Содержание к диссертации
Введение
1. Эффективность законодательной деятельности и раїь Государственной Думы в ее обеспечении
1.1. Критерии оценки законодательной деятельности 7
1.2. Качество закона - система понятий 15
1.3. Место и роль Государственной Думы в федеральном законодательном процессе - 36
2. Состояние законодательной деятельности 45
2.1. Общая оценка состояния законодательной деятельности 45
2.2. Факторы эффективности федерального законодательного процесса 57
2.3. Необходимость и возможность улучшения организации законодательной работы 69
3. Пути повышения эффективности законодательной деятельно сти Государственной Думы- 76
3.1. Предложения по изменению законодательной процедуры 76
3.2. Предложения по изменению экспертного обеспечения законодательной работы 90
3.3. Перспективы предлагаемых нововведений 110
Заключение 113
Список источников и литературы 120
- Критерии оценки законодательной деятельности
- Общая оценка состояния законодательной деятельности
- Предложения по изменению законодательной процедуры
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Законодательная деятельность является достаточно сложным и одним из самых значимых по своим последствиям видом человеческой деятельности, и поэтому вопросы улучшения ее организации практически не сходят с повестки дня в большинстве демократических государств. Вопросы совершенствования законодательной деятельности особенно остро стоят в нашей стране в связи с наличием значительного числа противоречий, пробелов и иных несовершенств в действующем законодательном массиве, что неоднократно отмечалось участниками федерального законодательного процесса, учеными и специалистами
За период работы с 1994 года участники федерального законодательного процесса, приобретя определенный опыт деятельности в соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации, практически исчерпали возможности саморегулирования законодательной деятельности. Те решения, которые они смогли найти и претворить в жизнь в рамках существующей концепции организации законодательного процесса, дали определенный эффект, но принципиально ситуация не изменилась - и качество принимаемых законов и иные показатели эффективности федерального законодательного процесса почти не изменились Назрели существенные изменения организации и обеспечения законодательной деятельности на федеральном уровне, которые должны стать объектом тщательного исследования и проверки.
Степень научной разработанности темы. В области исследования законодательной деятельности как процесса, так и ее результатов имеются общетеоретические работы по законотворчеству и ряд работ, посвященных проблемам качества и эффективности законов и их норм, а также законодательной технике. В данных вопросах точки зрения ученых существенно различаются, полученные ими результаты большей частью не совпадают, причем не противоречат друг другу, а скорее являются взаимодополняющими. Но разнообразие исходных посылок, методов исследования, общности или детальности анализа затрудняет одновременное использование существующих наработок. Имеются теоретические обобщения на базе эмпирических исследований факторов законодательной деятельности в союзных республиках СССР, но публикации результатов полного и подробного исследования факторов эффективности современного федерального законодательного процесса практически отсутствуют. Вопросы эффективности законодательного процесса затрагиваются многими исследователями, но в подавляющем большинстве случаев фрагментарно. Во многих работах по теории права и в сфере отраслевых правовых дисциплин содержится значительное число оценок конкретных законов и законопроектов, но полного и обобщенного анализа существующего состояния федерального законодательства и законодательного процесса пока нет.
В качестве объекта научного исследования в диссертационной работе избрана законодательная деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а в качестве предмета - ее организация и экспертное обеспечение
Методологическую и теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области теории права и законотворчества, а также по вопросам управления, решения проблем и организации экспертной поддержки разработки и принятия решений. Автором изучены труды по вопросам права и законодательства Аристотеля, И. Бентама, Л Дюги, Р. Иеринга, Ж. Карбонье, Д. Локка, Н. Макиавелли, Дж. Ст. Милля, Ш.Л. Монтескье, М Ориу, Платона, Г. Спенсера, Ш. Яна и российских ученых дореволюционного периода: Н.М. Коркунова, С.А. Муромцева, ПИ Новгородцева, ЛИ. Петражицкого, М.А. Унковского, Г.Ф. Шершеневича. Теоретическую базу исследования составили работы советских и современных российских ученых: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, МИ. Байтина, НА. Власенко, О.А. Гаврилова, ВВ. Глазырина, В.М. Горшенева, ВВ. Игнатенко, В.Б. Исакова, Н.П. Колдаевой, В.Н. Кудрявцева, Р 3. Лившица, ВВ. Лапаевой, В.И. Никитинского, АС. Пиголкина, СВ. Полениной, В.Н. Протасова, И.С. Самощенко, В.М Сырых, Ю.А Тихомирова, P.O. Халфиной, а также Р. Лукича и А. Нашиц. Использованный в работе метод системного анализа основывается на работах ведущих ученых в области теории управления и принятия решений - Р. Акоффа, М Альберта» ПС Альтшуллера, ПК Анохина, Н Винера, ДМ. Гвишиани, П.Ф. Драккера, Л.Г. Евланова, Ю Козелецкого, MX. Мескона, С Л. Оптнера, И. Перлаки, Л. Планкетта, Т. Саати, Р. Таунсенда, Ф. Хедоури, Г. Хейла.
Цель диссертационной работы - исследование законодательного процесса и разработка рекомендаций по совершенствованию концепции организации и экспертного обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы, направленных на повышение эффективности законодательной деятельности на федеральном уровне
Для достижения названной цели диссертантом поставлены следующие задачи; - сформировать и раскрыть комплекс и структуру показателей качества закона как отдельно взятого нормативного правового акта и как элемента ряда управляющих систем, - оценить общее состояние федерального законодательства и законодательного процесса под углом зрения его результатов. При этом к числу таких показателей отнесены:
- качество вводимых в действие законов,
- полнота, согласованность, стабильность законодательства,
- обеспеченность реализации законов действиями государственной власти;
- выявить и проанализировать факторы эффективности законодательной деятельности;
- разработать предложения по изменению организации законодательной деятельности, способные содействовать повышению качества ее результатов;
- разработать предложения по организации экспертного обеспечения федерального законодательного процесса.
Эмпирической базой исследования являются: федеральные конституционные законы и федеральные законы, вступившие в силу в 1994-1998 годах; законы, принятые Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в тот же период; документы и материалы к рассмотрению законопроектов на пленарных заседаниях Государственной Думы.
Научная новизна диссертационной работы состоит в рассмотрении законодательного процесса как составляющей взаимодействия государственной власти и общества и в рассмотрении закона как отдельного специфического акта управления и элемента ряда управляющих систем. Новым является также исследование проявления правовых, политических и административно-управленческих аспектов качества закона на этапах определения содержания законодательного регулирования, формирования текста акта, принятия закона и введения его в действие. В исследовании законодательной деятельности на федеральном уровне применены приемы и методы консалтинга и управленческого консультирования, впервые проведено исследование непосредственно действующих факторов эффективности законодательного процесса. Предложена группировка этих факторов под углом зрения возможности и необходимой направленности коррекции поведения субъектов путем изменения организации законодательной деятельности и ее экспертного обеспечения.
На защиту выносятся следующие основные положения:
- законодательный процесс - процесс взаимодействия государственной власти и общества, и, следовательно, права властных участников законодательного процесса являются не изначальной ценностью, а средством выработки законов, отвечающих потребностям общества Права участников законодательного процесса могут быть ограничены введением требований к осуществлению законодательной деятельности, направленных на обеспечение повышения качества ее результатов;
- законодательная деятельность - работа по приведению действующего законодательства в соответствие с потребностями общества, основным показателем ее эффективности является качество регулирования общественных отношений действующим законодательством, сформировавшимся в результате принятия новых законов, а также изменения, дополнения или отмены ранее действовавших;
- комплекс показателей качества закона, одновременно как отдельно взятого нормативного правового акта и как элемента ряда систем - федерального законодательства, системы осуществления государственной власти (государственного управления) и системы социального нормативного регулирования;
- анализ задач законодательной работы Государственной Думы, обусловленных ее местом и ролью в федеральном законодательном процессе, условиями законодательной деятельности на современном этапе,
- группировка факторов эффективности законодательной деятельности по возможности воздействия на них организационными мерами; целесообразность сочетания двух подходов - обеспечения возможностей для полноценной деятельности всех участников законодательной деятельности и побуждения их к повышению требовательности к результатам работы;
- конкретные предложения по изменению организации и экспертного обеспечения законодательной деятельности.
Критерии оценки законодательной деятельности
Традиционно законодательный процесс понимается как совокупность последовательных действий соответствующих органов государственной власти по разработке и рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов.1 При этом в качестве субъектов законодательного процесса трактуются участвующие в нем органы государственной власти и основное внимание исследователей привлекают вопросы соблюдения прав этих органов.2
С позиций теории и социологии права возможен и более широкий подход - рассмотрение законодательного процесса как одной из составляющих взаимодействия государственной власти и общества. В этом случае в качестве субъектов отношений выступают с одной стороны - государственная власть как единое целое (в своем триединстве), с другой -граждане и их объединения. При этом эффективность законодательной деятельности оценивается не по степени достижения целей законодателя, а по обеспечению соответствия законодательного регулирования общественным интересам. Законодатель выступает не как исходная точка социального управления, а как участник процесса организации общественных отношений, поскольку выборные законодательные органы формируются обществом для выполнения специфической работы.
Такой подход имеет глубокие исторические корни. Мысли о законодательствовании ради интересов общества высказывались, в частности, Ж.-Ж. Руссо3, И. Бентамом (который определял исключительные цели законодателя как обеспечение удовольствия и безопасности лиц, из которых составляется общество),4 М. Ориу (который рассматривал деятельность государства (в т.ч. законодательную) как функцию, которую надлежит исполнять, услугу, которую необходимо оказывать). В нашей стране в советский период господствовало понимание целей права как ооеспечения государственных интересов, при этом интересы общества отождествлялись с интересами государства. В настоящее время в пользу изложенной выше точки зрения свидетельствуют исследование ВВ. Лапаевой вопросов эффективности законодательства исходя из понимания задач правового регулирования как выражения и согласования социальных интересов, способствующих свободному развитию общественных отношений, усилия по разграничению понятий «эффективность целедостижения» и «эффективность предназначения», предпринятые О.Ф. Шабровым.2 Как аргумент из этого же ряда можно рассматривать оценку Президентом РФ однозначного выбора пути развития общества на долгосрочный период как попытку «приватизации чужого будущего».3
Процесс взаимодействия общества и государственной власти в общем виде можно представить следующим образом:
Конституцией РФ установлен приоритет прав и свобод человека, провозглашена социальная направленность государственной власти, утверждено, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти. Таким образом, в соответствии в Конституцией Российской Федерации взаимодействие власти и граждан должно осуществляться в пользу интересов личности и общества. Исходя из этого, в работе используются следующие критерии эффективности законодательной деятельности:
- качество законодательного регулирования общественных отношений деист-вуюгцим законодательством, сформировавшимся в результате принятия новых законов, а также изменения, дополнения или отмены ранее действовавших актов;
- своевременность конкретных изменений и дополнений законодательства:
- минимизация затрат сил и средств, связанных с изменением законодательного регулирования (необходимых усилий гралсдан и организаций на приспособление к новому порядку и усилий органов и учреждений государственной власти по его обеспечению).
Эффективность процесса работы над отдельно взятыми законопроектами
P.O. Халфина подробно рассмотрела роль права в организации управленческой дея-тельности. Но целесообразно провести и обратную операцию - рассмотреть законодательный процесс как разновидность процесса производства сложного продукта и применить в его оценке общие правила управления.
При исследовании федерального законодательного процесса традиционно выделяются следующие этапы:
а) выявление потребностей в законодательном регулировании (или его изменении) и разработка законопроекта,
б) рассмотрение законопроекта законодательным органом,
в) одобрение принятого закона, обнародование его и введение в действие.
Общая оценка состояния законодательной деятельности
Недостатки результатов и хода федерального законодательного процесса
Несмотря на то, что в законодательной работе, осуществляемой в рамках действующей Конституции РФ всеми участниками законодательного процесса, есть целый ряд положительных моментов и достижений, для существующего состояния федерального законодательного процесса характерно наличие ряда серьезных проблем. Не устранен целый ряд несоответствий Конституции РФ и несогласованностей между собой законов, принятых до 1994 года и продолжающих действовать на территории Российской Федерации, в совокупности законов Российской Федерации, вступивших в силу в 1994-1998 годах, имеются акты, характеризующиеся определенными недостатками всех выделенные ранее составляющих качества законодательных решений (см. 1.2. настоящей работы).
О том, что имеют место недостатки правовой составляющей качества решений, в первую очередь свидетельствуют факты официального признания норм отдельных федеральных законов несоответствующими Конституции РФ. По состоянию на 01.01.99 Конституционным Судом РФ признаны несоответствующими Конституции РФ (и, соответственно, не подлежащими применению) отдельные нормы 11 федеральных законов, 15 законов РФ в редакциях федеральных законов, а также 4 действующих законов, принятых ранее.1 При этом по состоянию на 01.05.99 из 50 положений действующих законов, признанных несоответствующими Конституции РФ, по состоянию на 11.05.99 приведено в соответствие с ней 13 и в 2-х случаях замечания Конституционного Суда РФ учтены частично. 35 положений (70%) остались без изменений (при этом в 10 случаях в законы, их содержащие, вносились иные изменения).
Но и среди тех законов, которые пока не рассматривались Конституционным Судом РФ на предмет соответствия Конституции РФ, есть акты, не вполне согласующиеся с ее нормами. Отдельные федеральные законы выходят за пределы ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов РФ и, следовательно (в соответствии со ст. Конституции РФ), вторгаются в исключительную компетенцию субъектов РФ. Имеются и отдельные случаи несоответствия законодательных решений принципам законодательного регулирования. Федеральные законы «О выплате пенсии за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других учреж-дениях образования для детей» от 29.02.96 и «О выплате пенсии за выслугу лет работникам здравоохранения, занятым лечебной и иной работой по охране здоровья населения в сельской местности» от 18.04.96 не соответствуют принципам пенсионного обеспечения, установленным действующим Законом РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР».
Как определенное отступление от принципа разделения властей можно расценивать нормы федеральных законов, предусматривающие создание или существование отдельных федеральных органов исполнительной власти или органов при Президенте РФ.3
Среди законов, введенных в действие после 1993 года, имеются акты, которые сложно считать законами в строгом смысле этого слова - акты индивидуального характера и разовые решения распорядительного характера.4
Определенные недостатки в формировании законодательства имеются и с точки зрения политической составляющей качества решений. Вопросы оценки политического качества отдельных законов достаточно сложны и требуют отдельного рассмотрения. Но даже при предварительной оценке с этой точки зрения ряд законов представляется спорными, например, ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)", ущемляющий права иностранцев в интересах защиты здоровья россиян; ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" затрагивающий трудовые права иных работников соответствующих подразделений (вынужденных выполнять в период обучения своих сослуживцев больший объем работы без дополнительной оплаты); ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы", ущемляющий права больных, нуждающихся в срочной медицинской помощи.
Несмотря на значительное продвижение в части принятия и введения в действие новых законов, носящих характер базового, фундаментального регулирования,1 в отдельных областях регулирования общественных отношений такие базовые акты, соответствующие действующей Конституции РФ, отсутствуют. По состоянию на 01.05.99 среди таких законов в первую очередь можно назвать: кодекс законов о труде, отсутствующие части Гражданского кодекса РФ, закон о пенсиях, жилищный кодекс. О существенных пробелах в законодательной базе, определяющей основы, исходные принципы и посылки для выработки государственной политики свидетельствует и отсутствие четкого законодательного определения государственных минимальных стандартов медицинской помощи и образования (как установление гарантированного уровня обеспечения за счет государственных средств).
Предложения по изменению законодательной процедуры
Так как в работе по рассмотрению законопроектов и принятию законов достаточно значима и сложна политическая составляющая, целесообразно попытаться обеспечить максимальное снижение нагрузки законодателей работой по доведению законопроектов до требуемого уровня юридико-технического качества - за счет проведения целенаправленной политики обеспечения качества вносимых в Государственную Думу проектов.
Так как необходимо повышение качества не только отдельных принимаемых и вводимых в действие законов, но и системы законодательства в целом, целесообразно пересмотреть и постараться улучшить организацию потока законопроектов и законов.
Так как в Государственной Думе судьба законопроектов и законов в основном определяется комитетами, целесообразно обратить особое внимание на процессы выбора ответственного комитета и подготовки им законопроекта к рассмотрению палатой.
Повышение качества вносимых законопроектов
Как было показано при исследовании факторов эффективности законодательного процесса (см. 2.2.) низкое качество ряда законопроектов обусловлено как недостаточностью действующих требований к содержанию и сопровождению законопроектов, так и невыполнением этих требований субъектами права законодательной инициативы (отчасти в связи с отсутствием соответствующих возможностей, отчасти - в связи с нежеланием предпринимать дополнительные усилия). Следовательно, для изменения ситуации целесообразно:
1) сформировать требования к содержанию и сопровождению законопроектов, необходимые и достаточные для обеспечения качества законов и эффективности законодательного процесса,
2) создать условия, побуждающие субъектов права законодательной инициативы к существенному повышению качества вносимых ими проектов;
3) обеспечить специальную поддержку законопроектной работы тех субъектов законодательного процесса, самостоятельные возможности которых не позволяют им разрабатывать законопроекты с требуемым уровнем качества.
.В настоящее время наиболее полно требования к содержанию и сопровождению законопроектов сформулированы в Регламенте ГД (ст. 105 и 106). Но эти требования с одной стороны, не вполне достаточны для обеспечения качества изменения действующего законодательства, с другой - в определенной мере избыточны. Более значимой представляется недостаточность таких требований (А).
Одним из наиболее важных условий законодательной инициативы можно считать представление одновременно с законопроектом, не в полной мере согласующимся с нормами действующих законов, законопроектов о внесении в них соответствующих изменений и дополнений. Такое требование вытекает не только из формальной необходимости наличия в законодательном органе всех компонентов для согласованного изменения законодательства, но также из того соображения, что подготовка всего комплекса взаимоувязанных законопроектов практически во всех случаях подтолкнет инициатора к нахождению более полных и нетривиальных решений. Предложение о соответствующем изменении законодательной процедуры вносилось на рассмотрение депутатов ГД при работе над проектом новой редакции Регламента ГД в конце 1997 - начале 1998 г., но в то время не нашло поддержки. Основным аргументом «против» была сложность для ряда субъектов права законодательной инициативы (в первую очередь - для части депутатов ГД) подготовки всех необходимых «сопровождающих» законопроектов. При этом целесообразность введения такого требования с точки зрения эффективности законодательного процесса никем не оспаривалась. В практике законодательной работы такие примеры есть (хотя они и достаточно редки), относятся они именно к депутатам Государственной Думы. Их наличие позволяет надеяться, что в дальнейшем это может стать правилом.
А-2. Целесообразно представление с законопроектом развернутого анализа проблемной ситуации, на урегулирование которой он направлен. Ведь закон - это вмешательство в жизнь людей и организаций с определенной целью, следовательно, законопроект -решение (вариант решения) определенной задачи. Полностью оценить это решение можно только в соотнесении с условиями решаемой задачи. К тому же необходимость описания проблемы, анализа ее выраженности и распространенности, прогнозирования динамики ситуации без законодательного вмешательства, оценки наличия всех необходимых условий для желаемого действия предлагаемого закона позволят на ранних стадиях выявить и отсеять по крайней мере часть избыточных законопроектов, а во всех иных случаях -принять более обоснованное решение. Величковский Б.М. и Капица М.С., изучая психологические проблемы интеллекта, обосновывают, что «люди, быстро и успешно решающие интеллектуальные задачи, большую часть времени тратят на понимание ее, в то время как плохие решатели быстро приступают к поискам решения и чаще всего не могут его найти».1
