Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Законность и ее гарантии в демократическом обществе.
1. О понимании законности 11
2. Правовое государство и законность 32
3. Система гарантий законности 45
Глава 2. Соблюдение и обеспечение законности в деятельности милиции.
1. Законность как важнейший принцип деятельности милиции в правовом государстве 85
2. Состояние и основные показатели законности в деятельности милиции 1 1 1
3. Основные направления обеспечения и защиты законности в милиции 134
Заключение 177
Список использованных источников 183
- О понимании законности
- Правовое государство и законность
- Законность как важнейший принцип деятельности милиции в правовом государстве
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы законности были и остаются одними из принципиальных в общей теории права и государства, а также непосредственно в практическом государственно-правовом строительстве. Формирование российского правового государства существенно актуализирует научные исследования в данном направлении, особенно в сфере гарантий законности. Ведь надлежащее осуществление эффективных демократических законов есть залог благоприятной жизнедеятельности общества и его членов, нормального функционирования всего государственного организма, фактор прогресса в социально-экономических преобразованиях. Это, наконец, гарантия обеспечения и защиты прав и свобод человека, которые закреплены в российской Конституции на уровне высоких международных стандартов.
В общем контексте проблем законности наиболее важными остаются вопросы ее содержания, субъектов, определения наиболее продуктивных средств и мер ее обеспечения и упрочения. В частности, требуется дополнительная аргументация в поддержку современных научных взглядов на законность, не совпадающих по ряду позиций с традиционно сложившимися в советской юриспруденции. Как ни парадоксально, но пока еще отсутствует четкость в самом определении законности, что затрудняет решение насущных задач ее гарантирования в условиях проводимых в России масштабных демократических преобразований. Видится справедливым мнение ученых, которые констатируют, что сейчас понятие законности размыто и почти забыто, более того - оно дискредитировано, часто торжествуют не законность, а целесообразность, произвол, субъективизм, самоуправство. Даже сам термин «законность» не упоминается в официальных речах лидеров, государственных деятелей, руководителей правительства1.
См.: Матузов Н.И. Теория и практика прав человека в России // Правоведение. 1998. № 4. С.
32.
Одним из острейших вопросов сферы гарантий законности является качественное улучшение ее обеспечения и защиты в деятельности правоохранительных структур, включая органы милиции. Как известно, названные органы в силу возложенных на них задач по борьбе с преступностью, охране общественного порядка и общественной безопасности наделены весьма широкими полномочиями, такими как проведение оперативно-розыскных мероприятий, применение мер принуждения, привлечение граждан к административной ответственности, использование оружия, спецсредств и т.д. Это бывает сопряжено с ограничением отдельных прав и свобод личности, сужением ее индивидуальной свободы. И лишь строгое следование закону позволяет констатировать правомерность действий сотрудников милиции. Между тем, еще нередки случаи превышения ими своих должностных полномочий, необоснованного применения силы в отношении граждан, недобросовестного выполнения правоохранительных задач, в том числе по защите прав и свобод человека и гражданина.
Не случайно сами взаимоотношения милиции с населением ныне приобрели сложный, противоречивый характер. С одной стороны, в случае преступных посягательств граждане в первую очередь обращаются в милицию, а с другой стороны, как свидетельствует статистика, зачастую они не удовлетворены эффективностью ее работы, не всегда верят в законность принимаемых решений.
Проблема законности в деятельности милиции актуальна и тем, что ее сотрудники действуют от лица государства. Соответственно, правонарушения, совершаемые ими в связи с выполнением своих функций, не стоят в одном ряду с правонарушениями, совершаемыми рядовыми гражданами. Они имеют по сути характер чрезвычайных, подрывают авторитет закона и государственной власти. К сожалению, количество правонарушений в органах милиции не уменьшается. К тому же достаточно большой объем среди них составляют должностные преступления.
5 Так, в обзоре МВД России «О состоянии законности и дисциплины в
органах внутренних дел за 9 месяцев 1999 г.» говорится о том, что за указанный период сотрудниками органов внутренних дел совершено 2511 преступлений. Более половины из них совершили сотрудники подразделений по обеспечению общественного порядка, ДПС ГИБДД и уголовного розыска, т.е. сотрудники милиции.
В связи с этим требуется повышенное внимание юридической науки к проблемам упрочения законности в деятельности силовых структур, в данном случае - милиции, подразделения которой за последние годы претерпели ряд существенных структурных и функциональных изменений. Правоохранительная практика постоянно нуждается в подготовке теоретически обоснованных и продуктивных рекомендаций по обеспечению законности в работе всех подразделений милиции. Это исключительно важно на современном этапе развития Российского государства, когда человек, его права и свободы, в соответствии с Конституцией России, признаны высшей ценностью и должны гарантироваться согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.
Степень разработанности темы. Тематика законности и ее гарантий как в целом, так и с акцентом на тех или иных аспектах рассматривалась в общей теории и истории права и государства, а также концептуально на отраслевом уровне в трудах С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, В. М. Баранова, М. И. Бай-тина, С. Н. Братуся, Н. В. Витрука, Н. Н. Вопленко, В. М. Горшенева, И. Я. Дю-рягина, Ю. П. Еременко, Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, В. М. Курицына, В. В. Лазарева, Р. 3. Лившица, А. Б. Лисюткина, Е. А. Лукашевой, Н. С. Малеи-на, А. В. Малько, Н. И. Матузова, А. С. Мордовца, В. С. Нерсесянца, П. М. Рабиновича, В. И. Ремнева, В. П. Сальникова, И. С. Самощенко, М. С. Строгови-ча, Ю. А. Тихомирова, Р. О. Халфиной, В. М. Чхиквадзе, Б. С. Эбзеева, Л. С. Явича и др.
Среди относительно новых фундаментальных общетеоретических исследований, посвященных проблемам законности собственно в деятельности органов внутренних дел, можно выделить докторские диссертации В. С. Афанасьева, Н. Л. Гранат, И. В. Ростовщикова.
Между тем работа В. С. Афанасьева построена на основе Конституции 1977 г., до вступления России в Совет Европы, с вытекающими отсюда новыми обязательствами России в области прав человека. Н. Л. Гранат исследовала правовые и нравственно-психологические основы обеспечения законности исключительно на предварительном следствии. И. В. Ростовщиков рассматривал вопросы законности в органах внутренних дел не сами по себе, а преимущественно через призму обеспечения и защиты прав человека, как основной темы своего исследования. Не выделялась при этом и милиция с ее функциональной и организационной спецификой.
В представленной же диссертации на общетеоретическом уровне на основе современного понимания законности, на базе нового законодательства и актов ведомственного нормотворчества, с учетом десятилетней практики демократического переустройства России, впервые дается комплексный анализ ее гарантий применительно к деятельности милиции как составной части органов внутренних дел. Особое внимание уделяется анализу причин нарушений законности в деятельности милиции и вопросам ее упрочения с учетом предлагаемых для этого мер.
Объектом исследования являются вопросы законности и ее гарантий в деятельности милиции в период формирования в России правового государства.
Предметом исследования выступают общие условия и специальные средства, гарантирующие обеспечение и соблюдение законности в процессе осуществления милицией своих основных функций.
Цель и задачи исследования. Цель диссертации состоит в комплексном исследовании законности в демократическом обществе и системы ее га-
7 рантирования как важнейшего фактора правомерной и эффективной деятельности милиции, ориентированной согласно закону прежде всего на защиту человека, его прав и свобод от преступных посягательств.
Задачи исследования:
-проанализировать различные концепции законности с целью уточнения ее понятия и содержания в правовом государстве для их продуктивного использования в деле упрочения законности;
-выделить основные условия и причины, влекущие нарушения законности в их динамике и взаимовлиянии;
-дать развернутую характеристику системы общих и специально юридических гарантий законности;
-охарактеризовать законность в демократическом обществе в качестве важнейшего принципа деятельности милиции как государственного органа с особыми правоохранительными полномочиями по защите прав и свобод личности;
-дать сравнительный анализ нормативно-правовых актов МВД России и международных юридических документов, регулирующих вопросы правомерности правоохранительной деятельности, включая соблюдение прав человека органами милиции (полиции);
-исследовать состояние законности в деятельности милиции и ее подразделений, а также выявить главные причины ее нарушений сотрудниками в современных условиях;
-определить основные направления и выработать практические рекомендации по обеспечению законности в деятельности милиции.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования. Методологической основой диссертационного исследования является общий диалектический метод научного познания. Помимо этого использовались другие методы познания: конкретно-социологический, исторический, системный, структурно-функциональный и сравнительно-правовой. Применение
8 различных методов и научных исследований в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертации в обобщающих закономерностях и в разнообразных ракурсах, деталях а, в конечном счете, решить поставленные автором задачи, достичь обозначенной цели.
Теоретическую основу составили прогрессивные правовые концепции прошлого и современности, гуманистические философские и этические учения.
Юридической основой исследования явились признанные Российской Федерацией международные нормативно-правовые акты, Конституция и законы Российской Федерации, указы Президента, постановления Правительства и нормативно-правовые акты Министерства внутренних дел Российской Федерации, правоприменительные акты органов милиции, выносимые сотрудниками в процессе реализации своих прав и обязанностей, а также в рамках осуществления специальных внутриведомственных мер по упрочению законности.
Эмпирическую базу исследования составили результаты общероссийских социологических исследований, аналитические документы Генеральной прокуратуры и МВД России по вопросам соблюдения законности в деятельности милиции. По специально разработанным анкетам был проведен опрос сотрудников милиции ряда регионов Южного Федерального округа Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования характеризуется отсутствием общетеоретических работ, посвященных проблемам гарантий законности в деятельности милиции на этапе формирования в России правовой государственности. Она определяется поставленными выше целью и задачами, а также прикладным подходом диссертанта к разработке достаточно сложной, дискуссионной и многоаспектной проблеме понятия законности. Новизна состоит и в комплексном анализе гарантий законности с учетом современных реалий российского общества и применительно к деятельности такого важного правоохранительного государственного органа, как милиция.
Теоретическая значимость исследования обусловлена тем, что полученные выводы и сделанные обобщения развивают ряд разделов теории права и государства: в частности, те, которые, посвящены законности и правопорядку, правовому государству, правовой культуре и правовой психологии.
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут способствовать дальнейшим общетеоретическим и особенно отраслевым исследованиям по рассматриваемой проблематике.
Практическая значимость. Результаты исследования могут найти применение в решении вопросов укрепления законности в деятельности милиции и ее отдельных структур: подразделений уголовного розыска, ГИБДД, разрешительной системы и т.д. Это касается совершенствования законодательства о милиции, ведомственного нормотворчества МВД России; улучшения профессиональной подготовки кадров, совершенствования мер по повышению правовой культуры сотрудников и др.
Материалы диссертации могут быть полезными в процессе преподавания не только соответствующих разделов теории права и государства, но также таких специальных дисциплин, как «Административная деятельность милиции», «Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел» и «История органов внутренних дел России».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в ряде публикаций автора. Работа была обсуждена на совместном заседании кафедры теории и истории государства и права, кафедры конституционного права и прав человека, кафедры административного и муниципального права Волгоградской академии МВД России.
Результаты исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях и семинарах, проводимых на базе Волгоградской академии МВД России, в Волгоградском государственном университете, докладывались сотрудникам различных подразделений Волгоградского ГУВД.
Полученные в ходе исследования материалы использовались в учебном
процессе Волгоградской академии МВД России, а также в рамках общественно-государственной подготовки ее сотрудников.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, подразделяющихся на параграфы, заключения и списка использованных источников.
О понимании законности
Проблемы законности были и остаются одними из важнейших в общей теории права и государства, а также непосредственно в практике государственно-правого строительства, так как являются неразрывно связанными со стратегической задачей любого демократического правового государства - обеспечением основных прав и свобод человека и гражданина. Поэтому важно, исходя из истории развития понятия законности и существующих сегодня научных взглядов на нее, дать анализ и дополнительно аргументировать современные прогрессивные точки зрения на законность как режим общественной и государственной жизни общества, состоящий в строгом соблюдении демократических законов государственными органами и лицами, осуществляющими государственно-властные полномочия.
Само понятие «законности» появилось сравнительно недавно. Идеи законности в том или ином виде встречаются в произведениях многих философов и правоведов древности и современности.
В соответствии с учением древнекитайских легистов, изложенных в трактате IV в. до н.эр., обязательность исполнения жестоких законов являются основным средством управления страной .
Об обязательности соблюдении законов писали представитель немецкой классической философии Гегель2 и видный российский правовед Н. М. Корку-нов .
Но только в работах Ганса Кельзена4 теория законности приобрела известную фундаментальность. В соответствии с кельзеновским нормативизмом «не имеет значения содержание самой конституции или созданного на ее основе государственного правопорядка: неважно, справедливой он или нет, обеспечивает ли он состояние относительного мира в рамках конструируемого им сообщества или нет», важно чтобы нормы законы неукоснительно соблюдались.
К. Маркс трактовал законность как соблюдение требований закона, основанного на интересах общества.
Основатель Советского государства В. И. Ленин рассматривал социалистическую законность как основу советской государственной дисциплины и подчеркивал ее огромное значение в борьбе против бюрократизма, волокиты, взяточничества, злоупотреблений служебным положением, которые рассмат-ривал как опаснейшие преступления против Советского государства . Он пишет о требовании «соблюдать свято законы и предписания Советской власти и следить за их исполнением всеми» .
В то же время В. И. Ленин подчеркивал, что научное понятие диктатуры означает не что иное, как никакими законами и правилами не стесненную, неограниченную непосредственно на насилие опирающуюся власть .
В разных работа В. И. Ленина впервые были упомянуты, а затем обобщены и подробно разработаны правоведами советских времен основные принципы законности: верховенство закона, единство законности, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, гарантированность прав и свобод личности, установление ответственности за нарушение законности, взаимосвязь законности и культурности.
Собственно теория законности сложилась в советском правоведении в 30-х годах и может быть причислена к оригинальным отечественным достижениям. В зарубежных странах в таком широком ракурсе данная теория, пожалуй, не рассматривалась.
В СССР же теория социалистической законности была фундаментальным камнем в основании единственной разрешенной правовой теории, поскольку иных и не было. Проблема законности рассматривалась во многих ракурсах авторами монографий, статей, диссертаций.
В 1939 г. А. Я. Вышинский писал «Пролетарская диктатура — высший закон, определяющий собой конкретное содержание всех и всяких законов, черпающий свой смысл и свою силу в пролетарской революции. Поэтому не может быть никакого противопоставления диктатуры пролетариата революционной законности, являющейся, как это было сказано выше, лишь формой, методом осуществления пролетарской диктатуры, или, если можно так выразиться, прибегая к математическим образам, функцией диктатуры пролетариата» .
В учебнике «Теория государства и права», изданном в 1940г. авторы, А. С. Голунский и М. С. Строгович, определяют законность «как метод осуществления диктатуры пролетариата и социалистического строительства, выражающийся в обеспечении строгого и неуклонного соблюдения законов советской власти всеми органами Советского государства, должностными лицами и гражданами» .
В советской теории права того времени господствующее место занимала классическая легистская теория законности, в основе которой была уверенность в возможности формирования любого желаемого порядка с помощью предписаний, обеспеченных государственным принуждением. «Подобная «законность» лишь означает, что соответствующие законы действуют там, тогда и так, где, когда и как это целесообразно, и бездействуют, нарушаются, игнори-руются во всех остальных случаях»". Причем как о преимуществе, постоянно говорилось о классовом характере социалистической законности и о необходимости подконтрольности ее партийным органам .
Правовое государство и законность
Итак, идея законности воплощается и проявляется в первую очередь в законах государства. И оттого насколько понятие законности тесно связано с понятием правового закона, можно судить о государстве, где данные законы действуют. То есть характеризовать данное государство с точки зрения его как правового либо нет.
Как верно отмечает В. С. Нерсесянц «правовой закон и правовое государство внутренне взаимосвязаны: в обоих случаях речь идет о различных формах выражения (нормативной и институциональной формах) идеи и принципа господства права»1.
В нашем случае, говоря о законности как режиме общественной и государственной жизни, состоящем в строгом соблюдении демократических законов лицами, осуществляющими государственно-властные полномочия, т.е. государственными органами и должностными лицами, в связи с выполнением ими своих служебных обязанностей, мы напрямую связываем его с существованием правового государства, то есть государства, в котором главенствует право.
Причем необходимо обратить внимание на то, что вне зависимости от того, какой партии принадлежит власть в государстве, каких взглядов придерживается руководитель государства, вопросы политической, экономической и социальной жизни в правовом государстве должны решаться в соответствии с законами, принятыми на основе общих принципов права и на основе международных документов, гарантирующих основные права и свободы человека. Вообще правовое государство является неким конечным результатом или целью развития любого государства, ставшего на путь демократического развития.
Что касается самой идеи правового государства, она, как и любая другая идея проходит в своем развитии от возникновения до реализации несколько этапов: этап зарождения в сознании отдельных людей, этап окончательного становления, оформления и закрепления в письменной форме, этап признания, этап формальной реализации и этап практического осуществления на практике. Что касается идеи правового государства применительно к современной России, то эта идея находится пока на этапе «формальной реализации». Эта идея всеми признана и закреплена в виде своих основных положений в основном законе государства, в действующей Конституции, но ей еще предстоит путь до полного осуществления на практике и окончательного формирования механизма, гарантирующего невозможность возврата к любой форме тоталитарного, антидемократического режима.
Весьма критично оценивает проблему формирования правового государства в России О. В. Мартышин. Он отмечает, что в стране нет социально — экономических и политических условий, нравственного климата, культурного уровня, которые позволяют осуществить принципы правового государства, и оно остается для нас идеалом и служит своеобразным ориентиром и программным требованием, создание предпосылок правового государства невозможно без весьма длительного переходного периода .
Сам термин «правовое государство» был сформулирован и утвердился достаточно поздно - в немецкой юридической литературе («Rechtsstaat») в первой трети XIX века (в работах И. Канта, К. Т. Велькера, Р. фон Моля и др.). Затем это понятие получило дальнейшее распространение, так же и в дореволюционной России, в работах Б. Н. Чичерина, Б. А. Кистяковского, П. И. Новго-родцева, П. А. Покровского и др.2.
В наше время достаточно подробно вопросы правового государства были рассмотрены в работах В. С. Нерсесянца, Л. Б. Тиунова, В. А. Четвернина, О. А. Омельченко и др.
Б. А. Кистяковский дал такую характеристику правовому государству: «Правовое государство — это высшая форма государственного быта, которую выработало человечество, как реальный факт» .
Н. М. Коркунов, критически оценивая факт существования правового государства, писал, что с развитием общества все более и более происходит ограничение власти правом и нет правительства которое бы не признавало за собой хотя каких-нибудь юридических обязанностей и чем выше стоит политическое развитие общества, тем шире круг таких обязанностей. Но такое ограничение он объясняет причиной целесообразности, т.е. власть самоограничивает себя правом в собственных интересах, так как такое ограничение усиливает правовое чувство в обществе", таким образом, ограничение власти правом происходит не в интересах граждан, а в интересах власти.
Ганс Кельзен в своей теоретической работе «Чистое учение о праве» (1960г.) придерживался следующего понятия правового государства — это «относительно централизованный правопорядок, в соответствии с которым отправление правосудия и управление основываются на законах, принимаемых избранным народом парламентом с участием или без участия главы государства; члены правительства ответственны за свои акты; суды независимы; а также гарантируются определенные гражданские свободы, в особенности свобода вероисповедания, свобода совести и свобода слова» .
Законность как важнейший принцип деятельности милиции в правовом государстве
В наше время, когда законность является одним из самых важных принципов существования правового государства, невозможно представить себе современное, демократическое общество, где принцип законности не выступал бы доминирующей правовой идеей общества, выраженной в законах государства, характеризующейся точным и неуклонным их соблюдением и гарантирующей защиту прав и интересов человека.
С точки зрения существования и функционирования правового государства законность как принцип имеет двоякое значение для государственного аппарата. Во-первых, это принцип деятельности самого государственного аппарата . То есть, как уже было сказано выше, все органы и должностные лица обязаны соблюдать законы государства, гарантирующие реализацию и защиту прав и свобод человека. Во-вторых, охрана и обеспечение законности - это направление деятельности государственного аппарата. Так в Конституции Российской Федерации записано, что правительство осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (п. «е» ч. 1. ст. 114 Конституции РФ).
Данные задачи уточнены и детализированы в Федеральном законе «О правительстве Российской Федерации» . В этом Законе определены полномочия Правительства Российской Федерации в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью:
-участвовать в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; -осуществлять меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями;
-разрабатывать и реализовывать меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов;
осуществлять меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.
Эти задача ложится на правоохранительные органы государства. Надо сразу оговориться, что в законодательстве нет специально сформулированного понятия правоохранительных органов.
Правоохранительные органы это - государственные или негосударственные учреждения, основной функцией которых является охрана законности и правопорядка, защита прав и свобод человека, борьба с преступностью.
Правоохранительную деятельность можно, в общем, охарактеризовать как действие специальных государственных и негосударственных органов направленное на обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, прав и свобод граждан.
В научной литературе отмечается, что государство должно наделить правоохранительные органы известными полномочиями; четко определить их обязанности и методы, адекватные для выполнения этих задач; обеспечить их необходимыми средствами; осуществлять контроль за их деятельностью .
Н. Л. Гранат определяет законность в правоохранительных органах как основанный на Конституции и других правовых законах режим функционирования правоохранительных органов и их должностных лиц, в процессе которого обеспечивается неуклонное соблюдение и исполнение правовых законов .
