специфике и конкретным потребностям социального управления.1
Жизненная потребность социальной системы в таком всеохватывающем, интегрирующем механизме, обеспечивающим баланс между публичными и частными интересами, обусловила возникновение Государства - публичной организации, осуществляющей управление делами общества от его имени и в его интересах.2
Для современного государствоведения характерно признание государственности лишь за организациями публичной политической власти, обладающими особым организационным качеством.3 Государство от других форм политических сообществ отличается сложноструктурной, институализированной формой власти; субъект-объектным характером властных отношений; формальной регламентацией процесса властвования; особым основанием легитимности; светским, публичным характером властных полномочий; наличием бюрократии как инструмента управления; обособлением механизма управления от сословных и кастовых интересов; верховенством государственной власти и монополией принуждения на всей территории страны; признанием прав и свобод человека высшей ценностью и пределом в деятельности органов государственной власти.
Федерализм как разделение властей по вертикали
История развития идеи федерализма тесно связана с развитием "сложного" государственного устройства. Исследователи систематически модернизируют прежние и создают новые концепции федерализма, отражающие особенности взаимоотношений между федерацией и субъектами, ее составляющими, на каждом конкретном историческом этапе, постепенно переходя от конструкции системы соединившихся государств к конструкции сложного государства. Только широкий историко-правовой и политико-правовой анализ позволит нам понять природу федерализма как "вертикального" разделения власти, специфику "горизонтального" разделения властей в условиях сложного государственного образования.1
Федерализм возник и существует как теория противодействия чрезмерной централизации и атомизму в системе политико-территориальной организации государственной власти; как форма, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранить особенности национально-культурного развития населения той или иной части страны; как метод государственного управления, позволяющий гармонично сочетать общегосударственные интересы с спецификой региональных проблем; как механизм решения сложных геополитических проблем; как средство обеспечения свободы.
Конец XVIII-XIX вв. - время образования классических федераций: США(1787), Швейцария(1848), Канада(1867), Австралия(1901),2 что явилось основанием для разработки учения о федерализме в его современном научно-практическом значении. На первом этапе внимание аналитиков было обращено на вопросы, касающиеся определения политико-правового статуса федерации и субъектов; на проблему распределения власти, объема власти, которую было необходимо предоставить национальному правительству; на поиск формулы равновесия между двумя уровнями власти.1
В основу классической теории федерализма была положена идея делимости суверенитета между двумя уровнями правления,2 что в определенной мере было связано с господствующим в естествознании того времени суммативным пониманием целостности. Наиболее последовательно идея делимости суверенитета отражена в Конституции Мексики 1917 года. Национальный суверенитет, говорится в статье 39, полностью и изначально принадлежит народу. Поскольку мексиканский народ конституируется в федерацию, состоящую из штатов, свободных и суверенных во всем, что относится к внутренним делам (ст.40.), то народ осуществляет свой суверенитет через власти федерации в вопросах, относящихся к ее компетенции, и через власти штатов в вопросах, касающихся их внутреннего управления, в порядке, установленном соответственно федеральной Конституцией и Конституциями штатов (ст.41.).3
Признавая федерализм разделением власти по вертикали, конституционная доктрина классического (дуалистического) федерализма предусматривает : разграничение компетенции и полномочий федерации и субъектов, ее составляющих, как предпосылка самостоятельности обоих уровней власти, возможности для них контролировать друг друга, осуществлять самоконтроль; конкретные ограничения полномочий субъектов федерации; верховенство норм федерального права в случае коллизии с нормами права субъектов федерации; федеральные гарантии республиканского строя в субъектах федерации; равноправие субъектов федерации, что предполагает запрет для общенационального правительства предоставлять специальные привилегии ни одному из них; жесткую конституцию, изменение которой невозможно без взаимного согласия федерации и субъектов, в том числе и по вопросу распределения властных полномочий; создание высшего судебного органа федерации для регулирования конфликтов между властями федерации и субъектов; адекватное распределение источников дохода для правительств каждого уровня; право для каждого уровня власти действовать непосредственно от имени населения, пользующегося на всем пространстве федерации рядом общих гражданских и политических прав и обязанностей; право населения субъектов федерации в качестве единого народа принимать участие в образовании органов союзной власти.
Признавалось, что ни один из уровней власти не обладает абсолютным верховенством во внешних и внутренних делах. Федеральные органы власти, как и властные органы субъектов федерации, считались "верховными" лишь в строго ограниченной сфере государственной компетенции. Общий принцип, на котором основывалось разделение сфер влияния и полномочий, несмотря на национальное своеобразие, был очевиден: все, что касается нации как целого, должно было подлежать контролю национального правительства; все вопросы, не имеющие общего значения, должны были оставаться в руках отдельных субъектов.1 Взаимоотношения между двумя самостоятельными и независимыми сферами власти строились на основе координирования, но не соподчинения. Федерация признается совокупным государством, государственным соединением, которое, при сохранении государственных свойств соединившихся политических образований, представляет собой высшую волю по отношению к ним.
Концепция дуалистического федерализма, смешивая суверенитет с полномочиями отдельных государственных органов, определяла федеративную систему управления как конгломерат независимых друг от друга единиц управления, где каждая из них абсолютно самостоятельно принимает законы, проводит их в жизнь, вершит правосудие, имея на то свои органы и средства, но в пределах предоставленной им компетенции и в границах собственной территории. При отсутствии реального сотрудничества два уровня власти, фактически дополняя друг друга, в совокупности образуют государственную волю.
Особенности "горизонтального" разделения властей в Российской Федерации
Во второй половине восьмидесятых годов перед российским обществом остро встал вопрос о необходимости кардинальной реформы политической системы. Первый Съезд Народных депутатов РСФСР, собравшийся в Москве в июне 1990 года, провозгласил государственный суверенитет Российской Федерации. Система принципов, обеспечивающих политические, экономические и правовые гарантии суверенитета РСФСР, были закреплены в тексте Декларации "О государственном суверенитете РСФСР" от 12 июня 1990 года. Статья 13 Декларации официально закрепила принцип разделения властей, как основополагающий в государственном механизме РСФСР: "Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства".1
31 марта 1992 года был подписан Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных области и округов, что явилось отправной точкой для процесса федерализации российского общества.2 Своеобразным итогом политико-правовых преобразований, закрепивших новую систему организации государственной власти в России, явилось принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации.
Согласно действующей Конституции России, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Власть может осуществляться народом либо непосредственно, высшим выражением чего служат референдум и свободные выборы, либо через посредство органов государственной власти и самоуправления. Для того чтобы исключить возможность противоправного захвата власти, устанавливается разделение властей.
Вопрос о разделении властей и единстве системы государственной власти увязан с федеративным устройством, государственной целостностью и разграничением предметов ведения между федерацией и ее субъектами (ч.З ст.5). Особо выделена статья 10, гласящая: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Принцип разделения властей изложен четко и ясно. Его развивает статья 11. Часть первая данной статьи определяет, какие именно органы осуществляют государственную власть: Президент, Федеральное Собрание (Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство и суды. Часть вторая закрепляет право субъектов федерации на образование собственных органов государственной власти. Наконец, третья часть устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации осуществляется на основе Конституции, Федеративных и иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий.
Конституция определяет и политическую основу единства "разделенных" властей - Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, их признание, защита и соблюдение служат главным ориентиром в деятельности всех государственных органов (ст.2).
Механизм горизонтального разделения властей в Российской Федерации отличается большой сложностью и не вписывается в рамки известных моделей реализации принципа разделения властей. С одной стороны, явно прослеживаются политико-правовые механизмы, свойственные смешанной форме правления.
Носителем законодательной власти и представительным органом является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат. Это Государственная Дума, депутаты которой избираются населением страны путем всеобщих выборов, и Совет Федерации, который формируется путем косвенных выборов. Основное средство руководящего и формирующего воздействия законодательной власти на деятельность органов исполнительной власти - это принятие законов, обязательных для всех граждан, юридических лиц, органов государственной власти и органов самоуправления. Контрольные функции законодательной власти исчерпываются кон тролем за исполнением бюджета и образованием специального органа такого контроля, правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству.
Помощь Федеральному Собранию в контроле за исполнением финансовых законов и прежде всего федерального бюджета призвана оказывать Счетная палата. Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 года1 определил, что Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуется на паритетных началах палатами Федерального Собрания и в своей деятельности подотчетно ему. В числе задач палаты федеральный закон определил следующие: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, оценка проектов федерального бюджета и финансовая экспертиза проектов федеральных законов, регулярное представление палатам Федерального Собрания информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Конституция устанавливает запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, которые могут быть ограничены законодателем только в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч.2,3 ст.55).
Статья 97 Конституции запрещает совмещение депутатской деятельности с пребыванием на других государственных и иных должностных постах. Депутат Государственной Думы не может быть одновременно депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Исполнительной властью наделено Правительство Российской Федерации (ч.1, ст.ПО), которое несет ответственность за свою деятельность как перед Президентом страны, так и перед Государственной Думой (ст. 117). Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ч.2 ст. 110). Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу (ст. 113).
Согласно статье 114 Конституции РФ, Правительство: разрабатывает бюджет и обеспечивает его исполнение; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики; обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, режима законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, реализации внешней политики.
Статьи 110, 113 - 115 Конституции РФ ориентируют исполнительную власть прежде всего на исполнение конституционных требований, реализацию законов, нормативных указов Президента. В тоже время статьи 104 и 115 Конституции предоставляют органам исполнительной власти полномочия по изданию нормативных актов и участию в законотворческом процессе. Основная цель нормотворче-ской деятельности исполнительной власти заключается в создании и обеспечении механизма реализации законов и указов Президента.
