Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ПОЛИЦИЯ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРИОД ЕЁ СТАНОВЛЕНИЯ 20
1. Становление регулярной полиции и развитие в ее деятельности функций общего внутреннего управления 20
2. Полиция и вопросы местного управления в первой половине XVIII века в свете действовавшего законодательства 47
ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII ВЕКА И ИХ ВЛИЯНИЕ НА ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ РАЗВИТИЕ ПОЛИЦЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ 91
1. Реформа местного управления при Екатерине II и ее влияние на развитие полицейской системы 91
2. Организационно-правовое регулирование деятельности полицейских учреждений в системе местного управления во второй половине XVIII века 125
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 165
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 170
ПРИЛОЖЕНИЕ 183
- Становление регулярной полиции и развитие в ее деятельности функций общего внутреннего управления
- Полиция и вопросы местного управления в первой половине XVIII века в свете действовавшего законодательства
- Реформа местного управления при Екатерине II и ее влияние на развитие полицейской системы
Введение к работе
История местных органов управления России и правовые нормы, регламентировавшие их деятельность, со средневековья и до наших дней остаются не только актуальной, но и популярной темой, за исследование которой брались многие авторы, справедливо полагая, что именно отсюда, снизу, от народа держит свой путь становление Российского государства. Здесь, в его фундаментальной основе закладывались и вызревали те особенности и традиции русского и российского быта, которые сделали Россию своеобразным, непохожим на другие государством.
В основе Российской государственности лежат фундаментальные общинные ценности, которые являлись источником не только его постоянного развития, но и жизнестойкости, помогали консолидировать общество в годы тягчайших испытаний и успешно преодолевать их. Благодаря общинному быту и мышлению, у русского народа сложилось особое отношение к государству, которое охраняет и защищает мир, общину, в котором живут все - и бедные, и богатые. Государство всегда рассматривалось подавляющим большинством населения как система жизнеобеспечения, а потому его нужно всем миром укреплять и защищать. В общине воспитывалась любовь к Отечеству, которая воплощалась в массовом героизме, когда приходило время защищать Россию от неприятеля. Можно с уверенностью утверждать, что и сегодня большинство истинных россиян - державники, активные сторонники всемерного укрепления и развития своего государства. Исключение столь незначительно, что его не стоит принимать во внимание.
Доверие народа к государству оплачивалось взаимностью: российские государи - тоже государственники - многое в системе управления возлагали на различные общинные или даже сословные институты, опирались на них в решении важных государственных задач.
Местные административные или распорядительные учреждения, основанные на началах самоуправления - общесословного, земского, общинного (сельского и городского) и даже сословного - формально являлись такими же органами общегосударственной власти, как и государственные приказные и коллегиальные. Отличие состояло лишь в формах организации, условиях и характере деятельности, подведомственной жесткому контролю со стороны центральной власти, что воспринималось как вполне оправданное условие.
Многие авторы, исследовавшие эту тему, находили основание утверждать, что в единстве самоуправления и государственного управления с его системой бюрократических учреждений, смысл рациональных отношений общества и государства, обеспечивающий их стабильность.
Так, один из популярных авторов второй половины XIX века, В.П.Безобразов утверждал, что «чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления, и тем менее возможно раздвоение власти - раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических» (чисто государственных, - В.Ч.)1.
В этом высказывании легко усматривается некоторая идеализация как самой системы местного самоуправления, так и отношения к ней центрального правительства. В чистом виде с идеей автора можно было бы согласиться, но, во-первых, где было взять такую совершенную систему местного самоуправления? Даже в XVTII веке, когда все еще ощущался общий недостаток и в кадрах специалистов, и в законодательстве, проблема и формирования, и организации деятельности такой системы решалась трудно.
1 Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. Статьи. - СПб., 1882. С. 16.
5 Во-первых, самодержавное правительство стремилось не к организации полновластия местных органов управления, а к созданию исполнительных органов центральной власти. И это тоже можно было понять в условиях формировавшейся абсолютной монархии. Не случайно и в начале XVIII века, и в конце его при осуществлении реформ местного управления законодатель стремился детально регламентировать их по преимуществу исполнительские функции, не исключая применение к ним принудительных и штрафных санкций. Петр I не считал нужным скрывать преимущественно принудительный путь введения в стране европейской организации общества и государства. Именно на этом пути возникла потребность в создании полицейской системы как административно-исполнительного органа государства в проведении всех преобразований.
В диссертации эта тема является доминирующей: раскрыть не только процесс образования полиции, но и найти определенное ей законодателем место в системе создававшихся и преобразовывавшихся органов управления, особенно местного.
В научной и учебной литературе, изданной в последние годы, как правило, образование полиции в России связывают с созданием в первой четверти XVIII века регулярной полиции в Петрограде и Москве и затем, уже в 30-е годы, её учреждением в других городах страны, преимущественно губернских и уездных. Тема реформирования системы местных органов управления с прямым участием полиции при этом остается открытой, её не затрагивают, очевидно, потому, что на селе - в уезде и провинции - регулярную полицию не создавали вплоть до 1775 года '.
См. Борисов А., Дугин А., Малыгин А. и др. Полиция и милиция России: страницы истории. - М.: Наука, 1995. - с.9; Мулукаев Р.С. Полиция в России (IX - нач. XX в.) -Нижний Новгород, 1993. - с. 102; Некрасов В.Ф., Борисов А.В. и др. Органы и войска МВД России. - М.: Объед. ред., 1996. - с. 73 и др.
Но Россия - сельская страна. Как же в ней обходились без такого необходимого органа, как полиция, особенно при проведении административно-территориальных преобразований. В названной литературе ответа на этот вопрос нет. Диссертация восполняет, в определенной степени, это упущение. В ней на документационной основе показано, что село, провинция, не были забыты реформаторами XVIII века. Условия быта и традиции российской глубинки позволили найти решение, освобождавшее государство от ресурсных и финансовых затрат при реформировании местных органов управления и наделении их полицейскими функциями. При этом процесс образования и организационно-правового развития регулярной полиции оказывал прямое воздействие на становление полицейской службы в системе реформируемых местных органов управления. Такой вывод легко подтверждается документами этого периода. Так, уже на второй год после учреждения регулярной полиции в Петербурге, в январе 1719 года, были изданы Инструкция и Наказ воеводам, в которых впервые законодателем был употреблен термин "Земская полиция", а в 1720 году издается Инструкция земским комиссарам ' с перечнем обязанностей, совпадающих полностью или частично с "Пунктами", данными для руководства Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру. В диссертации проведен сравнительный анализ этих нормативных актов, позволяющий сделать выводы о том, что законодатель стремится к единообразному толкованию термина "полиция" и содержания её службы, хотя условия учреждения и деятельности сельской и городской полиции были, безусловно, разными. Отличались и способы решения поставленных задач, что также отражено в диссертации.
Предметом диссертационного исследования явились областная реформа Петра I 1719-1727 гг. и реформа местного управления при Екатерине П. Без рассмотрения структуры и сферы компетенции губернских, провинциальных и уездных органов управления, места и роли полиции в этой системе невозможно
1 ПСЗ. Собр. 1. TV. № 3294, № 3295.
7 проследить и оценить основные направления государственно-правовой политики двух великих реформаторов XVTII века, заслугу которых в развитии и укреплении государства Российского по достоинству оценили и современники, и политики. В нынешней России полезно оглянуться на опыт людей, сумевших не только создать огромную империю, но и вывести её в число передовых стран Европы. В том историческом опыте организации местного управления, который стал предметом исследования диссертанта, четко просматривается устремленность реформаторов к созданию в системе местных органов управления опоры центральной власти, проводников основных идей, целей и задач развития и укрепления государства. Исторический опыт подтверждает, что именно благодаря такой государственно-правовой политике Россия в течение веков сохраняла свою целостность и независимость, умела постоять за себя и служила опорой другим славянским государствам. Почему бы ни сохранить и не преумножить этот опыт? Тем не менее, в статье 12 Конституции Российской Федерации (1993 г.) читаем: "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Но ведь местное самоуправление властвует в городах и селах, т.е. там, где живет народ российский. Местная власть решает вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ 1993 г.). Что же получается на практике? Получается, что народ живет не по российским законам, а по "местечковым" уставам, часто вступающим в противоречие с интересами государства, о чем говорил президент в своем послании Федеральному Собранию. Это не "державності.", а феодальный разброд, с которым в России боролись три века, в том числе и реформаторы XVIII века. Если эта "демократическая свобода" будет продолжена, то она вернет Россию к возрождению феодального распада, пагубность которого наши предки осознали еще 300 лет назад, т.к. местное "законотворчество" противоречит Конституции России и законам, принятым Государственной Думой.
Показать историческую несостоятельность таких "конституционных положений" - одна из задач диссертационного исследования. Необходимо признать, что и в прошлом не все было так хорошо, как может показаться из первых положений нашего введения. И тогда во властных структурах были сторонники и противники независимых местных органов управления. Однако в центре споров по этой проблеме тогда стояли права сословий: дать им волю, или ограничить правами. В этом плане следует напомнить, что в России всегда, но особенно в XV-XVII веках, форма и деятельность местной администрации зависела от того, в каком отношении сословия находились к государству, как эти ведущие сословия строили отношения между собой, включая и закрепощенных крестьян.
Один из исследователей этой проблемы, А.Д.Градовский, опираясь на общественное мнение, утверждал, что "местные учреждения всегда поддерживают в народе политическую жизнь, устанавливают среди него общие интересы и, следовательно, служат лучшею опорою государственному единству"1. Однако не во всем можно согласиться и с этим автором. Местные органы управления лишь тогда соответствуют этому утверждению, когда среди них не доминирует сословное правление, когда оно разумно сочетается с общинным (сельским и городским) самоуправлением, потому что основной задачей местного управления являлось удовлетворение экономических и духовных потребностей местного населения, к которым также добавляли полицейские и судебные.
Корпоративные интересы сословий нередко не только не совпадали с этими потребностями, но и всячески препятствовали их удовлетворению, что создавало очаги социальной напряженности в отдельных регионах .
Правительство, особенно при Петре I, понимало это и старалось ограничить притязания сословных органов на власть. Перестали созываться
1 Градовский АД. История местного управления в России. В 2 т. Т. 1. - СПб.,1868. С.27.
2 Напр., в Москве, Астрахани, Среднем Поволжье.
9 Земские соборы, была распущена Боярская Дума, которую с успехом заменил Сенат. Предпринималась попытка ликвидации городского самоуправления. В общем, вокруг проблемы организации местного управления никогда не затихали страсти их преобразований, но всегда при этом верх одерживала правительственная тенденция сохранения и развития их в виде послушных административно-исполнительных органов, способных эффективно решать, в первую очередь, проблему налогообложения, т.е. фискальные интересы; укреплять власть государства и привилегированных классов на местах; иметь возможность регулировать повседневную жизнь провинциального общества в интересах абсолютистского государства.
Стремясь к достижению этих целей, правительство вновь встречало затруднения, которые казались уже преодоленными. Причины и истоки этих затруднений рассмотрены в сборнике статей по проблеме местного управления, подготовленном популярным исследователем этого периода В.М.Гессеном \
Автор этого сборника - активный сторонник жесткой централизованной власти в форме абсолютной монархии. Обосновывая свои взгляды, он пишет: "В то время как сословное государство, по своей природе, было ни чем иным, как политической организацией социального господства одних сословий над другими, абсолютная монархия является первой в истории попыткой реализации государственной идеи в её чистом виде, т.е. попыткой создания социально-единого государства, стоящего вне общественной группировки и над нею" . Из этой посылки вытекают его рекомендации по организации деятельности органов местного управления:
Самоуправление должно быть бессословным;
Необходимо четко определить предметы ведения местных органов и разграничить их с предметами ведения центральных органов на местах;
1 Гессен В.М. Вопросы местного управления. - СПб.: Право, 1905.
2 Там же. СЮ.
Местное управление, во всей полноте своих функций должно "ведаться не бюрократией, а самоуправляющимся обществом";
В сфере местного управления администрации должна принадлежать функция высшего, вневедомственного надзора, ограниченного резкой чертой от функций активного управления;
5. Между центральным и местным управлением должна существовать
органическая связь.
В своих рекомендациях автор исходил из хорошо исследованного им исторического опыта становления и развития системы органов местного управления и взял то, что хорошо зарекомендовало себя на практике. Этот вывод в нашем диссертационном исследовании будет подтвержден развернутым показом практического опыта, основанном не только на документальных источниках, но и на фундаментальных научных трудах по этой проблеме, в которых, с нашей точки зрения, можно указать только на один изъян - полное или значительное отсутствие сведений о полиции, как городской, так и сельской. Частично, по нашему мнению, это можно объяснить определенным неприятием отдельными авторами широкой сферы компетенции полиции во многих отраслях государственного управления. За подтверждением можно обратиться к только что цитированному нами Гессену В.М., который утверждал, что возникновение и непомерное развитие бюрократии в России в значительной степени порождено полицейским государством XVIII века. Процитируем В.М.Гессена еще раз: "Отличительная черта полицейского государства - неимоверная многопредметность административной деятельности, регламентация мельчайших подробностей народной жизни, мелочная и назойливая опека над подданными... Умножение функций государственного управления приводит к дифференциации внутреннего управления, к выделению из состава одного министерства множества новых самостоятельных министерств.... Из состава МВД - министерства народного просвещения, торговли, промышленности, земледелия, публичных работ,
путей сообщения"1. Мы бы не стали перегружать нашу работу длинными цитатами из прошлого, если бы они не перекликались с современностью. В этом, как видится автору, тоже актуальность темы диссертационного исследования. Сегодняшняя Россия, по оценкам специалистов, в три раза перегружена чиновничьим аппаратом по сравнению с доперестроечной. Снова в повестке дня Государственной Думы вековечный вопрос о внесении поправок в закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". О том, насколько несовершенно законодательство в этой важнейшей отрасли управления мы уже упоминали выше. К этому можно добавить полную правовую необеспеченность выборов и организации деятельности муниципальных округов и их руководства. Как тут не обратиться к прошлому, когда почти 100 лет назад умные, болеющие за Россию люди утверждали: "В сфере самоуправления наиболее плодотворна деятельность местных людей, свободных от бюрократической зависимости и бюрократической рутины, знающих местную жизнь и непосредственно заинтересованных в её успехе"2.
Проблемным для исследуемого периода и актуальным, как показывает практика последних дней, для современной России являлась реализация в сфере управления принципа отделения функции надзора от функции управления (выделено нами, - В.Ч.). Попытки Екатерины II ограничить права наместников только надзорными функциями без вмешательства в сферу компетенции, например, губернского правления на практике не получили широкого распространения. Наместники стремились олицетворять в порученных их надзору 2-3-х губерниях высшую политическую власть, нередко, в высшей степени, личную. Этой устремленности в значительной мере способствовала абсолютная неопределенность их полномочий, не регламентированных законом, что довольно часто приводило к "самовластию".
1 Гессен В.М. Вопросы местного управления. - СПб.: Право, 1905. С.11.
2 Там же. С.80.
12 Некоторое время назад в России образовано семь округов во главе с фактическими наместниками, полномочия которых в полной мере до настоящего времени не определены. Невероятно, но ситуация возвращает нас памятью в XVTII век и заставляет обратиться к его опыту, чтобы не повторять ошибок, дорого обходящихся государству. Не случайно ведь, еще в 1797 году, Павел I отменил генерал-губернаторство, а вместе с ним и функции местного надзора, хотя в то время по оценке известного юриста М.М.Сперанского заменить их было нечем, так как прокурорский надзор, особенно в отдельных губерниях был "почти ничтожен"1.
Предпринятые при Александре I попытки восстановления наместничества потерпели неудачу, так как "верховный" надзор государевых наместников неизбежно переходил в "самовластие". А "самовластие" - это беззаконие, нередко самодурство, при котором наместник не надзирал за законом, а стоял над ним, т.е. делал, что хотел. Все зависело от воли и поведения одного человека, есть, над чем задуматься и нынешним реформаторам.
В осуществлении надзорных функций в системе местного управления большая роль отводилась полиции, как регулярной, так и выборной, или земской. Не случайно развитие органов местного управления было тесно связано с образованием и организацией деятельности общей исполнительной полиции. В диссертации эта прямая взаимозависимость показана на всех уровнях организации местной власти - губернской, провинциальной, уездной и в самых низших административно-территориальных образованьях -дистриктах.
Сам термин "полиция", заимствованный из Западной Европы, впервые в практическом значении был употреблен в России при Петре I, причем в период, когда он начал, а точнее продолжил, начатое еще в первом десятилетии XVIII века, интенсивное и всестороннее реформирование центральных и местных органов управления.
1 Сперанский М.М. Введение к наместническому учреждению СПб. 1821. С. 72.
Как само понятие "полиция", так и сфера её компетенции длительное время не были до конца определены, что затрудняло её развитие как административно-исполнительного органа государства. В диссертации рассматривается особый путь развития этого органа в России, осуществлявшийся внутри реформируемой системы центральных и местных органов управления. При этом и сама система этих органов наделялась полицейскими функциями. От этого "смешения" родилась концепция всеобщей полицейской повинности, когда не только отдельные органы власти, но и частные лица привлекались к исполнению полицейских функций.
Так, например, в Инструкции воеводе, изданной в 1719 году, кроме осуществления специального надзора над всеми чинами провинциального управления, ему поручались и полицейские функции: охранять прерогативы верховной власти, осуществлять надзор за исполнением закона, за внутренней безопасностью провинции, принимать меры относительно антиобщественных элементов, "чтобы никому насилия и грабежа чинено не было, а воровство б и всякие разбои и преступления... были бы прекращены и по достоинству наказаны"1.
Указом от 20 июня 1718 года 2 на сельских старост, сотских, помещиков, приказчиков и других лиц, заслуживающих доверия, также возлагались определенные полицейские обязанности, за невыполнение которых им угрожали штрафными санкциями. Эта норма в дальнейшем переросла в традицию, составившую особенность организации полицейской службы в России: порядок нужно наводить и поддерживать всем миром как необходимую меру обеспечения всех или многих условий жизнедеятельности общества.
В диссертации на документальной основе и с использованием материалов научной публицистики показано использование этой традиции в
1 ПСЗ. Собр. 1. Т. V.№> 3294.
2 Там же. №3213.
14 правоохранительной практике и обеспечение её правовыми нормами. При этом автором не скрывается заинтересованность не только в её возрождении, но и в дальнейшем развитии в современных условиях, так как успех в борьбе с преступностью во многом определяется ликвидацией причин и условий её порождающих, а они часто находятся за пределами сферы компетенции полиции и милиции. Значит, делаем мы вывод, должна быть создана, тщательно проработана и согласована единая, общегосударственная программа обеспечения правопорядка в стране, в реализации которой участвуют все компетентные органы государства и общественные институты.
Ведь еще Екатерина II осознавала это необходимое условие, заявляя при определении основных задач благочиния в своем Наказе Комиссии по составлению нового Уложения: "Так как установление сего есть хороший порядок и благочиние вообще в гражданском сожитии, то отсюда явствует, что каждый член общества, какого бы чина и состояния он ни был, зависит от сего правления", обосновывая этим участие всех в обеспечении порядка в государстве.
Необходимо отметить, что эта, идущая от "народности" Петра I, концепция, получившая особое развитие в век просвещенного абсолютизма Екатерины II, не подвергалась открытому осуждению, критиковалась практика ее реализации, но в целом идея воспринималась российским обществом как вполне христианская, справедливая и необходимая.
Более того, принуждение, применяемое в этой сфере, тоже воспринималось как элемент необходимого административного воздействия. Именно поэтому, как нам представляется, законодательство XVIII века, о котором мы подробнее будем говорить в первой главе диссертации, стремится, прежде всего, воздействовать на сознание человека, редко прибегая к прямой угрозе. Сравним: если в Московии XVII века почти каждый законодательный акт оканчивался угрозой, "а буде которые люди учнут делать то-то и то-то..., и тех людей казнити без всякого милосердия". У Петра I превалирует обращение
15 к разуму через союз "понеже", популярный для всего XVIII века и открывающий собою мотивировку почти каждого закона: "понеже ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских; понеже всуе законы писать, когда их не хранить или ими играть, как в карты, перебирая масть к масти, чего нигде в свете так нет, как у нас было и отчасти еще есть"1.
Законодатель стремился популяризировать законы, доводить их до самых широких слоев населения, прежде всего, через систему местных органов управления и полицию, действовавшую в их составе.
В течение всего ХУШ века - от Петра I до Екатерины II - функции государственного управления непрерывно расширялись, сопровождаясь изданием массы нормативных актов, регламентировавших их реализацию. Поэтому и законодательство этого периода настолько обширно, что не поддается анализу и классификации в объеме одной диссертации, хотя источники его многообразны и широко доступны.
Первым в их числе следует назвать Полное собрание законов Российской империи, выходившее, как известно, тремя изданиями: 1-е собрание состояло из 46 томов, из них 40 томов текстов законов и 6 томов приложений. Первым собранием охвачен период с 1649 года до 12 декабря 1825 года. Это собрание указов, уставов, положений, учреждений, уложений и т.п. - основной документальный источник для изложения и обоснования положений и выводов диссертационного исследования по избранной нами теме.
В архивных фондах наибольший интерес представляет делопроизводство Петровских учреждений, сохранившиеся в подлинниках и с различной степенью полноты документы, особенно отчетные, центральных учреждений, дела Сената - всеобъемлющего правительственного органа и при Петре I, и при Екатерине П, куда сходились нити всех органов управления, в том числе и
' ПСЗ. Собр. 1. T.V. № 3589; Т.VI. № 3633 и др.
местного '. Однако масса поправок, резолюций и дополнений на этих документах несколько осложняют исследовательскую работу, особенно в сравнении с полным собранием законов, в котором сосредоточены документы в последней редакции и не без участия М.М.Сперанского, возглавлявшего эту очень трудную и очень нужную работу.
По исследуемому в диссертации периоду ценным источником является работа В.М.Грибовского "Памятники русского законодательства XVIII столетия" , в которой дается перечень и характеристика учредительных актов и регламентов по всем создававшимся центральным органам управления -Сенату, коллегиям, магистратам. Но X глава этой работы, посвященная делам полиции, содержит лишь сложившийся к моменту ее написания перечень обязанностей и "благодеяний" этого нового для России органа в системе государственного управления. Ценность его незначительна, так как он не систематизирован и не подкреплен анализом практической деятельности этого органа.
XVIII век привлекал внимание многих талантливых исследователей прошлых лет - ведь, он оторвал Россию от средневековья и повел твердой рукой реформаторов в новое время. Все или, во всяком случае, большинство грамотного и сознательного населения понимали, что путь "в цивилизацию" лежит через успешное преодоление патриархальной старины с её обычным правом и развитие, освоение, заселение российских просторов. Поэтому реформы XVIII века подверглись глубокому исследованию, результаты
которого и в наше время являются источником добрых дел и поступков .
1 РГИА. Ф. 1260. Оп. 1. Д. 52. Л.22 и др.
2 Грибовский В.М. Памятники русского законодательства ХУШ столетия. - СПб., 1907.
3 См.: Архангельский В. Филантропические начинания русского правительства ХУШ в. -
Смоленск, 1910; Безобразов В. Государство и общество. Управление, самоуправление и
судебная власть. - СПб., 1882; Белоконский Н.П. Родина-мать. Губернские, уездные и
волостные учреждения Российского государства. - СПб., 1901; Блинов И. Губернаторы. -
СПб., 1905; Богословский М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719-1727. -
Большинство работ написано с позиций историко-правовой науки, что определяет их документальную достоверность и позволяет использовать их для проведения сравнительных анализов, обобщений и построения выводов. Важным является проблемный характер постановки исследуемых вопросов, выводящий того, кто пользуется ими, на новые источники и облегчающий построение собственных концепций. Но, как уже упоминалось, указанные ниже, в сноске, и данные в списке использованной литературы к диссертации научные работы не содержат системных сведений по организационно-правовому развитию полиции, не вскрывают причин и условий, побудивших монархов принять непростое решение о её создании. Авторы, как правило, ограничиваются перечнем обязанностей полиции, изложенных законодателем в учредительном нормативном акте. В работах не отражена взаимосвязь в процессе учреждения регулярной полиции в городах и земской полиции в провинциях и губерниях, хотя она была обусловлена почти полной идентичностью правовой базы, целями и задачами их образования.
Из современных авторов ближе всех подошли к этой проблеме в своихработах Р.С.Мулукаев и М.И.Сизиков \ но и они прослеживают только процесс становления и организацию деятельности регулярных органов, исполнявших полицейские функции до образования регулярной полиции и регулярной полиции, образованной Петром I. Высоко оценивая научный вклад этих ученых в исследование истории полиции и милиции России, все-таки
М., 1902; Гессен В.М. Вопросы местного управления. - СПб, 1905; Градовский А.Д. История местного управления в России. В 2 т. - СПб., 1868; Грибовский В. Памятники русского законодательства XVIII столетия. - СПб., 1907; Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине П. - СПб.,1910; Дитятин И Устройство и управление городов в России: в 2 т. - СПб, 1878; Кизеветтер А. Городовое положение Екатерины П 1785 г. - М., 1909 и др.
1 См.: Мулукаев Р.С. Полиция в России (ГХ - нач. XX в.) - Нижний Новгород, 1993; Сизиков М.И. История полиции России. Вып. 1. Становление и развитие общей регулярной полиции в России XVIII века. - М., 1992.
18 нельзя не отметить, что сельская (земская) полиция, существовавшая параллельно с регулярной (градской) на выборных началах до 1775 года, ими не рассматривалась. Соответственно не рассматривались и органы местного управления в плане выполнения ими полицейских функций и организации полицейской службы на селе. А ведь это немалый период - с мая 1718 по ноябрь 1775 года. За эти десятилетия дважды реформировались и бесконечно эволюционировали органы местного управления и самоуправления, а вместе с ними претерпевала эти же изменения, существовала и несла свою нелегкую службу земская полиция, опыт которой был обобщен и учтен при проведении Екатериной II реформы местного управления в 1775 году. Этот опыт лег в основу образованной в ходе реформы уездной полиции - нижнего земского суда. Восполнению этого пробела и посвящено наше диссертационное исследование.
В работе над диссертацией автором использовался сборник документов, подготовленный коллективом авторов под руководством академика РАН Курицына В.М.1. Извлечения из основных документов-подлинников помогают раскрывать организационно-правовые основы становления и развития регулярной полиции в Петербурге, Москве и других городах России. На выбор темы диссертации и её исследование серьезное влияние оказали материалы современной публицистики по проблемам организации местного управления, особенно в муниципальных округах. Пусть это не покажется странным, но разделенные почти тремя веками, периоды нашей отечественной истории содержат очень близкие по содержанию проблемы поиска путей, средств и методов консолидации общества и государства. Мыслим и владеем мы сегодня другими категориями, но лечим, по сути дела, одни и те же болезни. В этом смысле историко-правовая наука, по мнению автора, добывая по крупицам
1 История полиции России. Краткий очерк и основные документы./Под ред. В.М.Курицына. - М: Щит-М, 1998.
19 ценности исторического опыта, вносит большой вклад в совершенствование и развитие основ современной государственно-правовой политики.
При изучении архивного и другого документального материала автором было принято решение выделить в подготовленной на его основе диссертации два основных этапа: первую треть XVIII века и его вторую половину, охватившую правление Екатерины П. Именно на этих этапах построены, соответственно, первая и вторая главы диссертации.
Автор не претендует на полное разрешение поставленных им вопросов, но надеется, что высказанные им суждения помогут в дальнейшей разработке проблемы.
Становление регулярной полиции и развитие в ее деятельности функций общего внутреннего управления
Социально-экономическое развитие России к началу XVIII века характеризовалось дальнейшим закрепощением крестьян, вызывавшим нарастающее их сопротивление этому процессу и реально угрожавшим стабильности общества и государства.
Внутренне положение страны постоянно осложнялось внешней агрессией, прежде всего, таких государств, как Турция, Швеция, Речь Посполитая. Эти и другие факторы настоятельно требовали всемерного укрепления феодального государства, прежде всего, за счет обновления и совершенствования его органов управления, особенно местных: огромная страна трудно "прислушивалась" и повиновалась требованиям центра, даже в сфере реализации казенных, т.е. общегосударственных интересов - фискальных, продовольственных, оборонных.
Спасение страны справедливо виделось её мудрому правителю Петру І в сохранении её единства и консолидации общества. Решить эту проблему можно было только эффективным управлением из центра всей страной, т.е. созданием системы центральных и подчиненных им местных органов управления, которые бы строго на законодательной основе регламентировали все значимые стороны устройства и жизнедеятельности общества и государства, обеспечивая их консолидацию. Закономерным следствием этих рассуждений явилось утверждение в России абсолютной монархии, т.е. такой формы феодального государства, при которой монарху принадлежит неограниченная верховная власть. При абсолютной монархии (абсолютизме), как известно, феодальное государство достигает наивысшей степени централизации за счет создания разветвленной системы бюрократических органов, постоянной армии и полиции, деятельность органов сословного представительства, как правило, завершается или резко ограничивается, о чем мы уже говорили во введении.
Россия стала в этом смысле исключением только по одному поводу: полиция в ней была создана позже других центральных органов управления и длительное время на штатной основе существовала только в городах.
Утверждение абсолютной монархии в России проходило в напряженной внутренней борьбе её сторонников с противниками, что, несомненно, повлияло на темпы развития органов полиции, трудно воспринимавшейся всеми, но особенно сословными корпорациями. Хотя сам факт развития полицейских начал в деятельности государства многими авторами, в том числе и современными, оценивается положительно. Так, один из активных исследователей истории органов внутренних дел профессор Р.С.Мулукаев пишет, например, в одной из последних своих работ: "Разумеется, что полицейское государство как символ строгого порядка и всесторонней регламентации жизни людей - институт феодального общества. Оно - прямой антипод правового государства, зарождение которого связано с развитием буржуазных отношений. Однако следует признать, что на определенном историческом этапе полицейское государство как институт упорядоченности общественной жизни выполняло позитивную роль"1
Полиция и вопросы местного управления в первой половине XVIII века в свете действовавшего законодательства
Период становления и упрочения абсолютизма в России, характерный для XVIII века, знаменуется значительным расширением её территории, в основном, за счет добровольного вхождения в её состав Белоруссии, Грузии, Казахстана, Крыма и присоединения воинствующей Прибалтики.
Расширение территории Российского государства значительно усложнило проблему сохранения его единства и организации управления. Между тем, продолжительные войны и осуществлявшиеся даже в ходе их реформы требовали четкости и совершенства управления, к чему были совершенно не пригодны старые правительственные учреждения Московского государства. Поэтому важнейшими мерами в совершенствовании управления и развитии формы государственного единства стали административно-территориальные преобразования и реформирование системы местных органов управления, инициатором которых, как уже указывалось выше, явился Петр I.
Царствование Петра I отмечено двумя крупными реформами местного управления. Первой явилось разделение России на восемь громадных губерний, границы которых даже не определялись. К губерниям присоединялись все прилегающие к губернскому центру территории, включая города, тяготевшие к нему по традиционным экономическим связям и транспортным коммуникациям.
Это административно-государственное устройство, если принять за его начало 1708 год, просуществовало, претерпевая различные изменения, около 11 лет.
Вторая крупная реформа, известная под наименованием областной, относится к 1719 году. Она отличается от первой тем, что в ходе её были созданы новые, промежуточные территориальные образования - провинции, а вместе с ними и новая система провинциальных учреждений. В итоге сложилось трехзвенное административно-территориальное деление: губерния -провинция - уезд.
Постепенно количество губерний увеличивалось за счет присоединения к России новых земель, или за счет разукрупнения чрезмерно больших губерний. Таким образом, к началу проведения Екатериной II губернской реформы 1775 года в России насчитывалось уже 23 губернии.
Это административно-территориальное деление оказалось недолговечным: оно просуществовало всего лишь 8 лет, т.е. до 1727 года, после чего стало вновь меняться под давлением противников петровских преобразований.
Тем не менее, в научной литературе именно этот период, провинциальный, более других привлекал исследователей и публицистов, очевидно, по разным причинам. Одной из них могла быть несомненная стройность, научность и правовая обоснованность осуществленных преобразований, их прогрессивный по тому времени характер.
Другой причиной могла быть его кратковременность, позволявшая исследователю легко просматривать его начало, развитие и конец, оценивать эти этапы и делать определенные выводы. Хотя здесь, в этом варианте, есть и свои минусы: эта краткая, легко просматриваемая тема не давала возможности повторения однородного факта, базы для сравнительного анализа, лишая тем самым исследователей, дополнительных, а точнее доказательных, аргументов.
Несмотря на отмеченные недостатки, для диссертанта этот период тоже оказался привлекательным: он по времени совпадает со становлением регулярной полиции, её развитием и началом активной деятельности как органа общего внутреннего управления.
Реформа местного управления при Екатерине II и ее влияние на развитие полицейской системы
Два периода XVIII века лежат в основе проведенного нами диссертационного исследования: Петровский с переходом к 30-м годам и Екатерининский, охватывающий почти всю его вторую половину.
Краткое обозрение Петровского периода было сделано в начале первой главы. Это, как нам представляется, позволило органически связать тему нашего исследования с теми общественными и социально-экономическими процессами, которые вызывали и сопровождали все реформы Петра I, направленные на дальнейшее укрепление и развитие Российской государственности.
Нельзя обойтись без краткой характеристики состояния дел в Российской империи в порядке предисловия и ко второй главе диссертации, тем более, что этот период по динамичности событий, их насыщенности и конечным результатам во многом не только не уступает Петровским преобразованиям, но и превосходит их. Не случайно те события, которые вознесли Екатерину П на трон, бывший первый шеф политической полиции России граф А.Х.Бенкендорф называл революцией 1762 года
Не разделяя такой оценки событий 1762 года, приведших к высшей власти Екатерину 11, отметим, тем не менее, что именно они, на наш взгляд, оказали решающее воздействие на всю внутреннюю политику Екатерины II, считавшую себя обязанной не только гвардии, но и всему дворянству своим восхождением на трон. Часть своих благодарных чувств она адресовала и простому народу за то, что он без ропота воспринял ее восхождение на царствование. До Пугачевского бунта еще было далеко....
Это чувство благодарности было реализовано в конкретных управленческих решениях, изданием целевых законов, политикой просвещенного абсолютизма и истинным почитанием России, чем было отмечено все царствование Екатерины Великой. Именно это помогло ей не только, образно говоря, «поднять с пола» разбросанные её предшественниками петровские преобразования, но и вдохнуть в них новую жизнь. Хотя свойственное XVIII веку (если бы только одному XVIII...) расхождение между словом и делом сопровождало и все намерения Екатерины П.
Оставаясь твердой сторонницей самодержавия, Екатерина II и не помышляла, например, о коренной перестройке высшего центрального управления в духе усвоенных ею либеральных учений тогдашних близких к ней французских просветителей. Но, в то же время, она все-таки не могла на них совсем не реагировать, поэтому сделала реальную попытку найти идеям своих ученых наставников применение в организации системы местных органов управления, в определении сословной политики, в попытках кодифицировать законодательство, в умении возбудить и оценить общественное мнение. Все это явится предметом нашего исследования во второй главе диссертации. Здесь же в самых общих чертах отметим, что созданные Екатериной IT в ноябре 1775 года, губернские учреждения с незначительными изменениями действовали до земской и судебной реформ 1864 года, когда были усовершенствованы на новой законодательной основе под влиянием отмены крепостного права и перехода России к новой общественно-экономической формации.
Обращение императрицы к местному управлению в плане реализации идей просвещенного абсолютизма так же неслучайно: она разделяла господствовавшую тогда точку зрения о том, что местные учреждения всех ближе к народу, «поддерживают в народе политическую жизнь, устанавливают среди него общие интересы и, следовательно, служат лучшею опорою государственному единству»1.
Имела место, на наш взгляд, и чисто женская логика - задобрить сословия приближением к власти, а общины (сельскую и городскую, - Б.Ч.) активным участием в определении общего внутреннего порядка и правом на его поддержание в интересах господствующих классов.
