Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Законность в современном российском государстве 9
1. Законность и ее принципы. Принцип единой законности 9
2. Состояние законности в современном российском обществе 28
Глава 2. Условия формирования и правовые основы законности в российском государстве 47
1. Условия формирования законности в российском государстве 47
2. Нормативно-правовая основа законности 68
Глава 3. Роль правоохранительных органов в обеспечении законности 94
1. Система правоохранительных органов, обеспечивающих соблюдение законности 94
2. Роль прокуратуры в обеспечении законности 120
Заключение 147
Библиография
- Законность и ее принципы. Принцип единой законности
- Состояние законности в современном российском обществе
- Условия формирования законности в российском государстве
- Система правоохранительных органов, обеспечивающих соблюдение законности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Законность - явление многоплановое, многостороннее емкое. Оно пронизывает и отражает всю без исключения правовую жизнь общества, проникает в иные сферы бытия и жизнедеятельности общества, государства, человека.
Советским правоведением было разработано и широко использовалось в науке понятие «социалистическая законность», которому была посвящена не одна сотня научных работ, монографий, статей. Законность неизменно связывалась с советским социалистическим строем и с иными общественными ценностями ее связь просто не мыслилась. Закономерно поэтому, что после краха социалистического строя проблема законности почти не исследовалась. В настоящее время ситуация существенно меняется. При этом надо отметить, что новые, оригинальные подходы к изучению этой проблемы, пониманию сути этой категории получили отражение не на страницах монографий и статей, а в изданных в последнее время учебниках по теории государства и права. Можно надеяться, что время монографической литературы по проблемам законности не за горами.
Законность отражает состояние общественных отношений, характер и особенности государственного устройства и политического режима, свидетельствует о реальности существующих в обществе прав и свобод. По состоянию законности можно судить о государстве и обществе на том или ином этапе их развития. Именно поэтому проблема законности всегда была, есть и будет исключительно актуальной.
Степень научной разработки темы. Несмотря на постоянное внимание юридической науки к проблемам законности, достаточно разработанной ее назвать нельзя по трем причинам: во-первых, по-прежнему неоднозначно трактуются основные положения законности (ее понятие, принципы, требования); во-вторых, новые подходы к правопониманию неизбежно сказываются на трактовке содержания этой категории (считать ли
4 нормативной основой законности любой закон или только «правовой»); в-третьих, в России изменился общественно-политический строй, возникло принципиально иное (по сравнению с прежним) государство, что обусловило новые подходы к изучению и кардинальный пересмотр основополагающих понятий и категорий юриспруденции, в т.ч. и законности.
Существенный вклад в разработку проблем законности внесли ученые, занимающиеся вопросами общей теории государства и права: Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, В.М. Баранов, С.Н. Братусь, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, Ю.П. Еременко, С.Н. Кожевников, С.А. Комаров, В.Н. Кудрявцев, В.М. Курицын, В.А. Кучинский, В.В. Лазарев, В.И. Леушин, А.Б. Лисюткин, А.В. Малько, Л.А. Морозова, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц, А.В. Поляков, Д.А. Пономарев, П.М. Рабинович, Т.Н. Радько, В.П. Реутов, А.П. Семитко, М.С. Строгович, В.А. Толстик, В.Н. Хропанюк, А.Ф. Г ерданцев и др.
Отдельные аспекты законности исследовались также в работах ученых отраслевых юридических наук: Л.Ш. Берекашвили, А.В. Бриллиантова, В. Варыгина, Б.Я. Гаврилова, В.Г. Даева, В.В. Клочкова, А.С. Кобликова, Н.Н. Ковтуна, Л.Д. Кокорева, Л.В. Лазарева, В.В. Лунеева, П.Ф. Пашкевича, М.П. Полякова, Н.Н. Полянского, В.М. Савицкого, Ю.А. Тихомирова, В.И. Толкуновой, В.Т. Томина, П.С. Элькинд и др.
Объектом исследования является законность как явление, имеющее «сквозной» характер, пронизывающее все сферы государственно-правовой жизни.
Предметом исследования выступают: законность в современном российском государстве - ее понятие, принципы, состояние; правовые основы и условия формирования законности, система правоохранительных органов, обеспечивающих соблюдение законности.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ состояния законности в современном российском государстве и системы правоохранительных органов, ее обеспечивающих.
Поставленная цель достигается решением следующих задач:
- уяснением содержания понятия законности;
- анализом ее принципов, действующих в современных условиях
российского общества;
- выявлением условий формирования законности;
- исследованием системы правоохранительных органов,
обеспечивающих соблюдение законности.
Методологическую основу диссертации образуют диалектический метод исследования как основной способ объективного познания действительности и дополняющие его частнонаучные методы: сравнительный, исторический, конкретно-социологический, системный (логический) и структурно-функциональный методы.
Теоретическую основу исследования составляют научные работы отечественных и зарубежных правоведов, социологов, философов. При этом автор широко использовал не только исследования по общей теории государства и права, но и отраслевые источники, в которых рассматривались в том или ином аспекте вопросы законности или содержались положения, имеющие отношение к рассматриваемой проблеме.
В качестве нормативной и эмпирической базы диссертации выступают:
Конституция Российской Федерации;
действующее федеральное отраслевое российское законодательство;
- нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной
власти;
нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.
многочисленные статистические данные о состоянии преступности в стране и отдельных ее регионах, сопоставительные данные о количестве оспоренных и отмененных незаконных правовых актов. Широко анализируется правоприменительная практика - судебная, органов прокуратуры, внутренних дел, исполнительной власти.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые в исторически новых условиях развития российского государства рассматриваются проблемы законности. Кардинальным образом изменился социальный строй, законодательно закреплены и реально развиваются многие формы собственности и, прежде всего, частная. Россия, по Конституции, является демократическим и правовым государством. Все это обусловило необходимость переосмыслить категорию законности и увязать ее с реалиями сегодняшнего дня. Иная нормативно-правовая основа законности, иные условия ее формирования.
Новизна диссертационного исследования - в интерпретации законности, ее принципов и требований в принципиально новых условиях существования и жизнедеятельности Российского государства.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Законность, определяемая как система взаимосвязанных социальных, политических и юридических требований и их реализации в жизни общества (в совокупности общественных отношений, в функционировании правовой системы, в правотворческой, правоприменительной и иной деятельности государства) - одно из важных условий развития демократии, построения правового государства, обеспечения прав и свобод граждан и всех форм собственности.
Следует различать принципы и требования законности. Принципы законности как основополагающие идеи, на которых она строится, выражаются в определенных требованиях. Каждому принципу соответствуют строго определенные требования - основной элемент структуры законности, представляющие собой вербальное выражение познанных закономерностей развития общества, государства и права. Разграничение принципов законности и ее требований позволяет, во-первых, избежать теоретической путаницы в соотношении этих понятий, во-вторых, четко представлять практические меры по реализации каждого из принципов.
Нормативно-правовая основа законности (закон и подзаконные нормативно-правовые акты) современного российского государства отличается следующими особенностями: 1) она нестабильна, о чем свидетельствуют многочисленные изменения в действующем законодательстве и постоянная замена одних крупных нормативно-правовых актов другими; 2) действующее законодательство не в достаточной мере защищает права и свободы законопослушного гражданина; 3) не преодолены полностью противоречия между федеральным законодательством и нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Условия, которые формируют законность можно разделить на положительные и отрицательные. Положительные условия - это факторы, обеспечивающие нормальное функционирование и развитие общества. Эти факторы обусловливают необходимость четкого законодательного регулирования общественных отношений и соблюдения нормативно-правовых актов. Отрицательные условия - обстоятельства негативного характера, способные дестабилизировать определенную сферу жизнедеятельности общества, государства, гражданина, нанести определенный урон личности, собственности, социальной общности.
5. Особая роль в обеспечении законности принадлежит
правоохранительным органам и, прежде всего, прокуратуре Российской
Федерации. Система правоохранительных органов современной России
находится в состоянии реформирования: пересматривается их структура,
задачи, формы и методы деятельности.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы определена тем, что законность рассмотрена с точки зрения реалий сегодняшнего дня. Она трактуется в соответствии с новым правопониманием. Однако при этом учитывается и практическая направленность данной категории. Схоластическое, абстрактное толкование законности, оторванные от реальных задач правотворчества и правоприменения, большой пользы не принесут.
8 Положения и выводы диссертации могут быть использованы:
в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, правоохранительных органов и, прежде всего, прокуратуры;
в учебном процессе при изучении теории государства и права, уголовного и уголовно-процессуального права и других отраслевых учебных дисциплин;
- в переподготовке сотрудников правоохранительных органов;
- в научно-исследовательской работе при разработке проблем
правотворчества и правоприменения.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской правовой академии. Основные ее положения докладывались на научно-практических конференциях межрегионального и регионального уровней, а также отражены в информационных бюллетенях, методических пособиях, адресованных прокурорским работникам, и научных публикациях автора.
Законность и ее принципы. Принцип единой законности
Законность - явление многоплановое, многостороннее, емкое. Оно носит «сквозной» характер, поскольку пронизывает и отражает всю без исключения правовую жизнь общества. Любое правовое (юридическое) явление обязательно связано с законностью: будь то процедура создания юридических норм или процесс их реализации.
«Сквозной» эта проблема является и в процессе обучения профессии юриста. Законность - это категория, которая лежит в основе нормальной жизнедеятельности государства, общества, личности. Она во многом определяет характер и направления правовой политики государства. Правовая политика, как верно отмечается в юридической литературе, основывается на принципах и нормах международного права, находит свое выражение в системе федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативно-правовых актах, а также правоприменительной, правореализационной и правоинтерпретационной юридической практике .
В период советского общества и государства было разработано понятие «социалистическая законность», которому была посвящена не одна сотня научных работ - монографий, статей. Законность неизменно связывалась с советским, социалистическим строем и с иными общественными ценностями ее связь просто не мыслилась. Закономерно поэтому, что после краха социалистического строя проблема законности почти не исследовалась. В настоящее время ситуация существенно меняется.
Законность - явление, присущее любому обществу, где есть государство. Оно всегда сопутствует государству и праву, и вне взаимосвязи эти три явления не существуют. Законность зародилась вместе с государством и правом. О ней писали великие мыслители далекого прошлого. Приведем несколько высказываний.
Гераклит: «Народ должен бороться за закон, как за свои стены»1.
Платон: «Я вижу близкую гибель того государства, где закон не имеет силы и находится под чьей-либо властью. Там же, где закон - владыка над правителями, а они - его рабы, я усматриваю спасение государства и все блага, какие только могут даровать государствам боги»; «Есть два вида государственного устройства: один - где над всем стоят правители, другой -где и правителям предписаны законы»2.
Аристотель: «Предпочтительнее, чтобы властвовал закон. А не кто-либо один из среды граждан»3.
Цицерон: «Под действие закона должны подпадать все» .
Ч. Беккариа: «Если полиция будет действовать по произволу, а не в соответствии с твердо установленными законами, которые должны быть под рукой у каждого гражданина, то это откроет лазейку тирании»5.
До нас дошло немало крылатых латинских выражений древней римской юриспруденции, свидетельствующих об отношении к закону. «Fiat justicia, et pereat mundus» (пусть рухнет мир, но восторжествует закон); «dura lex sed lex» (суров закон, но это закон) и др.
Но теория законности начала формироваться значительно позже. Это происходило в период зарождения буржуазного строя, идеологи нарождающейся буржуазии резко критиковали феодальный строй с его произволом, беззаконием и обосновывали необходимость подчинения всей жизни закону на основе формального равенства всех граждан. Поэтому немало интересных мыслей по этому поводу мы находим у Ж. Бодена, Т. Гоббса, Б. Спинозы, Дж. Локка, Ж. Руссо.
Что же представляет собой законность? Единообразной трактовки эта категория в отечественной правовой литературе не находит. Существует немало ее определений и пониманий.
Большинство ученых склоняется к тому, что законность может рассматриваться как:
1. Принцип государственно-правовой деятельности, который пронизывает всю общественную и государственную жизнь и в равной мере обращен ко всем органам государства, негосударственным организациям, должностным лицам и гражданам.
2. Метод государственного руководства обществом, который проявляется в издании законодательных актов, в их неукоснительном исполнении и привлечении правонарушителей к ответственности. 3. Режим общественно-политической жизни.
Он проявляется в том, что вся общественно-политическая жизнь подчинена требованиям нормативно-правовых актов. Как и деятельность всех структур, институтов, граждан.
В этой связи можно согласиться в определенной мере с учеными, которые законность относят к обществоведческой категории, значение и роль которой далеко выходят за пределы государственно-правовой сферы1.
Законность действительно представляет собой и принцип, и метод, и режим. Но главное в ней - строгое и неуклонное соблюдение законов и основанных на них подзаконных актов всеми без исключения субъектами права.
Принцип законности достаточно широко закреплен во многих статьях Конституции РФ: ст. 15 «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Ст. 1 Конституции: «РФ - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Ст. 2 Конституции РФ устанавливает обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина и т.д.
Законность - это стержень, вокруг которого и посредством которого устанавливается порядок и гармония в обществе и государстве, формируется правопорядок и обеспечиваются права и свободы, безопасность граждан. В этом назначение законности и ее непреходящая ценность для любого общества и личности.
Можно согласиться с Л.А. Морозовой, В.В. Клочковым, которые оперируют понятием «структура законности». Однако элементы этой структуры, предложенные специалистами1, требуют определенной корректировки. На взгляд диссертанта, в структуру законности входят следующие элементы:
1. Теоретико-мировоззренческая основа. Это принципы, теории законности и ее природа. 2. Требования законности - основной элемент структуры законности, представляющий собой обусловленные потребностями развития общества, государства и права на определенном этапе их развития требования к деятельности участников общественных отношений. В зависимости от их адресата, направленности и содержания требования законности можно разделить на три основных вида: требования общества к государству и праву; требования государства к праву и обществу; требования права к государству и обществу.
3. Исполнение этих требований всеми без исключения субъектами права. При этом законопослушное поведение участников общественных отношений выступает объектом законности.
4. Нормативно-правовая основа законности. Ее составляют системы действующих законодательств.
5. Гарантии законности, т.е. средства ее обеспечения. Подробнее о нормативно-правовой основе законности и субъектах законности. Нормативно-правовой базой законности является действующее законодательство.
Состояние законности в современном российском обществе
В правовом государстве личность, ее права и свободы составляют главную социальную ценность, во имя гармоничного развития и расцвета которой функционируют государство и общество, их политические, экономические, правовые, социальные и иные институты.
В данной связи действующая Конституция РФ правомерно закрепила тезис о том, что защита прав, свобод и законных интересов личности - одна из центральных и приоритетных задач строящегося демократического государства и гражданского общества (ст.ст. 2, 17, 18, 46, 52 Конституции). Более того, в цивилизованном правовом государстве именно права и свободы личности определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной, исполнительной и судебной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений (ст. 18 Конституции).
Эффективная реализация каждого из названных тезисов неразрывно связана с обеспечением единства законности, с повседневным и действенным обеспечением в государстве и обществе стабильности и правового порядка.
В рамках данной работы невозможно охватить все многообразие общественных и правовых отношений, изначально включенных в сферу обеспечения режима законности и надлежащего правового порядка в стране. Предмет и пределы исследования охватывают лишь те отрасли российского права, нормы и практика реализации которых допускают возможность наиболее существенного ограничения прав и свобод личности. Речь идет о нормах трудового, гражданско-процессуального, уголовного и уголовно-процессуального права, так как именно в этой сфере правового регулирования и правовых отношений характер отношений между государством и личностью наиболее ярко и полно отражает истинный тип как самого государства, так и его правовой системы .
Известно также и то, что в рамках осуществляемой в последнее десятилетие судебно-правовой реформы в стране существенное, если не определяющее, значение отведено совершенствованию именно гражданского, трудового, уголовного и уголовно-процессуального законодательства . Свидетельством тому скрупулезная разработка институтов и норм нового Трудового кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях, Уголовного - и Гражданского процессуальных кодексов РФ, постоянное совершенствование материального (уголовного и гражданского) законодательства.
Наконец, повышенный интерес к проблемам оптимального нормативного регулирования и практической реализации именно этих отраслей права, во многом обусловлен спецификой названных видов деятельности, где управомоченные должностные лица и государственные органы нередко наделены правом применения мер процессуального и государственного принуждения, что существенно ограничивает конституционные права и свободы личности.
Необходимо также отметить, что с теоретических и методологических позиций в качестве непосредственного предмета исследования следует выделить три содержательные проблемы, оказавшиеся в последние годы в центре внимания законодателя, органов судебной власти и публичных органов уголовного преследования. Это проблемы: 1) реальной оценки состояния законности в государстве и обществе; 2) надлежащего правового регулирования правоохранительной деятельности; 3) эффективного обеспечения прав, свобод и законных интересов личности в сфере правоприменительной деятельности.
Именно анализу этих направлений обеспечения режима законности и уделяется внимание в данном параграфе.
Ситуация с преступностью в стране остается крайне тяжелой, отмечает Президент Российской Федерации В.В. Путин . Указывая на то, что в 2001 г. в стране зарегистрировано около 3 млн. преступлений", при явном увеличении в них доли тяжких и особо тяжких, он обоснованно обращает внимание на то, что убийства, похищения людей, разбойные нападения, грабежи становятся чуть ли не рядовым фактом нашей жизни .
Ситуация вроде бы изменилась в 2002 г., поскольку криминальная статистика как будто свидетельствует о снижении зарегистрированных преступлений: в 2002 году в РФ зарегистрировано 2526,3 тыс. преступлений, что на 14,9 % меньше, чем в а аналогичный период 2001 года4.
Однако говорить о том, что это объективная тенденция нет достаточных оснований, поскольку в 2003 г. произошло увеличение количества зарегистрированных преступлений - до 2970 тыс., а в первом полугодии 2004 г. зарегистрировано уже 1428, 2 тыс. преступлений, что на 1,9 % больше чем за аналогичный период 2003 г.5
Таким образом, указанные статистические данные ни нисколько не отражают наметившиеся положительные тенденции в борьбе с преступностью, а скорее - субъективные факторы, вызванные изменениями в уголовном и процессуальном законах, введением Кодекса об административных правонарушениях, в т.ч. изменения связанные с усложнением порядка возбуждения уголовного дела, декриминализацией части преступлений и т.д.1 Более того, ряд исследователей обоснованно указывает на то, что при наведении надлежащего порядка в приеме заявлений от граждан и их регистрации уровень преступности в стране может составить не 3 млн. («официальных») преступлений в год, как уже отмечалось, а 5 млн.2 или даже 7 млн. преступлений, что сопоставимо с аналогичными показателями США, Германии, Франции .
К примеру, в качестве положительной и объективной тенденции в печати указывается на то, что за первое полугодие 2003 г. отмечается сокращение на треть тяжких и особо тяжких преступлений, в том числе краж на 9 тыс. преступлений, а преступлений экономической направленности - на 14, 6 тыс.
Между тем, истинная причина подобного «снижения» во многом кроется в том, что в соответствии с Федеральным законом от 31 октября 2002 года № 133-ФЗ, значительная часть (270 тыс. или 50%) краж (ст. 158 УК РФ) была переведена из категории тяжких преступлений в преступления средней тяжести.
В плане обеспечения законности в государстве и обществе тревожит и то, что организованная преступность, по-прежнему, контролирует значительную часть экономики страны. При этом почти каждое второе тяжкое или особо тяжкое преступление остается нераскрытым.
Условия формирования законности в российском государстве
Используя обозначенное в наиболее общей форме понятие законности как системы взаимосвязанных социальных, политических и юридических требований и их реализацию в жизни общества (в совокупности общественных отношений, в функционировании правовой системы, в правотворческой, правоприменительной и иной деятельности государства) , следует остановиться на условиях становления законности в последнее десятилетие.
К сожалению, в специальной литературе вопрос об условиях формирования законности практически не затрагивался либо упоминался вскользь2. Между тем, при оценке уровня законности нельзя не учитывать такие факторы, как пространственные и временные реалии, этническое многообразие народов и сложное федеративное устройство России, социальные, экономические, политические, управленческие, этические, культурные и психологические предпосылки, сложившиеся в государстве. Думается, что эти факторы, при которых в общественном и правовом сознании формировался принцип законности, происходила его реализация, имеют серьезное значение для целей исследования и формирования последующих выводов.
Сегодня, наверное, никто не будет спорить о том, что состояние общества в постсоветский период можно оценить как кризис законности: известный сепаратизм, экономический и политический суверенитет субъектов Российской Федерации, глубокое социальное расслоение на фоне проявления коррупции в высших эшелонах власти, ускоренная приватизация, сопровождавшаяся массой нарушений — это лишь часть проблем, возникших на фоне кризиса власти и непродуманного законодательствования .
В то же время нельзя не заметить и явно положительных тенденций. Особенно отчетливо проявляется сейчас тенденция либерально-демократического развития, которая выражается в конституционном закреплении и дальнейшем развитии таких принципов общественно-государственного устройства, как политический и идеологический плюрализм, многопартийность, многообразие форм собственности, свобода человека в своих действиях, ограниченная лишь интересами, правами и свободами других людей.
Таким образом, при оценке условий формирования законности можно, на наш взгляд, выделить обстоятельства, которые обеспечивают нормальное функционирование и поступательное развитие общества и государства, обусловливают необходимость полного и четкого законодательного регулирования общественных отношений, последовательную реализацию нормативно-правовых актов (положительные условия), а также отрицательные факторы, которые способны дестабилизировать в той или иной мере определенную сферу жизнедеятельности общества, государства, личности, нанести урон гражданину, собственности, социальной общности (негативные условия).
Положительные факторы, под влиянием которых формируется законность по иному можно назвать гарантиями законности.
Не секрет, что правовые нормы сами по себе бессильны, необходимы некие гарантии, в том числе другие правовые нормы, чтобы первые могли быть применены и реализованы на практике.
Специалистами выделяются следующие виды гарантий законности: экономические, политические, юридические и организационные1.
К политическим гарантиям законности можно отнести: легитимность политико-правового режима; республиканскую форму правления, демократическое федеративное правовое государство, основанное на разделении властей, как по вертикали, так и по горизонтали; разграничение полномочий и предметов ведения между РФ и субъектами РФ, между субъектами РФ и органами местного самоуправления; отсутствие монополии (господства) одной партии, идеологии, многопартийность в обществе.
К социально-экономическим гарантиям законности относятся: наличие и осуществление общепризнанных демократических прав и свобод граждан; создание эффективной законодательной системы правил поведения участников на рынке, правовое обеспечение экономической безопасности, экономические условия реализации законов, правовых норм, юридической ответственности; стабильное и достаточное финансирование правоохранительных органов, судебной системы; приоритет прав и свобод человека и гражданина.
Среди юридических гарантий законности можно выделить конституционное право на судебную защиту (принцип всеобщности судебной защиты, недопустимость ограничения возможности судебного обжалования), процессуальные формы защиты прав и законных интересов (осуществление правосудия только судом, независимость судей, срочность правоприменительного процесса, состязательность, непрерывность, объективная истина - как цель юрисдикционного процесса, сочетание единоличия и коллегиальности, доступность, гласность, процессуальные санкции за процессуальные правонарушения и т.п.), прокурорский надзор, судебный и иной контроль, юридическая ответственность.
Организационные гарантии включают в себя организационные основы деятельности судебной системы, правоохранительных органов, их взаимодействие и координацию .
Среди наиболее существенных, положительных условий, влияющих на формирование законности, можно, на наш взгляд, выделить следующие.
Отлаженная политическая система, обусловливающая взаимодействие между государством и негосударственными организациями, движениями и тем самым обеспечивающая политическую стабильность и развитие демократии.
В правовом отношении эта тенденция проявилась в том, что Конституция РФ впервые закрепила цивилизованную формулу, признанную большинством развитых стран мира: «народ - носитель суверенитета и единственный источник власти» (ст. 3), пришедшую на смену традиционной концепции формального «полновластия» народа. О движении к правовому государству свидетельствует и закрепление в той же статье Конституции РФ нормы о легитимности власти и ответственности любого виновного лица за захват и присвоение властных полномочий. Об этом же свидетельствует оценка Конституции как акта прямого действия и провозглашение нелигитимности неопубликованных законов (ст. 15).
Более последовательно проведена линия, направленная на разделение функций между органами государственной власти, как по вертикали (государственная власть Российской Федерации, ее субъектов и самостоятельность в решении вопросов местного значения органами местного самоуправления), так и по горизонтали (между законодательными, исполнительными и судебными органами).
В качестве самостоятельного института государственной власти, в соответствии с основным законом, выступает Президент; заметным стало укрепление начал парламентаризма в деятельности представительных органов всех уровней, перемещение основной тяжести нормативного регулирования федерального уровня на региональный (уровень субъектов Российской Федерации), определение самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, наделение их собственной компетенцией.
По мнению специалистов, заслуживает одобрения тенденция, свидетельствующая о постепенном переходе от национально-административной к территориальной организации Федерации в России1. Подтверждением этого служат нормы Конституции РФ, которыми, во-первых, повышен статус бывших административных субъектов федерации за счет передачи им права принятия собственных уставов и законодательных актов, во-вторых, закреплено равноправие всех субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст. 5). Налицо постепенный отказ от асимметрии в организации Федерации и укрепление единства и территориальной целостности государства.
Существующее в государстве многообразие форм собственности, их равная защита и охрана, основанное на них экономическое развитие государства.
Система правоохранительных органов, обеспечивающих соблюдение законности
Правоохранительная система Российского государства в течение последних десятилетий неоднократно подвергалась существенному изменению. Как правило, это было обусловлено объективными причинами, к которым можно отнести политические новации, разного рода социальные катаклизмы, экономические преобразования, требующие сосредоточения усилий в какой-либо, ставшей наиболее актуальной сфере общественных отношений (например, уплата налогов, незаконный оборот наркотиков и т.п.). Во всех случаях реформирование правоохранительной системы было сопряжено с перестройкой государственных органов, но не всегда - с изменением правовой идеологии и системы правовых норм, в которых выражалась охранительная функция права.
Особое положение отечественной юридической науки с доминирующей марксистско-ленинской идеологией наложило отпечаток на изучение и решение проблем, связанных с правоохранительной системой России. Зачастую эти вопросы рассматривалась лишь в контексте социалистической законности и охраны правопорядка1. Долгое время отсутствовал устойчивый понятийный аппарат, которым оперировали ученые. Специальные исследования по вопросам классификации правоохранительных органов появились лишь в 80-е годы.
В широком смысле любая система государства, реализующая в своей основе охранительные функции, может считаться правоохранительной, однако далеко не всегда эта система социально обусловлена. Иногда правоохранительная система является результатом произвольного усмотрения государства и его законодательных актов. «Есть много факторов и предпосылок, обусловливающих необходимость правоохранительной системы. Их многообразие определяется многообразием тех социальных интересов, которые образуют объекты правоохраны»1, - это суждение может быть использовано в качестве одного из определяющих тезисов при рассмотрении вопроса о месте каждого органа в правоохранительной системе государства, их роли в реализации принципа единой законности.
В настоящее время ни законодательными, ни иными нормативными актами не определяются понятие, содержание и структура правоохранительной системы в целом в стране, в том числе совокупность государственных органов по обеспечению законности, хотя во многих правовых актах эта терминология широко употребляется: «правоохранительный орган», «правоохранительная система», «правоохранительная деятельность», «правоохранительная служба» и т.д. Применение законодателем этих терминов без четкого определения понятий и их признаков способно вызвать серьезные юридические коллизии, противоречия в деятельности государственных органов, неопределенность в организационных отношениях и неполноту выполнения возлагаемых на них обязанностей, отсутствие необходимой скоординированности их действий и другие отрицательные последствия.
Дискуссионный характер носит характеристика правоохранительных органов в учебной и научной литературе, где зачастую не содержится однозначных критериев, на основе которых тот или иной государственно-правовой институт отнесен к числу правоохранительных органов2.
В целях четкого установления состава и структуры правоохранительной системы, потребностей в ее дальнейшем развитии и дифференциации, а также обеспечения надлежащих условий для реализации принципа законности, безусловно, необходимо нормативное определение универсальных, закрепленных в законе общепринятых отличительных признаков.
Такая попытка была предпринята в Федеральной программе Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 годы, утвержденной Указом Президента РФ № 1016 от 24 мая 1994 г. В разделе «Основные понятия, используемые в программе» правоохранительные органы определялись как «государственные органы, основной функцией которых является охрана законности и правопорядка, борьба с преступностью: суд, прокуратура, органы внутренних дел, контрразведки, таможенного контроля, налоговой полиции, юстиции, арбитража. В широком смысле данное понятие включает также государственно-общественные (субсидируемые государством) органы самодеятельности населения».
Главным позитивным качеством данного определения является использование в нем правового критерия — «функция», хорошо исследованного в теории государства и права, административном праве, теории управления и в иных научных дисциплинах2.
Представляется, что с учетом имеющихся по данной проблеме исследований в качестве критериев, дающих основание включать государственно-правовые структуры в состав правоохранительных органов, обеспечивающих законность, следует считать наличие у этих органов предусмотренной законом одной или одновременно ряда правоохранительных функций, направленных на защиту прав и свобод граждан, всех форм собственности, конституционного строя, охрану правопорядка, борьбу с правонарушениями. К таким функциям относят: - осуществление правосудия; - прокурорский надзор; - охрану общественного порядка и обеспечение государственной и общественной безопасности; - защита прав и свобод гражданина и человека; - раскрытие и расследование преступлений (оперативно-розыскная деятельность, предварительное расследование преступлений, дознание по делам о преступлениях), их профилактика; - привлечение правонарушителей к юридической ответственности; - исполнение уголовных и административных наказаний и других судебных решений.
Эти функции дают основание различать органы, для которых правоохранительная деятельность является главной, основной (об этом речь пойдет ниже) и органы, которые, наряду с правоохранительной, выполняют и другие виды деятельности. Например, Министерство юстиции Российской Федерации занимается правоохранительной, нормотворческой и регистрационно-контрольной деятельностью1.
Заслуживает внимания предложение некоторых ученых делить правоохранительные органы на государственные и негосударственные. Негосударственными органами, осуществляющими правоохранительную деятельность, являются: адвокатура, третейские суды, частные детективные и охранные структуры2.
