Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Структурная реорганизация государственных органов охраны общественного порядка в 30-е годы и ее правовое обеспечение .
1. Нормативная база реформирования органов НКВД, ее реализация в ленинградской милиции 34
2. Кадровая политика в органах НКВД и правовой статус сотрудников милиции 68
3. Формирование системы профессиональной подготовки кадров органов правопорядка 95
Глава II. Правовое регулирование деятельности милиции Ленинграда .
1. Охрана общественного порядка и особенности ее правового обеспечения 115
2. Разрешительная и паспортная службы милиции и их правовой статус 137
3. Деятельность оперативных подразделений милиции по борьбе с уголовной преступностью и ее правовая база 159
Заключение 186
Источники и литература 196
Приложения 226
- Нормативная база реформирования органов НКВД, ее реализация в ленинградской милиции
- Кадровая политика в органах НКВД и правовой статус сотрудников милиции
- Охрана общественного порядка и особенности ее правового обеспечения
- Разрешительная и паспортная службы милиции и их правовой статус
Введение к работе
Одним из важнейших предназначений государства является создание и сохранение необходимых условий для нормального функционирования общества. Этой цели подчинен весь государственный аппарат, в котором особое место занимают правоохранительные органы. Очевидно, что без обеспечения порядка и безопасности социальный строй и само общество обречено, раньше или позднее, на гибель. Бесперспективно изучать комплекс процессов (либо их отдельные проявления) жизнедеятельности социума, не рассматривая систему, охраняющую его общественный порядок и обеспечивающую безопасность его членов. В современных сложных условиях смены концепции управления обществом эта тема становится наиболее актуальной: поскольку переходный период всегда связан с отсутствием социальной стабильности и ухудшением криминальной обстановки, изучение опыта деятельности государственных структур в подобных ситуациях ближайшего прошлого является жизненно необходимым.
Управление обществом опирается, прежде всего, на юридическую, правовую базу. Ее формирование имеет многолетнюю историю, без анализа которой создание полноценной правовой системы обеспечения общественного порядка делается неосуществимым. Невозможно планировать развитие общества, не обеспечив безопасность его существования, а это, в свою очередь, невозможно без осмысления уроков прошлого, следовательно, изучение правового регулирования способов поддержания общественного порядка в исторической перспективе является важным и значимым. В современных условиях плюрализма мнений, нередко приводящем к механической замене знака в оценке, следует с особым вниманием овладевать совокупностью фактов, позволяющей видеть всю полноту событий, а не отдельные их фрагменты. В связи с этим актуальным становится системный анализ: самого явления и всех его связей с другими явлениями в синхронии и диахронии. Только так можно рассчитывать на целостность видения развивающейся во времени общественной системы.
Как известно, органы, выполняющие функции охраны общественного порядка, появились на Руси еще в весьма отдаленные времена. Претерпевая на протяжении истории нашей страны многочисленные и разнообразные структурные изменения, они, тем не менее, всегда сохраняли свою главную функцию. Изучение формирования, деятельности, преобразования таких органов и правового регулирования этих процессов при изменении концепции управления обществом всегда важно, хотя далеко не всегда осуществимо.
Государственные структуры, обеспечивающие общественный порядок, представлены, прежде всего, органами внутренних дел и конкретно милицией. Создание в России в октябре 1917 года нового звена государственного аппарата - рабоче-крестьянской милиции (РКМ) положило начало долгому пути поисков оптимальных для каждого исторического этапа принципов организации милиции, правовой базы ее деятельности, формирования основы основ любого аппарата - ее кадров и их правового статуса.
Весьма важным периодом в истории советских государственных органов охраны порядка является предвоенное десятилетие, поскольку их многочисленные перестройки и правовое реформирование происходили именно тогда. С момента создания РКМ шел процесс определения сферы ее деятельности и правовой основы полномочий, выработки принципов формирования кадров, улучшения организационной структуры. Серьезное влияние на процессы в этой области государственного строительства оказывала внутрипартийная борьба, проходившая в ВКП(б) в 1920-е и начале 30-х годов.
Для Ленинграда этот исторический этап был особо значимым, ибо в конце 1930-х годов город стал прифронтовым, что не только наложило определенный отпечаток на работу органов охраны порядка, но и выявило многие достоинства и недочеты проводимой ранее работы по формированию и правовому регулированию деятельности милиции, и, в частности, по использованию кадров в экстремальных условиях советско-финляндской войны.
Длительный период истории советских правоохранительных органов, ее-
тественно, так или иначе изучался исследователями, хотя их интерес к этому объекту на разных этапах был различным по интенсивности и результативности. Так, не много внимания уделялось, да и сейчас уделяется, проблеме правового регулирования деятельности милиции, и конкретно ленинградской, по охране общественного порядка в предвоенное десятилетие. Видимо, причиной служило особое и сложное положение РКМ в 30-40-е годы, закрывавшее доступ к изучению этой части государственного аппарата. В итоге сегодня по предвоенному десятилетию практически нет достаточно серьезных и цельных публикаций. Отсутствие же научных исследований не позволяет сформировать и увидеть целостную картину развития жизни города, изменения в нем социальной, правовой и политической обстановки, корней и истоков многих происходивших позднее событий. Следовательно, это не дает возможности полноценного анализа уроков прошлого.
В настоящее время некоторые отечественные ученые стремятся полнее, с позиции исторического объективизма показать причины и характер происходившего в нашей стране в 1930-е годы, деятельность ее государственных структур, партийных и общественных организаций. Но если вопросы общего характера находят освещение в трудах историков, политологов, правоведов, социологов, то проблемы государственных структур, обеспечивавших безопасность общества, пока остаются исследованными и крайне мало, и неполно. Процесс осмысления истории развития и правового обеспечения деятельности органов НКВД предвоенного периода сложен и противоречив, он требует глубокого изучения неисследованных источников, научного анализа и критического подхода к оценке имеющихся документов. Но с каждым днем эта работа становится все более необходимой, поскольку аналогия многих происходивших тогда событий с современностью очевидна.
Восьмидесятилетний путь развития государственных органов, призванных обеспечивать общественный порядок в СССР и Российской Федерации, несмотря на кажущееся обилие публикаций, пока все же не нашел достаточного и целостного освещения в научной литературе. Первые работы, посвященные
молодой советской милиции, стали появляться в начале 1920-х годов. Так, в 1922 году вышли два юбилейных сборника: «На посту» и «Красный милиционер»,1 в которых наряду со статьями, освещающими работу РКМ, помещены материалы пропагандистского и общекультурного характера. В журнале «Рабоче-крестьянская милиция» была опубликована статья,2 посвященная истории борьбы с уголовной преступностью за пять лет существования РКМ. Вскоре Управление уголовного розыска издало специальные брошюры в помощь сотрудникам милиции; тогда же появилась и весьма ценная для исследователей публикация - сборник приказов по милиции, уголовному розыску, административному отделу и отделу управления НКВД.4 В 1925 году вышла книга о работе милиции,5 позднее была издана сугубо специальная работа о практической деятельности уголовного розыска.6 В названных публикациях имелся некоторый исторический материал, но ни одна из них не предполагала историко-правового анализа строительства и деятельности органов охраны общественного порядка. Попытка дать анализ процесса формирования советской милиции и ее правовой основы была предпринята в 1927 году авторским коллективом "Энциклопедии государства и права".7 В дальнейшем изучение функционирования органов правопорядка оказалось практически полностью исключенным из поля зрения исследователей на долгий период. Лишь в послевоенные годы немногие ученые получили возможность изучать отдельные аспекты деятельности и ее правового обеспечения этой части государственного аппарата и публиковать свои труды.
Отсутствие целостных исследований по избранной теме побудило автора
1 На посту. Юбилейный сборник. Пг., 1922; Красный милиционер. Сборник. М., 1922.
2 Уголовная преступность и борьба с нею за пятилетний период (1917-1922гг.).//Рабоче-
крестьянская милиция. 1922, №1. С.56-57.
3 Блатная музыка. Жаргон преступников. М., 1923; Преступный мир Москвы. М., 1924.
Перечень приказов и приказаний за 1919-1924г., изданных Губмилицией, Уголовным ро
зыском, Отделом управления и Административным отделом. Л., 1924.
5 За 8 лет. Материалы по истории советской Рабоче-Крестьянской милиции и Уголовного розыска за 1917 - 12 ноября 1925гг. Л.,1925.
Михеев П.П. Тактика боя уголовно-розыскной милиции. М., 1928. 7 Энциклопедия государства и права. Т.2. М., 1927.
изучить очень широкий круг литературы по аналогичной проблематике предшествующего и последующего периодов, а также по сопряженйым (историческим, политологическим, социологическим) проблемам.
Все изданные к настоящему моменту научные исследования, посвященные государственным органам охраны общественного порядка, можно условно разделить, учитывая их проблематику, хронологические и территориальные рамки, на несколько групп.
Первую составляют сборники правовых документов,8 труды историков-правоведов и историков, представляющие и рассматривающие деятельность органов государственной власти в начальный период формирования системы управления страной, а также создания и первых лет существования советской милиции как в целом по стране, так и в отдельных ее регионах. К этой группе относятся исследования Б.М.Морозова, Е.Н.Ерыкалова, Е.М.Гимпельсона, П.Ф.Николаева, Г.А.Цыпкина, В.И.Старцева, Е.Н.Городецкого, В.Н.Прокопенко, В.М.Романова, С.В.Биленко, А.И.Королева, В.В.Власенкова, А.Я.Малыгина, В.М.Курицына, А.А.Берлякова, В.С.Шеронова, В.А.Неймарка, Р.А.Воробьева, Д.А. Бугаева, С.А.Павлюченкова, В.А.Шишкина и других.9
Из истории Всероссийской чрезвычайной комиссии. 1917-1921гг. Сборник документов. М.,1958; Нормативные акты о строительстве и деятельности советской милиции (1917-1920гг.). М., 1968; Внутренние войска Советской республики. Документы и материалы (1917-1922гг.). М., 1972 и др.
Морозов В.М. Создание и укрепление советского государственного аппарата. Ноябрь 1917- март 1919 гг. М.,1957; Ерыкалов Е.Н. Красная гвардия в борьбе за власть Советов. М.Д957; Гимпельсон Е.М. Из истории строительства Советов (ноябрь 1917-июль 1918г.). М.,1958; Николаев П.Ф. Омская милиция в борьбе за установление Советской власти (1917-1919г.г.). Омск, 1957; его же. Омская милиция в первые годы Советской власти (1917-1923). Омск, 1959; его же. Советская милиция Сибири (1917-1922). Омск, 1967; Цыпкин Г.А. Красная гвардия в борьбе за власть Советов. М.,1967; Старцев В.И. Очерки по истории Петроградской Красной гвардии и рабочей милиции (март 1917-алрель 1918). М.-Л., 1965; Городецкий Е.Н. Рождение советского государства.1917-1919. М.,1965; Прокопенко В.Н., Романов В.М. Советская милиция (1917-1920г.г.). М.,1965; Биленко СВ. Советская милиция России. Организация советской рабоче-крестьянской милиции РСФСР и ее деятельность по охране революционного порядка(1917-1920 г.г.).М.,1976; Королев А.И. Государственная власть и рабочий класс СССР. История и современность. Л., 1980; Вла-сенков В.В., Малыгин А.Я.. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка в первые годы Советской власти (1917-1920). М., 1981; Курицын В.М. Становление социалистической законности. М., 1983; Берляков А.А., Шеронов B.C. Становление и развитие советской милиции на Дальнем Востоке(1917-1926г.г.). Хабаровск, 1987; Неймарк
Кроме изучения общих вопросов деятельности РКМ, некоторые исследователи посвятили свои труды проблеме организации воспитательной работы в советской милиции, подчеркнув важность и значение этого направления в формировании системы правоохранительных органов.10 В немногих работах рассматриваются вопросы становления отдельных подразделений и сфер деятельности органов охраны порядка.11
Функционированию правоохранительных органов периода создания и первых лет существования посвящен ряд диссертационных исследований. Это работы правоведов С.В.Биленко, Р.С.Мулукаева, А.Я.Малыгина, И.А. Шипилова, Н.Д.Литвинова, В.В.Баранова,12 а также историков П.Ф.Николае-ва, В.Г.Тимофеева, В.П.Ерпылева, Е.Д.Волкова и других. Эти авторы про-
В.А. Годы становления. Документальные очерки по истории костромской милиции. Кострома, 1987; Воробьев Р.А. Советская милиция Приамурья (1917-1925). Хабаровск, 1989; Бугаев Д.А. На службе милицейской: История милиции Красноярского края (1917-1925г.г.). Кн. 1.4.1. Красноярск, 1993; Павлюченков С.А. Военный коммунизм в России: власть и массы. М.,1997; Шишкин В.А. Власть. Политика. Экономика. Послереволюционная Россия.(1917-1928гг.). СПб.,1997 и др.
10 Николаев П.Ф. Подготовка командных кадров милиции в СССР (1917-1920гг.). Омск,
1969; Шамаров В.М. Становление основных форм политико-воспитательной работы в со
ветской милиции. (1917-1925). М.,1982; его же. Роль и место партийной ячейки в органи
зации политико-воспитательной работы в советской милиции. (1917-1925). М.,1983.
11 Софинов П.Г. Очерки истории Всероссийской Чрезвычайной Комиссии (1917-1922).
М.,1960; Кизилов И.И. Народный комиссариат внутренних дел РСФСР. (1917-1930)
М.,1968; Дороги и люди... Сборник: К 75-летию транспортной милиции./Сост.Романов
А.В. и др. М.,1993; Измозик B.C. Глаза и уши. Государственный и политический контроль
за населением Советской России в 1918-1928 годах. СПб.,1995.
12 Биленко СВ. Создание советской рабоче-крестьянской милиции РСФСР и ее деятель
ность по охране революционного порядка (1917-1920 г.г.). Автореф.дисс. ...канд. юрид.
наук. М.,1971; Мулукаев Р.С. Организационно-правовые проблемы становления советской
милиции (1917-1920 г.г.). Автореф.дисс....докт.юрид.наук. М.,1979; Шипилов И.А. Органи
зация и деятельность Народного Комиссариата внутренних дел. Октябрь 1917-1920 гг. Ав
тореф.дисс... канд.юрид.наук. М.,1980; Литвинов Н.Д. Становление рабоче-крестьянской
железнодорожной милиции в РСФСР в 1917-1921гт. Автореф.дисс...канд.юрид.наук. М.,
1982; Малыгин А.Я. Государственно-правовой статус милиции РСФСР в период проведе
ния новой экономической политики (20-е годы). Автореф.дисс...докт.юрид. наук. М.,1992;
Баранов В.В. Организационно-правовые основы деятельности народной милиции Времен
ного правительства России в 1917 году. Автореф.дисс...канд. юрид. наук. М.,1993 и др.
1 Николаев П.Ф. Организация и деятельность советской милиции Сибири в период военного коммунизма и перехода к новой экономической политике (август 1919-декабрь 1922). Автореф.дисс....канд.ист.наук. Томск, 1965; Тимофеев В.Г. Органы милиции, суда и прокуратуры Чувашии в борьбе за укрепление власти Советов (1917-1928). Автореф.дисс. ...канд.ист.наук. Горький, 1976; Ерпылев В.П. Руководство коммунистической партии органами рабоче-крестьянской милиции в первые годы советской власти. Октябрь 1917-1920
слеживают процесс строительства советской милиции, исследуют проблемы становления РКМ и ее государственно-правового статуса, раскрывают роль органов милиции в утверждении и упрочении нового общественного порядка.
В указанных работах, охватывающих достаточно большое территориальное и весьма ограниченное временное пространство, нашли отражение различные аспекты деятельности милиции в первые годы советской власти -периода, во многом предопределившего дальнейший путь существования страны и ее государственного аппарата, а также возможности и способы реализации новой концепции развития общества. Научных трудов, посвященных правовому обеспечению деятельности органов охраны порядка конкретно на территории Ленинграда или области, к настоящему моменту нет.
Ко второй группе научных публикаций можно отнести монографии, сборники статей и диссертационные исследования, рассматривающие функционирование правоохранительных органов страны и отдельных регионов не только в период становления, но и в последующие годы.14 Следует отметить труды М.М.Лукьяненко, В.Ф.Бычкова, И.А.Уварова., Ю.Е.Аврутина, В.П.Рас-сказова, Ю.А.Агафонова, которыми достаточно детально изучены историко-правовые аспекты функционирования правоохранительных органов и специ-
гг. (На материалах Нижнего Поволжья).Автореф.дисс....канд.ист.наук. М, 1984; Волков Е.Д. Роль партийных и советских органов в создании милиции в первые годы Советской власти. (Татарская АССР). Автореф.дисс....канд.ист.наук. Казань, 1984 и др. 14 Вехи трудных будней. Саратов, 1967; Джалилов Т.А. Верные отчизне. Ташкент, 1968; Татаринов В.Ф. Такие будни: Из истории милиции Удмуртии. Ижевск, 1977; Черников В.В. Организационная деятельность НКВД СССР по руководству органами милиции (октябрь 1917-1930). М, 1979; Бычков В.Ф. Закона и порядка верный шит: Очерки истории современной милиции Мордовии. Саранск, 1982.; Калинин Е.В. Эта нелегкая служба: Очерки из истории сахалинской милиции. Южно-Сахалинск, 1984; Сучков М.В., Бугаев Д.А., Аюшин Б.Д. На переднем крае. Очерки истории уголовного розыска Енисейской губернии и Красноярского края. (1917-1950). Красноярск, 1985; Биленко СВ. Советская милиция на защите социалистического Отечества. (1941-1945гг.). М., 1986; Санакоев МЛ. Из истории Юго-Осетинской областной милиции (1921-1945). Цхинвали, 1987; Грачев А.Ф. Объявлен розыск...: Краткий очерк истории ярославской милиции. Ярославль, 1988; Ходасевич А.П. Отблеск истории. О дальневосточной милиции. 1917-1945. Хабаровск, 1993; Сучков М.В. На переднем крае: очерки истории уголовного розыска Красноярского края, Кн.2. Красноярск, 1994; Пирожков Г.П. СССР в 1928-1941 годах: от диктатуры партии к диктатуре вождя. Тамбов, 1994 и др.
альные вопросы работы милиции.15 История региональных органов НКВД изучена неравномерно, наиболее освоенный материал относится к московскому УНКВД разных лет и сфер его деятельности.16
Исследователями истории отечественного государства и права изучены некоторые отдельные вопросы функционирования органов охраны порядка. Так, например, в немногочисленных монографиях и статьях сделана попытка проанализировать проблемы профессиональной подготовки и правового статуса кадров органов внутренних дел, и в частности в предвоенное десятилетие.17
Лукьяненко М.М. Воспитательная функция советской милиции в условиях развитого социализма. Ташкент, 1981; Бычков В.Ф. Становление и развитие советской милиции Мордовии и ее деятельность по охране общественного порядка в период строительства социализма (1917-1937гт.). Автореф.дисс. ...канд.юрид.наук. М.,1982; Уваров И.А. Развитие организационно-правовых основ финансового и материального обеспечения российской милиции (1917-193ІГГ.). Автореф...канд.юрид.наук. М., 1993; Рассказов В.П. ВЧК-ГПУ-ОГПУ-НКВД в механизме формирования и функционирования политической системы советского общества (1917-1941гг.). Автореф...докт. юрид.наук. СПб., 1995; Агафонов Ю.А. Организационно-правовые основы деятельности органов государственной безопасности в предвоенные годы (Историко-правовой аспект). Автореф...канд.юрид.наук. СПб., 1997; Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел (государственно-правовые, социальные и организационные аспекты изучения, оценки, проектирования). Автореф...канд.юрид.наук. М., 1998 и др.
16Дугин А.Н. Органы Московской городской милиции в 1917-1930 г.г. Автореф.дисс...канд.ист. наук. М.,1988; Московская Краснознаменная милиция: страницы ис-тории./Отв. ред. П.С.Богданов. М., 1988; Беда A.M. Партийно-политическая работа с кадрами милиции г.Москвы (1945- 1960гг.). Автореф.дисс....канд.ист.наук. М., 1990; Московская милиция: Материалы к лекциям по курсу "Социально-политическая история XX в.'ТРед. А.М.Беда, С.И.Янаев.М.,1991; Московская краснознаменная милиция: страницы истории. /Отв.ред. Ю.А.Томашев. М., 1992.
17 Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел. М., 1978; Городинец Ф.М. Некоторые вопросы профессиональной подготовки кадров милиции России в 1930-е годы. //Правовое государство и деятельность ОВД по борьбе с преступностью. Сборник трудов адъюнктов и соискателей-Вып.2. СПб., 1993; Его же. Проблемы комплектования и подготовки кадровых аппаратов милиции в 30-е годы.//Правоохранительная деятельность и правовое государство. Сборник трудов адъюнктов и соискателей. Вып. 3. СПб., 1994; Проценко Е.Д., Сальников В.П., Числов А.И. Профессиональная деятельность сотрудника милиции: историко-правовой ге-незисУ/Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Материалы межвузовской научно-практической конференции. 27-28 мая 1993 год. Санкт-Петербургский юридический институт МВД России. Часть 3. СПб., 1995; Маюров Н.П. Некоторые вопросы кадровой работы в рабоче-крестьянской милиции(1918-1932гг.). //Общество, право, полиция. Материалы международной научно-практической конференции. 23-24 мая 1996 года. Часть 2. СПб., 1996; Проценко Е.Д. «Сталинский стиль» кадровой работы в НКВД в предвоенные годы.//Историческая психология сталинизма и ее судьба. Тезисы международной научной междисциплинарной конференции 19-21 мая 1998
Необходимо подчеркнуть, что публикаций о работе НКВД в 1930-е годы слишком мало, а материал, представленный в них, крайне недостаточен, чтобы сложить полную и достоверную картину деятельности и ее правового обеспечения правоохранительных органов страны в столь важный период. Исследования же о собственно ленинградских органах охраны общественного порядка предвоенного десятилетия отсутствуют полностью.
Третья группа научных публикаций представлена трудами, авторы которых стремились дать общую картину деятельности органов внутренних дел и конкретно милиции на длительном историческом этапе. К таким работам можно отнести монографии М.ИЕропкина, Р.С.Мулукаева, А.Я.Малыгина,
1 Я.
В.И. Полубинского и других, а также диссертационные исследования В.П.Сальникова, С.В.Степашина, Н.И.Быстрюковой, А.В.Вениосова, Горо-динца Ф.М., Питеркина И.В., Романовской В.Б.19
Особое место в этой группе занимает двухтомный труд "История со-ветской милиции" под редакцией Н.А.Щелокова. Однако приходится отметить, что даже столь серьезное и объемное исследование, несмотря на монументальность издания и подбор значительного фактологического материала,
года. СПб., 1998.
18 Еропкин М.И. Развитие органов милиции в советском государстве. М., 1967; Полубинс-кий В.И. На службе народу, на страже порядка. Краткий очерк истории советской милиции. М., 1971; Биленко СВ., Максименко Н.П. Этапы развития советской милиции. М., 1972; Мулукаев Р.С., Малыгин А.Я. Советская милиция: этапы развития./Под ред. А.П.Ко-сицына. M.J.985; Полубинский В.И. Из истории советской милиции. М., 1987; Советская милиция: история и современность. 1917-1987. /Под ред. Власова А.В.М.,1987 и др.
Быстрюкова Н.И. Деятельность советской милиции по защите личных и имущественных прав граждан. 1917-1937гг. Автореф.дисс....канд.юрид.наук. М.,1981; Вениосов А.В. Деятельность советской милиции по реализации решений местных органов власти в сфере охраны общественного порядка в период строительства социализма (1921-193 6гг.). Автореф.дисс. ...канд.юрид.наук. М.,1986; Сальников В.П. Правовая культура: теоретико-методологический аспект. Автореф.дисс....докт. юрид.наук. Л., 1990; Степашин СВ. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации. Авто-реф.дисс....докт. юрид.наук. СПб., 1994; Городинец Ф.М. Правовое государство и милиция. Теоретико-правовой аспект. Автореф.дисс. ...канд.юрид.наук. СПб., 1995; Питеркин И.В. Организация уличного движения и безопасности в Санкт-Петербурге (Ленинграде) в XVIII- первой трети XX вв. Историко-правовой аспект. Автореф.дисс... канд. юрид.наук. СПб., 1997; Романовская В.Б. Репрессивные органы и общественное правосознание в России XX века. (Опыт философско-правового исследования). Автореф. дисс.канд. юрид. наук. СПб., 1997. 20История советской милиции. В 2-х т. /Под ред.Щелокова Н.А. М.,1977.
работе ленинградской милиции внимания уделяет мало, практически не затрагивая проблемы обеспечения порядка и безопасности в предвоенное десятилетие и, в частности, в период советско-финляндской войны.
Рассмотрению историко-правового аспекта отдельных видов деятельности органов внутренних дел и милиции посвящены работы Т.И.Желудковой, Р.С.Мулукаева, А.Я.Малыгина, С.И.Позднякова, Е.РІЯковлевой и других.21 Показывая работу органов охраны правопорядка на достаточно длительном историческом этапе, названные авторы очень кратко и фрагментарно касаются периода 1930-х годов. Так, в сборнике, посвященном деятельности органов НКВД по борьбе с преступностью, уделено весьма значительное внимание 1917-1929 годам, тогда как следующий этап не получил почти никакого освещения. Авторы, обильно цитируя документы 20-х годов, по 1930-м приводят всего несколько документов в каждом из трех разделов. Например, раздел «Решения КПСС, законодательные акты» содержит 59 документов, из которых только 9 относятся к 1930-м, преимущественно к 1931-33 годам. Раздел «Работа с кадрами» включает 32 документа, из коих лишь 2 - по интересующему нас периоду, причем оба относятся к самому началу предвоенного десятилетия. Раздел «Деятельность милиции и уголовного розыска по борьбе с преступностью» состоит из 61 документа, 4 из которых представляют 1930-е годы. Интересно отметить, что только один документ - собственно правовой (Циркуляр НКВД СССР о проведении весенней 1930 года посевной кампании), остальные три являются выдержками из газетных статей. Таким образом, освещение и историко-правовой анализ деятельности органов охраны порядка в предвоенное десятилетие практически отсутствует.
Желудкова Т.И. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка. М., 1979; Мулукаев Р.С., Желудкова Т.И. Развитие деятельности органов внутренних дел по охране социалистической собственности. М., 1979; Курицын В.М. Развитие прав и свобод в Советском государстве. М, 1983; Становление и развитие в системе органов внутренних дел аппаратов по борьбе с преступностью в период строительства социа-лизмаУСост. Т.И.Желудкова, А.Я.Малыгин, Р.С Мулукаев, С.И.Поздняков, Е.И.Яковлева. М., 1986 и др.
В 1990-е годы был издан ряд монографий и учебных пособий, раскрывающих историю органов внутренних дел с начала XIX века до наших дней. В этих работах, показывающих исторические процессы под новым углом осмысления, предприняты весьма успешные попытки создания общей картины формирования, становления, реорганизации и функционирования органов правопорядка на весьма длительном историческом этапе.
Подчеркивая серьезность исследования и широту охвата материала, все же следует отметить и отдельные неточности в этих публикациях. Так, в учебно-методических материалах "Из истории становления и развития паспортной системы в СССР (октябрь 1917-1974гг.)" неверно указаны даты принятия некоторых правовых документов. Например, из интересующего нас периода Постановление Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров СССР "Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов" датируется 31 декабря 1932 года, хотя в Собрании законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Пра-вительства Союза ССР указана другая дата: 27 декабря того же года.
В коллективной монографии "Полиция и милиция России: страницы истории" отмечено, что "во исполнение постановления СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 31 июня 1935 года были образованы детские комнаты милиции".24 Во-первых, неверно указаны даты принятия постановления (в действительности -31 мая 1935 г.) и его опубликования ("СЗ СССР. 1932. № 32. Ст.252";25 на са-
Исторический опыт и современность. Труды Академии МВД СССР. М., 1990; Желудкова Т.И., Хоботов А.Н. Из истории становления и развития паспортной системы в СССР (октябрь 1917-1974 гг.). М., 1990.; Мулукаев Р.С., Суслов В.М. Функция советской милиции по предупреждению преступлений.1917-1934 г.г. М.,1991; Ахмадеев Ф.Х., Катаев Н.А., Хабибулин А.Г. Становление и развитие органов советской милиции и исправительно-трудовых учреждений. Уфа., 1993; Афоничев B.C. История российской милиции. МЛ 994; Рассказов Л.П. Карательные органы в процессе формирования и функционирования административно-командной системы в советском государстве (1917-1941гг.). Уфа, 1994; Борисов А.В., Дугин А.Н., Малыгин АЛ. и др. Полиция и милиция России: страницы истории. М.,1995; Некрасов В.Ф., Борисов А.В., Детков М.Г. и др. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М.,1996 и др.
23 Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Союза совет
ских социалистических республик Л 932.№ 84. Ст.516.
24 Полиция и милиция России: страницы истории. С. 145.
25 Полиция и милиция России: страницы истории. С Л 59.
мом деле -№32, но в 1935 году, стр.473-47726); во-вторых, нельзя согласиться и с выводом авторов монографии о том, что во исполнение именно цитируемого ими правового акта "были образованы детские комнаты милиции". Изучение правового документа не подтверждает указанного факта.
В монографии "Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк", написанной коллективом авторов под руководством В.Ф.Некрасова, есть много положительного, в частности, впервые примененный подход к изучению истории МВД России как единого процесса на протяжении двухсот лет его деятельности. Работа содержит ценный фактологический материал, но именно обилие материала и отсутствие очень четкой структуры изложения привели к тому, что задуманная авторами единая и целостная картина развития органов внутренних дел России не совсем удалась.
Интересно, на наш взгляд, отметить, что монография "Полиция и милиция России", написанная практически тем же составом авторов, производит впечатление работы более цельной и стройной, чем "Органы и войска МВД России", хотя издана годом раньше. Но и эти труды, уделяя некоторое внимание созданию, становлению и деятельности правоохранительных органов в отдельных регионах страны, практически не касаются вопросов организации и ее правового обеспечения охраны общественного порядка в Ленинграде, не давая ни исторического, ни правового анализа деятельности органов РКМ в одном из крупнейших городов страны в столь сложный период.
Особый интерес представляет монография Л.ГХРассказова - и тем, что он "стремится раскрыть цепочку: идеология, политика, экономика, право"27 в государственном строительстве, и предложенной им периодизацией истории советской административно-командной системы. На наш взгляд, автор во многом преодолел присущую некоторым исследователям однобокость и конъюнктурность оценок и достаточно верно показал неслучайность происходивших событий. Однако изучение и анализ правового обеспечения дея-
26 СЗ СССР. 1935. № 32. Ст.252.
27 Рассказов Л.П. Указ.соч. С.4.
тельности государственных органов конкретно по обеспечению общественного порядка в стране и отдельных ее регионах в задачу автора не входили.
В указанных трудах, рассматривающих историю органов внутренних дел в целом, очень мало внимания уделено ленинградской РКМ вообще ив 1930-е годы в частности. Например, полностью отсутствуют материалы о правовом обеспечении работы милиции Ленинграда, о ее особенностях в период советско-финляндской войны. Однако следует подчеркнуть, что это не является недостатком, поскольку задачу изучения историко-правового аспекта означенной проблемы никто из авторов и не ставил.
Отсутствие анализа интересующей нас темы в названных источниках подчеркивает важность и необходимость предпринятой автором самостоятельной проработки проблемы в историко-правовом аспекте.
В настоящее переломное время ученые вынуждены все больше внимания уделять истории правоохранительных органов и правовой базы их деятельности, ибо проблема обеспечения общественной безопасности, обостряясь с каждым днем, побуждает изучать и анализировать работу государственных структур в этом направлении. На протяжении 4-5 лет проведен ряд научных конференций, посвященных рассмотрению, изучению и анализу различных историко-правовых аспектов деятельности органов охраны порядка в нашей стране.
Так, на межвузовской научно-практической конференции "Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации" М.Э.Жаркой и Д.И.Игнатенко обращают внимание на весьма значимую проблему деятельности правящей партии и ее идеологической работы по юридическому провозглашению и реальному осуществлению декларированного в области прав человека; С.В.Тычинин, Ф.Н.Петрова, А.И.Числов анализируют историко-правовые аспекты в понимании чрезвычайного зако-
нодательства, столь важного в настоящее время.
На международной научно-практической конференции "Безопасность человека и преступность" актуальнейшим в современных условиях проблемам анализа уголовно-правовой политики в мегаполисе, путей и способов борьбы с молодежной преступностью, социальным аспектам деятельности милиции посвятили свои выступления В.В.Путин, В.В. Привалов и Н.П Маюров.29
Историко-правовым аспектам проблемы организации, поддержания и сохранения общественной безопасности в разные периоды истории нашей страны было уделено самое серьезное внимание ученых на международной научно-практической конференции "МВД России - 200 лет". Следует обратить внимание на ряд выступлений ученых - историков и правоведов: Н.Д.Литвинова об исторических аспектах изучения МВД России, А.В.Афанасьева о проблемах создания хроники российской милиции, Е.Н.Щендригина о взаимодействии ОВД и местного самоуправления, С.Ф.Мазурина и А.М.Хмары об истории органов внутренних дел в 1917-1918 годах, В.В.Смирнова об особенностях кадрового обеспечения милиции в первые годы советской власти, А.В.Понасенковой о работе советской милиции в предвоенное десятилетие, В.А.Иванова и Е.В.Потемкиной о некоторых сторонах деятельности административной службы милиции Ленинградской области в 30-е годы, и другие.30
Жаркой М.Э., Игнатенко Д.И. Соблюдение прав человека в условиях авторитарно-мобилизационнных режимов, с.22-30; Тычинин СВ., Петрова Ф.Н., Числов А.И. Историческое развитие законодательства о чрезвычайных ситуациях, с. 167-172..//Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Материалы межвузовской научно-практической конференции. 27-28 мая 1993 год. Часть 4. СПб., 1995.
29 Путин В.В. Уголовно-правовая политика в крупном городе России (на примере Санкт-
Петербурга), с.5; Маюров Н.П. Профессиональные союзы и безопасность сотрудников ми
лиции (1918-1931гг.), с.106; Привалов В.В. Молодежь и преступность в годы НЭПа,
с.99.//Безопасность человека и преступность. Международная научно-практическая кон
ференция. 23-25 ноября 1994 года. Санкт-Петербургский юридический институт МВД Рос
сии. СПб., 1994.
30 Литвинов Н.Д. МВД России: историческая правда и современность, с. 10; Афанасьев
А.В. Научно-методические проблемы создания хроники российской милиции (1917-
1997гг.), с.29; Щендригин Е.Н. Взаимодействие органов внутренних дел и местного само
управления на разных этапах отечественной истории, с.9; Мазурин С.Ф., Хмара A.M. Op
ганы внутренних дел в период становления советской власти (1917-1918г), с Л 7; Смирнов
В.В. Организационно-правовые аспекты кадрового обеспечения советской милиции (1918-
В названных работах осуществлен новый современный подход к комплексному изучению историко-правовых аспектов деятельности органов охраны правопорядка на разных этапах развития страны.
Приходится отметить, что и на этих серьезных научных форумах, где в той или иной мере были затронуты отдельные вопросы истории развития и правового обеспечения функционирования органов охраны правопорядка некоторых регионов, тема комплексного историко-правового анализа деятельности УНКВД Ленинграда в предвоенное десятилетие практически не звучала.
К настоящему времени в отечественной науке сложился определенный круг ученых, разрабатывающих и изучающих проблемы обеспечения общественного порядка и безопасности государственными органами власти, органами внутренних дел, милицией. Наиболее видными из них являются Р.С.Мулукаев, Т.И.Желудкова, В.М.Суслов, А.Я.Малыгин, В.Ф.Некрасов, В.М.Курицын, М.В.Ежов, известные своими многочисленными фундаментальными работами.31 Однако ни один из них не ставил своей задачей изучение в какой бы то ни было мере деятельности и ее правовой базы органов охраны общественного порядка Ленинградского региона как составной части общегосударственной правоохранительной системы.
Особую группу научных публикаций составляют труды историков-правоведов и историков, изучающих, рассматривающих и анализирующих работу конкретно ленинградской милиции как на протяжении отдельных ис-
1920гг.), с.22; Понасенкова А.В. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в предвоенные годы, с.27; Иванов В.А., Потемкина Е.В. Справочно-регистрационная и статистическая службы УНКВД Ленинградской области в 30-е годы: проблемы перестройки, с. 15 и др.//МВД России - 200 лет. Программа международной научно-практической конференции. 28-29 мая 1998 года. Санкт-Петербургская академия МВД России. СПб., 1998.
31 Мулукаев Р.С., Желудкова Т.И. Развитие деятельности органов внутренних дел по охране социалистической собственности. М., 1979; Мулукаев Р.С., Малыгин А.Я. Советская милиция: этапы развития. /Под ред. А.П. Косицына М., 1985; Мулукаев Р.С., Суслов В.М. Функции советской милиции по предупреждению преступлений (1917- 1934гг.). М., 1991; Некрасов В.Ф. Тринадцать "железных" наркомов. М., 1995; Ежов М.В. История государственного управления России СПб., 1996; Курицын В.М. История государства и права России. 1929-1940гг. М., 1998 и др.
І торических этапов, так и за весь период ее существования. Ценным источ-
ником для многих исследователей на протяжении тридцати лет служит сборник документов, изданный Управлением охраны общественного порядка Ленинграда и области к 50-летию советской милиции. Но и в нем период 1930-х годов представлен крайне скудно. Монографией, ставшей сегодня библиографической редкостью, является коллективный труд «Дела и люди ленинградской милиции» под общей редакцией А.Т.Скилягина. В интересном исследовании на очень большом архивном материале показана работа милиции Ленинграда за пятьдесят лет. Однако этот серьезный труд некоторым аспектам не дал достаточно полного освещения, ибо в силу закрытости многих материалов авторы не могли показать их в своей публикации. Не умаляя несомненных достоинств первого столь весомого исследования, стоит все же под-
»
ходить достаточно критично к изложению авторами многих исторических моментов, поскольку весь материал книги подан в соответствии с господствовавшими в обществе того времени идеологическими установками. Анализ же правовых аспектов обеспечения деятельности ленинградской милиции в задачу авторов книги не входил.
За последние десять лет изданы монографии,33 авторы которых, рассматривая деятельность ленинградской милиции в целом, не касаются вопросов правового регулирования работы органов РКМ конкретно по охране общественного порядка на различных исторических этапах ее существования.
* Как и в других трудах, период предвоенного десятилетия показан фрагмен-
тарно и неполно. Так, совершенно не получили освещения такие важные проблемы, как необходимость и обоснованность проводимой структурной реорганизации милиции и ее правовой базы, недостаточно раскрыта история фор-
32Первые годы Ленинградской милиции. 1917-1922. Сб.документов. Л.,1967.; Дела и люди ленинградской милиции. Очерки истории./Сост.Скилягин А.Т.Л.,1967; Павлов А.Н. Петроградская милиция: ее развитие и деятельность в условиях НЭПа (1921-1925). Авто-реф.дисс....канд. юрид.наук. СПб., 1995.
Ленинградская Краснознаменная. К 70-летию советской милиции. 1917-1987. Сборник. Л., 1987; Алянский Ю.Л. Пуля и микроскоп. (О работе ленинградской милиции). Л., 1989; Гусев Р.А., Питеркин И.В. Государственная автомобильная инспекция Санкт-Петербурга и Ленинградской области. 1936-1996. СПб., 1996.
мирования кадров, их правового статуса и системы подготовки (в том числе и профессиональной), особенности работы различных служб милиции (административно-надзорной, уголовного розыска) и другие. Следовательно, целостная картина функционирования ленинградской милиции не сформирована. Но историко-правовые вопросы не являлись предметом исследования, а потому и не нашли отражения в указанных работах. Исследования же комплексного характера, в которых данная проблема изучается с позиций исторического опыта социального управления и его организационно-правового содержания, полностью отсутствуют.
Диссертационные работы, посвященные милиции Петрограда-Ленинграда довоенного периода, также не касаются 1930-х годов. Например, работы М.Ю.Гутмана и Г.И.Резниченко.34 Исключение составляет исследование И.В.Питеркина, 5 частично затронувшего вопрос правового обеспечения специальной деятельности ленинградской милиции по безопасности уличного движения в 1930-е годы.
В историографии ленинградских органов охраны общественного порядка особняком стоит литература, посвященная работе УНКВД Ленинграда в годы Великой Отечественной войны. Поскольку этот период - единственный, получивший столь широкое и разнообразное освещение, следует назвать имена лишь некоторых исследователей, в трудах которых рассматриваются различные аспекты истории органов внутренних дел Ленинграда: А.Е.Алексеенков, Б.П.Белозеров, В.П.Дьячков, В.П.Сальников, С.В.Степашин, Н.ГЛнгол.36
Гутман М.Ю. Петроградская рабоче-крестьянская милиция в годы иностранной военной интервенции и гражданской войны. (1918-1920гг.). Автореф.дисс.канд.ист.наук. Л., 1975; Резниченко Г.И. Становление и развитие милиции в условиях формирования политической монополии партии большевиков на власть (1917-1921) (на материалах партийных и советских органов Петрограда). Автореф.дисс....канд.ист.наук. СПб, 1994.
35 Питеркин И.В. Организация уличного движения и безопасности в Санкт-Петербурге
(Ленинграде) в XVIII-первой трети XX вв. Историко-правовой аспект. Автореф...канд.
юрид.наук. СПб., 1997.
36 Алексеенков А.Е. Участие внутренних войск в героической обороне Ленинграда (1941-
1944гг.).Л.,1985; Белозеров Б.П. Войска и органы НКВД в обороне Ленинграда (июнь
1941- январь 1944гг.). Историко-правовой аспект. Автореф.дисс...канд.юрид.наук. СПб.,
1996; его же. Войска и органы НКВД в обороне Ленинграда (Историко-правовой аспект).
СПб., 1996; Дьячков В.П. и другие. Подвиг сотрудников органов внутренних дел при обо-
Работ историков-правоведов и историков, посвященных изучению милиции Ленинграда в послевоенный период, сегодня почти нет. Можно отметить только диссертационные исследования М.Э.Жаркого, Н.В.Смирновой и А.В .Степанова.37
Таким образом, анализ публикаций, раскрывающих деятельность и ее правовую базу органов охраны порядка, показал, что отдельные периоды истории этой части государственного аппарата получили явно не равноценное освещение. Работа милиции Ленинграда в 30-е годы оказалась почти полностью выключенной из круга исследований ученых. Это свидетельствует о неизученности историко-правовых аспектов деятельности органов НКВД по обеспечению общественного порядка в предвоенное десятилетие.
Все перечисленные работы дают отрывочное представление об исторических и историко-правовых аспектах организации деятельности милиции Ленинграда в предвоенное десятилетие. Но поскольку никто из указанных авторов не избирал предметом своего изучения или изложения конкретно данную проблему, то ни историки, ни правоведы не создали целостную научную картину одного из важнейших периодов жизни и организации работы города. Приведенные источники рассматривали различные аспекты социальной, экономической, политической жизни страны и города, но интересующих нас вопросов касались фрагментарно. Однако следует подчеркнуть, что подобный подход не является недостатком, поскольку задачу анализа ис-торико-правового опыта деятельности ленинградской милиции именно этого периода никто из авторов и не ставил.
роне Ленинграда. СПб., 1995; Сальников В.П., Степашин СВ., Янгол Н.Г. Органы внутренних дел Северо-Западного региона СССР в годы Великой отечественной войны (1941-1945гг.). СПб., 1997и др.
37 Жаркой М.Э. Милиция Ленинграда в послевоенный период (1945-1956гг.). Исторические уроки организации и деятельности. Автореф.дисс....канд.ист.наук. СПб., 1995; Смирнова Н.В. Деятельность органов НКВД-МВД в борьбе с безнадзорностью несовершеннолетних в Ленинграде и Ленинградской области (1941-1949гг.) (историко-правовой аспект). Автореф.дисс. ...канд.юрид. наук. СПб., 1997; Степанов А.В. Организационно-правовые аспекты кадрового обеспечения деятельности органов внутренних дел (на материале Санкт-Петербурга и Ленинградской области). Автореф. дисс.канд.юрид.наук. СПб, 1997.
Вопросы работы милиции нередко становились темами журнальных и газетных статей, но эти публикации как в центральной, так и отраслевой прессе демонстрировали идеологизированный подход, играя весьма значимую роль в формировании общественного мнения.38 Современная периодика, сохраняя по сути тот же подход, представляет публикации, связанные преимущественно с негативными оценками деятельности правоохранительных органов, в первую очередь политических структур НКВД СССР и, соответственно, УНКВД Ленинграда.39 Однако при этом из поля зрения авторов практически исчезает огромный и исключительно важный труд сотрудников милиции по обеспечению общественного порядка и безопасности в многомиллионном городе на протяжении столь сложного переломного периода. Именно эта проблема требует глубокого изучения, поскольку поиски разрешения современной особой ситуации в регионах России нуждаются в обобщенном историко-правовом опыте работы правоохранительных органов в чрезвычайных условиях.
Анализ научных публикаций и диссертационных работ по истории формирования правовой базы организации деятельности государственных органов по охране общественного порядка в 1930-е годы позволяет считать эту тему практически неисследованной и рассматривать в качестве самостоятельной проблемы.
Поскольку сегодня одним из основных путей развития России является укрепление правоохранительных органов, повышение их роли в осуществлении государственной власти, обеспечении общественного порядка и безопасности как в стране в целом, так и в регионах, очевидно, что для этого необходимо в полной мере учитывать исторический опыт. Отсюда весьма актуально исследование процесса развития и реформирования правовой базы
38 Правда, 1936.16 апреля; На боевом посту. 1939.1 мая и др.
39 Например, Рашевский П. Тридцатые годы: утверждение системы.//Ленинградская прав
да. 1989. 31 августа; Тридцатые годы.//Ленинградская правда.1989.1 октября, 1 ноября;
Смородин Д. Открытый процесс не состоялся... (1937-й).//Диалог, 1989. №28,29; Шачин С.
Как нас ставили на колени (1930-е годы в Ленинграде).//Сельская молодежь. 1989. №10;
Комал Ф.Б. Ленинград: Конец 1930-х годовУ/Ленинградская панорама. 1990. №1 и др.
деятельности органов власти, обеспечивавших общественный порядок, в столь сложный и значимый период. В связи с этим следует выделить основные аспекты актуальности диссертационного исследования:
во-первых, становление современного состояния организации и правовой базы деятельности органов охраны порядка Санкт-Петербурга (Ленинграда) имеет свою историю и определенные этапы развития, изучение которых дает возможность, целостно видя этот процесс, понимать организационно-правовые особенности каждого из них, что позволяет в определенной степени прогнозировать тенденции развития этой части государственного аппарата в ближайшем будущем;
во-вторых, исследование этой проблемы позволит сделать критический и сравнительный анализ форм и способов организации деятельности государственных органов, призванных обеспечивать правопорядок, поскольку именно в рассматриваемый период шел процесс формирования и становления системы органов охраны порядка и правой базы ее функционирования;
в-третьих, актуальность исследования поставленной проблемы обусловлена отсутствием в историко-правовой и исторической литературе объективной оценки работы правоохранительных органов Ленинграда в сложные годы изменения концепции управления страной;
в-четвертых, накопление нового уровня научного, архивного и других материалов дает возможность сделать более объективный и целостный анализ деятельности и ее правой базы государственных органов по обеспечению общественного порядка как в мирное время, так и в экстремальных условиях военного конфликта; позволяет не только объективно показать деятельность и ее правовую базу органов охраны порядка, но и увидеть в комплексе всю сложность чрезвычайного положения, в котором оказался Ленинград: сначала как плацдарм различных реорганизаций органов милиции, а затем как первый крупный прифронтовой город страны;
в-пятых, военный конфликт с Финляндией показал роль органов внутренних дел в перестройке жизни города на военный лад, выявил необходи-
мость особого подхода к решению кадровых вопросов, определил новые задачи в работе милиции прифронтового города, а потому представляется необходимым изучение историко-правового опыта и уроков многофункциональной деятельности органов милиции в экстремальных условиях;
в-шестых, актуальность темы определяется задачами дальнейшего совершенствования теории и практики государственного строительства, глубокой разработки нормативно-правовой базы деятельности органов охраны порядка в современных условиях;
в-седьмых, позволяет дать объективную оценку характеру, содержанию и формам отношений органов милиции с органами местного самоуправления, территориальными партийными комитетами;
в-восьмых, изучение историко-правового опыта организации профессиональной и идеологической подготовки сотрудников милиции при изменении концепции управления обществом позволит выработать наиболее эффективные формы и методы подготовки личного состава к действиям в чрезвычайных условиях, ибо сегодня совершенно очевидно, что опыт управления НКВД крупного мегаполиса как в мирное время, так и в экстремальной ситуации прифронтового города, может и должен быть вытребован в современных условиях (причем не только в случае стихийного бедствия).
Актуальность проблемы, определенная тенденциозность подхода к изучению отдельных ее моментов, отсутствие полного освещения и анализа в исто-рико-правовой литературе позволили автору избрать ее в качестве диссертационной работы.
Предметом исследования является история формирования правовой базы деятельности государственных органов и конкретно милиции Ленинграда по обеспечению общественного порядка в предвоенные годы. При определении хронологических рамок (1930-1941гг) автор руководствовался тем, что они охватывают весьма значимый период: от момента законодательно оформленного расформирования НКВД союзных и автономных республик и объедине-
ния милиции с ОГПУ до организационно-правовых изменений в первые месяцы Великой Отечественной войны, ставшей особым этапом в истории страны и ее правоохранительных органов.
Специфика формирования принципов правового регулирования деятельности милиции на протяжении довольно краткого, но очень важного исторического периода позволяет увидеть, каким образом и по каким причинам создавались и закладывались те или иные нормативные положения в системе обеспечения общественного порядка одного из крупнейших городов страны.
Учитывая научную и практическую значимость проблемы, уровень ее разработанности в историко-правовой и исторической литературе, автор ставит цель: на основе критического подхода, анализа нормативных документов и научных публикаций, привлечения новых архивных и других материалов исследовать историко-правовой аспект организации деятельности государственных органов и конкретно милиции Ленинграда по обеспечению общественного порядка в 1930-е годы, не рассматривая при этом особенности правового регулирования деятельности других структур НКВД (ОПТУ, пенитенциарной службы и др.). Особо следует подчеркнуть, что в круг исследования не входит тема репрессий. Автор считает, что изучение репрессивной политики советского правительства в рассматриваемый период является самостоятельной серьезной проблемой, требующей всестороннего глубокого освоения, осмысления и анализа.
Исходя из общей цели, автор поставил перед собой следующие задачи:
показать реформирование и правовое регулирование деятельности государственных органов обеспечения общественного порядка на протяжении предвоенного этапа истории нашей страны;
выявить правовые документы, регламентирующие реорганизацию структуры органов охраны порядка, и причинно-следственные связи их принятия;
раскрыть особенности нормативных документов как правовой системы государственного регулирования общественного порядка;
- выявить особенности и дать анализ правового регулирования кадровой
политики, проводимой в органах охраны правопорядка на протяжении изу
чаемого периода;
рассмотреть и проанализировать особенности структурной реорганизации органов охраны правопорядка Ленинграда как части общей системы государственного строительства;
раскрыть и обобщить историко-правовой опыт деятельности правоохранительных органов и конкретно милиции Ленинграда как в штатных, так и в чрезвычайных ситуациях;
на основе проведенного исследования сделать обобщения и выводы, сформулировать практические рекомендации, направленные на улучшение правовой базы деятельности правоохранительных органов и формирования их кадровой базы применительно к современным условиям.
Методологической основой решения поставленных задач стали принципы объективности и историзма, преемственности и системности научного анализа, являющиеся общепринятыми в историко-правовом исследовании. Проблемно-исторический метод позволил подвергнуть анализу и последовательно обобщить состояние правового обеспечения общественного порядка приказами и постановлениями верховной и местной властей с учетом меняющейся обстановки в условиях смены концепции управления обществом.
Характер задач, поставленных в диссертации, вызвал необходимость применения различных методов исследования. В ходе работы автором использовались историко-правовой, сравнительно-исторический анализы, выявление причинно-следственных связей, а также статистические методы.
Теоретическую основу составили труды видных ученых-правоведов России: Л.И.Антоновой, В.М.Баранова, ЮЛ.Баскина, Г.Б.Гальперина, Ю.И.Гре-вцова, Л.Н.Завадской, Б.И.Кожохина, И.Ю.Козлихина, А.И.Королева, Э.В .Кузнецова, В.М.Курицына, В.В.Лазарева, Д.И.Луковской, И.Ф.Покровского,
В.П.Сальникова, Л.И.Спиридонова, Л.СЯвича и других.
Источниковую базу диссертационного исследования составляют сборники опубликованных нормативно-правовых документов и материалы архивных фондов.
Важным источником изучения историко-правового состояния организации деятельности государственных органов и конкретно милиции по обеспечению общественного порядка в 1930-е годы стали: "Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского правительства Союза Советских Социалистических Республик", "Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР", "Бюллетень Ленинградского Совета рабочих, крестьянских и красноармейских Депутатов", "Бюллетень Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся", а также сборники правовых документов, касающихся деятельности милиции в 1930-е годы.41
Основной фактологический материал исследования взят из архивов. Ав-
Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование (теоретическое исследование). Л., 1985; Государственная дисциплина и ответственность./Под ред. Л.И.Антоновой и Б.И.Кожохина. Л., 1990; Баранов В.М., Истинность норм советского права: проблемы теории и практики. Саратов, 1989; Баскин Ю.Я. Очерки философии права. Сыктывкар, 1996; Гальперин Г.Б., Королев А.И. Методологические и -теоретические вопросы науки истории государства и права СССР. Л., 1974; Гревцов Ю.И. Проблемы теории правового отношения. Л., 1981; его же. Очерки теории и социологии права. СПб., 1996; Гуцериев Х.С., Сальников В.П., Федоров В.П., Худяк А.И. Правовая и духовная культура сотрудников правоохранительных органов. СПб., 1996; Завадская Л.Н. Механизм реализации права. М. 1992; Козлихин И.Ю. Идея правового государства: История и современность. СПб., 1993; Королев А.И. Государственная власть и рабочий класс СССР: история и современность. Л., 1980; Теория государства и права./Отв.ред. А.И.Королев, Л.СЯвич. Л., 1987; Историческое и логическое в познании государства и праваУА.И.Королев, Д.И.Луковская, Л.СЯвич и др. Л., 1988; Кузнецов Э.В. Философия права в России. М., 1989; Кузнецов Э.В., Сальников В.П., Асеев И.В. Теория государства и права. Л., 1979; Курицын В.М. История государства и права России. СПб., 1994; Курицын В.М. История государства и права России. 1929-1941гг. М., 1998; Лазарев В.В. Теория государства и права. (Актуальные проблемы). М., 1992; Луковская Д.И., Политические и правовые учения: историко-теоретический аспект. Л., 1985; Покровский И.Ф. Формирование правосознания личности. (Вопросы теории и практики). Л., 1972; Спиридонов Л.И. Теория государства и права М., 1995; Явич Л.С. Сущность права: Социально-философское понимание генезиса, развития и функционирования юридической формы общественных отношений. Л., 1985 и др. 41 Становление и развитие в системе органов внутренних дел аппаратов по борьбе с преступностью в период строительства социализма (1917-1936гт.). М., 1986.; Желудкова Т.И., Хоботов А.Н. Из истории становления и развития паспортной системы в СССР (октябрь 1917-1974 гг.)". М., 1990 и др.
тор изучил фонды Центрального государственного архива Санкт-Петербурга (ЦГА СПб), где ознакомился с фондами Ленинградского губернского исполкома Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов (фонд 1000), Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся (фонд 7384), Исполнительного комитета Ленинградского областного Совета депутатов трудящихся (фонд 7179), Ленинградского областного бюро по рабочему шефству над деревней (фонд 4413), Исполнительного комитета Кировского районного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов /депутатов трудящихся/ Ленинграда (фонд 100), Исполнительного комитета Московского районного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов /депутатов трудящихся/ Ленинграда (фонд 103), Исполнительного комитета Выборгского районного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов /депутатов трудящихся/ Ленинграда (фонд 148), Исполнительного комитета Петроградского районного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов /депутатов трудящихся/ Ленинграда (фонд 151), Исполнительного комитета Невского районного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов /депутатов трудящихся/ Ленинграда (фонд 2), Исполнительного комитета Василеостровского районного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов /депутатов трудящихся/ Ленинграда (фонд 47), в которых имеются решения исполнительной власти городского и районных уровней, протоколы заседаний, приказы по Управлению НКВД Ленинграда и Ленинградской области (УНКВД ЛО) и Управлению рабоче-крестьянской милиции (УРКМ ЛО), отчеты подразделений милиции Ленинграда, переписка между органами советской власти и РКМ.
Документы, относящиеся к теме, позволили проследить действия органов государственной власти по обеспечению общественного порядка в Ленинграде с 1930 по август 1941 года, сформировать общее представление о состоянии дел в городе, увидеть процесс поиска государственными органами путей и способов формирования городской системы милиции и правового ре-
гулирования ее деятельности.
Архивные материалы, имеющиеся в фондах Центрального архива истори-ко-политических документов мэрии Санкт-Петербурга (ЦГАИПД) [автором изучены материалы фондов городского (ф.25) и Дзержинского (ф.408) районного комитетов ВКП/б/] и в рукописно-докуметальном фонде Государственного музея истории Санкт-Петербурга, позволили дополнить общую картину правового обеспечения организации деятельности органов милиции в 1930-е годы.
При изучении документов в Отделе специальных фондов и реабилитации жертв политических репрессий Информационного центра Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области (ОСФ и РИЦ ГУВД) исследованы материалы органов милиции по сохранению общественного порядка в городе в 1930-1941 годы. Документы фонда приказов и указаний ГУВД Леноблгорисполкомов (фонд 1) и фонда приказов и указаний МВД СССР (фонд 2), включающие в себя приказы, указания, циркуляры и другие материалы, позволили проследить некоторые тенденции в формировании правовых основ деятельности органов, обеспечивавших общественный порядок и безопасность в рассматриваемый период.
Некоторые документы, относящиеся к исследуемой теме, были выявлены в фондах приказов и фонде отчетов архива Музея милиции ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, а также в фондах 1 и 2, включающих в себя воспоминания ветеранов органов внутренних дел, указания, докладные и служебные записки.
Значительное количество документов, с которыми работал диссертант, позволили изучить процесс формирования системы обеспечения общественного порядка в Ленинграде в предвоенное десятилетие, проследить некоторые тенденции и закономерности правового регулирования этой деятельности, принципы воплощения созданной системы в крупнейшем городе страны.
Всего автором изучены документы более 300 дел 18 фондов четырех центральных и ведомственных архивов. Многие приведенные в диссертационном исследовании нормативные документы вводятся в научный оборот впервые.
Научная новизна исследования определяется во многом целостным поисковым подходом к проблеме, новизной источниковой базы, а также постановкой и изучением значительного круга конкретных вопросов темы, не рассматривавшейся отечественными исследователями. В работе впервые обобщен и проанализирован опыт правового регулирования деятельности государственных органов по обеспечению общественного порядка в Ленинграде в предвоенное десятилетие. На документальной основе показаны формирование правовой базы функционирования милиции как структурной единицы системы органов внутренних дел, роль государственных и местных органов власти в поддержании правопорядка в одном из крупнейших городов страны.
Автор вводит в научный оборот много новых документов, дающих возможность проследить формирование правовой основы обеспечения общественного порядка в предвоенное десятилетие, а также позволяющих конкретизировать некоторые положения, преодолеть односторонность и заданность в оценках исследуемых событий.
Основные положения, выносимые на защиту;
1 .Милиция, как составная часть государственного механизма, являясь органом его исполнительной власти, призвана осуществлять функцию охраны того общественного порядка, который определяется и юридически закрепляется властными структурами как единственно допустимый в стране.
2.Структурная реорганизация органов НКВД и кадровая политика в советской милиции 1930-х годов представляли собой отражение и результат политических процессов, происходивших в СССР периода изменения концепции управления обществом.
3. В развитии милиции рассматриваемого периода прослеживаются два основных этапа. В первой половине 1930-х годов шел процесс создания системы правоохранительных органов, способной обеспечить воплощение и
функционирование концепции управления обществом; формировалась правовая база деятельности этой системы; именно тогда специальными нормативными актами определялись задачи милиции, ее права и обязанности, закладывались принципы правового, материального и кадрового обеспечения органов РКМ. Второй этап начался с принятия законодательного акта, на основании которого в июле 1934 года создан единый НКВД СССР вне контроля государственных и партийных органов; осуществляемая нормотворческая деятельность позволила к концу рассматриваемого периода завершить создание правовой базы строительства и деятельности органов охраны порядка как единой и целостной системы.
4.Формы и методы кадровой работы в органах милиции напрямую зависели от политической ситуации в стране. Планомерно проводя четкую линию воплощения правового обеспечения функционирования этой части государственного аппарата, руководство страны в результате получило действенную систему профессиональной и идеологической подготовки кадрового аппарата органов внутренних дел, не только способных и готовых поддерживать существующий строй, но и имеющих для этого юридическую основу.
В течение рассматриваемого периода очевидна прямая связь понижения уровня общественного порядка в стране и регионах с процессом борьбы за власть в высших управленческих эшелонах, ибо профессионализм сотрудников милиции всех уровней зависел от особенностей кадровой политики, осуществляемой руководством страны в органах внутренних дел.
Характер, эффективность и целенаправленность работы собственно ленинградской милиции зависели от конкретных условий, складывавшихся в городе, ставшем сначала плацдармом для различных структурно-правовых реорганизаций НКВД, а затем первым крупным прифронтовым городом.
7.Сотрудники ленинградской милиции выполняли не только задачу борьбы с общеуголовной преступностью, но в соответствии с нормативно-правовыми актами тех лет обязаны были защищать существующий государственный строй.
8. Милиция Ленинграда, деятельность которой регламентировалась юридическими документами государственных и местных органов власти, в любых условиях вела борьбу с преступностью, нарушениями общественного порядка и безопасности в городе, но качество этой работы и ее результативность на различных этапах предвоенного десятилетия были разными, поскольку политическая борьба и связанная с нею нестабильность приводили к нежелательным последствиям, серьезно препятствующим полноценному жизнеобеспечению города.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что в нынешних условиях, когда возрастает роль правоохранительных органов в обеспечении общественного порядка и напряженной борьбе с преступностью, представляется возможность использования показанного в исследовании позитивного опыта деятельности государственных органов по созданию правовой базы работы милиции в различных, в том числе и экстремальных, условиях, извлечения уроков из имевшихся ранее недостатков в решении проблем, аналогичных современным. Положения и рекомендации исследования могут быть учтены при разработке концепции деятельности и ее правового обеспечения органов внутренних дел, в организации учебного процесса в высших и средних специальных учебных заведениях страны, а также в специальных учебных заведениях и подразделениях МВД России. Кроме того, собранные и обобщенные в диссертационном исследовании материалы и выводы могут быть использованы в научной работе специалистов различного профиля: правоведов, историков, социологов, политологов.
Апробация работы: основные положения диссертации излагались в лекциях и на семинарских занятиях со слушателями Института экономики и связи с общественностью и Марийского института образования; в выступлениях на пяти научных конференциях; в разработке методических рекомендаций для социально-гуманитарной подготовки сотрудников ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области; результаты научного исследования вошли в материалы методических рекомендаций по учебному курсу «История
отечественного государства и права».
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Некоторые аспекты деятельности ленинградской милиции в период советско-финского военного конфликтаУ/Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России: проблемы теории и практики. Материалы Международной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 20-21 марта 1997 года. Часть 6. /Под ред. О.М.Латышева, В.П.Сальникова. СПб., Санкт-Петербургская академия МВД России, 1997. 0,2 п.л.
Подготовка среднего начальствующего состава милиции Ленинграда в 1930-е годы. //История вузов России. Материалы Шестой Всероссийской научной конференции. СПб.: Нестор, 1997. 0,2 п.л.
Кадровая политика Ленинградской милиции в 1930-е годы .//Клио (межвузовский журнал для ученых). 1997, № 2. 1,3 п.л.
Историография деятельности милиции Ленинграда в 1930-е годы.// Актуальные вопросы отечественной историографии. Материалы Седьмой Всероссийской научной конференции. СПб.: Нестор, 1997. 0,2 п.л.
Система подбора, расстановки, профессиональной подготовки и воспитания кадров советской милиции в 1930-е годы.//Ученые записки Санкт-Петербургского им.В.Б.Бобкова филиала Российской таможенной академии.
1997. №4. 1,5п.л.
б.Ленинградская милиция в 1930-е годы. Историко-правовой аспект. //Правовед. Межвузовский научно-методический сборник. Вып.1. Новгород, Новгородский государственный университет, 1998. 0,5 п.л. (в соавторстве).
7.Реорганизация органов охраны порядка в 1930-е годы и ее воплощение в ленинградской милиции. Историко-правовой аспект. //Ученые записки Санкт-Петербургского им.В.Б.Бобкова филиала Российской таможенной академии.
1998. №1. 1,3 п.л.
8. Разрешительная служба ленинградской милиции в 1930-годы. Историко-правовой аспект.//МВД России - 200 лет. Материалы международной
научно-практической конференции. СПб., Санкт-Петербургская академия МВД России, 1998. 0,2 п.л.
9. Деятельность паспортной службы милиции Ленинграда в предвоенное
десятилетие. Историко-правовой аспектУ/История государства и права. 1998.
№2. 0,8 п.л.
Правовая база реформирования органов НКВД в 1930-е годы и ее реализация в ленинградской милиции.//Клио. Межвузовский журнал для ученых. 1998,№5. 1,1 п.л.
Ленинградская милиция в предвоенное десятилетие: 1930-1941 годы. (Исторические и правовые аспекты). СПб.: ИНЭС, 1998. 8 п.л.
Нормативная база реформирования органов НКВД, ее реализация в ленинградской милиции
В феврале 1917 года была уничтожена, как часть существовавшего механизма государственного аппарата, царская полиция. Поддержание революционного порядка и борьбу с преступностью возложили на Рабоче-Крестьян-скую милицию, Главное управление (ГУ) которой было организовано в 1918 году. Правовые основы функционирования нового штатного органа государственного аппарата определялись в Инструкции об организации РКМ, утвержденной 12 октября 1918 года НКВД и НКЮ РСФСР.1 Этот нормативный документ в первую очередь закрепил классовый характер РКМ и обозначил ее основные задачи, декларируя их как защиту интересов рабочих и крестьянства, охрану революционного порядка и гражданской безопасности. Такого рода правовая регламентация предполагала, что сформированная из беднейших слоев населения, РКМ станет выразителем и защитником именно их интересов. Но очевидно, что в любом государстве на любом историческом этапе правоохранительная система, и милиция как ее часть, не может быть ничем иным, как классовым органом. Вопрос лишь в том, чьи же интересы защищает этот орган на самом деле. На протяжении последующего десятилетия и шел процесс определения: кого именно, кто, зачем, от кого и каким образом должен защищать.
Исследование историко-правовых аспектов становления советской милиции тесно связано с понятием общественного порядка. В советской научной литературе признанным являлось определение общественного порядка как системы общественных отношений, складывавшихся в Советском государстве и регулируемых в соответствии с предписаниями норм права и правил социалистического общежития. Кроме понятия общественного порядка в широком смысле, существовало и понятие общественного порядка в узком смысле - как совокупность общественных отношений в связи с пребыванием граждан в общественных местах и охраной их прав.2 Представляется, что такое двухуровневое понимание общественного порядка является в целом правильным. Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на то, что между содержанием понятия общественного порядка и историческими условиями существования государства имеется тесная связь. Совокупность общественных отношений, составляющих содержание этого понятия, не остается неизменной на протяжении развития государства. В частности, в 1930-е годы в систему общественных отношений, регулируемых нормами права (определение которого в советской юридической науке было дано лишь в 1936 году) и правилами гражданского общежития, составляющих общественный порядок, входили такие отношения, которые определялись происходившей в стране политической борьбой: формами и способами сопротивления государственному режиму, средствами и методами подавления этого сопротивления. Следовательно, деятельность государственных органов по охране общественного порядка предполагала и борьбу с различными выступлениями тех, кого государство считало своим классовым врагом (подавление и ликвидация антиправительственных выступлений, контрреволюционных организаций и т.п.). Данное обстоятельство необходимо специально указать, потому что без учета всей полноты содержания понятия общественного порядка в историческом развитии невозможно полно отразить объективный процесс становления советской милиции и правовой базы ее деятельности.
Борьба за власть на рубеже 20-х и 30-х годов, естественно, не могла не отразиться на качестве общественного порядка, ибо каждая группа, стремившаяся к управлению обществом, заботилась, прежде всего, о собственных интересах и личной безопасности. Изучая и анализируя реорганизацию милиции в течение предвоенного десятилетия, следует постоянно помнить о том значении, которое всегда (и ранее этого периода, и позднее него) придавалось органам внутренних дел, и о той роли, которую эти органы играли на протяжении всей истории советского государства.
Законодательство, как известно, представляет собой свод алгоритмов управления жизнью общества, а потому все политические и экономические изменения, осуществляемые в нашей стране в 1930-е годы, сопровождались расширением правовой базы и заметным усилением роли государственных институтов. В итоге была создана и закреплена юридическими актами система общественных отношений в соответствии с реализуемыми тогда принципами управления. В НКВД происходили столь же значимые структурные изменения, ибо шел процесс формирования на новой основе органов внутренних дел как системы, способной поддерживать победившую в борьбе за власть политическую группировку, представлявшую новую концепцию развития общества. Совершенно очевидно, что рассматривать эти процессы как параллельные методологически неверно, поскольку они являются составными взаимосвязанными частями одного целого. Изучение и анализ событий этого периода позволили выделить в нем два достаточно отчетливых этапа.
В первой половине 1930-х годов создавалась система правоохранительных органов, способная обеспечить воплощение и функционирование концепции управления; формировалась правовая база деятельности этой системы; логично и планомерно проводилась подготовка к концентрации власти в руках управленцев нового направления, а также подготовка общественного мнения к тем переменам, которые необходимо было осуществить.
Кадровая политика в органах НКВД и правовой статус сотрудников милиции
Одним из важнейших мероприятий в процессе становления нового общества является подготовка кадров всех уровней аппарата власти. В первую очередь это касается кадровой политики в органах, призванных эту власть поддерживать и защищать. Весьма серьезным, а во многом и определяющим, этапом в создании и развитии системы кадрового обеспечения органов милиции в нашей стране является предвоенное десятилетие. Именно тогда система формирования и подготовки кадров была заложена и воплощена как продуманная и целостная.
В Ленинграде этот этап имел свои специфические особенности: к концу рассматриваемого периода город стал прифронтовым, что не только наложило особый отпечаток на работу милиции, но и выявило многие положительные и отрицательные стороны проводимой ранее работы по подбору, подготовке, расстановке, использованию кадров и созданию их правового статуса.
Постановлением ВЦИК и СНК от 31 декабря 1930 года подбор, распределение и подготовку кадров возложили на созданное при СНК РСФСР Главное управления милиции и уголовного розыска. Правовое обеспечение этой деятельности сформулировано и закреплено в общесоюзном Положении о рабоче-крестьянской милиции от 25 мая 1931 года.60 Этим нормативным документом устанавливалось деление сотрудников милиции на оперативно-строевой и административно-хозяйственный состав. К первому относились милиционеры, непосредственно несшие постовую службу, выполнявшие оперативную работу по охране общественного порядка и безопасности, по политическому воспитанию работников милиции, и те, кто руководил этой работой. К административно-хозяйственному составу отнесены сотрудники, выполнявшие работу по медико-санитарному, административному, хозяйственному обслуживанию РКМ, и весь педагогический персонал милицейских учебных заведений. Положение закрепило деление кадров на рядовой и командный состав, который, в свою очередь, подразделялся на высший, старший, средний и младший начальствующий состав в зависимости от занимаемой должности.
IV раздел этого правового документа детально регламентировал порядок прохождения службы ее работниками и подробно регулировал назначения на должности руководящего состава РКМ. Набор сотрудников на службу в милицию осуществлялся на контрактной основе. Все поступавшие давали письменное обязательство служить в милиции не менее двух лет с момента подачи заявления. Продолжительность отпусков и рабочего дня зависели от должности и характера выполняемой работы. Так, "а)рабочее время устанавливается для лиц начальствующего состава — ненормированное, для лиц рядового состава, занятых физическим трудом - 8 часов в день и для лиц рядового состава, занятых конторским трудом - 6 1/2 часов; б)при сменной работе и непрерывном дежурстве устанавливается одинаковая днем и ночью продолжительность рабочего времени; в)в случае необходимости работники с нормированным рабочим временем должны выполнять оперативную работу и сверх нормального рабочего времени без особой оплаты".61
Как для оперативно-строевого, так и для административно-хозяйственного состава устанавливалась воинская дисциплина, принятая в Красной Армии. Положение юридически закрепляло систему мер взысканий и поощрений. Сотрудники милиции могли быть поощрены: благодарностью, объявленной в приказе; дополнительным отпуском; денежной премией; именным подарком; почетной грамотой; орденами Союза ССР и союзных республик.
К мерам дисциплинарного взыскания относились: замечание, выговор, строгий выговор, воспрещение отлучки из места расположения строевой части или учебного заведения милиции на срок до одного месяца, назначение вне очереди на службу до 3 нарядов, арест до 20 суток, смещение на низшую должность, увольнение со службы.
Этим нормативным документом закладывалась правовая основа службы в милиции и определялся статус ее сотрудника. В новом Положении о РКМ в достаточно большой степени проявилось то стремление к четкой структурированности, регламентированности, расчисленной подчиненности и порядку, которое стало характерной чертой жизни советского общества в последующие годы.
В 1931 году Главное управление РКМ при СНК РСФСР приказом N 40 от 22 июля отменило действие Дисциплинарного устава РКМ, утвержденного НКВД 7 июля 1926 года, и ввело в действие новый Дисциплинарный устав рабоче-крестьянской милиции. Он включал в себя 6 разделов и два приложения. Раздел "Общие положения" состоял из 11 пунктов, определявших обязанности сотрудника милиции.63 Содержание раздела "О приказе начальника" впервые раскрывало понятия приказа, формы его исполнения в мирное и в военное время.64 В разделе "Меры дисциплинарного воздействия" устанавливались виды поощрения и взыскания и порядок их применения.65 Следующий раздел определял права начальников, необходимые для поддержания дисциплины в подразделениях; предусматривал возможность жалоб со стороны подчиненных на начальников "о незаконных или неправильных в отношении его действиях и распоряжениях", при этом жалобы на строгость дисциплинарного взыскания не допускались. В заключительном разделе определялись форма и способы учета мер дисциплинарного воздействия. В соответствии со ст. 66 Дисциплинарного устава РКМ "учет поощрений и дисциплинарных взысканий производится по карточной системе, для чего на каждого работника РК милиции заводится по установленной форме дис-циплинарная карточка". Приложениями Устава являлись "Журнал жалоб" органа РКМ и "Дисциплинарная карточка" сотрудника милиции.
В новом Дисциплинарном уставе давалась значительно более детальная, по сравнению с предыдущим, регламентация прав и обязанностей работников милиции, устанавливалась жесткая система мер взыскания и поощрения, четче определялись правовые нормы взаимоотношений начальника и подчиненных. Эти мероприятия были направлены на улучшение кадровой работы и создания ее правовой базы, формируемой на новой основе целенаправленно и постепенно.
17 августа 1931 года начальник РК милиции при СНК РСФСР подписал приказ №45: "Утвердить и ввести в действие объявленный при этом Временный Устав Внутренней Службы Рабоче-Крестьянской Милиции".68 Введенный устав стал правовым обеспечением регулирования порядка поступления на службу и ее прохождения, определения условий труда в милиции и мер по сохранению здоровья ее работников, регламентации порядка ответственности за преступления по службе, совершенные сотрудниками милиции.
Охрана общественного порядка и особенности ее правового обеспечения
Деятельность милиции, направленная на создание и сохранение общественного порядка и безопасности, состоит из многих взаимосвязанных слагаемых, основные из которых реализуются в работе оперативного и административно-надзорного подразделений. Первое призвано заниматься охраной жизни, здоровья, имущества граждан и обеспечением сохранности общественной собственности (уголовный розыск). Второе включает в себя надзор за соблюдением установленных государством правил поведения граждан (патрульно-постовая служба и служба участковых инспекторов), обеспечение паспортного режима, надзор за полиграфической деятельностью и обращением оружия (разрешительная служба) и некоторые другие. На протяжении рассматриваемого периода шел процесс структурного оформления различных видов деятельности органов милиции. Так, на начальном этапе две основные составляющие нашли отражение в названии Управления: рабоче-крестьянской милиции и уголовного розыска. Позднее в каждом из этих подразделений вычленялись специальные службы, получавшие собственный организационный и правовой статус.
Обеспечением общественного порядка и профилактикой преступлений занимаются патрульно-постовая служба и служба участковых инспекторов. На протяжении истории советского государства в их обязанности входили многочисленные и самые разнообразные задачи: от освидетельствования комсомолок "на предмет девственности"1 и наблюдения "за тем, чтобы домовладельцы следили, чтобы гусеницы не переползали из одного сада в другой"2 до задержания преступников и борьбы с контрреволюцией.
Главной и основной силой поддержания порядка в городе являлась и является постовая служба. Правовой базой организации деятельности этого подразделения РКМ в начале 30-х годов являлась "Инструкция постовому милиционеру с постатейными к ней разъяснениями". На основании этого нормативного документа город, в целях наилучшей охраны общественного порядка, делили на участки, которые постоянно или временно, в зависимости от их особенностей, патрулировались милиционерами. Каждый участок включал в себя определенную территорию города со всеми домами и строениями, и определялся как милицейский пост. Список милицейских постов заносился в особую табель города, которая утверждалась приказом Начальника Управления РКМ. Каждый пост, включенный в эту табель, имел свой номер. Милицейские посты подразделялись на постоянные и временные. Постоянным называли пост, вошедший в план разбивки города при составлении табели и включенный в нее. Временный пост учреждали на определенное время по каким-либо особым причинам, например, усиления хулиганства в этом районе, увеличение краж и пр. В табель постов он не входил. Кроме того, посты подразделялись на наружные и внутренние, подвижные и неподвижные. Подвижными постами называли те, на которых милиционер был обязан при несении охраны обходить район поста. Таковыми являлись практически все наружные посты. На неподвижных постах милиционер должен стоять на указанном месте, около охраняемого им предмета или помещения. Такими было большинство внутренних постов. В местах усиленного уличного движения или неблагополучия по состоянию преступности устанавливались двойные посты, обслуживаемые двумя милиционерами.3
Согласно Инструкции, "безотлучное, в течение своей смены, нахождение на посту постового милиционера есть необходимое и главное условие постовой службы милиции". Самовольное, без уважительных причин, оставление милиционером своего поста расценивалось как преступление и влекло за собой ответственность по статье 111 или 112 часть 2 УК РСФСР.4
Поверка постов являлась обязанностью дежурного по отделению и его помощника - в пределах своего отделения, дежурного по городу и его заместителя - в пределах всего города. В течение дежурства они обязывались проверять находящиеся в их ведении посты не менее одного раза; в отношении дежурного по городу это касалось только наиболее важных постов.5
По инструкции постовой милиционер, кроме охраны общественной безопасности (предотвращение и прекращение уголовных преступлений, задержание преступников и нарушителей общественного порядка, наблюдение за безопасностью уличного движения) и порядка (контроль за поддержанием чистоты и соблюдением правил торговли, оказание помощи беспризорным, больным и при несчастных случаях), должен был прежде всего обеспечивать безопасность существующего строя. Правовое закрепление это нашло в Инструкции: "немедленно прекращать всякого рода контрреволюционные выступления граждан," т.е. напрямую защищать интересы той группировки, которая в данную минуту находилась у власти, ибо только она могла знать, что понимается под контрреволюцией.
Такой подход к организации деятельности милиции неизбежно приводил к отсутствию высокого профессионализма ее кадров. В условиях, когда властные структуры, ведя борьбу за власть, постоянно меняли кадровый состав, единая и целостная система охраны общественного порядка не могла быть сформирована. А потому профессиональная подготовка милицейских кадров оставалась на низком уровне. Судя по циркулярам того времени, как основные отмечались следующие недостатки: слабое знание постовыми своих обязанностей; использование патрульной службы не по назначению; редкий обход мест, представляющих оперативный интерес; слабый контроль со стороны непосредственных начальников и другие.7
В начале 1930-х годов в периодической печати довольно часто появлялись публикации о недостатках постовой службы. Больше всего этой проблеме уделяла внимания ведомственная пресса: "Неоднократно писалось о нарушении трудовой дисциплины, тем не менее случаи пьянки, спанья на посту, несвоевременная явка на смену, до сих пор продолжает иметь место".8 Подобные публикации были регулярны во второй половине 1931 года9 - времени, которому свойственно отсутствие социальной стабильности, а значит, возможности воплощения единой концепции развития общества и его правоохранительных органов.
Разрешительная и паспортная службы милиции и их правовой статус
В охране общественного порядка существенную роль играет правовое регулирование деятельности разрешительной службы, объектом надзора которой в основном являются различные виды оружия. С начала 1920-х годов контроль выполнения правил хранения и использования оружия был вменен в обязанность милиции и ВЧК совместно. Постановление ЦИК и СНК СССР от 12 декабря 1924 года впервые определяло единый для всей страны порядок производства, торговли, хранения, использования, учета и перевозки оружия, огнестрельных припасов и взрывчатых веществ.58
Новый порядок пользования охотничьим и спортивным оружием, боеприпасами к нему, отпуска взрывчатых веществ и детонирующих средств введен 17 февраля 1932 года постановлением СНК РСФСР "О порядке приобретения, хранения и пользования охотничьим и спортивным оружием и о торговле огнестрельным охотничьим и спортивным оружием". На основании этого правового акта выдавать соответствующие разрешения и осуществлять надзор за соблюдением установленных правил обязывалась милиция.59 За нарушение правил торговли и приобретения, хранения и пользования охотничьим и спортивным оружием постановлением устанавливалась ответственность в административном порядке в виде штрафа в размере не выше 100 рублей или принудительных работ на срок до 1 месяца. За нарушение правил приобретения, хранения и пользованием огнестрельным нарезным оружием виновные привлекались к ответственности по ст. 182 УК РСФСР.
К 1 сентября 1933 года закончилась проводимая органами ОГПУ перерегистрация огнестрельного нарезного оружия, имевшегося у населения Ленинграда и области. Проведенное мероприятие показало, что значительная часть оружия, состоящего на учете ОГПУ, на перерегистрацию не представлена, следовательно, оно оказалось на правах незаконного. 21 октября 1933 года во все структуры был разослан циркуляр УРКМ ЛО №40-с "Об изъятии огнестрельного нарезного оружия". Этим нормативным актом перед органами ОГПУ и милицией ставилась задача " неослабной работы в деле интенсивного выявления и изъятия всякого рода оружия, нелегально находящегося у населения, в особенности в пограничных районах, где изъятие огнестрельного нарезного оружия приобретает серьезное значение, как в местах зараженных в прошлом повстанческим бандитизмом". В дополнение к ранее изданным указаниям и циркулярам новый нормативный документ предписывал: принятие безотлагательных мер к выявлению нелегально хранящегося огнестрельного нарезного оружия и его изъятию, "проводя эту работу в контакте и под руководством ОГПУ"; изъятие такого оружия со всеми боеприпасами и принадлежностями к нему, как военного образца, так и охотничьего; при выявлении такого оружия, кроме изъятия, виновных привлекать к ответственности за незаконное хранение оружия; изъятое незаконно хранимое оружие, с принадлежностями и припасами к нему, а также с не перерегистрированными удостоверениями на право хранения, немедленно сдавать в местные органы ОГПУ; ненарезное оружие изъятию не подлежит, но обязательно к регистрации.60 Подробная и четкая регламентация действий сотрудников разрешительной службы, осуществленная принятием этих актов, была направлена на формирование системы правового регулирования деятельности органов РКМ, способствующей улучшению их работы.
Однако анализ нормативных документов УРКМ ЛО тех лет показывает, что несмотря на ряд приказов, циркуляров, специальных указаний о необходимости усиления работы по изъятию у населения незаконно хранимого огнестрельного нарезного оружия, действия сотрудников милиции носили характер недостаточных, хотя по оперативным данным того времени видно, что бандитскими формированиями достаточно часто использовалось оружие при налетах на магазины, сберкассы, отделения связи и пр. Факты же, отмеченные в приказах по УНКВД ЛО и УРКМ ЛО, свидетельствуют о том, что активные мероприятия по изъятию оружия оперативными отделами УРКМ проводились лишь перед 1 мая и 7 ноября, да и изымалось, как правило, на время праздников оружие легализованное и соответственно зарегистрированное гражданами. По всей видимости, причиной был недостаточно высокий профессиональный уровень сотрудников разрешительной службы.
К середине 1930-х годов повышается профессионализм сотрудников милиции, следовательно, улучшается борьба за общественный порядок и безопасность граждан. В 1935 году сотрудниками милиции Ленинграда было изъято незаконно хранимого оружия: "Винтовок и обрезов - 99, револьверов и пистолетов - 779, гладкоствольного оружия - 73, патронов разных - 5135, ручной пулемет "Шош" - 1, снарядов артиллерийских - 7, гранат ручных - 2, бомб - 2."61.
