Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Законность и ее гарантии 10-73
1. Понятие и принципы законности 10-46
2. Понятие и виды гарантий законности 46-73
Глава II. Система специально-юридических гарантий законности 74-178
1. Совершенствование законодательства как нормативной основы законности 74-108
2. Внутриведомственный и межведомственный контроль за . законностью 108-121
3. Государственные органы, непосредственно стоящие на страже законности: 121-178
а) судебные органы; 121-137
б) органы прокуратуры; 137-146
в) органы МВД; 147-153
г) органы ФСБ; 153-160
д) органы налоговой полиции; 160-165
е) органы таможенной службы; 165-171
ж) органы юстиции. 171-178
Глава III. Иные специально-юридические гарантии законности 179-195
1. Адвокатура 179-187
2. Институт жалоб и заявлений граждан 187-195
Библиография
- Понятие и виды гарантий законности
- Совершенствование законодательства как нормативной основы законности
- Внутриведомственный и межведомственный контроль за . законностью
- Иные специально-юридические гарантии законности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Россия вступила в период крупных преобразований, затрагивающих все сферы жизни общества. Происходящие социально-экономические, политические, культурные, национальные и другие преобразования несут в себе огромный положительный заряд, направлены на дальнейшее развитие нашего общества. Но в то же время переход к рыночной экономике, смена политических ориентиров, проводимые реформы, не имея под собой достаточной базы и опыта осуществления, привели к кризису, развалу существовавших ранее связей, пересмотру системы ценностей, нестабильности, беспределу. В этих условиях особенно необходим мощный стабилизирующий фактор, роль которого могли бы выполнить законы и законность, которые призваны стать прочной основой возрождения, нормального функционирования и поступательного развития государственной и общественной жизни. Вот почему проблема обеспечения законности, будучи актуальной всегда, в настоящее время приобретает особое значение.
Формирование в Российской Федерации правового государства, определенного в ст. 1 Конституции РФ в качестве курса развития России, выдвигает новые требования по укреплению законности в стране. В период построения демократического правового государства и гражданского общества законность поднимается на новый, более высокий уровень, когда ее основой должно стать новое, отвечающее изменившимся условиям законодательство и обеспечение его строгого, неуклонного исполнения. Правовое государство немыслимо без законности, она является его неизменным, неотторжимым спутником, заслуживающим особого внимания.
Актуальность исследования проблемы законности и ее обеспечения усиливается еще и тем, что ее реальное состояние на данном этапе оставляет желать лучшего. С одной стороны, несовершенно само законодательство. Ему присущи элементы бессистемности, противоречивости, несоответствия потребностям общественного развития, хаотичности. Отсутствует научно-обоснованная система федеральных и региональных нормативных актов, между ними имеется масса неоправданных расхождений и противоречий. Не изжиты и такие недостатки законодательства, как перекос в сторону увеличения объема и значения подзаконных актов по сравнению с законами, мелкотемье, декларативность многих законов . С другой стороны, несовершенство законодательства усугубляется его неисполнением, несоблюдением. Причем неуважение к законам, их циничное игнорирование и попирание, как правило, остаются безнаказанными. Повсеместным и массовым стало явление, когда субъекты попросту не сообразуют свое поведение с правовыми нормами, а стремятся жить и действовать "по своим правилам". Правовой нигилизм стал многоликим, изощренным и коварным . Ситуация осложняется стремительным ростом преступности, в том числе организованной, ее сращиванием с коррумпированной частью госаппарата, разгулом мафии. Все это не может не вызывать серьезной тревоги, вследствие чего исследование всех возможных способов и средств укрепления законности, ее разносторонних гарантий приобретает в современных условиях первостепенное научно-практическое значение.
Таким образом, актуальность исследования проблемы гарантий законности, специально-юридических гарантий в особенности, с ухудшением ее состояния в современный период не снижается, а, напротив, повышается, что обусловлено объективными и субъективными потребностями общества по ее укреплению. Коренной перелом в политической, экономической и других сферах жизни страны, принятие новой Конституции и нового законодательства по всем отраслям права, происходящая работа по его совершенствованию, необходимость наведения порядка в обществе, формирование правового государства с особой повышенной остротой ставят вопрос об исследовании специально-юридических гарантий законности.
Между тем, несмотря на всю важность и актуальность данной проблемы, она все же остается недостаточно изученной. Наука располагает богатым материалом по вопросам законности, опубликованном еще в 50-70 гг., содержащим немало интересных фундаментальных суждений и взглядов, сохраняющих значение в современных условиях. Однако вопросу о гарантиях законности в ту пору уделялось недостаточно внимания либо не уделялось вообще. В 80-е гг., за отдельными исключениями, проблематика законности практически выпала из поля зрения юридической науки. Лишь в 90-х гг. интерес и внимание к ней стали вновь возрождаться, что получило выражение в защите в этот период двух докторских1 и трех кандидатских2 диссертаций, опубликовании монографии3 и ряда статей. Однако долгое время, со времени издания монографии "Правовые гарантии законности в СССР" (отв. ред. М.С. Строгович. М., 1962 г.), вопрос о гарантиях законности, а тем более о ее специально-юридических гарантиях, не был предметом специального исследования (если не считать отдельных статей4). И только в мае с.г., когда данная диссертация была уже закончена и обсуждена кафедрой теории государства и права СГАП, вышел в свет автореферат кандидатской диссертации прокурора Самарской области А.Ф. Ефремова "Принципы и гарантии законности" (М., ИГиП РАН, 1999). Следует заметить, однако, что хотя темы указанных диссертаций в известной мере перекликаются, они представляют собой разные, самостоятельные исследования. Во-первых, в отличие от работы А.Ф. Ефремова, в которой "собственно юридические" гарантии законности рассматриваются в равной мере с другими вопросами, в предлагаемой диссертации анализ "специально-юридических гарантий" составляет цель и основное содержание исследования. Во-вторых, авторы обеих диссертаций по-разному подходят к классификации всей системы гарантий, а также к пониманию и структуре "собственно юридических" или "специально-юридических" гарантий законности. Очевидно, что взгляды обеих авторов имеют право на существование. А это еще раз показывает, какой большой простор существует для исследований в данной области, сколь важна полемика и дальнейшее обсуждение этого вопроса, и отражает тот факт, что проблема специально-юридических гарантий законности в современных условиях развития Российского государства выдвигает перед юридической наукой и практикой многие важные вопросы и новые задачи, требующие безотлагательной углубленной разработки. Все вышеизложенное и обусловило выбор темы данного диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертации состоит в комплексном монографическом исследовании специально-юридических гарантий законности, их понятия, системы, соотношения с другими гарантиями законности, обосновании путей и мер их развития и совершенствования.
Соответственно в работе решались следующие задачи:
- исследование различных сторон, свойств, принципов и требований законности, критическое осмысление на этой основе определения понятия законности;
- анализ современного состояния законности;
- выяснение совокупности факторов, предпосылок, условий, влияющих на состояние законности, вычленение ее гарантий;
- классификация гарантий законности на общие и специальные, анализ общих гарантий законности;
- классификация и подробный анализ специально-юридических гарантий законности;
- изучение свойств, взаимосвязи и взаимодействии специально- юридических гарантий законности, механизмов их влияния на состояние законности, выявление их эффективности;
- внесение на основе проведенного исследования конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства, улучшению функционирования государственных органов, непосредственно стоящих на страже законности и иных ее специально-юридических гарантий, укреплению законности в стране.
Научная новизна. Диссертация представляет собой по сути первое комплексное монографическое исследование, посвященное проблеме специально-юридических гарантий законности. Его научная новизна определяется поставленными выше задачами и целями, самим подходом диссертанта к самостоятельной разработке большой и сложной темы, сосредоточением внимания на наиболее важных и актуальных ее сторонах с учетом происходящих в обществе преобразований, связанных с формированием правового государства. В диссертации предпринята попытка нового осмысления всей системы гарантий законности, в рамках которой выделены две большие группы, а именно общие и специально-юридические гарантии законности. Центральное место в работе, как по содержанию, так и объему (две главы из трех), занимают обоснование, понимание и классификация специально-юридических гарантий законности, подробный анализ каждой из них. При этом:
- на основе обобщения имеющихся теоретических источников, включая публикации последних лет, накопленного нормативного материала и данных юридической практики предпринята попытка критического осмысления определения понятия законности, интегрирующего большинство существовавших ранее определений и отражающего наиболее существенные черты этого явления;
- законность рассматривается как сложное социальное явление, охватывающее не только принцип, метод и режим безусловного и точного исполнения законов и основанных на них подзаконных нормативных актов всеми без исключения, но и качество самих законов, правотворческую и правоприменительную деятельность государственных органов;
- анализируются все основные требования и принципы законности в качестве главных характеристик, отражающих ее содержание;
- рассматривается совокупность факторов, оказывающих влияние на состояние законности;
- обосновывается структура системы гарантий законности, включающей как общие гарантии, среди которых выделяются экономические, политические, нравственно-духовные и общественные, так и специально-юридические, охватывающие такие гарантии, как совершенствование законодательства, внутриведомственный и межведомственный контроль, деятельность государственных органов, непосредственно стоящих на страже законности, адвокатура и институт жалоб и заявлений граждан;
- показаны механизмы действия всей системы специально-юридических гарантий законности и каждой в отдельности, их сильные и слабые стороны, эффективность либо неэффективность, реальный вклад в дело укрепления законности;
- высказываются предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, улучшению деятельности государственных органов, непосредственно стоящих на страже законности, повышению значения и дальнейшему развитию института жалоб и заявлений граждан в целях укрепления законности и правопорядка.
Научное и практическое значение выполненной работы определяется тем, что проведено комплексное, системное исследование важной проблемы общей теории государства и права и юридической науки в целом, результаты которого непосредственно связаны с решением первостепенных задач юридической практики. Содержащиеся в диссертации теоретические обобщения и выводы могут быть использованы при дальнейшей разработке исследуемой проблемы и теории законности в целом, преподавании соответствующих разделов курса общей теории государства и права, введении и чтении новых спецкурсов, написании дипломных и курсовых работ по данной тематике. Вместе с тем теоретические положения, предложения и рекомендации, выдвигаемые в работе, призваны способствовать совершенствованию законодательства и повышению эффективности его применения, обеспечению реального исполнения прав и свобод граждан, дальнейшему укреплению законности и правопорядка.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Оно строится на положениях общих методов познания (диалектический, исторический, логический, анализ, синтез), а также частно-научных методов: системно- структурного, сравнительного, социологического, статистического, функционального и др.
Теоретической основой диссертации является специальная юридическая литература как по общей теории государства и права (Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, М.И. Байтин, В.В. Борисов, С.Н. Братусь, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, Д.А. Керимов, В.Н. Кудрявцев, А.Б. Лисюткин, Е.А. Лукашева, А.В. Мицкевич, П.Е. Недбайло, В.А. Патюлин, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, П.М. Рабинович, В.П. Сальников, И.С. Самощенко, М.С. Строгович, В.М. Чхиквадзе, Л.С. Явич и др.), так и по различным отраслям права (Д.Н. Бахрах, Ю.П. Еременко, С.Э. Жилинский, Н.С. Малеин, В.И. Новоселов, В.М. Савицкий, Н.Г. Салищева, Р.А. Сафаров, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, P.O. Халфина, К.Ф. Шеремет, Е.В. Шорина и др.).
Нормативную основу работы составили Конституция РФ, Конституции и Уставы субъектов РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ и другие источники права, относящиеся к предмету диссертации.
При написании работы были использованы также данные юридической практики, социологические и публицистические материалы, отражающие общественное мнение.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры теории государства и права Саратовской Государственной Академии Права, использовались автором в учебном процессе. Они получили отражение в публикациях автора по теме работы, изложены в сообщении на международной научно-практической конференции "Права человека: пути их реализации" (Саратов, 1998).
Структура диссертации продиктована логикой исследования и включает введение, три главы, объединяющие семь параграфов, и библиографию.
Понятие и виды гарантий законности
Проблема укрепления законности постоянно находится в центре внимания государства. Укрепление и упрочение законности - всеобщая задача, т.к. речь идет о сердцевине политики - о государственной власти и методах ее осуществления, регулировании ею важнейших социальных связей и отношений, о защите демократического строя, общества, человека, о дальнейшем развитии правового государства, о правах, свободах и обязанностях гражданина. Последовательная и строгая реализация зафиксированных в законодательстве положений не осуществляется стихийно, самотеком, без борьбы и усилий. За законность надо бороться, ее необходимо отстаивать и охранять. Укрепление законности происходит благодаря активной деятельности государства, а также других субъектов общественной жизни. Для того, чтобы законы и иные нормативные акты не оставались на бумаге (и тем более не нарушались), а реально претворялись в жизнь, требуются соответствующие условия и определенный комплекс экономических, политических, идеологических, юридических мер, обеспечивающих такую реализацию, т.е. необходимы гарантии законности. Гарантировать законность - значит сделать ее незыблемой, перевести ее из области научных изысканий в практическую сферу деятельности человека, общества и государства, создать надежный механизм ее претворения в жизнь.
Состояние законности в стране находится далеко не на должном уровне. Несмотря на все позитивные изменения последних лет, ей так и не удалось занять подобающее ей место в социальной политике, в жизни общества. Во многих сферах она еще более ослабла, расшатан правопорядок. "Общество нельзя дальше раскалывать, разъединять" - говорится в Послании Президента РФ Федеральному собранию 1997 года. Его центральная идея - наведение в государстве порядка, порядка во всем, начиная с порядка в самой власти. Этому призваны способствовать улучшение положения в экономической и политической сферах, наведение порядка в нормотворчестве, повышение качества законодательства, улучшение работы исполнительной власти, усиление контрольной функции государства, деятельности правоохранительных органов - прокуратуры, МВД, ФСБ, налоговой полиции, особую роль призван играть судебный контроль1. Таким образом укрепление законности в стране, упрочение ее гарантий является важнейшим средством наведения порядка в стране.
В широком смысле, под гарантиями законности понимается обусловленная закономерностями общественного развития система условий и средств, посредством которых обеспечивается законность.
Гарантии законности выражают все многообразие и богатство связей, существующих в обществе. Поэтому в литературе их подразделяют на две группы: общие и специальные. К первому виду относятся: экономические, политические, нравственно-духовные и общественные гарантии, а ко второму - собственно юридические.
Экономические гарантии выступают основой для всех других гарантий законности, ибо экономика лежит в основе права и всех правовых явлений, включая законность. Законность, рассматриваемая с точки зрения историко-материалистической концепции общества, относится к области явлений, надстраивающихся над его экономическим базисом. Поэтому экономика в конечном счете предопределяет все основные характеристики законности, хотя зависимость эта опосредуется, усложняется, а порою и искажается рядом других факторов, прежде всего политикой, государством, правом, его реализацией. Законность становится естественной, внутренне необходимой, имманентной функцией проявления экономических законов. По мнению М.С. Строговича, возрастание роли законности в жизни общества выступает "одной из форм выражения действия объективных экономических законов в области надстройки"1. А.И. Денисов отмечал, что "укрепление законности порождается в конечном счете экономическими потребностями общества. Вот почему можно и должно говорить об упрочении законности как ее объективной закономерности ." Экономика является главным, глубинным фактором, вызывающим к жизни законность, порождающим ее, существенно влияющим на ее состояние. Несмотря на опосредованную связь между ними, все существенные изменения в экономической жизни страны неизбежно отражаются на состоянии законности. Кризис в экономической сфере, как показывает опыт последних лет, ведет к ослаблению законности. И, наоборот, усиление, упрочение экономических гарантий имеют результатом укрепление законности в стране.
С развитием общества во всех сферах жизни состав экономических гарантий, как, впрочем, и всех остальных, изменяется. В общем виде к ним относятся экономическое устройство общества, способ производства, экономическая система. Ранее среди таковых выделялись социалистический способ производства, социалистическая собственность, социалистическая система хозяйства. Но жизнь показала слабость таких гарантий. Отстранение народа от основных средств производства привело к отсутствию у них материальной заинтересованности. Экономические просчеты, ошибки, недостатки данной системы сказались на состоянии экономики и общества в целом, явились результатом кризиса. Все это не могло не затронуть правовую сферу. В законодательном порядке государство закрепило многообразие форм собственности, существование предпринимательства, рынка, конкуренции. Укреплению законности призваны способствовать многоукладность экономики, хозяйственная самостоятельность субъектов, их экономическая свобода, наличие рынка товаров, капиталов, труда. Участники экономических отношений, наделенные самостоятельностью, обладающие равными правами и обязанностями по отношению друг к другу, заинтересованы в обоюдном соблюдении законов и иных нормативных актов. К экономическим предпосылкам относятся также уровень благосостояния страны, ресурсов, фактическая гарантированность прав граждан, т.е. в прямом смысле материальные средства обеспечения юридических прав и обязанностей. Материальное обеспечение является основной предпосылкой реальности прав и свобод, провозглашенных в законодательстве. "Отсутствие дефицита потребительских товаров, бытовых услуг, решение жилищной проблемы, повышение уровня здравоохранения и др. наполняют юридические положения реальными благами ."
Жизнь, однако, показывает, что предоставленная самостоятельность, экономическая свобода не всегда способствуют укреплению законности.
Подчас они создают питательную среду для роста правонарушений, криминализации общества. Бывший министр внутренних дел Анатолий Куликов в своем отчете указывал, что первопричина многих негативных явлений лежит именно в сфере экономики. Он, в частности, отметил, что все более отчетливо проявляются криминальные методы хозяйствования, стремительно растет число хозяйствующих субъектов, действующих нелегально либо с сокрытием от учета и налогообложения значительных объемов своих операций. В экономической преступности прогрессируют наиболее опасные посягательства, сформировались новые способы совершения преступлений, в угрожающих масштабах появилась коррумпированность органов государственной власти. Повсеместное распространение получили создание лжепредприятий, инвестирование коммерческих структур за счет бюджета в ущерб интересам государства и граждан, необоснованная и убыточная передача государственного имущества в управление частным лицам, незаконные внешнеэкономические операции. Криминальными метастазами наиболее поражена кредитно-финансовая сфера. Массовый характер приобрели хищения денежных средств с использованием подложных платежных документов, поддельных банковских гарантий, незаконное получение и нецелевое использование льготных кредитов, перелив капиталов в неконтролируемую (теневую) экономику и зарубежные банки, отмывание криминальных денег. Огромными взятками сопровождаются многие финансовые операции1.
На этом фоне усугубляется положение рядового россиянина. Падение производства, недофинансирование бюджетной сферы, отсутствие средств на социальные программы порождают отстраненность основной массы населения от процесса реформирования собственности и экономического устройства страны, что ведет к разочарованию, пренебрежению граждан к моральным нормам и законопослушному поведению. В противоправную деятельность втягиваются все новые и новые силы.
При всей сложности ситуации предпринимаемые структурами власти и правоохранительными органами усилия дают определенные результаты. Государство делает все возможное по наведению порядка в экономической сфере как важнейшей предпосылки законности.
Политические гарантии законности - это вся политическая система, функционирование всей политической организации общества, ведущую роль в которой играет государство, принципы организации и деятельности всех органов государственной власти (в частности, принципы полновластия народа, разделения властей и т.д.). Подлинный демократизм общества, разделение властей, политический плюрализм, гласность, свобода печати являются политическими предпосылками законности. Они, как показал опыт СССР и многих других стран, будут реальными только в условиях функционирования независимого от государства гражданского общества, построения подлинно демократического правового государства.
Ведущее место в политической системе занимает государство. Оно является наиболее мощным, наиболее эффективным орудием проведения потребностей и интересов народа в жизнь. Только оно способно придать правилам поведения общеобязательный характер, закрепляя их в юридических нормах и требуя неукоснительного соблюдения последних. Государство активно использует меры поощрения и наказания за соблюдение или нарушение установленных им норм. В силу этого законность, как и право, выступает активным средством проведения и охраны государственной политики. Государство глубоко заинтересовано в существовании и укреплении законности. Законность возникает и существует именно потому, что государство проводит определенную политику законности, закрепляемую и олицетворяемую в праве. Для проведения своей политики государство использует различные методы и средства.
Совершенствование законодательства как нормативной основы законности
Развитая и научно обоснованная система правовых актов - важнейшая предпосылка и исходный элемент режима законности. Совершенствование законодательства как нормативной основы законности, как одной из самых важных специально-юридических гарантий законности оказывает огромное влияние на ее состояние. В период крупных преобразований в России со всей остротой выдвигается вопрос о новой роли права, об обновлении и развитии законодательства. Без его решения нельзя обеспечить режим законности в обществе, проведение экономических и других реформ, приостановить рост правонарушений, успешно формировать правовое государство1. В условиях формирования правового государства вопрос о законности следует начинать именно с процесса создания законов, их качества, системности, улучшения законодательной техники и других сторон совершенствования законодательства. От состояния законов, от их разработанности, от того регламентируют ли они достаточно полно общественные отношения, обеспечивают ли гарантиями права и законные интересы граждан, не может не зависеть состояние законности в стране2. Законы и иные нормативные акты с должной полнотой и четкостью должны отражать объективные потребности общественного развития, гарантировать проведение в жизнь принципов демократизма, активно способствовать решению задач, стоящих перед государством. Закон как специфический регулятор общественных отношений должен соответствовать объективно существующим общественным отношениям, социальным связям, существующему в стране уровню экономики, организационной зрелости, культуры, морально-этическим нормам. Законодательство должно быть средством легализации права государством во имя интересов общества и граждан, выступать "в качестве юридически узаконенного баланса интересов всех классов и социальных групп...а также наций и этнических групп, образующих единую государственно-правовую общность"1. Легализация правовой нормы означает ее конкретизацию, формализацию, признание (закрепление) государством ее общеобязательности, обеспечение ее охраны государственным принуждением. Законность - это прежде всего наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, а затем их строгое соблюдение всеми субъектами права. Поэтому улучшение нормативной основы законности в первую очередь предполагает кардинальное повышение качества и регулятивных возможностей как всей системы, так и отдельных актов и норм. В свою очередь, высокое качество нормативных актов, участвующих в формировании режима законности, создает благоприятные условия для их последующей реализации, во многом обеспечивает жизненность и эффективность действия норм, способствует укреплению законности в стране.
Политические и экономические реформы, проводимые в РФ, требуют интенсивного законотворчества. Речь идет не только об обновлении, улучшении законов, но и формировании принципиально новых правовых институтов, отвечающих условиям рыночной экономики, критериям правового государства, международным стандартам защиты прав и свобод личности. Процесс законотворчества проходит в чрезвычайно сложной обстановке экономического и финансового кризиса, социальной напряженности в обществе. Курс на ускорение реформ, естественно, заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату новым правовым регулированием общественных отношений. Все это сказывается на качестве законодательства, его системности. Недоброкачественность закона неминуемо влечет за собой его неэффективность, способствует правовому нигилизму.
Наличие неисполняемых правовых актов, особенно законов, создает в обществе атмосферу "инфляции" права, служит "источником питания" правового беспредела1.
Об обновлении законодательства, повышении качества законов, необходимости соблюдения творческих приоритетов говорится в каждом ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию. Законотворческой деятельности, указывается в Послании 97 г., по-прежнему не хватает качества и темпа. Россия нуждается прежде всего в базовых, системообразующих законах. Многие из законов, принимаемых
Федеральным Собранием, не относятся к числу остро необходимых, зачастую отражают отраслевые или корпоративные интересы. Главный вывод Послания - необходимо, наконец, навести порядок в законотворческой деятельности2.
Государство должно обращать серьезное внимание на то, чтобы законодательство отвечало политическим и экономическим задачам развития нашего общества, постоянно совершенствовалось и было мощным фактором реализации этих задач. Право, а соответственно и законодательство как форма его выражения, должны быть действенным средством общественного управления. Основная функция права - регулирование общественных отношений, но лишь в тех пределах, в которых они вообще юридически регулируемы. Право не может отставать, но и не может забегать далеко вперед, отрываясь от той среды, в которой ему нужно действовать3.
Чтобы право эффективно выполняло свою роль регулятора общественных отношений, всю нашу правовую систему, и прежде всего законодательство, необходимо согласовывать с общественной действительностью, с новыми, более высокими требованиями, предъявляемыми в соответствии с интересами построения правового государства. Но для этого необходимо осуществить масштабную реформу, модернизацию всего законодательства. Российское законодательство уже вошло в период крупномасштабной реформы. Проводится значительная работа по совершенствованию и дальнейшему развитию законодательства, его обновлению. Реформа связана, прежде всего, с принятием нового законодательства практически по всем отраслям права, включая конституционное. Заменяются основополагающие акты этих отраслей, принятые в 60-70 гг. Прежде всего, вступила в действие новая Конституция РФ, на ее основе приняты новые ГК, УК, внесены существенные изменения в ГПК, УПК, КОАП, КЗОТ и другие акты, обновилось само конституционное, а также финансовое, банковское, административное законодательство. Одновременно проходит такой объективно необходимый для общества процесс, отражающий последовательное развертывание демократии, как расширение сферы правового регулирования. В ходе обновления законодательства существенно расширяется круг общественных отношений, регулируемых на уровне законов, проводится должная детализация в правовом регулировании. Это хорошо видно на примере Кодексов. Во-первых, были приняты новые кодификационные акты, не существовавшие в таком виде раньше. Это касается налогового, бюджетного, уголовно-исполнительного и других кодексов. Во-вторых, в действующие кодексы включены новые главы, регулирующие вновь возникшие отношения, появились новые институты, такие как заочное решение, судебный приказ в гражданском процессе, залог, производство в суде присяжных в уголовном процессе, банковская гарантия, удержание, публичный договор, банкротство индивидуального предпринимателя, коммерческая концессия, товарный, коммерческий кредиты, лизинг в гражданском праве, новые составы преступлений в уголовном праве, особенно в сфере экономики, включающие незаконное предпринимательство, лжепредпринимательство, незаконную банковскую деятельность, преднамеренное банкротство, фиктивное банкротство, уклонение от уплаты налогов и др., появились новые льготы, гарантии и компенсации в трудовом праве и т.д. Расширяется правовое регулирование и принимаются новые законы по вопросам, которые ранее в такой форме и на таком уровне не регулировались. В их числе масса законов в сфере экологического права, такие как "Об экологической экспертизе", "О радиационной безопасности населения" и др. Новыми законами охвачены некоторые вопросы здравоохранения (трансплантация органов, право на искусственное оплодотворение и имплантацию эмбриона) и др. В связи с переходом к рыночным отношениям принята масса законов в сфере гражданского, финансового, коммерческого, банковского права. Постепенно расширяется круг личных неимущественных отношений, подпадающих под действие ПС РФ1.
Постоянно развивающиеся общественные отношения требуют интенсивной правотворческой деятельности государства. Однако необходимость быстрого, оперативного реагирования правовыми средствами на возникающие новые явления, факты и события нашей жизни со временем приводит не только к нарушению внешней и внутренней стройности, единства системы действующих правовых актов, но и к излишней заурегулированности некоторых отношений, что в свою очередь отрицательно сказывается на проведении в жизнь требований законности. В переходный период выявились многие дефекты нормотворческой деятельности, связанные с изменением круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, содержательной стороны законов и методов правовой регламентации этих отношений.
В этой связи необходимо отметить попытки урегулировать законом не относящиеся к сфере правовой регламентации отношения. Пример тому может служить обсуждавшийся еще Верховном Совете РФ проект Основ законодательства об охране семьи, материнства, отцовства и детства, который наделял семью как некое целое правами субъекта права, что привело бы к ущемлению личных и имущественных прав каждого отдельного члена семьи.
Внутриведомственный и межведомственный контроль за . законностью
Важной специально-юридической гарантией законности является контроль за ее состоянием, оказываемый государственными органами в процессе выполнения ими своих функций или в силу наделения их особыми полномочиями на его осуществление. Контроль за законностью, осуществляемый органами государственного управления в виде внутриведомственного и межведомственного контроля имеет непосредственной целью улучшение уровня законности в стране, поэтому его анализ в ходе данного диссертационного исследования специально-юридических гарантий законности заслуживает отдельного рассмотрения.
Статья 15 Конституции предусматривает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы, а законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции страны. Естественно, что и подзаконные акты должны соответствовать Конституции и законам, издаваться в пределах компетенции соответствующих органов и должностных лиц, в установленном порядке и в определяемой форме. Все эти положения являются важнейшими требованиями законности.
Самую многочисленную группу субъектов права составляют органы государственного управления, которые не только применяют законы и подзаконные акты, но и сами издают большое число нормативных актов, которые должны правильно отражать жизненные потребности и, что чрезвычайно важно, быть законными. Однако иметь требуемое количество хороших законов и других нормативных актов недостаточно. Главное здесь -обеспечение их исполнения, особенно теми, кому доверено их применение. Большое зло в строительстве правового государства представляют собой бездеятельность и прямые нарушения законов со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти. Это разлагающе действует не только на систему государственных органов, но и на все общество. Поэтому государство должно эффективно обеспечивать законность в сфере исполнительной власти1.
Принцип законности в сфере управления приобретает особую значимость в силу ряда причин. Это обуславливается, во-первых, тем, что управление охватывает наибольшую сферу деятельности государства и органов местного самоуправления. Здесь осуществляется их многогранная деятельность по руководству экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством. Строжайшее соблюдение законности является важнейшим условием слаженности и функционирования всех звеньев управленческой системы, успешного выполнения стоящих перед управлением и всем обществом задач и осуществления начатых в период построения правового государства реформ.
Во-вторых, субъекты управления, реализуя свои функции и полномочия, осуществляют правоприменительную деятельность. Она сопровождается разработкой и принятием управленческих решений в виде актов применения права (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина и т.п.). Конкретизируя общие предписания правовых норм, эти акты вызывают возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений, тем самым реализуют право.
В-третьих, органы управления осуществляют правотворческую деятельность, охватывающую широкую и разнообразную сферу общественной жизни. Издание нормативных актов органами управления должно базироваться на принципе законности, то есть они должны соответствовать законам, основываться на них. Соблюдение законности при издании нормативных актов исполнительными органами возрастает в связи с тем, что содержащиеся в них предписания часто затрагивают права и интересы граждан.
В силу этого уровень законности в целом государстве в большой степени зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Когда он низок в управлении, то даже если иные компоненты государственного механизма неукоснительно соблюдают юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности1.
К сожалению, в настоящее время состояние законности в сфере государственного управления далеко от желаемого. Отступление от принципов законности, бездеятельность и неисполнительность стали повсеместным явлением. О необходимости реформирования исполнительной власти говорилось в Послании Президента Федеральному Собранию 1997 г. и в качестве основных направлений были предложены:
- радикальное усиление контрольной функции исполнительной власти; - выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества, строгое разделение функций и полномочий этих органов как "по горизонтали", так и "по вертикали"2.
Несмотря на все отступления от законности, в сфере управления проводится и немалая работа в целях ее укрепления. Действует целая система государственных органов, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности. Применяемые ими различные правовые и организационные виды и методы деятельности, практические приемы, операции, формы работы обобщенно называются способами обеспечения законности. Важное место среди них занимает контроль.
Сущность и назначение контроля в сфере государственного управления состоит: а) в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта; б) в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины на нем; в) в выявлении отклонений от законности; г) в принятии мер по предотвращению и устранению выявленных нарушений законности и дисциплины; д) в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям; е) в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины1.
Иначе говоря, посредством контроля его субъекты выясняют, соответствует ли деятельность органов, действия должностных лиц установлениям правовых норм. Контроль, таким образом, призван обеспечивать строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов, соблюдение дисциплины государственными органами, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями и гражданами.
Наряду с проверкой исполнения законов и подзаконных актов, субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания. Основной целью данной функции является блокирование отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы, а при обнаружении аномалий - приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов.
Бурные политические процессы последних лет, проведение реформ в стране повлекли множество преобразований в системе государственной власти, которые значительно ослабили контрольную систему. Возникла острая необходимость в создании новой контрольной системы, которая была бы способна эффективно функционировать в условиях экономической и политической демократии. Уже заметно стремление создать такую систему. Это и принятие ряда нормативных актов по вопросам контроля, и создание новых контрольных органов, и другие мероприятия. Однако существующая система образования, построения и деятельности контрольных органов противоречива, вызывает существенные нарекания. За последнее время контрольный аппарат значительно вырос, но не всегда это можно считать оправданным. В целом эффективность контроля недостаточна. Назрел вопрос о создании единого контрольного органа внутри сферы исполнительной власти.
Эффективный контроль позволяет судить о фактическом положении дел, о том, как реализуются законы, насколько эффективны подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти. На основе полученной информации можно оперативно устранять недостатки в нормотворческой деятельности, вносить изменения и дополнения в нормативные акты, повышать их качество. Контрольная информация играет большую роль в осуществлении задач экономической реформы, сбережении ресурсов, совершенствовании системы государственных органов, в борьбе с бюрократизмом, коррупцией, преступностью в среде государственных служащих, что в целом оказывает положительное влияние на состояние законности в стране.
Иные специально-юридические гарантии законности
Адвокатура занимает не менее важное место в системе специально-юридических гарантий законности, чем государственные органы, в силу ее основного назначения - способствовать защите прав и законных интересов граждан, добиваться восстановления нарушенных прав в целях охраны и обеспечения режима законности. Современное цивилизованное государство призвано свято охранять права, свободы и законные интересы своих граждан. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в демократическом правовом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Признание, соблюдение и защита прав и свобод граждан входят в обязанность государства. На страже законности и правопорядка, прав и свобод граждан стоят суд, правоохранительные органы государства и различные общественные организации. Адвокатура как самостоятельная, независимая организация несет основную нагрузку по защите прав, свобод и законных интересов граждан, а также юридических лиц. В соответствии со ст. 48 Конституции РФ каждый имеет гарантированное право на юридическую помощь, когда он в ней нуждается. Адвокатура является основным органом, оказывающим юридическую помощь. Оказывая правовую помощь гражданам и организациям, адвокатура содействует охране их прав и законных интересов, и тем самым способствует укреплению режима законности.
Адвокатура - это добровольное, самоуправляемое, профессиональное объединение квалифицированных юристов, созданное на демократических началах в соответствии с законом для оказания квалифицированной юридической помощи физическим и юридическим лицам.
"Если говорить о ее широком общественно-политическом и правовом понимании, то адвокатура - институт демократии, элемент механизма сдержек произвола властей и противовесов административным произвольным поползновениям представителей власти, должностных лиц и даже самого законодателя..."
Адвокатура является общественной организацией, однако отличается от других общественных объединений тем, что она привлекается к участию в осуществлении государственных функций (предварительного расследования, правосудия и т.д.). В этом смысле адвокатура является правоохранительным органом, притом не менее значимым, чем прокуратура и суды. Однако адвокатура - это не государственная структура, а профессиональное объединение, независимое от органов власти. Адвокаты - не чиновники, а люди "свободной профессии". Только при таком статусе адвокатуры и адвокатов возможны эффективная защита прав и интересов граждан, полемика с государственным обвинением, выявление ошибок следствия и суда.
Общая задача адвокатуры - оказание юридической помощи -конкретизируется в отдельных видах этой помощи, к которым относятся:
1) консультации и разъяснения, устные и письменные справки по юридическим вопросам. С этой целью в юридических консультациях адвокатами ежедневно производится прием граждан. В некоторых случаях после консультации клиент заключает соглашение с адвокатом на ведение защиты или на представительство. Также адвокаты дают клиентам справки по законодательству;
2) составление заявлений, жалоб и других документов правового характера. Далеко не всегда граждане, не искушенные в юридических вопросах, могут предметно и четко изложить заявление или жалобу, например в суд или милицию, с просьбой о защите его прав и законных интересов. Поэтому адвокаты помогают им составлять различные документы, которые могут быть адресованы в суд, прокуратуру и другие правоохранительные органы, представительные и исполнительно-распорядительные органы государства, администрации различных учреждений и организаций;
3) представительство в судах, других государственных органах и организациях по гражданским делам и делам об административных правонарушениях. Адвокаты могут представлять интересы истца, ответчика и третьих лиц, участвующих в гражданском процессе (суде), а также арбитраже. Полномочие на ведение гражданского дела в суде дает адвокату право на совершение от имени представляемого всех процессуальных действий (ст. 30 ГПК);
4) участие в уголовном судопроизводстве в качестве защитника и представителя потерпевшего, гражданского истца и гражданского ответчика. С момента допуска к участию в деле защитник вправе иметь с подозреваемым и обвиняемым свидания наедине, участвовать в их допросе, при предъявлении обвинения и других следственных действиях, знакомиться с протоколами следственных действий и различными документами, заявлять отводы, ходатайства, представлять доказательства, выступать в судебных прениях, обжаловать акты следствия, приговор и решения суда, использовать любые другие средства и способы защиты, не противоречащие закону (ст. 51 УПК). Адвокат обязан использовать все разрешенные законом средства для защиты прав и законных интересов обвиняемого (подозреваемого). Он не вправе отказаться от принятой на себя защиты, не может признать вину доказанной, если обвиняемый ее отрицает. "Адвокат никогда не защищает преступление, он защищает человека, которого обвиняют в совершении преступления, помогает ему избежать необоснованного или незаслуженно сурового наказания1";
5) участие в качестве представителей сторон в Конституционном Суде Российской Федерации; 6) защита прав граждан при оказании им психиатрической помощи; 7) иная не запрещенная помощь (например, разработка уставов и подготовка к регистрации юридических лиц, заключение контрактов, правовой контроль за учетом и отчетностью, правовое обслуживание коммерческих операций и др.)1.
За предоставление адвокатами всех видов юридической помощи с граждан и организаций взимается плата. Однако Положением об адвокатуре и проектом Федерального Закона об адвокатуре предусмотрены случаи оказания гражданам юридической помощи бесплатно (ст. 22 Положения об адвокатуре, ст. 24 проекта Закона). Кроме того, заведующий юридической консультацией, президиум коллегии адвокатов, органы предварительного расследования, прокурор и суд, в производстве которых находится дело, вправе, исходя из имущественного положения гражданина, освободить его полностью или частично от оплаты юридической помощи. При освобождении гражданина от оплаты юридической помощи расходы по оплате труда адвоката относятся в установленном порядке на счет государства. Это положение чрезвычайно важно в настоящее время, когда основная масса населения обеднела и не в состоянии оплачивать юридическую помощь, когда она в ней нуждается. Хотя надо признать, что предоставляемая бесплатная юридическая помощь оставляет желать лучшего.
В основе организации и деятельности адвокатуры лежат следующие правовые принципы: гуманизм, защита прав и свобод человека; законность; добровольность вступления в адвокатуру и членства в ней; самоуправление; независимость адвокатуры и недопустимость государственного и иного вмешательства в ее дела; открытость, гласность, общественный контроль за деятельностью адвокатуры; тайна сведений, доверенных адвокатуре клиентами ("адвокатская тайна"); децентрализация, исключающая вмешательство одной коллегии в дела другой.
Принцип независимости адвокатуры приобрел огромное значение и означает недопустимость какого-либо вмешательства в ее дела со стороны органов государства (в том числе Минюста, прокуратуры, МВД, ФСБ, суда), общественных организаций и отдельных лиц. Не применяются те статьи Положения об адвокатуре, в которых говорится о государственном контроле за деятельностью этого профессионального объединения. Отменено общее руководство и контроль за коллегиями адвокатов со стороны представительной и исполнительной власти, включая Министерство юстиции и его органы на местах.
Независимость адвокатуры не влечет произвола в ее деятельности. Нарушения законности в деятельности адвокатуры могут быть предметом прокурорского надзора. Суд также имеет право контролировать законность действий адвоката при разбирательстве уголовных и гражданских дел, требовать уважения к суду и подчинения распоряжениям председательствующего.
В современных условиях адвокатура нуждается в совершенствовании форм ее организации, с тем чтобы повысить эффективность ее деятельности. В последние годы в России произошли существенные изменения в направлении обеспечения граждан профессиональной юридической помощью. И это не может не вызвать определенный "правовой" оптимизм и общечеловеческую уверенность в улучшении дела правозащиты.
Во-первых, в связи с переходом к рыночным отношениям, оживлением экономических связей, сфера правового обслуживания населения и юридических лиц значительно возросла. Начиная с 1990 г. с разрешения Министерства юстиции России появились сначала юридические кооперативы, а потом и так называемые "альтернативные", или "параллельные" коллегии адвокатов. В Российской Федерации массовое создание таких коллегий произошло в 1992-1993 годах. При этом они создавались как специализированными (например, обслуживающие только банковскую сферу или только иностранные компании и т.д.), так и общего профиля (для ведения уголовных, гражданских дел и т.п.). Поскольку этих коллегий стало значительное количество и назрела необходимость обмена опыта между ними и решения других важных вопросов, они объединились в Гильдию российских адвокатов, которая стала не общественным, а профессиональным объединением параллельных коллегий адвокатов.
