Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Генезис и общая характеристика указов главы Российского государства 13
1. Указы главы Российского государства в период ХVI – ХХ вв. 13
2. Нормативные указы Президента Российской Федерации в период 1991-1993 гг. 39
3. Общая характеристика указов главы современного Российского государства 58
Глава 2. Современное развития указов главы Российского государства и верховенство закона 77
1. Указы главы Российского государства как инструмент обеспечения законности: потенциал опережающего и делегированного регулирования 77
2. Зарубежный опыт делегированного и опережающего регулирования, осуществляемый главой государства 96
3. Указы Президента Российской Федерации в условиях современного состояния российского законодательства 112
Заключение 139
Список использованных источников
- Нормативные указы Президента Российской Федерации в период 1991-1993 гг.
- Общая характеристика указов главы современного Российского государства
- Зарубежный опыт делегированного и опережающего регулирования, осуществляемый главой государства
- Указы Президента Российской Федерации в условиях современного состояния российского законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Возникновение поста Президента Российской Федерации стало следствием масштабных преобразований начала 90-х годов ХХ века. Вместе с тем институт главы государства традиционно занимал центральное место в системе осуществления власти в России, являясь, в том числе важным субъектом правотворчества.
Функции и полномочия главы государства реализуются посредством издания правовых актов. В России многие значимые вопросы жизни общества и государства длительное время регулировались правовыми актами в форме указов. На современном этапе Президент Российской Федерации вправе принимать указы и распоряжения, но именно указами осуществляется наиболее социально значимое нормативное регулирование.
Правотворчество главы государства вполне традиционное явление для правового пространства России. Оно интенсивно развивалось, оказывая значительное воздействие на различные стороны жизни общества, нередко опережая законодательное регулирование. Сфера общественных отношений, урегулированных указами главы государства, в России традиционно велика. Более того, практика «указного права» по вопросам законодательного регулирования начала 90-х гг. прошлого века, возникшая как инструмент оперативного преодоления кризисных явлений, неоднозначно оценивается в юридической науке. Научно обоснованное определение оснований и пределов реализации правотворчества главы Российского государства, в том числе по вопросам законодательного регулирования, с опорой на исторические традиции и с учетом достижений зарубежного опыта, позволяет раскрыть его конструктивное начало.
В Конституции Российской Федерации установлен приоритет федеральных законов над указами Президента России. Вместе с тем законодательная основа определения соотношения указов с федеральными законами отсутствует. При этом традиция решать важнейшие вопросы указами главы государства без значимого влияния представительной власти существует в нашей стране в различных формах несколько столетий. В связи с этим необходимо исследовать правовое регулирование, осуществляемое указами главы государства в контексте их соотношения с законодательством, более того, как инструмент обеспечения верховенства закона.
Нельзя не отметить, что традиционная и современная организация государственной власти характеризуется центральной ролью главы государства. Отсюда необходимость анализа его указов как одного из основополагающих нормативных правовых актов с учетом значимости субъекта правотворчества в общественно-политической жизни страны при стратегической необходимости соблюдения Конституции и федерального законодательства.
Вышеизложенное обусловило необходимость проведения комплексного теоретико-исторического правового исследования становления и развития указов главы Российского государства.
Объектом исследования является практика регулирования общественных отношений посредством указов главы Российского государства с XVI в. по настоящее время, прежде всего дополняющее и «заменяющее» законодательное регулирование.
Предметом исследования выступают указы главы Российского государства, прежде всего дополняющие и «заменяющие» законодательное регулирование, в том числе, имеющие силу закона, их история и современное развитие.
Цель диссертации состоит в комплексном исследовании теоретико-правовых основ и истории развития правового регулирования, осуществляемого указами главы Российского государства, выявлении основных характеристик их соотношения с законодательством, выработке предложений и теоретических обобщений, способствующих совершенствованию нормотворческой деятельности главы Российского государства на современном этапе и укреплению законности.
В связи с этим поставлены следующие задачи диссертационного исследования:
- обобщить теоретические воззрения на природу и характеристики указов главы Российского государства;
- проследить генезис указов главы Российского государства в период XVI – XX вв.;
- исследовать и охарактеризовать становление указов Президента России в период 1991-1993 гг.;
- исследовать соотношение нормативных указов главы Российского государства и общегосударственных законов в истории и современности;
- рассмотреть указы главы Российского государства как инструмент обеспечения законности;
- изучить российский и зарубежный опыт делегированного и опережающего регулирования главы государства;
- проследить преемственность развития указов Президента Российской Федерации в условиях современного состояния российского законодательства.
Методологической основой работы является диалектический метод познания действительности. В ходе диссертационного исследования также использовались как общенаучные методы познания (прежде всего, системный, логический, социологический, аксеологический), так и вытекающие из них частнонаучные методы (анализ и синтез, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, нормативно-логический, формально-юридический и другие).
Теоретической основой диссертационного исследования послужили научные труды по истории государства и права, общей теории государства и права, а также конституционного (государственного) права, отчасти научные разработки по истории, социологии, политологии и другие.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских юристов, посвященные русскому государственному праву и общей теории государства и права: А.С. Алексеева, Е.В. Васьковского, П.Г. Виноградова, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.Д. Градовского, В.М. Грибовского, В.М. Гессена, А.И. Елистратова, Б.А. Кистяковского, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, Л.И. Петражицкого, Г.Ф. Покровского, Г.Ф. Шершеневича и др.
Были рассмотрены классические работы советского периода таких авторов, как С.Л. Зивс, Д.Л. Златопольский, Ф.И. Калинычев, А.И. Ким, М.Г. Кириченко, И.Н. Кузнецов, А.В. Мицкевич, Е.И. Носов, Г.И. Петров, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко, А.А. Тилле, И.Е. Фарбер, Б.В. Щетинин и др.
В работе так же были использованы труды современных государствоведов по вопросам статуса Президента Российской Федерации, его деятельности и взаимодействия с иными высшими органами власти, в частности, С.А. Авакьяна, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Л.А. Окунькова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева.
Особое внимание уделялось исследованиям вопросов правотворчества, соотношению нормативных правовых актов и близких к ним проблемам, прежде всего, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, В.К. Бабаева, С.А. Боголюбова, Н.А. Власенко, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, В.С. Нерсесянца, С.В. Полениной, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова.
В работе использованы исследования иностранных ученых, таких как Ш. Алиев, Ф. Ардан, Р. Арон, И. Бентам, Ж. Ведель, Г. Витковский, Р. Давид, Л. Дюги, Ж.-П. Жакке, К. Жоффре-Спинози и др.
Исследования работ правоведов прошлого и настоящего, посвященных природе, сущности, юридической силе нормативных правовых актов, очень важны для всестороннего анализа нормативных правовых указов Президента Российской Федерации, выявления особенностей, отличительных признаков, юридической силы данных нормативных правовых актов.
С учетом динамичного развития юридической науки в работе использованы результаты диссертационных исследований, в частности, Кичалюк О.Н. Акты Президента Российской Федерации (конституционно-правовой аспект). Саратов, 1999; Мазуров А.В. Указ Президента Российской Федерации как источник права: проблемы теории и практики. М., 1999; Верстов В.В. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации. Краснодар, 2006.
На основе имеющихся научных разработок по теме исследования и с учетом практики президентского нормотворчества в ХХI веке в настоящей работе предпринята попытка проследить историю развития указов главы Российского государства как актов опережающего, а отчасти и заменяющего закон, регулирования. Более того, нормотворчество главы государства рассматривается как инструмент обеспечения верховенства закона. Специфика диссертации состоит в комплексном подходе к определению места, роли и границ регулирования главы государства в истории и современности с позиций обеспечения законности.
Эмпирическую базу исследования составил нормативный материал: конституции Российской Федерации, РСФСР, СССР, стран СНГ и других государств; законы Российской Федерации, СССР и РСФСР, Российской империи; указы и иные акты Президента Российской Федерации, Президентов РСФСР и СССР, некоторых иностранных государств; иные акты Российской Федерации, РСФСР, СССР, Российской империи, Московского царства; практика Конституционного Суда Российской Федерации; акты субъектов Российской Федерации, а также исторические документы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретико-историческом правовом исследовании указов главы Российского государства, прежде всего дополняющих и «заменяющих» законодательное регулирование, концептуальном определении подходов к установлению границ современной модели правотворческой деятельности Президента Российской Федерации, разработке предложений по ее совершенствованию, способствующих обеспечению верховенства закона.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Одной из устойчивых характеристик истории правовой системы России выступает опережение, замена, а в чрезвычайных условиях и отмена действия закона указом царя, императора, Президиума Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета РСФСР. При этом одной из главных социально-правовых целей принятия указов, в том числе их вторжения в сферу законодательного регулирования, в целом ряде случаев объективно являлось обеспечение законности.
2. Указ главы государства во многих случаях становился оперативным решением проблем жизни общества и государства, способом выхода России из кризисных ситуаций в ХVI - XX вв. Вместе с тем в ситуациях глубоких кризисов 1917 и 1991 гг., когда принятие и реализация указов главы государства могло бы способствовать сохранению исторически сложившегося государства, соответствующие указы не были приняты и реализованы.
3. Опыт нормотворчества Президента России в период 1991-1993 гг. включает принятие указов, имеющих силу закона. Принятие соответствующих указов, с соблюдением требований Конституции РСФСР и по поручению законодательной власти, способствовало развитию правовой системы современной России. Подобная практика, реализуемая вопреки нормам Конституции, решениям Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, по своему социальному содержанию неоднозначна, но в правовом аспекте является нарушением принципа верховенства закона. Вместе с тем одним из главных конструктивных итогов президентского правотворчества данного периода стал фактический возврат России к традиционной модели «сильного» единоличного главы государства, активно осуществляющего правовое регулирование ключевых вопросов развития общества и государства, как во исполнение закона, так и в дополнение к законодательному регулированию, в том числе принимая указы, имеющие силу закона. Данная традиционная модель, исторически доказавшая свою эффективность и жизнеспособность в России, в целом включена в действующую Конституцию РФ.
4. Под «законозаменяющим» правотворчеством Президента Российской Федерации предлагается понимать, самостоятельное принятие им нормативных указов в порядке делегированного, либо опережающего регулирования при условии их соответствия Конституции Российской Федерации и непротиворечии федеральному законодательству, а также введение указом главы государства чрезвычайного или военного положения и регулирование общественных отношений указами в условиях одного из названных режимов.
5. Государственно-правовые традиции России и современная практическая потребность нормативного регулирования общественных отношений Президентом России требуют дальнейшего развития его правотворчества с условием четкого законодательного определения границ его осуществления в целях обеспечении верховенства закона. Законодательная регламентация данных вопросов, как и установление самого права издания нормативных указов Президента Российской Федерации в отсутствии закона, а также необходимость последующего приведения указа в соответствие с изменившимся законодательством, предлагается осуществить в федеральном законе о нормативных правовых актах в Российской Федерации с учетом исторического опыта России, а также опыта иностранных государств, прежде всего партнеров России по Таможенному Союзу. В данном законе продуктивно определить соотношение указа и распоряжения Президента Российской Федерации, установив, что распоряжения принимаются по организационно-техническим вопросам, а нормативное регулирование осуществляется только указами.
6. Предлагается дополнить механизм распределения полномочий в Российской Федерации возможностью передачи федеральных полномочий для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации посредством принятия указов Президента Российской Федерации. Соответствующее решение целесообразно закрепить в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ограничить срок его действия двумя годами. В дальнейшем, в случае практического подтверждения эффективности предложенного решения, возможно его закрепление на постоянной основе.
7. Аргументирована необходимость обеспечения стабильности конституционно-правовых статусов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации как основы эффективности их работы в свете, сформировавшихся государственно-правовых традиций России. Реформирование сферы их взаимоотношений, в частности масштабное перераспределение полномочий, не представляется необходимым в настоящее время. При этом не отрицается возможность определенного уточнения «режима правотворчества» Президента России и Правительства России в целях предотвращения коллизий между их актами, не затрагивающего ключевых аспектов взаимоотношений главы государства и высшего исполнительного органа России.
8. Разработанную в российской дореволюционной юридической науке позицию о соприкосновении сфер собственной компетенции верховного управления, осуществляемого главой государства, и компетенции законодательной власти, которое порождает у них конкурирующую компетенцию, предлагается рассматривать как историко-правовое обоснование опережающего президентского нормотворчества в современной России. При этом реализация принципа верховенства закона предполагает, что «законозаменяющий» характер некоторых указов Президента России не должен использоваться как основа и легальное средство «размывания» закона. Учитывая значимость нормативных указов Президента Российской Федерации для обеспечения законности, прав и свобод граждан, введение их в действие со дня подписания нежелательно, а «законозаменяющих» указов – недопустимо.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Концептуальные подходы к проблемам реализации нормотворческой компетенции Президента Российской Федерации, содержащиеся в диссертации, могут быть учтены при совершенствовании правового регулирования, осуществляемого указами главы Российского государства, а также законодательства Российской Федерации.
Выводы и обобщения, содержащиеся в работе, могут применяться в ходе дальнейших исследований указов главы Российского государства, их истории и современности, а также соотношения с другими нормативными правовыми актами.
Материалы исследования могут быть использованы в процессе преподавания таких правовых дисциплин как «Теория права и государства», «История права и государства», «Конституционное право Российской Федерации», чтения лекций, проведения семинаров, подготовки научно-практических и учебно-методических пособий.
Апробация результатов диссертационного исследования
Диссертационное исследование обсуждено на расширенном заседании отдела теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Результаты исследования апробированы в публикациях автора в научных изданиях, в том числе входящих в перечень изданий, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, а также в работе международных и всероссийских научных и научно-практических конференций. Материалы диссертационного исследования использованы в процессе преподавательской деятельности автора.
Структура диссертационного исследования. Структура работы обусловлена поставленными целью и задачами и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и список использованных источников.
Нормативные указы Президента Российской Федерации в период 1991-1993 гг.
Период 1991-1993 гг. проанализирован отдельно по следующим причинам. Во-первых, именно в данный период произошло становление института Президента России, определилось его место в системе современного Российского государства. Во-вторых, соответствующий период времени уникален с точки зрения роли указов Президента России в становлении новой правовой системы России, а также их соотношения с законодательством. Учитывая данные обстоятельства, следует отметить, что положение указов Президента России в системе нормативных правовых актов связано со статусом издающего их главы Российского государства. В юридической литературе продолжается дискуссия о различных аспектах учреждения в 1991 году поста Президента РСФСР. В качестве причины ученые указывают на стремление сформировать органы власти, существующие в государствах Европы и Америки, по аналогии с СССР, где пост Президента был учрежден в марте 1990 года и иные аспекты. В содержательном отношении называется необходимость обеспечить персональную ответственность за эффективность государственного управления и выход из кризиса начала 90-х годов, проведение политической линии, намеченной в Декларации о государственном суверенитете РСФСР100.
При разработке проекта Конституции одним из центральных стал вопрос о статусе Президента России: быть будущему Президенту главой государства (Правительство ответственно перед Парламентом) или главой исполнительной власти (Правительство подчиняется Президенту). Первый вариант мотивировался тем, что «ответственное лицо должно возглавлять Республику, представлять и отстаивать ее суверенитет. В нарождающейся демократии оно призвано гарантировать своим конституционным и личным авторитетом устойчивость и авторитетность решений и действий всех государственных органов Республики». Таким образом, Президент виделся организатором осуществления государственной власти, ответственным перед народом101. При аргументации второго варианта учреждения института президента обращалось внимание на важность обеспечения разделения властей, недопустимость деспотии одной из ветвей власти. Так, В.Д. Зорькин выступил за классическую президентскую республику: члены Правительства назначаются Президентом с одобрения Парламента, Президент не имеет права роспуска Парламента, Парламент не может отправить в отставку Правительство. Устойчивость государственной власти обеспечит возможности для проведения реформ102. В данном случае Президент России выступал бы одной из инстанций осуществления власти.
Обе позиции широко обсуждались в обществе и на заседаниях Конституционной комиссии. По решению Комиссии был опубликован проект Конституции Российской Федерации, в который были включены оба варианта построения президентской власти. Были и альтернативные проекты. Официально вопрос о введение поста Президента РСФСР был поставлен на III (внеочередном) Съезде народных депутатов РСФСР. По требованию 1/3 народных депутатов он был вынесен в марте 1991 года на референдум, который решил данный вопрос положительно103.
24 апреля 1991 года Верховный Совет РСФСР принял Закон РСФСР №1096-1 «О выборах Президента РСФСР»104 и Закон РСФСР «О Президенте РСФСР». Положения последнего через месяц (24 мая 1991 года) были включены в Конституцию РСФСР и составили ее главу 131 (статьи 1211 -12110)105. Президент провозглашался высшим должностным лицом Российской Федерации и главой исполнительной власти, издающий по вопросам своей компетенции указы и распоряжения. Таким образом, Президент России стал главой исполнительной власти, реализующим ряд функций главы государства. На пост Президента РСФСР всеобщими выборами 12 июня 1991 года был избран Б.Н. Ельцин. Августовские события 1991 года серьезно скорректировали статус, функции и полномочия главы исполнительной власти106, сделав его еще и главой государства. 19 августа 1991 года Б.Н. Ельцин издал ряд указов, которыми, в частности, взял на себя ответственность за сохранение прежнего «перестроечного» курса СССР в России, подчинил себе до созыва Съезда народных депутатов СССР все органы исполнительной власти СССР на территории РСФСР, включая «силовые» ведомства, Вооруженные силы в пределах РСФСР и др. Эти решения были поддержаны Съездом народных депутатов РСФСР107. Следовательно, указы Президента РСФСР фактически стали важным регулятором общественных отношений. Но каковы были правовые основы нормотворчества Президента РСФСР?
Общая характеристика указов главы современного Российского государства
После принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года интенсивность правотворчества Президента не снизилась. Оно затронуло большинство сфер общественных отношений и весьма тесно взаимосвязано как с федеральными законами, так и с правительственными актами, в сферы которых нередко «входят» президентские указы. На рубеже веков число указов главы государства еще более возросло. Акты главы государства позволяли во многом стабилизировать ситуацию в стране. При определении положения акта в правовой системе значение имеет место правотворческого органа в системе осуществления государственной власти. Конституция Российской Федерации 1993 года внесла существенные изменения в правовой статус Президента России, закрепив проявившуюся еще до 1993 года тенденцию наращивания президентских полномочий. Полномочия Президента не укладываются в рамки традиционных представлений о разделении властей. Более того, Президент в России «соединяет в себе как функции исполнительной, законодательной, так и судебной власти»145. Впрочем, в отношении разделения властей и месте в нем главы государства необходимо дать некоторые пояснения. Основоположник теории разделения властей Ш.Л. Монтескье не противопоставлял три власти146. Он писал, что по основным направлениям ее осуществления, по функциям властвования, создаются системы государственных органов, чтобы не было излишней концентрации властных полномочий в одном учреждении, а тем более у одного лица. Но по своей природе государственная власть едина и проистекает из народного суверенитета. Если народный суверенитет един и неделим, то нельзя его делить между тремя властями. К тому же Монтескье писал не о разделении (division), а об обособлении (separation) властей. Еще Н.М. Коркунов обращал внимание, что термин «разделение» есть неверный перевод немецкого «Theilung der Gewalten»147.
Позиция Ш.Л. Монтескье была понята французскими революционерами в том смысле, что народный суверенитет, который не может осуществляться непосредственно, должен быть представлен тремя самостоятельными, независимыми друг от друга властями. Н.И. Лазаревский предупреждал, что при расщеплении государственной власти на три самостоятельные власти, фактический ход управления может наталкиваться на непреодолимые затруднения. Но благодаря яркому политическому темпераменту деятелей революции, отчетливости и чеканности их представлений, теория разделения властей получила распространение именно в этом виде.148
В современной юридической науке сформировалось понятие «ветвей власти». Такая постановка проблемы, вероятно, более корректна, чем концепция «самостоятельных властей». Своеобразным «корнем» или источником власти является народ (народный суверенитет), «стволом» же является сама единая государственная власть, а «ветвями» - конкретные направления развития, распространения этой единой власти149.
Очевидно, что не все органы современного Российского государства могут быть однозначно отнесены к трем традиционным ветвям власти. Более того, сама система осуществления государственной власти развивается вместе с общим развитием государства и общества, выделяются новые подсистемы осуществления власти или властвования150. Весьма значимый аспект рассматриваемой проблемы составляет отнесение Президента России к определенной ветви власти. Данный институт регламентируется в специальной главе Конституции РФ, помещенной прежде глав о Федеральном Собрании, Правительстве и других высших органах государства. Президент назван главой государства, а не исполнительной власти и не отнесен ни к одной из трех ветвей власти. По существу он находится над всеми ветвями власти, является арбитром в их спорах. Такое положение в системе государственных органов Б. Констан назвал «умеряющей» властью, которая должна стоять над борьбой партий и ведомств, назначать министров, распускать парламент, миловать осужденных и т.д. Именно к главе государства им применялась данная характеристика. Подчеркнем, что связь организационно-правовых основ деятельности монархических глав государств и современных президентов весьма существенна. Н.И. Лазаревский отмечал, что все общие идеи конституционной теории сформированы в условиях монархии, которые далее были заимствованы республиками. Создавая должность президента США, авторы Конституции 1787 года опирались на статус английского короля, а авторы французских конституционных законов 1875 года в большинстве были монархистами и вполне сознательно приближали статус президента Франции к положению конституционного монарха151. О.Е. Кутафин справедливо утверждал, что институт главы государства своим происхождением обязан даже не конституционной, а абсолютной монархии. Но это не значит, что данный институт является анахронизмом. В конечном счете и правительство, и армия, и налоги, да и само государство досталось нам от прошлого152. Для целей настоящего исследования необходимо дать ответ, к какой же ветви власти относится глава Российского государства. Хотя в юридической литературе ряд авторов относит институт президентства Российской Федерации к исполнительной власти с определенными оговорками по 60 сравнению с классическими президентскими республиками153, с этим едва ли можно согласиться, так как исполнительную власть реализует Правительство России (ст. 110 Конституции РФ). Безусловно, глава государства реализует целый ряд полномочий в исполнительной сфере, но, очевидно, не входит в систему исполнительной власти в России154. Президент является главой государства, формулирует основные направления внутренней и внешней политики, которые определяют поле деятельности законодательной и исполнительной властей, а также обеспечивает согласованность работы органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). Президентская власть как бы существует наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью и выступает особой ветвью власти – президентской155. Это вполне логично с учетом оценки формы правления в современной России как «суперпрезиденской республики»156. Президент не входит ни в одну из триады ветвей власти, занимая особое место в системе осуществления власти как глава государства. То, что в Конституции РФ выделено лишь три ветви, не исключает, а предполагает наличие такого органа, обеспечивающего эффективное и согласованное взаимодействие органов всех ветвей государственной власти. Данная функция и возложена на Президента России. Термин «президентская власть» получил в России правовое закрепление в указах Президента о штандарте (флаге) Президента и о знаке Президента, в которых они определяются как символ президентской власти157.
Зарубежный опыт делегированного и опережающего регулирования, осуществляемый главой государства
В мировой практике правотворчества известно явление издания нормативных правовых актов, не названных законом, но имеющих юридическую силу закона. Речь идет об актах правительства (в парламентарных государствах) или президента (в президентских или полупрезидентских республиках) на основе специального акта парламента. Их принятие ограничено целым рядом требований, обеспечивающих правовое установление границ реализации делегированных законодательных полномочий. Соответствующее делегирование осуществляется в том случае, если оно предусмотрено или не исключено конституцией; как правило, ограничивается конкретным сроком; нормативно определяется круг вопросов, на которые оно распространяется; акты делегированного законодательства подлежат особому парламентскому контролю. По общему же правилу именно парламент призван принимать законы212.
Нормативные правовые акты, издаваемые в порядке «замены» законов (например, декреты – законы Государственного совета во Вьетнаме, законодательные декреты и декреты – законы Правительства в Испании, ордонансы Президента Франции и т.п.)213 получили в юридической науке наименование «делегированное законодательство». Данным термином обозначается система нормативных правовых актов, имеющих силу закона, которая формируется высшими государственными органами на основе полномочий, переданных им парламентом или другим представительным органом. Наличие делегированного законодательства высших органов государственной власти характерно для многих государств. Общее историко-правовое прошлое стран-участниц СНГ, сходные преобразования государственного и общественного устройства и современные интеграционные процессы неизбежно порождают общие черты организации и функционирования института президентской власти214. Так, во всех государствах - участниках СНГ - главы государств обладают правомочием принимать нормативные акты, как правило, указы и распоряжения. В конституциях Туркменистана и Узбекистана говорится, что Президент издает и постановления215. Например, согласно статьи 94 Конституции Республики Узбекистан: «Президент Республики Узбекистан на основе и во исполнение Конституции и законов Республики Узбекистан издает указы, постановления и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории республики»216. В Конституциях Абхазии, Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, Украины, Туркменистана также особо подчеркивается, что акт Президента обязателен, к исполнению на всей территории республики.
В странах-участницах СНГ именно президенты как главы государств, вправе принимать нормативные правовые акты, имеющие силу закона. Только в Армении Национальное Собрание может уполномочить не Президента, а Правительство на издание постановлений, имеющих силу закона. При этом подписывает такие постановления все же Президент (статья 78 Конституции), который без одобрения Национального Собрания назначает и освобождает Премьер-министра и по его представлению – остальных членов Правительства (п. 4 ст. 55)217. Конституция Азербайджана закрепляет право Президента на издание нормативных правовых актов, имеющих силу закона. Сфера законодательства предметно определена в статье 94 Конституции. В ограничении сферы применения закона в соответствии со ст. 94 Конституции заключается одна из важнейших особенностей конституционного статуса Президента Азербайджана. Согласно пункту 32 статьи 109 Конституции Президент вправе регулировать указами все вопросы, не входящие в предмет законодательного регулирования. По мнению учных Азербайджана, нормативные акты главы государства – не ординарные подзаконные акты, а особые акты, имеющие то же значение в регулировании ряда сфер общественных отношений, что и закон218. В соответствии со статьей 66 Конституции Туркменистана парламент (Меджлис) вправе делегировать принятие законов по некоторым вопросам Президенту (который является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом) при условии их дальнейшего утверждения Меджлисом. Установлены ограничения на такую передачу полномочий, в частности, на издание законов, которые вносят изменения и дополнения в Конституцию, уголовное и административное законодательства, судопроизводство. Конституция Казахстана предоставляет Президенту в определенных случаях право издавать указы, имеющие силу законов республики, или даже издавать законы219. Президент Республики Казахстан в случае, предусмотренном подпунктом 4 статьи 53 Конституции, наделяется законодательными полномочиями по решению Парламента, а в случае, предусмотренном пунктом 2 статьи 61 Конституции, - издает указы, имеющие силу законов Республики, без делегирования ему законодательных полномочий. Речь идет о случае, когда Президент объявил рассмотрение проекта закона срочным, а Парламент не рассмотрел данный проект в течение месяца со дня его внесения. Президент в этом случае может принять указ, имеющий силу закона, действующий до принятия соответствующего закона.
В российской юридической литературе нередко правотворческая практика стран-участниц СНГ - оценивается излишне критически. Так, анализ статьи 45 Конституции Республики Казахстан приводит некоторых исследователей к выводу о недостатках формулирования ее пунктов 1 и 2. Речь идет о том, что при расположении пунктов не учтено соотношение юридической силы принимаемых Президентом нормативных правовых актов. В пункте 1 говорится об указах, издаваемых на основе и во исполнение Конституции и законов, а в пункте 2 речь идет об издании Президентом законов и указов, имеющих силу закона. Получается, что указы согласно статьи 45 названы прежде законов, что, по мнению Р.Т. Окушевой, нелогично. Ею предложена такая редакция пункта 2 статьи 45, который должен стать первым: «Президент Республики Казахстан согласно подпункту 4 статьи 53 и пункту 2 статьи 61 Конституции издает законы и указы, имеющие силу закона)220. Полагаем, что формулирование общего правила в первом пункте, а исключения – во втором пункте статьи - вполне логично. По общему правилу Президент Казахстана принимает указы во исполнение законов, но в определенных (исключительных) случаях его указы имеют силу закона, либо президентский акт является законом. Такой подход вполне оправдан и направлен на обеспечение иерархии нормативных правовых актов Казахстана.
Указы Президента Российской Федерации в условиях современного состояния российского законодательства
Правотворчество не может остановиться на определенном этапе развития, оно все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования. Для современного этапа развития российской правовой системы характерна множественность видов издаваемых нормативных правовых актов и интенсивность самой нормотворческой деятельности на всех ее уровнях. Важное место в этой системе занимают указы Президента Российской Федерации.
В условиях качественного обновления правовой системы России существенно возрастает роль закона как акта высшей юридической силы, направленного на регулирование важнейших сторон жизни современного общества. Для того, чтобы правовая система была достаточно эффективной, она должна состоять из сбалансированного комплекса законодательных норм, устанавливающих наиболее важные и принципиальные правовые предписания, а также из норм подзаконных актов, которые развивают и конкретизируют положения законов. Проблема соотношения понятий «закон» и «подзаконный нормативный правовой акт», как и самих этих явлений, по общему признанию, является весьма острой252. Проблемой соотношения различных видов нормативных правовых актов занимались довольно много и углубленно во все времена. Исследования продолжаются и в настоящее время. По юридической силе в иерархии федеральных нормативных правовых актов Российской Федерации после федеральных законов идут нормативные указы Президента Российской Федерации. Высокий статус главы государства и широта его компетенции обуславливают особое отношение к его указам. Поэтому наблюдается иное, чем для всех других актов органов государственной власти, соотношение его указов с федеральными законами253. Весьма показательны и данные о правотворческой деятельности Президента Российской Федерации. Так называемое «указное» правотворчество бурно развивалось с 1991 г., когда впервые была учреждена должность Президента Российской Федерации. К концу срока полномочий В.В. Путина в 2008 году остались действующими порядка 1150 нормативных правовых указов. В настоящее время их количество несколько возросло, но темп роста сократился.
В целом, после принятия Конституции Российской Федерации наступила определенная стабилизация в этой сфере, хотя общее ежегодное число указов было и остается довольно значительным254. Общее обновление правовой и государственной системы России выдвинуло вопросы развития и обновления законодательства. Иначе нельзя было проводить экономические, политические и другие реформы. Динамика потребности современного общества обуславливает выдвижение все новых и новых задач правового регулирования. И все же интенсивное президентское нормотворчество нельзя объяснить лишь низким темпом законодательного регулирования. В начале 90-х гг. прошлого века принималось менее ста законов в год. Но уже на рубеже веков Государственная Дума принимала в среднем за год от 200 до 300 проектов законов, а становились законами примерно 150-200255. В настоящее время более 300 проектов становятся законами ежегодно.
К сожалению, с начала 90-х годов ХХ века законодательство утратило такие качества как стабильность и устойчивость. Число федеральных законов возросло многократно. Вместе с тем рост числа законов не всегда означает оптимального урегулирования общественных отношений и укрепление законности. Нельзя не согласиться с Г.Ф. Покровским, писавшим: «Несчастен тот народ, который имеет необъятное множество законов»256.
Усиление качества законотворческой и иной правотворческой деятельности осложнено «размытым» пониманием законодательства. Само понятие «законодательство» неодинаково трактуется и определяется в юридической науке, отсутствие общего нормативного определения данного понятия затрудняет правотворчество, правоприменение и систематизацию нормативных правовых актов.
Можно выделить трактовку понятия законодательства в широком и узком смысле. Долгое время господствовало широкое понимание законодательства как совокупности законов и подзаконных нормативных актов257. Такой подход понижает роль закона, что в принципе неприемлемо и на что постоянно указывается в современной юридической литературе. Отечественные юристы-ученые и практики отмечают необходимость отказа от широкой трактовки законодательства258. Так, Ю.А. Тихомиров указывает, что «понятие «законодательство» оправданно рассматривать как упорядоченную совокупность собственно законов»259. Даже в конце прошлого века для понимания законодательства в узком смысле характерны различия. В него включают: 1) либо только законы (при этом под законами подразумеваются Конституция, конституционные и обыкновенные законы)260; 2) либо все нормативные акты, принимаемые высшим органом законодательной власти (включая постановления парламента)261; 3) либо совокупность нормативных актов, издаваемых высшими органами государственной власти и управления, т.е. высшего представительного органа и правительства262.
Продуктивным видится движение в трактовке понятия «законодательство» от широкого подхода к узкому. Наиболее широкое (исходное) понимание – вся совокупность нормативных правовых актов (сегодня оно еще присутствует и в теоретических исследованиях, и в нормативных актах, например, когда дело касается отраслей законодательства). Промежуточное сужение такого понимания – совокупность законов, нормативных указов Президента и постановлений Правительства (Сводом законов предполагается охватить именно эти нормативные правовые акты). Узкое понимание как оптимальная цель всей трансформации – совокупность законов. В идеале в правотворчестве и правоприменении следует руководствоваться только таким самым узким пониманием законодательства, учитывающим разную природу и юридическую силу законодательных и иных актов. «Законозаменяющий» характер некоторых указов Президента России не должен использоваться как основа и легальное средство «размывания» закона. Законодательство представляет собой не просто совокупность законодательных актов, а их систему с разноплоскостной структурой. Исследователи выделяют несколько таких структур в каждую из которых входит нормативный правовой акт (применяется понятие законодательства в расширительном смысле): отраслевую, федеративную и иерархическую263. Система законодательства, как представляется, должна иметь горизонтальную плоскость – деление законов по отраслям и вертикальную, в которой выделяются две иерархии: первая иерархия связана с федеративной формой устройства России (федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации); вторая – со степенью юридической силы (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы). В доктрине и правосознании укоренение определения законодательства как системы только законодательных актов идет довольно медленно. Но планирование развития системы законодательства необходимо осуществлять на базе данной позиции.
